Ehdotuksen tausta ja lähtökohdat
Ehdotuksen taustalla on Euroopan raaka-aineriippuvuus. Viimeaikaiset kriisit, pandemia ja Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan, ovat korostaneet kansainvälisten toimitusketjujen haavoittuvuutta. Samanaikaisesti ns. kaksoissiirtymä, eli digitalisaatio ja siirtyminen hiilineutraaliin yhteiskuntaan, on korostanut kriittisten raaka-aineiden tarvetta.
Ehdotuksella pyritään lisäämään eurooppalaisten kriittisten materiaalien tuotantoa ja turvaamaan toimituksia kolmansista maista. Ehdotus on osa komission ns. CRMA-pakettia (Critical Raw Materials Act), joka sisältää sekä lainsäädäntöehdotuksia että politiikkatoimia. Saman kokonaisuuden keskeinen osa on myös ns. nettonolla-asetus, jota talousvaliokunta arvioi erillisessä lausunnossaan.
Ehdotus sisältää monentyyppisiä kriittisiä ja strategisia raaka-aineita koskevia toimia: 1. EU:n raaka-ainearvoketjujen vahvistaminen, 2. riskien monitorointi ja vähentäminen, 3. kestävyys, 4. strategiset kumppanuudet ja 5. tavoitteiden toteuttamista koskevan rakenteen luominen sekä hallintoon että seurantaan. Ehdotukseen sisältyisi lista kriittisistä raaka-aineista ja lisäksi suppeampi strategisten raaka-aineiden lista.
Ehdotus sisältää konkreettisia tavoitteita EU:n oman raaka-ainetuotannon vahvistamiseksi: tavoitteena on, että vuoteen 2030 mennessä 10 % käytetyistä strategisista raaka-aineista tuotetaan EU:ssa, 40 % käytetyistä strategisista raaka-aineista jalostetaan EU:ssa ja 15 % käytetyistä strategisista raaka-aineista on peräisin kierrätyslähteistä. Samalla unionin strategisten raaka-aineiden tuonti monipuolistuisi niin, että vuoteen 2030 mennessä minkään strategisen raaka-aineen osalta Euroopan riippuvuus yksittäisen kolmannen maan tuotannosta tai jatkojalostuksesta ei ylittäisi 65 %:a.
EU on tällä hetkellä erittäin riippuvainen kriittisten raaka-aineiden ja niistä valmistettujen tuotteiden tuonnista: EU hankkii esimerkiksi 97 prosenttia tarvitsemastaan magnesiumista Kiinasta, ja kestomagneeteissa käytettävät raskaat harvinaiset maametallit jalostetaan yksinomaan Kiinassa. Samalla kriittisten raaka-aineiden kysynnän arvioidaan kasvavan esim. akkuihin käytettävän litiumin osalta vuoteen 2030 mennessä EU:ssa 12-kertaiseksi ja vuoteen 2050 mennessä 21-kertaiseksi.
Talousvaliokunta pitää ehdotusta tärkeänä kriittisten raaka-aineiden saannin turvaamiseksi ja toimitusketjujen monipuolistamiseksi. Ehdotus kytkeytyy geopoliittiseen ja -taloudelliseen tilanteeseen ja keskusteluun EU:n strategisesta autonomiasta. Ehdotus sisältää laajan kirjon toimenpiteitä EU:n aseman vahvistamiseksi. Talousvaliokunta pitää ehdotuksia lähtökohdiltaan perusteltuina mutta kiinnittää seuraavassa huomiota myös tiettyjen ehdotusten ongelmakohtiin ja yhteensovittamiseen kansallisen lainsäädännön kanssa.
Strategiset hankkeet ja veto-oikeus
Asetuksen keskeisiä ehdotuksia on siihen sisältyvä strategisten hankkeiden määrittely. Kyse on strategisten raaka-aineiden toimitusvarmuutta edistävistä hankkeista, joiden toteutumista edistettäisiin tietyillä erityiseduilla. Tämä merkitsisi ehdotuksen mukaan etuja luvituksessa, luvan myöntämistä tietyssä enimmäismääräajassa, tiettyjen hankkeiden osalta automaattista hyväksyntää, mikäli päätöstä ei tehtäisi määräajassa, sekä asemaa yleisen edun projekteina. Luvitusta edistävä yhteyspiste, ns. one stop shop, koskisi kaikkia kriittisten raaka-aineiden hankkeita.
