Esityksen taustaa

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman liitteen mukaisesti subjektiivinen päivähoito-oikeus rajataan puolipäiväiseksi silloin, kun toinen vanhemmista hoitaa perheen toista lasta äitiys-, isyys- tai hoitovapaalla tai kotihoidontuella. Vastaava rajaus tehdään yksityisen hoidon tukeen. Toisessa vaiheessa subjektiivinen päivähoito-oikeus rajattaisiin puolipäiväiseksi myös vanhemman ollessa työtön. 

Hallituksen esitys toteuttaa samanaikaisesti molemmat hallitusohjelmaan kirjatut rajaukset subjektiiviseen päivähoito-oikeuteen. 

Lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen on katsottu tarpeelliseksi rajata valtiontalouteen tarvittavien säästöjen vuoksi. Nykyinen oikeus varhaiskasvatukseen on laaja ja aiheuttaa julkiselle taloudelle huomattavia kustannuksia. Talouskasvun heikentymisen ja julkisen talouden kestävyysvajeen johdosta julkisen talouden tulot eivät riitä rahoittamaan nykyperustein määräytyviä, väestön ikärakenteen muutoksen myötä nopeasti kasvavia julkisia menoja siten, että julkisen talouden velkaantuminen pysyisi hallinnassa. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuslakia niin, että jokaisella lapsella on oikeus saada kunnan järjestämää varhaiskasvatusta päiväkodissa tai perhepäivähoidossa 20 tuntia viikossa. Lapsella ei olisi oikeutta esiopetuksen ja perusopetuksen lisäksi järjestettävään osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen.  

Lapsella olisi kuitenkin oikeus kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen, mikäli lapsen vanhemmat työskentelevät kokoaikaisesti taikka opiskelevat, toimivat yrittäjänä tai ovat omassa työssä päätoimisesti. Lisäksi varhaiskasvatus olisi aina järjestettävä nykyisen laajuisena, jos se on tarpeen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia taikka se on muutoin lapsen edun mukaista.  

Hallitusohjelman mukaan toteutetaan lapsi- ja perhepalvelujen muutosohjelma. Uudistuksen lähtökohta on perheiden monimuotoisuus ja lapsen edun edistäminen. Ohjelman mukaan vahvistetaan vanhemmuutta ja matalan kynnyksen palveluita. Palvelut järjestetään lapsi- ja perhelähtöisesti hallintorajat ylittäen. Myös koulua ja varhaiskasvatusta kehitetään tukemaan lapsen hyvinvointia. Valiokunta toteaa, että uudistuksen toimeenpanossa tulee korostaa lapsen etua ja hyvinvointia sekä lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelman tavoitteiden mukaisesti poikkihallinnollisen yhteistyön vahvistamista. 

Palvelutarpeen arviointi ja palveluohjaus

Päätös lapsen varhaiskasvatusoikeuden laajuudesta tehtäisiin perheen säännöllisen elämäntilanteen perusteella. Mahdollisissa tilapäisissä ja yllättävissä tilanteissa varhaiskasvatusta tarjottaisiin tapauskohtaisesti ja joustavasti yli päätöksen mukaisen tuntimäärän. Lain mukaan palvelua tarjotaan vanhemman osa-aikaisen tai väliaikaisen työssäkäynnin, työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen, kuntoutuksen tai muun vastaavan syyn vuoksi.  

Lapselle järjestettävän varhaiskasvatuksen laajuuden määrittelyn tulee perustua vanhempien tai lasten huoltajien kanssa käytyihin keskusteluihin ja neuvotteluihin. Varhaiskasvatusta on mahdollisuuksien mukaan järjestettävä lapsen huoltajien toivomassa muodossa.  

Valiokunnan näkemyksen mukaan on tarpeen lisätä vaihtoehtoja kokoaikaiselle varhaiskasvatukselle kehittämällä avoimia varhaiskasvatuspalveluja. Lapsen vanhemmat ovat parhaita asiantuntijoita arvioimaan lapsen varhaiskasvatuksen tarvetta. Vanhempia voidaan tukea tässä palveluohjauksella, jonka avulla olemassa olevat vaihtoehdot saatetaan perheiden tietoon. Palveluohjaukseen panostamalla ja vaihtoehtoja kehittämällä voidaan saada aikaan toiminnan tehostamista ja samalla vaihtoehtoja erilaisiin perhetilanteisiin.  

