Tausta
Komission ehdotuksessa asetettaisiin yleinen tavoite edistää luonnon monimuotoisuutta, minkä saavuttamiseksi eri ekosysteemeille säädettäisiin useita sitovia luonnon tilan parantamiseen tähtääviä tavoitteita ja velvoitteita. Tavoitteet asetettaisiin maa-, rannikko- ja makean veden sekä merialueiden ekosyteemeille. Tavoitteita toimeenpantaisiin kansallisilla ennallistamissuunnitelmilla, joiden toteutumista EU seuraisi. Tarkoituksena on antaa EU:lle mahdollisuus toimia jäsenvaltioita sitovin toimin, joten asetuksella siirrettäisiin komissiolle laajasti toimivaltaa antaa delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa nostettiin esiin, että ennallistamisen määrittely asetusehdotuksessa poikkeaa Suomessa nykyisin käytössä olevasta ennallistamisen käsitteestä. Ehdotuksen mukaan ennallistaminen tarkoittaisi prosessia, jossa aktiivisesti tai passiivisesti tuetaan ekosysteemin elpymistä kohti hyvää tilaa tai hyvään tilaan, luontotyypin elpymistä mahdollisimman korkeatasoiseen tilaan ja sen suotuisaan viitealaan, lajin elinympäristön elpymistä laadullisesti ja määrällisesti riittäväksi tai lajien kantojen elpymistä tyydyttävälle tasolle luonnon monimuotoisuuden ja ekosysteemien häiriökyvyn säilyttämiseksi tai parantamiseksi.
Komission ehdotuksen taustalla on Euroopan unionin biodiversiteettistrategian 2011—2020 arviointi, joka osoittaa, ettei luonnon monimuotoisuuden köyhtymistä ole onnistuttu pysäyttämään. Myös hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneeli IPCC:n raportti vuodelta 2022 korostaa ekosysteemien tilan parantamisen kiireellisyyttä ja erityisesti kosteikkojen, jokien, metsien ja maatalousympäristöjen tilan parantamisen tärkeyttä.
Valiokunta toteaa, että Suomi on sitoutunut EU:n biodiversiteettistrategian tavoitteisiin ja kansainvälisiin sopimuksiin, kuten YK:n monimuotoisuutta koskevaan yleissopimukseen ja sen puitteissa tehtyihin päätöksiin luonnon monimuotoisuuden suojelusta sekä Pariisin ilmastosopimukseen. Taustalla olevista sitoumuksista ja tavoitteista vallitsee tieteellinen konsensus ja laaja poliittinen yksimielisyys. Tavoitteiden saavuttaminen vaatii lisätoimia myös Suomessa. Valtiovarainvaliokunta käsittelee komission ehdotusta kuitenkin lähinnä taloudellisesta näkökulmasta ottamatta tarkemmin kantaa kustannuksia aiheuttaviin toimenpiteisiin.
Taloudelliset vaikutukset
Komissio arvioi, että ehdotuksesta aiheutuu Suomelle vuosittain 931 milj. euron kustannukset. EU-jäsenvaltioille arvioiduista kokonaiskustannuksista tämä olisi 12,6 prosenttia, kun Suomen maksuosuus EU-budjettiin on nykyisin 1,77 prosenttia. Suomelle aiheutuisi kolmanneksi eniten kustannuksia Ranskan ja Espanjan jälkeen. Bruttokansantuotteeseen suhteutettuna Suomelle aiheutuisi eniten kustannuksia (0,39 prosenttia), ja seuraavina olisivat Latvia (0,18 prosenttia) ja Liettua (0,16 prosenttia). Ekosysteemipalveluiden kasvun myötä Suomelle syntyvän laskennallisen hyödyn komissio arvioi olevan vuosittain 9,7 mrd. euroa. Lisäksi ehdotus lisäisi EU-talousarvion menoja noin 25,5 milj. eurolla vuoteen 2027 mennessä. Nämä menot katettaisiin kohdentamalla varoja uudelleen.