Talousvaliokunta pitää luvituksen nopeuttamista ja toimivuutta sekä menettelyjen yhteensovittamista keskeisinä keinoina hankkeiden edistämiseen ja on korostanut tätä useissa asiayhteyksissä myös aiemmissa lausunnoissaan ja mietinnöissään (ks. esim. TaVM 41/2022 vp — HE 126/2022 vp). Valiokunta korostaa kuitenkin, että tämä ei saa vaarantaa asioiden huolellista käsittelyä eikä perustuslain takaamaa muutoksenhakuoikeuden toteutumista. Tältä kannalta valiokunta korostaa valtioneuvoston kannassakin todettua lupahakemuksen käsittelyn automaattisuuden ongelmallisuutta. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, ettei strategisen hankkeen status vaikuta hankkeelta edellytettäviin kansainvälisen, unionin tai kansallisen oikeuden vaatimuksiin. Talousvaliokunta korostaa myös, että ehdotukseen sisältyvän ns. veto-oikeuden tulee varmistaa se, ettei hanketta jäsenvaltion vastustaessa määritetä ehdotuksessa tarkoitetuksi strategiseksi hankkeeksi.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt käsiteltävän ehdotuksen suhde nykyisiin tai tuleviin EU-tason rahoitusinstrumentteihin jää tässä kohtaa osin epävarmaksi. Ehdotus ei sellaisenaan sisällä EU:n määrärahojen lisäystä kriittisten raaka-aineiden saatavuuden varmistamiseen, vaan siinä ehdotetaan olemassa olevien rahoitusinstrumenttien suuntaamista tukemaan säädösten toimeenpanoa.
Kaavoitus ja kunnallinen itsehallinto
Ehdotuksella voi olla käytännössä merkittäviä vaikutuksia myös kuntatasolla. Tämä liittyy kuntien itsehallintoon, kaavoitukseen ja viranomaistoimintojen järjestämiseen. Tältä kannalta merkityksellinen on erityisesti suunnittelua koskevaan ehdotuksen 12 artiklaan sisältyvä kaavoitusta koskeva säännös. Valtioneuvoston kannassa on todettu, että ehdotuksen vaikutuksia kansalliseen alueidenkäytön suunnitteluun tulee pyrkiä selventämään. Samoin on tunnistettu tarve tarkastella, kuinka sääntely vaikuttaisi kuntien harkintavaltaan kaavoituksessa ja kunnalliseen itsehallintoon.
Talousvaliokunta arvioi ehdotusta toimialansa kannalta eikä sen vuoksi yksityiskohtaisesti tarkastele ehdotuksen suhdetta kunnalliseen itsehallintoon. Talousvaliokunta korostaa kuitenkin, että ehdotuksen valmistelun ja sääntelyn täytäntöönpanon yhteydessä on arvioitava, miten asetusehdotuksen 12 artikla vaikuttaisi kuntien harkintavaltaan kaavoitusta koskevissa asioissa, ja samalla varmistettava sääntelyn yhteensopivuus kunnallisen itsehallinnon kanssa. Tämän merkitystä korostaa erityisesti 1.6.2023 voimaan tullut kaivoslain uudistus, jonka myötä kaivostoiminta jatkossa perustuu kunnan laatimaan asemakaavaan tai oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan. Tämä merkitsee sitä, että kunta jatkossa päättää, kaavoitetaanko alue kaivoshanketta varten, ja kaavoituksessa määritellään kaivoshankkeen ja muiden maankäyttömuotojen suhde.
Talousvaliokunta korostaa, että ehdotuksen jatkokäsittelyn yhteydessä tulee varmistaa riittävä kansallinen liikkumavara ja se, ettei yritysten hallinnollinen taakka kohtuuttomasti kasva. Sääntelyn kansallisen täytäntöönpanon kannalta keskeiseksi nousee myös luvituksen nopeuttamisen vaatimien resurssien arviointi ja kohdistaminen. Niin ikään osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien sekä maanomistajien oikeuksien asianmukainen huomioiminen on olennaista hankkeiden paikallisen hyväksyttävyyden varmistamiseksi. Tämä edellyttää jäsenmaiden hallinnollisiin menettelyihin liittyvien erityispiirteiden sekä maantieteellisten, alueellisten ja paikallisten eroavuuksien huomioimista niin, että jäsenvaltioille jätetään riittävästi liikkumavaraa kehittää ja nopeuttaa kansallisia lupamenettelyjään.
Ahvenanmaan asema
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotus koskee toimialoja, joilla toimivalta kuuluu osin maakunnan ja osin valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Talousvaliokunta pitää tärkeänä varmistaa toimivallanjaon selkeys sekä maakunnan ja valtakunnan viranomaisten yhteistyön toimivuus ja korostaa ehdotuksesta johtuvan hallinnollisen taakan kasvun hillitsemistä.
