Viimeksi julkaistu 9.5.2021 21.44

Valiokunnan lausunto SuVL 4/2020 vp O 35/2020 vp Suuri valiokunta Selvitys eduskunnan perustuslaissa turvatun tiedonsaantioikeuden toteutumisesta

Perustuslakivaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Selvitys eduskunnan perustuslaissa turvatun tiedonsaantioikeuden toteutumisesta (O 35/2020 vp): Asia on saapunut suureen valiokuntaan lausunnon antamista varten perustuslakivaliokunnalle. Määräaika: 22.5.2020. 

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Suuren valiokunnan toiminta koostuu vuodesta 1995 lähtien lähes yksinomaan perustuslain 96 ja 97 §:ssä tarkoitettujen Euroopan unionin asioiden käsittelystä. Suuri valiokunta toimii näissä asioissa ulkoasiainvaliokunnan rinnalla toimielimenä, joka koko eduskunnan puolesta tekee päätökset Suomen suhtautumisesta niihin EU:ssa päätettäviin asioihin, jotka sisältönsä puolesta kuuluvat Suomessa eduskunnan toimivaltaan (PL 96 §). Suuri valiokunta saa perustuslain 97 §:n 1 momentin nojalla lisäksi valtioneuvoston tai omasta aloitteestaan selvityksiä muista Euroopan unionia koskevista asioista ja voi antaa niistä lausuntoja valtioneuvostolle. Saman säännöksen nojalla valiokunta saa selvityksiä EU:n neuvoston kokouksiin ja niihin rinnastettaviin kokouksiin osallistuvilta valtioneuvoston jäseniltä ennen jokaista kokousta sekä sen jälkeen. Perustuslain 97 §:n 2 momentin nojalla pääministerin tulee antaa eduskunnalle tai sen valiokunnalle tietoja Eurooppa-neuvoston kokouksessa käsiteltävistä asioista etukäteen sekä viipymättä kokouksen jälkeen. Samoin on meneteltävä valmisteltaessa muutoksia niihin sopimuksiin, joihin Euroopan unioni perustuu. Myös tässä momentissa tarkoitetuista asioista suuri valiokunta voi antaa lausunnon valtioneuvostolle. 

Suuri valiokunta toimii perustuslain mukaan Euroopan unionin asioissa eduskunnan puolesta päätöksiä tekevänä, ei eduskunnalle päätöksiä valmistelevana elimenä. Suuren valiokunnan päätökset perustuvat, harvinaisia poikkeuksia lukuun ottamatta, erikoisvaliokunnissa tapahtuneeseen valmisteluun. Suuren valiokunnan päätöksistä valtaosa hyväksytään ”Eduskunnan kanta”    -otsikoituina, ponsimuotoisina lausumina, joihin ei oteta perusteluja eikä eriäviä mielipiteitä. Eriävät mielipiteet käyvät ilmi pöytäkirjaan otetuista vastaehdotuksista.  Lausumat sisältävät viittauksen valmistelun tehneen erikoisvaliokunnan (tai valiokuntien) lausuntoon sekä aineellisena päätöksenä EU-asiaa koskevan toimintaohjeen valtioneuvostolle, usein yhtymisenä valtioneuvoston kantaan sellaisenaan tai muutettuna. Suuri valiokunta hyväksyy lisäksi pienemmän lukumäärän lausuntoja valtioneuvostolle, yleensä laajoissa ja periaatteellista merkitystä omaavissa asioissa. Lausunnot sisältävät valiokunnan kannanoton perustelut sekä erimielisyyden esiintyessä valiokunnassa myös eriävät mielipiteet. 

Edellä kuvatusta suuren valiokunnan roolista ja päätöksentekotavasta johtuen varsinaiseen tiedonhankintaan käytetään suuressa valiokunnassa vähemmän aikaa kuin erikoisvaliokunnissa. Pääsääntö on, että tämä osa asioiden valmistelusta on hoidettu erikoisvaliokunnissa, joiden työtä ei ole tarvetta toistaa, vaan asiassa mennään päätökseen erikoisvaliokuntien valmistelun pohjalta, kuten eduskunnan täysistunnossakin. Suuri valiokunta kuulee asiantuntijoita yleensä vain niissä laajoissa, periaatteellisissa asioissa, joista valiokunta laatii varsinaisen lausunnon. Selvyyden vuoksi huomautetaan, että jokaviikkoiset ministereiden kuulemiset EU:n neuvoston kokouksista eivät luonteeltaan ole asiantuntijakuulemisia, vaan poliittista dialogia ministereiden kanssa, jotka voivat lisäksi turvautua avustajiensa asiantuntemukseen. 