Valiokunta pitää esitettyjä taloudellisia vaikutuksia erittäin mittavina ja Suomelle arvioituja kustannuksia kohtuuttoman suurina. Kustannukset ovat erittäin suuret myös muihin jäsenvaltioihin verrattuna, bruttokansantuotteeseen suhteutettuina EU:n suurimmat. Valtioneuvoston kannan mukaisesti komission esittämiin kustannuksia ja hyötyjä koskeviin arvioihin liittyy kuitenkin merkittäviä epävarmuuksia. Arviot perustuvat EU:n laajuisen aineiston keskiarvoihin ja mediaaneihin, eikä niissä oteta huomioon riittävästi Suomen erityispiirteitä ja jäsenmaiden erilaisia lähtötilanteita. Arvioon ei myöskään sisälly epäsuoria kustannusvaikutuksia, kuten vaikutuksia työllisyyteen ja elinkeinoelämään. Ne saattavat olla myös osin päällekkäisiä jo voimassa olevan sääntelyn toimeenpanon kustannusten kanssa. Lisäksi monen luontotyypin kohdalla iso osa pinta-alasta on ehdotuksen liitteen mukaisesti tuntematon, jolloin on vaikea arvioida todellista ennallistamisen tarvetta. Komission arvio perustuu esimerkiksi oletukseen, että kaikki tuntemattomassa tilassa olevat luontotyyppien esiintymät vaatisivat ennallistamista. Näin ei todennäköisesti Suomessa ole.
Asetusehdotuksesta teetetyn kansallisen esiselvityksen perusteella kustannukset voisivat olla noin puolet komission laskelmista. Tähän selvitykseen, kuten myöskään komission ehdotukseen, ei sisälly mahdollisia maanomistajille maksettavia korvauksia tai kannustimia, joiden kustannusvaikutus olisi suuri ottaen huomioon perustuslain mukaisen omaisuudensuojan. Esiselvityksen mukaan kustannuksia voidaan kuitenkin alentaa mm. kohdentamalla ennallistamistoimia kustannusvaikuttavuuden ja alueellisesti harkitun sijoittelun perusteella.
Valtiovarainministeriö nosti asiantuntijalausunnossaan lisäksi esiin, että ehdotuksen mukaisella volyymilla ja aikataululla toteutetut toimenpiteet saattaisivat johtaa Suomessa kapasiteettipulaan ja työvoimakapeikkoihin. Tämä puolestaan johtaisi hintojen nousuun, mikä kasvattaisi kustannuksia edelleen.
Komission ehdotuksen toteuttaminen lisäisi merkittävästi myös hallinnollisia kustannuksia, joita aiheutuisi mm. tietopuutteiden paikkaamisesta, asetuksen toimeenpanon seurannan järjestämisestä sekä seurannan kehittämisestä. Esimerkiksi valtioneuvoston kannan mukaisesti heikentymättömyysvelvoitteen toimeenpano aiheuttaisi hallinnollisen taakan huomattavaa kasvua elinkeinohankkeiden luvituksessa. Tämän voidaan olettaa lisäävän hankkeiden viiveitä, ja näistä viivästyksistä todennäköisesti aiheutuisi kustannuksia myös yrityksille, jos hallinnon resursointi ei olisi riittävää.
Komissio katsoo, että ehdotuksesta jäsenvaltioille aiheutuvia kustannuksia voitaisiin vähentää rahoittamalla toimenpiteitä EU-rahastoista ja yksityisistä lähteistä.
Valiokunta toteaa valtioneuvoston tavoin, että kuluvan rahoituskehyskauden osalta EU-rahastojen tasot on sovittu, samoin rahastojen kansalliset suunnitelmat on pitkälti tehty. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella kustannusten mittaluokka huomioon ottaen on todennäköistä, ettei Suomelle aiheutuvista kustannuksista pystyttäisi kattamaan kovinkaan suurta osaa EU-rahastojen kautta. Suomen nykyinen saanto EU-rahastoista on vuositasolla noin 1,5 mrd. euroa. Yksityisellä rahoituksella ei voida olettaa katettavan merkittävässä määrin ehdotuksesta aiheutuvia kustannuksia. Todennäköisesti kustannukset kohdentuisivat näin ollen pääosin julkiseen talouteen ja etenkin valtiontalouteen, mutta jossakin määrin myös kunnille.
