Yleistä

Valiokunta pitää erillisen varhaiskasvatuksen asiakasmaksuja koskevan lain säätämistä tarkoituksenmukaisena. Uudessa laissa ehdotetaan säilytettäväksi samat periaatteet maksujen määräytymisestä kuin päivähoidon osalta on voimassa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuja koskevassa laissa. Varhaiskasvatuksesta perittävä maksu määräytyy edelleen perheen koon ja tulojen sekä varhaiskasvatuksessa vietetyn ajan perusteella. Säädettävät maksut ovat edelleen enimmäismääriä, joiden rajoissa kunnan tulee päättää maksusta. 

Hallituksen esitys perustuu pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmaan, jonka mukaan varhaiskasvatuksen maksuja korotetaan niin, että kuntien saama maksutulojen lisäys on 54 miljoonaa euroa. Maksukorotuksista saatava lisätulo jää kokonaisuudessaan kuntasektorin tuloksi, eikä sillä ole vaikutuksia kuntien saamiin valtionosuuksiin. 

Maksujen määräytyminen

Maksutulojen lisäys ehdotetaan toteutettavaksi siten, että ylintä varhaiskasvatuksesta perittävää maksua korotetaan 22 prosenttia. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tekemän vuotta 2013 koskevan selvityksen mukaan ylintä maksua peritään noin neljäsosalta kunnallisessa varhaiskasvatuksessa olevista lapsista. Kaikkien tällä hetkellä ylintä maksua maksavien perheiden maksu ei nouse enimmäismäärään, koska maksu määräytyy enimmäismäärään asti tulojen perusteella. Samalla tulorajoja muutetaan siten, että pienituloisten yhden ja kahden lapsen yksinhuoltajien maksut pienenevät jonkin verran.  

Valiokunta pitää myönteisenä, että kaikkein pienituloisimmissa kahden ja kolmen hengen perheissä varhaiskasvatuksesta perittävät maksut laskevat. Myönteistä on myös se, että sisaralennus on otettava käyttöön kaikissa maksuluokissa ja että maksutonta varhaiskasvatusta koskeva sääntely säilyy ennallaan. Suurin maksujen korotus kohdistetaan ylempään maksuluokkaan. 

Kokoaikainen maksu voidaan lakiehdotuksen mukaan periä, jos lapsi on varhaiskasvatuksessa vähintään 35 tuntia viikossa. Myös osa-aikaisen varhaiskasvatuksen maksuista ehdotetaan säädettäväksi laissa. Mikäli lapsi on enintään 20 tuntia viikossa varhaiskasvatuksessa, maksu saisi olla enintään 60 % kokoaikaisesta maksusta.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että kunnat voivat edelleen käyttää varhaiskasvatusaikaan suhteutettuja, esimerkiksi tuntiperusteisia maksuja enimmäismaksun rajoissa. Monien kuntien käytännöt ovat jo muuttuneet lakiehdotusta joustavampaan maksujen luokitteluun, ja maksut joustavat sen mukaan, mikä on perheen tarve varhaiskasvatuspalveluihin. Tuntiperusteinen maksujärjestelmä ottaa paremmin huomioon työelämässä tapahtuneet muutokset ja vastaa erityisesti vuorotyötä tai epäsäännöllistä työaikaa tekevien perheiden tarpeisiin. Tuntiperusteisen maksun käyttöä puoltaa myös se, että toteutuneen käytön reaaliaikainen seuranta on helpottunut digitalisoinnin edistymisen myötä. 