Lapsen ja perheen tuen tarpeiden selvittäminen on kuulunut jo aiemmin varhaiskasvatuksen järjestämisvelvoitteeseen. Yleisesti kuitenkin ehdotus edellyttää uusien toimintatapojen kehittämistä siten, että korostetaan vanhempien ja muiden huoltajien mahdollisuuksia osallistua varhaiskasvatuksen suunnitteluun, toteuttamiseen ja arviointiin.  

Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että esityksessä korostetaan lapsen yksilöllisten tarpeiden huomioon ottamista ja lapsen edun ensisijaisuutta palvelun tarvetta arvioitaessa. Esityksen mukaan kynnyksen kokopäiväisen varhaiskasvatuksen järjestämiselle tulisi olla matala, jotta sitä ei jouduttaisi hakemaan esimerkiksi lastensuojelun asiakkuuden tai muiden palvelujen, kuten perheneuvolan, kautta. Esityksessä myös todetaan, että kokopäiväisen varhaiskasvatuksen tarpeesta esitettävä selvitys ei saisi johtaa lapsen, perheen tai huoltajan leimaamiseen. Lapsen edun toteutumisen kannalta on ehdottoman tärkeää, että menettely ei missään olosuhteissa johda tällaiseen leimaamiseen. Lisäksi on varmistettava, että menettely ei vaaranna lapsen, huoltajien ja varhaiskasvatusta tarjoavan laitoksen luottamuksellista suhdetta. 

Koska varhaiskasvatus on palvelu, joka tuo pidemmällä aikavälillä säästöjä, kun lastensuojelun ja muiden korjaavien palvelujen tarve vähenee, kynnys kokopäiväisen varhaiskasvatuksen järjestämiselle on oltava matala. Varhaiskasvatus on vaikuttava keino ehkäistä kaltoinkohtelua, syrjäytymistä ja ylisukupolvista huono-osaisuutta. Valiokunta korostaa, että laadukas varhaiskasvatus tasaa lasten lähtökohdista johtuvia eroja ja luo mahdollisuuksien tasa-arvoa. 

Lapsen edun ensisijaisuus

Uudistuksen toteuttamisessa kuntia edellytetään huomioimaan lapsen etu sekä lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden huoltajien esittämät toivomukset 20 tunnin varhaiskasvatuksen järjestämisessä. Kunnalla on velvollisuus tarjota lapselle mahdollisuus osallistua lapsen vanhempien tai muiden huoltajien päätöksen mukaisesti joko osapäiväiseen tai osaviikkoiseen varhaiskasvatukseen. Vanhemmilla on oikeus valita kunnan tarjoamista vaihtoehdoista lapselleen ja perheelle sopivin vaihtoehto.  

Lapsen näkökulmasta myös osa-aikaista varhaiskasvatusta tulisi järjestää siten, että varhaiskasvatuslaissa säädetyt varhaiskasvatuksen tavoitteet toteutuvat yhtä laadukkaasti kuin kokopäiväisessä toiminnassa. Lapsen etu tulee olla ensisijainen varhaiskasvatusoikeuden muutoksen mukaista toimintaa järjestettäessä. Lapsen säännöllinen osallistuminen varhaiskasvatukseen antaa suotuisan lähtökohdan lapsen kokonaisvaltaiselle kehitykselle ja oppimiselle, oppimisvaikeuksien ehkäisemiselle, vertaissuhteiden muodostumiselle ja varhaiskasvatuksen toiminnalle asetettujen tavoitteiden toteutumiselle.  