Ekosysteemipalveluiden kasvun myötä Suomelle syntyvän laskennallisen hyödyn komissio arvioi olevan vuositasolla 9,7 mrd. euroa. Valiokunta pitää arvioitujen vuosittaisten hyötyjen suuruutta epärealistisena ja toteaa, että luontoarvojen mittaamiseen liittyy ongelmia, joita komissio ei ole avannut. Valiokunta yhtyykin valtioneuvoston näkemykseen, jonka mukaan ehdotuksen täsmällisiä hyötyjä suhteessa kustannuksiin ei voida arvioida luotettavasti.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa nostettiin esiin, että hyödyt ovat pääosin markkinattomia hyötyjä (esim. kuinka suuren hyödyn ihmiset kokevat saavansa luonnossa liikkumisesta), minkä lisäksi pidettiin ongelmallisena, että hyödyt ja haitat aiheutuvat pääosin eri tahoille. Toisaalta ennallistamisen todettiin tuovan uudenlaisia työpaikkoja ja ansaintamahdollisuuksia, mutta myös niistä saatavien hyötyjen arviointia pidettiin vaikeana. Lisäksi etenkin ympäristöjärjestöjen ja tutkijoiden taholta tuotiin esiin, että ennallistamisen positiiviset vaikutukset luonnolle on arvioitu hyvin kapeasti ja komission ehdotuksen vaikutuksia on liudennettu valtioneuvoston kannassa. Joka tapauksessa on vaarana, että ennallistamisesta aiheutuvat kustannukset jakaantuisivat epätasaisesti.
Jatkotoimenpiteet
Valiokunta painottaa, että hyväksyttävän lopputuloksen saavuttamiseksi ehdotusta ja sen kokonaisrakennetta on muutettava siten, että kustannusvaikutukset Suomeen alenevat merkittävästi ja ovat kohtuulliset myös muihin jäsenmaihin verrattuna. Tältä kannalta liian suoraviivaiset ennallistamisen prosentuaaliset tavoitetasot ovat ongelmallisia. Suorien kustannusten ohella on huomioitava epäsuorat kustannukset, kuten vaikutukset työllisyyteen, aluetalouteen ja kansantalouteen. Tasapainoisen kokonaisratkaisun saavuttamiseksi huomioon tulee ottaa sosiaalinen, taloudellinen, alueellinen ja ekologinen kestävyys, minkä ohella myös hallinnolliset kustannukset on minimoitava. Erittäin tärkeää on selvittää omaisuudensuojan suhde ehdotukseen ja sen aiheuttamat kustannukset.
Kustannusten näkökulmasta valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että erityisesti luontotyyppien palauttamista koskevan tarkastelujakson yksioikoinen pituus ei ole jäsenvaltioiden kesken tasapuolinen ja jäsenmaiden erilaiset lähtötilanteet tulee ottaa ehdotettua paremmin huomioon. Samoin ennen kansallisen suunnitelman hyväksymistä toteutetut luonnon tilaa parantavat toimenpiteet on huomioitava ja vaadittavan tavoitetason tulee olla jäsenvaltioissa yhtäläinen. Esimerkiksi valtioneuvoston näkemyksen mukaisesti asetuksen 6 artiklassa ehdotetut velvoitteet viher- ja latvuspeitteisyyden prosentuaalisesta nostamisesta edellyttäisivät nykyisin keskitason yläpuolella olevien jäsenvaltioiden lisäävän peitteisyyttä samassa suhteessa kuin unionin heikoimmalla tasolla olevat maat, vaikka asetuksen velvoitteiden kannalta ratkaisevaa olisi kaikissa jäsenvaltioissa yhtäläinen riittävä taso.
Valtioneuvoston tavoin valiokunta katsoo, että toimenpiteiden valinnassa jäsenmaille on jätettävä riittävästi liikkumavaraa, jotta kansalliset erityisolosuhteet voidaan ottaa huomioon ja valita kustannusvaikuttavimmat toimet. Tilaa on jätettävä myös uuden tutkimustiedon ja menetelmien hyödyntämiselle. Luonnon tilan arviointiin ja seurantajärjestelmien toteuttamiseen, mukaan lukien tilastointi ja tietotaso, tulee luoda yhdenmukaiset määritelmät ja kriteeristö, minkä lisäksi keskeisten käsitteiden tulee olla selkeitä ja yksiselitteisiä. Vahva kansallinen vaikuttaminen ja seuranta edellyttävät jäsenvaltioiden avointa ja tutkittuun tietoon perustuvaa analyysia toimien vaikuttavuudesta.