Suhde yksityisen hoidon ja kotihoidon tukeen

Esityksessä on arvioitu, että kunnallisten varhaiskasvatuspalveluiden maksujen korotukset saattavat aiheuttaa jonkin verran siirtymää yksityisten varhaiskasvatuspalveluiden piiriin. Yksityisen hoidon tuen käyttö voi muodostua houkuttavammaksi kuin kunnallinen varhaiskasvatus, jos yksityisen hoidon tuottajat eivät nosta maksujaan tai jos kunnat eivät alenna yksityisen hoidon tuen ohella maksettavaa kuntalisää.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan maksujen korotusten oletetaan myös jossain määrin pidentävän kotihoidon tuen käytön kestoa. Kotihoidon tuen käytön arvioidaan lisääntyvän siitä syystä, että varsinkin pienipalkkaisissa töissä työskenteleville äideille maksujen korotuksista tulee kannuste jäädä hoitamaan kotiin lastaan. Kumpaakaan kunnalliselle varhaiskasvatukselle vaihtoehtoisista tuen muodoista ei ehdoteta muutettavaksi tässä yhteydessä.  

Valiokunta toteaa, että kunnilla on keskeinen rooli varhaiskasvatuksen palvelurakenteen järjestämisessä ja asiakasmaksujen muutosten vaikutukset riippuvat viime kädessä kuntien päätöksistä. Kunnat pystyvät merkittävästi vaikuttamaan palvelujen kysynnän muutoksiin ja perheiden valintoihin yksityisen hoidon tuen sekä kotihoidon tuen kuntalisien kautta. Kuntalisän osuus yksityisen hoidon tuen kokonaismäärästä on merkittävä, sillä selvitysten mukaan kuntalisän osuus koko yksityisen hoidon tuesta on keskimäärin 54 prosenttia. Nyt ehdotettujen maksukorotusten vaikutuksia muiden tukimuotojen käyttöön onkin vaikeaa luotettavasti arvioida. 

Valiokunta katsoo, että kuntien päätöksenteon keskeisestä roolista huolimatta jatkossa näitä tukimuotoja on syytä tarkastella samanaikaisesti tehtäessä muutoksia varhaiskasvatuksen asiakasmaksuihin. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että nyt hyväksyttävien asiakasmaksujen muutosten vaikutuksia eri varhaiskasvatuspalvelujen sekä lasten hoidon tukien käyttöön seurataan ja käytön jakaantumista muutoinkin lisäselvitetään. 

Lapsivaikutukset

Valiokunta pitää valitettavana, että esityksen lapsiin kohdistuvia vaikutuksia on esityksessä tarkasteltu vain erilaisiin perheisiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten osalta. Sen sijaan esityksen vaikutuksia lasten asemaan ja lasten oikeuksien toteutumiseen ei ole arvioitu. 

Valiokunta korostaa, että oikeus varhaiskasvatukseen on lapselle kuuluva oikeus. Varhaiskasvatus on lasten ja perheiden palvelu, jolla edistetään lapsen kokonaisvaltaista hyvinvointia ja kehitystä, edistetään oppimista ja kouluvalmiuksia sekä ehkäistään syrjäytymistä. Varhaiskasvatuksella on suuri merkitys lapsen vertaissuhteiden muodostumiselle ja ylläpitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Varhaiskasvatuksella toteutetaan useita YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa turvattuja oikeuksia sekä tuetaan vanhempia heidän kasvatustehtävässään. Varhaiskasvatuksella myös edistetään sopimuksessa turvattua lasten osallisuutta ja yhdenvertaisuutta samoin kuin toteutetaan lapsen oikeutta vapaa-aikaan, leikkiin, virkistystoimintaan ja kulttuuriin.  

OECD:n tutkimusten (Education Today 2013) mukaan pidempiaikainen varhaiskasvatukseen osallistuminen näkyy selvästi 15-vuotiaiden oppimistuloksissa. Eniten varhaiskasvatuksesta hyötyvät heikoimmassa asemassa olevien perheiden lapset. Kuten esityksessä on kuvattu, monissa Euroopan maissa maksupolitiikalla pyritään edistämään lasten varhaiskasvatukseen osallistumista. Varhaiskasvatukseen liittyvillä tuilla on vaikutusta erityisesti pienituloisten vanhempien lapsien osallistumiseen varhaiskasvatukseen. 