Eduskunnan tiedonsaantioikeuden toteutumista arvioitaessa on ymmärrettävä, että EU:n asioiden käsittelyn kohde poikkeaa kotimaisesta säädösehdotuksesta. Hyväksyttävän, muutettavan tai hylättävän hallituksen esityksen sanamuodon sijasta suuri valiokunta ilmaisee eduskunnan tahdon koskien neuvottelutilannetta, jossa pohjana toki on komission ehdotus, mutta sen käsittelyyn vaikuttaa 26 muun jäsenvaltion sitä koskevat, erilaiset ja harvemmin tarkkaan tiedossa olevat tahdot. Toimiakseen Suomen neuvottelijoiden toimintaohjeena eduskunnan kannan on oltava samalla sekä selkeä että joustava. Selkeästi on linjattava esimerkiksi: Onko ehdotettu EU:n sääntely toivottava? Mitä Suomi haluaa sen osalta saavuttaa? Mikä on Suomelle vähimmäistavoite tai ehdottomasti torjuttava riski? Joustavuutta vaaditaan sen varmistamiseksi, että Suomi ei liian jyrkästi muotoillun tavoitteen vuoksi joudu tarpeettomasti syrjään neuvotteluista, joissa muuten voisi saavuttaa kohtuullisen kompromissin. Tämän lisäksi neuvotteluteitse tapahtuva päätöksenteko merkitsee, että pöydällä oleva ehdotus sekä neuvottelutilanne ovat alttiita muuttumaan, mihin realiteettiin Suomenkin on sopeuduttava. 

Edellä kuvattu Suomen EU-päätöksenteon kohteiden muuttuvuus ja epätarkkuus vaikuttavat suoraan siihen, millaisen tiedon varaan päätöksenteko voidaan rakentaa. EU-tason päätösehdotuksiin sisältyy komission – yleensä riittävä – selvitys ehdotuksen vaikutuksista ja kustannuksista unionin tasolla, josta voi myös arvioida kansalliset vaikutukset. Neuvottelujen alettua jokaiseen arvioon pitäisi lisätä 26 muun jäsenvaltion tuomat tuntemattoman muuttujan vaikutukset. 

Suuren valiokunnan käsityksen mukaan EU-asioiden käsittelyssä eduskunnan tiedonsaannin haasteet harvoin, jos koskaan, liittyvät valtioneuvoston hallussa olevien tietojen tai arvioiden välittymiseen eduskunnan valiokuntien käyttöön. Aika ajoin esiintyvät haasteet pikemminkin liittyvät Suomen julkishallinnon resursseihin sekä EU:n neuvostossa toteutuvan käsittelyn nopeuteen. 

Valiokunnan arvion mukaan Suomella on verrokkimaihinsa verraten varsin pieni EU:n asioiden valmisteluun ja käsittelyyn osoitettu virkamieskaaderi. Tällä on välitön yhteys analyysien ja raportoinnin laajuuteen, laatuun ja nopeuteen. Eduskunnan EU-päätöksenteon on tukeuduttava siihen käsiteltävää asiaa sekä muiden jäsenvaltioiden kantoja koskevaan tietoon, jonka Suomen valtionhallinto voi käytössä olevalla henkilöstöllä tuottaa. Mahdollisesti tämä tieto voi olla suppeampaa kuin jonkin suuren jäsenvaltion resurssein annettava tieto. Valiokunta ei tältä osin näe toimenpiteitä edellyttävää ongelmaa, mutta muistuttaa, että tiedon saanti ja siten päätöksenteon laatu on aina myös resurssikysymys. 

Suuren valiokunnan toiminnassa useimmin nähty, päätöksentekoprosessiin vaikuttava haaste on aika. Viime kuukaudet ovat tuoneet eduskunnan jokaisen valiokunnan nähtäväksi, miten kriisiaikoina nousee haasteeksi sovittaa yhteen rajoitetuin henkilöstöresurssein tiedonsaannin nopeus, kattavuus ja koordinaatio sekä toisaalta kriisin edellyttämä nopea päätöksenteko asioista, joilla voi olla pitkäaikaisia taloudellisia tai muita seurauksia.  

Varsinkin kriisitilanteissa käytännön seikat, kuten EU:n toimielinten aikataulut, valtioneuvoston ja eduskunnan kalenterit ja itse kriisin luonne, johtavat tilanteisiin, joissa jokin EU-asia on valmisteltava yhdessä tai useammassa erikoisvaliokunnassa sekä päätettävä suuressa valiokunnassa samana päivänä, jona se on eduskuntaan saapunut. On selvää, että sellaisessa aikataulussa mahdollisuudet perehtyä käsiteltävään asiaan eivät riitä sellaisen tietoon perustuvan kokonaiskäsityksen luomiseen, joka kuuluu demokraattiseen päätöksentekoon. Vaikka varsinainen ongelma ei valiokunnan mielestä ole Suomen toimin ratkaistavissa, valiokunta edellyttää kuitenkin, että valtioneuvosto kaikin käytettävissä olevin keinoin huolehtii asioiden mahdollisimman aikaisesta toimittamisesta eduskuntaan. 

Suuri valiokunta panee tyytyväisyydellä merkille, että sillä ei tällä vaalikaudella ole ollut tarvetta huomauttaa valtioneuvostolle EU:n asioiden eduskunnalle toimittamisen oikea-aikaisuudesta. 