Huoltovarmuus ja tietojen luottamuksellisuus
Valtioneuvoston kannassa on tunnistettu tarve varmistaa ehdotuksen yhteensopivuus Suomen huoltovarmuusjärjestelmän kanssa. Talousvaliokunta korostaa, että EU:n ja kansainvälisen tason materiaalinen varautuminen täydentää ja tukee kansallista varautumista muttei korvaa sitä. Ehdotus merkitsisi tietojen keräämistä ja strategisten raaka-aineiden varastoja koskevaa raportointia komissiolle. Asetusehdotuksessa säädettäisiin myös tiettyjen tietojen julkaisuvelvoitteista avoimissa tietokannoissa tai verkkosivustoilla. Valiokunta korostaa, että ehdotuksen jatkovalmistelussa on varmistettava, etteivät julkaisuvelvoitteet tai komission tiedonsaantioikeus vaaranna kansallista varautumista kriisitilanteissa tai muutoin tietojen luottamuksellisuutta ja turvaluokitellun tiedon suojaamista.
Kestävä raaka-aineteollisuus ja kiertotalous
Ehdotus on Suomen näkökulmasta erityisen merkityksellinen maamme mineraalivarojen vuoksi. Suomi on vastuulliselle kaivostoiminnalle otollinen ympäristö paitsi geologisen potentiaalinsa myös vakaan ja turvallisen toimintaympäristönsä vuoksi. Keskeistä on lisäksi koko arvoketjun näkökulma: talousvaliokunta pitää tärkeänä kehittää paitsi kestävää kaivannaistuotantoa myös raaka-aineiden jatkojalostusta ja materiaalituotantoa Suomessa ja EU:ssa. Samalla on todettava, ettei raaka-aineomavaraisuus ole Suomen tai EU:n osalta realistinen tavoite, mikä korostaa uusien strategisten kauppakumppanuuksien merkitystä kolmansien maiden kanssa.
Kaksoissiirtymästä johtuva kriittisten mineraalien kysynnän kasvu edellyttää toisaalta myös toimia neitseellisten raaka-aineiden tarpeen hillitsemiseksi. Tässä korostuu raaka-aineiden kestävä ja säästävä käyttö sekä kiertotalouden merkitys kansallisessa ja eurooppalaisessa raaka-ainehuollossa. Kiertotaloutta tulee edistää sekä EU:n että kansallisen tason toimilla, mm. tuotepolitiikan keinoin ja edistämällä kierrätysteknologioita sekä korvaavien raaka-aineiden kehittämistä ja tutkimusta. Tämä edellyttää myös TKI-rahoituksen kanavoimista kiertotaloutta edistäviin hankkeisiin.
Nyt käsiteltävän ehdotuksen konkreettiset kierrätykseen kohdistuvat toimet kohdistuvat pääosin kestomagneetteihin. Talousvaliokunta katsoo, että tässä yhteydessä tulisi ehdotettua laajemmin tunnistaa toimenpiteiden laajentaminen myös muihin raaka-ainerikkaisiin tuotteisiin sekä vaihtoehtoisten raaka-aineiden ja kierrätysteknologioiden kehittäminen ja käyttöönotto keinoina vahvistaa unionin kriisinsietokykyä sekä selvittää ehdotuksen suhdetta EU:n jätesääntelyyn.
Ehdotukseen sisältyy velvoitteita kansallisten kiertotaloutta koskevien toimeenpano-ohjelmien laatimisesta ja toteuttamisesta sekä erityisesti kaivannaisjätteitä koskevia selvitys- ja raportointivelvoitteita. Talousvaliokunta pitää ehdotusten tavoitetta tärkeänä mutta korostaa samalla, että neuvottelujen yhteydessä tulee varmistaa velvoitteiden tarkoituksenmukaisuus ja oikeasuhtaisuus suhteessa niiden vaatimaan työpanokseen.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetut komissiolle siirrettävät toimivaltuudet, mukaan lukien oikeus muuttaa strategisten ja kriittisten raaka-aineiden listaa, olisivat varsin laajoja. Talousvaliokunta pitää tärkeänä arvioida ehdotusten oikeasuhtaisuutta ja varmistaa oikeuksien tarkkarajaisuus.
Kriittisten mineraalien tuotannon edellytyksiin vaikuttavat nyt esitetyn sääntelyn lisäksi myös lukuisat muut EU:n sääntelyalueet ja rahoitusinstrumentit ja esimerkiksi kestävän rahoituksen taksonomia. Tältä kannalta sääntelyn ristikkäisvaikutusten arviointi ja johdonmukaisuuden varmistaminen on tärkeää. Myös alan toimintaympäristön kehittymisen ja ennakoitavuuden kannalta on keskeistä, että sääntely on selkeää ja ennustettavaa ja perustuu riittäviin vaikutusarviointeihin ja tietopohjaan.