Suomessa varhaiskasvatukseen osallistuu selvästi vähemmän lapsia kuin muissa Pohjoismaissa, EU-maissa ja OECD-maissa. Varhaiskasvatuksen käyttö on yleisintä ylempiin tulokymennyksiin kuuluvissa perheissä. Sen sijaan kahteen alimpaan tulokymmenykseen kuuluvien perheiden alle kouluikäisistä lapsista vain reilu kolmannes on kunnallisen varhaiskasvatuksen piirissä. Suomi on kuitenkin sitoutunut siihen EU:n tavoitteeseen, että 95 % neljä vuotta täyttäneistä lapsista olisi varhaiskasvatuksessa vuoteen 2020 mennessä.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että lasten osallistumista varhaiskasvatukseen pyritään lisäämään ja siten edistämään lapsen oikeuksien toteutumista. Kansainvälisten tutkimusten mukaan varhaiskasvatukseen investointi on myös julkiselle taloudelle hyvin tuottava investointi. 

Vaikutukset työllisyyteen

Päivähoidon yhtenä tehtävänä on mahdollistaa lapsen huoltajille perheen ja työn yhteensovittaminen. Perheen varhaiskasvatuspalveluista maksama hinta on keskeinen tekijä arvioitaessa sitä, mahdollistaako palvelu vanhemman työssäkäynnin. Maksujen tason määrittelyllä on tärkeää estää kannustinloukkujen syntymistä tai muita työelämään siirtymisen viivästymiseen vaikuttavia tekijöitä kaikkien tuloluokkien kohdalla.  

OECD:n maaraportissa on kuluvan vuoden tammikuussa kiinnitetty huomiota pienten lasten äitien alhaiseen työllisyysasteeseen Suomessa. Äitien töihin paluuseen on THL:n tutkimuksessa havaittu vaikuttavan erityisesti saatavilla olevan päivähoidon laatu. Jos laatu ei vastaa äidin toiveita, kotihoidon tuen käyttö pitkittyy. Laatua määrittävät äitien näkemysten mukaan eniten maksut ja ryhmäkoot.  

VATT:n tutkimusten mukaan pienituloisissa perheissä kannustinloukkuongelmat kärjistyvät ja kannustimet ottaa työtä vastaan ovat hyvin pienet. Pääosin tämä johtuu asumistuen lisääntymisestä lasten lukumäärän kasvaessa, mutta pienten lasten perheissä kannustavuutta heikentävät päivähoitomaksut ja lasten kotihoidon tuki. Valiokunta pitää myönteisenä, että esityksellä kannustinloukkuvaikutuksia pyritään vähentämään etenkin yksinhuoltajien ja pienituloisimpien kolmihenkisten perheiden osalta, joiden maksut alenevat tai pysyvät ennallaan nollamaksuluokan säilymisen myötä. Niissä perheissä, joilla asiakasmaksut laskevat, julkisen varhaiskasvatuksen käytön ja vanhempien työssäkäynnin voidaan olettaa kasvavan.  

Maksujen korotuksilla on suurempi vaikutus äidin työelämään paluuseen niissä keskituloisissa perheissä, joissa yhteisten tulojen perusteella jouduttaisiin ylimpään maksuluokkaan ja pienempituloisen äidin palkka menisi suurelta osin varhaiskasvatuksen maksuihin. Onkin olemassa riski siitä, että maksujen korotukset entisestään heikentävät 25—40-vuotiaiden naisten työllisyysastetta.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esitettyjen maksukorotusten vaikutukset työllisyyteen ovat kuitenkin vähäisiä, koska keski- ja hyvätuloiset perheet, joihin korotukset kohdistuvat, eivät kovin herkästi reagoi taloudellisten kannusteiden muuttumiseen.  

Taloudellisten vaikutusten arviointi

Esityksen taloudellisia vaikutuksia laskettaessa on arvioitu, ettei lakiehdotus vähennä kunnallisten varhaiskasvatuspalvelujen käyttöä. Lisäksi on oletettu, että kunnat siirtyvät perimään perheiltä lakiehdotuksen mukaisia enimmäismaksuja. Valiokunta toteaa, että asiakasmaksuista saatava lisätulo kunnille saattaa jäädä esityksellä tavoiteltua 54 miljoonaa euroa pienemmäksi sekä perheiden muuttuvien valintojen että kuntien tekemien päätösten johdosta.  