Suuri valiokunta muistuttaa, että se ei ole halunnut määritellä tarkemmin, minkä ajan kuluessa asian toimittamisen ”viipymättä” on tapahduttava, vaan on tyytynyt edellyttämään, että kirjelmä toimitetaan niin ajoissa, että eduskunnan valiokunnilla on riittävästi aikaa käsitellä asiaa ennen kuin Suomen on ilmoitettava kantansa EU:n neuvostossa tai työryhmässä. Asiaa valmistelevalla ministeriöllä on katsottava olevan paras tieto asian etenemisestä EU:ssa, ja ministeriö vastaa siitä, että asia toimitetaan eduskunnalle riittävän ajoissa.  

Perustuslain 96 §:n mukaisen menettelyn muotoseikat voivat olla eräissä tapauksissa ongelmalliset silloin, kun jokin asia edellyttää kiireellistä käsittelyä. Käytännössä perustuslain 96 §:ssä tarkoitettuja asioita on toimitettu eduskunnalle noudattaen 97 §:n mukaisten selvitysten (E-kirje) kevyempiä ulkoisia muotoseikkoja silloin, kun asian kiireellisyys tai luottamuksellisuus ei ole sallinut U-kirjelmän toimittamista. Suuri valiokunta on hiljaisesti hyväksynyt tämän menettelyn, joka täyttää perustuslain 96 §:n keskeisimmät aineelliset vaatimukset edellyttäen, että asiasta sekä valtioneuvoston kannasta annettu tieto on riittävä ja on sovitettu asianmukaisesti yhteen valtioneuvoston sisällä. Tarve tehdä poikkeuksia menettelyissä herättää kysymyksen, onko aihetta selvittää valtioneuvoston sisäisesti mahdollisuuksia virtaviivaistaa U-kirjelmien muotoseikkoja, jotka keskeisiltä osiltaan johtuvat valtioneuvostolain ja valtioneuvoston ohjesäännön säännöksistä, sekä kehittää kirjelmien valmistelua tukevia it-ratkaisuja. 

Tässä yhteydessä suuri valiokunta kiinnittää huomiota myös perustuslain 50 §:n 3 momentin nojalla annettaviin vaiteliaisuusmääräyksiin liittyvään käytäntöön. Valtioneuvosto pyytää vaiteliaisuuden noudattamista EU-asioista eduskunnan työjärjestyksessä ja suuren valiokunnan työjärjestyksessä tarkemmin mainitulla tavalla. Vaiteliaisuuspyyntö on tilapäisesti voimassa määräyksenä, kunnes suuri valiokunta on ottanut siihen kantaa. Yleensä valiokunnalla ei ole vaikeuksia suostua vaiteliaisuuspyyntöön, joka perustuu Suomen neuvottelutavoitteiden edistämiseen. Menneinä vuosina on kuitenkin ollut tilanteita, joissa riittävästi täsmentämätön vaiteliaisuuspyyntö ja -määräys on tarpeettomasti vaikeuttanut julkista keskustelua tärkeästä asiasta. Tällaiset tilanteet on tällä vaalikaudella vältetty eduskunnan ja valtioneuvoston hyvällä yhteisymmärryksellä. Valiokunta haluaa silti muistuttaa, että julkisuuden rajoitus on väkevä poikkeus eduskuntatyön julkisuudesta. Vaiteliaisuusmääräys annetaan perustuslain mukaan vain välttämättömästä syystä, mistä seuraa, että julkisuus asiakirjasta tai muusta tiedosta on rajoitettava mahdollisimman suppeilta ja tarkkarajaisilta osiltaan sekä vain sen ajan, kun on aidosti välttämätöntä. 

VALIOKUNNAN LAUSUNTO

Edellä olevan johdosta suuri valiokunta kunnioittaen esittää,

että perustuslakivaliokunta ottaa lausunnon huomioon
Helsingissä 20.5.2020 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja 
Satu Hassi vihr 
 
1. varapuheenjohtaja 
Jani Mäkelä ps 
 
jäsen 
Paavo Arhinmäki vas 
 
jäsen 
Eva Biaudet 
 
jäsen 
Ritva Elomaa ps 
 
jäsen 
Sari Essayah kd 
 
jäsen 
Maria Guzenina sd 
 
jäsen 
Jussi Halla-aho ps 
 
jäsen 
Eveliina Heinäluoma sd 
 
jäsen 
Olli Immonen ps 
 
jäsen 
Ville Kaunisto kok 
 
jäsen 
Kimmo Kiljunen sd 
 
jäsen 
Johannes Koskinen sd 
 
jäsen 
Lulu Ranne ps 
 
jäsen 
Arto Satonen kok 
 
jäsen 
Iiris Suomela vihr 
 
jäsen 
Sinuhe Wallinheimo kok 
 
jäsen 
Anne-Mari Virolainen kok 
 
varajäsen 
Mari Holopainen vihr 
 
varajäsen 
Inka Hopsu vihr 
 
varajäsen 
Mai Kivelä vas 
 
varajäsen 
Pasi Kivisaari kesk 
 
varajäsen 
Matias Marttinen kok 
 
varajäsen 
Hussein al-Taee sd 
 

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Peter Saramo