Muutos ei saa johtaa siihen, että vanhempien tai huoltajien työllisyystilanteen vaihtuessa lasta siirrellään tarpeettomasti varhaiskasvatuspaikasta toiseen. Ehdotuksen mukaan oikeus samaan varhaiskasvatuspaikkaan päiväkodissa säilyy vanhempien tai muiden huoltajien niin toivoessa, vaikka lapsen varhaiskasvatusoikeus muuttuu. Valiokunta korostaa, että lapsen kannalta pysyvät, jatkuvat ihmissuhteet ovat suotuisan kehityksen kannalta tärkeitä, minkä vuoksi lasten varhaiskasvatusaikojen ja etenkin lapsiryhmän toistuvia muutoksia tulee välttää. Myös perhepäivähoidossa lapsen edun mukaista on, että aina kun se on kohtuudella mahdollista, varhaiskasvatuspaikka pidetään samana.  

Muutokset lasten vertaisryhmässä altistavat lapsia stressille ja vaikuttavat lasten välisiin suhteisiin. Epäsäännöllinen toiminta voi myös johtaa siihen, että lapsi ei koe olevansa osallinen ryhmässä vaan voi altistua ulkopuolisuuden kokemukselle, syrjäytymiselle ja kiusaamiselle. Tämän ehkäisyyn tulee päiväkodin arjessa kiinnittää erityistä huomiota. 

Lastensuojelu

Lastensuojelun asiakasmäärät ovat Suomessa olleet viime vuosina jatkuvassa kasvussa. Kuitenkin pienten, 0-6-vuotiaiden lasten suhteellinen osuus on pysynyt melko vakaana. Lastensuojelun avohuollon asiakkaina on noin 5,5 % 0—6-vuotiaista ja huostaan otettuna noin 0,5 % 0—6-vuotiaista lapsista. Vuonna 2014 kuudessa suurimmassa kaupungissa lastensuojeluilmoituksen kohteena olleiden 0—6-vuotiaiden lasten osuus suhteutettuna koko ikäluokkaan oli 5,5 %. Pienten lasten kohdalla yleisimpiä lastensuojelun tarpeen aiheita ovat vanhempien uupumus, kasvatuskyvyn puute sekä päihde- ja mielenterveysongelmat. Lastensuojelun asiakkaina olevissa perheissä on lisäksi huomattavasti muita perheitä useammin työttömyyttä, työkyvyttömyyttä, taloudellisia vaikeuksia ja muita psykososiaalisia ongelmia, kuten aikuisten välisiä ristiriitoja. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lastensuojelun ilmoituksista verrattain vähän tulee varhaiskasvatuksen henkilöstöltä. Valiokunta katsoo, että lapsen suojelutarpeen havaitseminen ja siitä ilmoittaminen edellyttää lasten kanssa työskentelevien tahojen aktiivista yhteistyötä ja tietojen vaihtoa, jotta varhaiskasvatus olisi paitsi tuki jo lastensuojelun asiakkuuteen päätyneille perheille myös nykyistä useammin väylä saada apua. 

Varhaiskasvatuksen tehtävänä on tukea vanhempia lapsen kasvatuksessa ja vanhemmuudessa yhteistyössä neuvoloiden kanssa sekä havaita ja ennakoida avun ja tuen tarve. Varhaiskasvatuksen roolia ehkäisevänä lastensuojeluna on pyritty vahvistamaan 1.4.2015 voimaan tulleella lastensuojelulain muutoksella, jonka mukaan päivähoidossa on tarjottava erityistä tukea, joka edistää ja turvaa lasten kasvua ja kehitystä sekä tukee vanhemmuutta jo silloin, kun lapsi tai perhe ei ole lastensuojelun asiakkaana.  

Suomessa varhaiskasvatuksen piirissä on noin kaksi kolmasosaa alle kouluikäisistä lapsista. Vuonna 2004 tehdyn selvityksen mukaan sellaisten lasten osuus, joiden vanhemmista toinen oli kotona ja lapsi kokopäivähoidossa, oli tuolloin noin 10 % kokopäivähoidossa olevista lapsista. Selvityksessä ilmeni, että monien lasten taustalta löytyi vahvoja perusteita lapsen kokopäivähoidon tarpeelle, kuten vanhempien kielitaidottomuutta, vanhempien mielenterveysongelmia, työkyvyttömyyttä, eläkettä, vakavasti sairaiden sisarusten erityishoidon tarvetta sekä pätkätöitä.  