Valiokunta toteaa, että varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen korotukset heikentävät lapsiperheiden taloudellista asemaa ja lisäävät myös köyhyysriskiä. Suurimmat maksujen korotukset kohdistuvat perheisiin, joissa huoltajien yhteenlasketut tulot ylittävät 6 111 euroa eli keskituloisiin ja suurituloisiin perheisiin. Näissäkin perheissä muun muassa asumismenojen jälkeen käytettävissä olevien tulojen määrä saattaa olla vähäinen. Lapsiperheisiin kohdistuu myös muita perheiden toimeentuloa heikentäviä toimia, kuten iltapäivähoidon maksujen korotukset, vanhempainpäivärahojen leikkaukset sekä asumiskustannusten nousu. Kahdella viidestä perheestä on jo tällä hetkellä toimeentulo-ongelmia. Pikkulapsiperheissä toimeentulo-ongelmia on myös joka viidennessä keskituloisessa perheessä.  

Perustuslakivaliokunta on useita kertoja kiinnittänyt huomiota siihen, että lapsiperheiden asemaan vaikuttavat uudistukset eivät saa johtaa tilanteeseen, jossa eri uudistusten yhteisvaikutukset muodostuvat kohtuuttomiksi (ks. PeVL 19/2016 vp, s. 2 ja PeVL 12/2015 vp, s. 5). Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo, että hallituksen tulee seurata ja arvioida eri uudistusten toimeenpanon tosiasiallisia vaikutuksia lapsiperheiden taloudelliseen asemaan. Samoin hallituksen tulee parantaa eri hallinnonalojen välistä koordinaatiota valmisteltaessa lapsiperheiden asemaan vaikuttavia lainsäädäntömuutoksia. 

Yksityiskohtaisia huomioita

1. Erillään asuvien perheiden maksujen määrääminen

Esityksessä on säännökset maksujen määräytymisestä silloin, kun lapsen huoltajat asuvat eri osoitteissa ja lapselle järjestetään varhaiskasvatusta kahden kunnan alueella. Sen sijaan laissa ei ole säännöksiä siitä, miten kunta on oikeutettu valtionosuuksiin tai miten kustannusvastuu jakaantuu silloin, kun järjestämisvastuu jakaantuu kahdelle kunnalle. Valiokunta katsoo, että kustannusvastuuta olisi hyvä jatkossa selkeyttää. 

2. Voimaantulo

Esitettyjen maksujen on tarkoitus tulla voimaan jo 1.8.2016. Lain vahvistamisen ja sen voimaantulon väliin jäävä aika on äärimmäisen lyhyt, ja esimerkiksi asiakastietojärjestelmien muuttaminen kunnissa vaatii aikaa. Tästä syystä on hyvä, että kunnat voivat soveltaa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain mukaisia maksuja kuluvan vuoden loppuun saakka. Lakiehdotuksen mukainen kunnan velvoite palauttaa loppuvuonna mahdollisesti liikaa peritty maksu aiheuttaa kunnissa paljon lisätyötä. Valiokunta esittää sivistysvaliokunnalle harkittavaksi maksujen palautuksesta luopumista. 

3. Viittaussäännöksen muuttaminen

Voimassa olevan asiakasmaksulain (734/1992) 10 a §:ssä säädetään päivähoitomaksun määräämisen perusteena olevista tuloista. Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä em. pykälä ehdotetaan kumottavaksi ja tuloista säädettäväksi ehdotetun varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain 11 §:ssä. Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain (1128/1996) 6 §:n 1 momentin mukaan hoitolisää määrättäessä perheen tuloina otetaan huomioon, mitä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (734/1992) 10 a §:ssä säädetään. Sivistysvaliokunnan tulisi muuttaa säännöstä niin, että siinä viitattaisiin ehdotetun varhaiskasvatuksen asiakasmaksuista annetun lain 11 §:ään.