On hyvin vaikeaa arvioida, kuinka paljon varhaiskasvatuksessa on sellaisia lapsia, joiden suojeluntarpeen varhaiskasvatuksessa saatu tuki kykenee ehkäisemään. Päivähoito on paitsi ongelmia ennaltaehkäisevää tukea myös merkittävä ja suhteellisen edullinen lastensuojelun avohuollon tukitoimi.  

Lastensuojelutapauksista tiedetään, että vanhemmat hakevat tukea ja apua äärimmäisen harvoin edes tilanteissa, joissa väsyminen on jo johtanut lapsen pahoinpitelyyn tai heitteillejättöön. Vanhemmat haluavat pärjätä itse ja pelkäävät leimatuksi tulemista. Lisäksi päihderiippuvuuteen sekä mielenterveyden sairauksiin kuuluu usein puuttuva sairauden tunto ja sairauden peittely. Valiokunta pitää tärkeänä seurata, lisääntyykö kotona olevien vanhempien uupumus ja kääntyvätkö myös 0—6-vuotiaiden lasten lastensuojelun asiakasmäärät nousuun.  

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä seurata sitä, millä edellytyksillä oikeus kokopäiväpaikkaan myönnetään. Lapsen tuen tarpeen ja perheen tilanteen arviointi perustuu aina tapauskohtaiseen harkintaan. Lastensuojelussa asiakkuuden tarpeen arviointi on hyvin haasteellinen tehtävä. Jatkossa voi olla ongelmana, miten tunnistetaan vaikeassa asemassa tai tuen tarpeessa olevia lapsia kokoaikaisen varhaiskasvatuksen piiriin, jos vanhemmat eivät osaa oikeutta hakea. 

Varhaiskasvatuksella on suuri merkitys lapsen vertaissuhteiden muodostumiselle ja ylläpitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Varhaiskasvatus tukee erityisesti maahanmuuttajataustaisten lasten kotoutumista. Hallitusohjelman mukaan kotouttamista tulee tehostaa esimerkiksi lisäämällä kielen opetusta kotoutettavien nykyistä paremmalla lähtötaitotason huomioimisella, parantamalla tukihenkilötoimintaa ja lasten osallistumista varhaiskasvatukseen.  

Ryhmäkoot

Hallitus on hyväksynyt päivähoitoasetuksen muutoksen, joka vähentää kasvattajien määrää lapsiryhmissä. Muutos suurentaa päiväkotien ryhmäkokoja. Yli 3-vuotiaiden ryhmässä saa jatkossa olla 21 lapsen sijasta 24 lasta. Jos päiväkotiryhmässä on osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa olevia lapsia, ryhmäkoko voi olla vielä tätä suurempi. 

Osapäivätoiminnassa olevien lasten määrän kasvaessa on vaarana, että päiväkotien ryhmäkoot suurenevat entisestään. Osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa henkilöstömitoitus on huomattavasti pienempi kuin kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa. Päivähoitoasetuksen mukaan hoito- ja kasvatustehtävissä tulee olla vähintään yksi henkilö 13:a osapäivähoidossa olevaa kolme vuotta täyttänyttä lasta kohden. Näin ollen päiväkotiryhmässä, jossa on vain osa-aikaisia lapsia, voi laskennallisesti olla yhteensä 39 lasta.  

Valiokunta toteaa, että riittävä henkilöstön määrä, henkilöstön osaaminen sekä riittävän pieni ryhmäkoko ovat keskeisiä varhaiskasvatuksen laatutekijöitä. Suuremmassa ryhmässä kullekin lapselle on vähemmän aikaa. Ryhmäkoon suurentaminen vähentää mahdollisuuksia jokaisen lapsen yksilölliseen ja lapsiryhmän tarpeiden mukaiseen kohtaamiseen, havainnoimiseen sekä lapsen kehityksen ja oppimisen tukemiseen. Lasten määrän kasvu myös lisää merkittävästi lasten vuorovaikutussuhteiden määrää ryhmässä. Työn organisoinnin sekä johtamisen merkitys korostuu isompien ryhmien kanssa työskenneltäessä. 

Lakiehdotuksessa lapselle taataan saman paikan säilyminen päiväkodissa, minkä vuoksi päivähoitoasetuksessa olisi tarpeen säätää, että kunta voisi tilapäisesti poiketa säädetystä suhdeluvusta ja varhaiskasvatuslain mukaisesta ryhmäkokosäännöksestä tilanteessa, jossa lapsen varhaiskasvatusaika laissa säädetystä syystä muuttuu. Tämä takaisi nopeasti hoitopaikan esimerkiksi niissä tilanteissa, jolloin työttömänä työnhakijana oleva vanhempi työllistyy. 

Toimeenpano

Varhaiskasvatusoikeuden rajoittamisesta päätettäessä lapsen tuen tarve ja perheen olosuhteet tulevat selvitetyiksi, mikä on lapsen etu. Päätösten valmistelu lisää kuntien hallinnollisia tehtäviä ja niiden kustannuksia. Esitetty muutos luo käytännössä kolmiportaisen varhaiskasvatusoikeuden. Sääntelyn mukaan lapsella olisi oikeus 20 tunnin viikoittaiseen osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen, osa-aikaista laajempaan varhaiskasvatukseen tai kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen. Varhaiskasvatusoikeuden laajuuden arviointi sitoo varhaiskasvatushenkilökuntaa ja erityisesti lastentarhanopettajia hallinnolliseen työhön. Hyvällä palvelunohjauksella voidaan tätä työtä vähentää. 

Varhaiskasvatusoikeuden rajaus koskee myös yksityistä hoitoa ja pienentää hoidosta maksettavaa tukea. Kunnille tulee uutena tehtävänä arvioida ja tehdä päätös niistä yksityisen tuen hakijoista, jotka haluavat saada täysimääräisen tuen lapsen kehityksen, tuen tarpeen tai perheen olosuhteiden takia. Lisäksi yksityisen hoidon eri muodot — yksityinen päiväkoti, työsopimussuhteiset hoitajat ja yksityinen perhepäivähoitaja — vaativat omat järjestelynsä kunnan harkinnan toteuttamiseen. Yksityisessä ja kunnallisessa hoidossa olevien lasten välillä ei saisi muodostua eriarvoista kohtelua siten, että yksityisessä varhaiskasvatuksessa olevan lapsen huoltaja tai vanhempi voisi käytännössä säilyttää lapsen kokoaikaisen varhaiskasvatuspaikan vähäisemmillä perusteilla kuin kunnallisessa varhaiskasvatuksessa.  

Vanhempien tai huoltajien on esitettävä selvitys laajemman varhaiskasvatusoikeuden edellytyksistä hakiessaan lapselleen varhaiskasvatuspaikkaa. Tämän arvioidaan lisäävän kuntien hallinnollista työtä vain hyvin suppeasti, sillä nykyisinkin vanhempien tai huoltajien tulee lainsäädännön mukaisesti hakea varhaiskasvatuspaikkaa lapselleen määräajassa ennen kuin lapsi tarvitsee paikan ja kunta voi edellyttää selvityksen toimittamista samassa yhteydessä. Vastaavasti, jos perheen olosuhteet muuttuvat lapsen ollessa varhaiskasvatuksessa, tulee varhaiskasvatusta järjestävässä yksikössä käydä läpi lapsen huoltajien kanssa muuttunut tilanne ja sen aiheuttamat muutokset. Lain tullessa voimaan laajemman varhaiskasvatusoikeuden selvityksiä tulee kuntiin käsiteltäväksi kertaluonteisesti normaalia enemmän.  

Toimeenpanon osalta on tärkeä seurata, millaisiksi erilaiset harkintakriteerit ja vaadittaviin selvityksiin ja lausuntoihin liittyvät käytännöt kunnissa eri puolilla maata muodostuvat. Valiokunta painottaa sen varmistamista, että kuntien käytännöt noudattavat lakiehdotuksen 11 a §:n perusteluissa esitettyjä periaatteita ja että käytännöt muodostuvat yhdenmukaisiksi koko maan tasolla ja ne turvaavat lasten yhdenvertaisen kohtelun. 

Taloudelliset vaikutukset

Hallituksen esityksen lapsivaikutusten arviointiosuudessa on todettu varhaiskasvatuksen olevan palvelu, joka tuo pidemmällä aikavälillä säästöjä, kun korjaavien palveluiden tarve vähenee. Varhaiskasvatuksen rajaamisen pitkän aikavälin todellisia kustannussäästöjä ja lapsivaikutuksia ei tässä yhteydessä ole voitu arvioida. 

Valtioneuvoston kanslian julkaisemassa politiikkatoimien tieto- ja arviointikatsauksessa (Valtioneuvoston kanslian raporttisarja 2/2013) on tuotu esiin, että investoinnit lasten ja perheiden peruspalveluihin, kuten varhaiskasvatukseen, tuovat pidemmällä aikavälillä suurempia säästöjä lastensuojelun ja korjaavien erityispalveluiden tarpeen vähentyessä. Hallituksen esityksessäkin viitatuissa EU:n koulutusneuvoston päätelmissä vuonna 2011 (2011/C175/03) korostetaan yleistä ja tasapuolista pääsyä varhaiskasvatukseen ja kehotetaan jäsenvaltioita investoimaan varhaiskasvatukseen pitkän aikavälin kasvua edistävänä toimenpiteenä. Päätelmien mukaan varhaiskasvatuksesta saadaan koko elinikäisen oppimisen jatkumon suurin tuotto, etenkin kaikkein heikoimmassa asemassa olevien lapsien kohdalla. 

Hallitusohjelman mukaan uudistuksesta arvioidaan tulevan kustannussäästöjä vuositasolla 30 miljoonaa euroa. Laskelmissa on vuoden 2004 selvityksen perusteella arvioitu, että 20 tunnin osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen siirtyy 6,7 prosenttia eli noin 11 100 tällä hetkellä kokopäiväisessä varhaiskasvatuksessa olevaa lasta.  

Yhteensä säästöjä arvioidaan syntyvän noin 10 800 lapsen varhaiskasvatusoikeuden muutoksen myötä. Ehdotettu uudistus pienentää peruspalvelujen valtionosuuksia. Vuonna 2016 säästö on yhteensä noin 25,8 miljoonaa euroa, josta valtionosuus on noin 6,6 miljoonaa. Vuodesta 2017 alkaen vuosittaiset valtiontalouden säästöt olisivat noin 15,9 miljoonaa ja kuntien noin 46,1 miljoonaa euroa. Muutos tulee vähentämään kuntien varhaiskasvatuksen henkilöstöä päiväkodeissa ja perhepäivähoidossa. Lisäksi varhaiskasvatusoikeuden muutoksella arvioidaan olevan vaikutusta sijaisten ja muun henkilöstön määrään. Riippuen siitä, miten 20 tunnin varhaiskasvatusoikeus kunnissa järjestetään, henkilöstön osa-aikatyö saattaa lisääntyä.  

Valiokunta katsoo, että uudistuksen taloudellisia vaikutuksia sekä henkilöstön määrää ja osa-aikaisuuksia tulee kiinteästi seurata. Samoin on tarpeen seurata sitä, miten varhaiskasvatuksen tavoitteet toteutuvat osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa. 

Indeksitarkistukset

Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain 4 §:ään sekä 5 §:n 1 ja 2 momentteihin on etuuksien euromäärät ehdotettu kirjattaviksi vuoden 2015 tasoa vastaaviksi. Valiokunnan saaman tiedon mukaan ehdotetut muutokset saattaisivat kuitenkin indeksitarkistusten pyöristyssääntöjen vuoksi aiheuttaa hankaluutta lain soveltamisessa. Tästä syystä valiokunta esittää sivistysvaliokunnalle, että toisin kuin hallituksen esityksessä ehdotetaan, etuuksien euromääriä edellä mainituissa säännöksissä ei muuteta lakiehdotuksen mukaisella tavalla, vaan sääntely pidetään tältä osin ennallaan. Laissa säädettyjen euromäärien pitäminen ennallaan aiheuttaa myös tarpeen muuttaa 2. lakiehdotuksen voimaantulosäännöstä.