Valtioneuvoston kannan mukaisesti on tärkeää, että asetetut tavoitteet ja velvoitteet ovat kunnianhimoiset, mutta toteuttamiskelpoiset. Valiokunta yhtyy myös valtioneuvoston näkemykseen siitä, että toimien tulisi perustua ensisijaisesti maanomistajien vapaaehtoisuuteen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitettiin myös arviointia, jolla selvitettäisiin vapaaehtoisten markkinoiden toimivuus tilanteessa, jossa hiilihyödyt huomioidaan täysimääräisesti kansallisessa kasvihuonekaasuinventaariossa.
Valiokunta painottaa, että ennallistamisen on oltava mahdollista samanaikaisesti taloudellisen toiminnan kanssa. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa nostettiin esiin, että ennallistamisasetus hahmottaa luonnon monimuotoisuuden turvaamisen pitkälti luonnon suojeluna ja ennallistamisena. Selvästi vähemmälle huomiolle jää teollisen toiminnan ja kulutusjärjestelmien uudistaminen ekologisten reunaehtojen mukaisesti. Tästä eriytymisestä syntyy vastakkainasettelu talous- ja ympäristötoimenpiteiden välille, vaikka taloudellinen toiminta on mahdollista yhteensovittaa luonnontilan kanssa. Asiantuntijakuulemisessa todettiin, että erillisten suunnitelmien sijaan olisikin tarpeen luoda edellytykset yhteiselle ennakoivalle suunnittelulle.
Valiokunta on erityisen huolissaan maa- ja metsätalouden yhteensovittamisesta asetusehdotuksen kanssa. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että metsätaloutta on voitava harjoittaa jatkossakin kattavasti EU-alueella ja Suomen erityispiirteet on otettava tältäkin osin huomioon. Tavoitteiden täyttäminen ei saa heikentää ruokaturvaa, huoltovarmuutta eikä maaseudun elinkeinojen toimeentulomahdollisuuksia. Huoltovarmuuden näkökulmasta on myös selvitettävä, miten asetusluonnos vaikuttaa maankäytön muutosta edellyttäviin energia-alan hankkeisiin, kuten tuulivoiman ja voimajohtojen rakentamiseen.
Valiokunta nostaa lisäksi esiin, että käynnissä on useita, etenkin maa- ja metsätalouteen liittyviä politiikkatoimia ja hankkeita, joten on tärkeää huolehtia niiden yhteensovittamisesta päällekkäisyyksien ja ristiriitaisuuksien välttämiseksi. Tavoitteen asetannan, toimeenpanon seurannan ja valvonnan tulee kokonaisuudessaan olla yksiselitteistä kustannusten hallitsemiseksi.
Tarpeen on niin ikään ottaa huomioon, että jo käynnissä olevien ohjelmien kautta voidaan kustannustehokkaalla tavalla tehostaa luontokadon pysäyttämistä ja luonnon ennallistamista, kun ohjelmien riittävästä rahoituksesta huolehditaan tulevaisuudessakin. Esimerkiksi nykyisen METSO-ohjelman mukaiseen suojeluun on halukkuutta käytössä olevia määrärahoja enemmän. Myös vapaaehtoisuuteen perustuva HELMI-ohjelma on käynnistynyt hyvin, ja NOUSU-vaelluskalaohjelmaa voitaisiin jatkaa.
Eduskunnan budjettivalta
Kuten edellä on todettu, Suomessa ennallistamistoimia ja luonnon tilan parantamiseen tähtääviä toimia rahoitetaan nykyisin käytännössä julkisin varoin ja pääasiassa valtion talousarviosta. Komission ehdotuksessa asetettaisiin sitovia ennallistamistavoitteita, mikä johtaisi siihen, että ehdotuksen toimeenpaneminen edellyttäisi kansallisten varojen kohdentamista valtion talousarviosta.
Mittaluokaltaan komission alustavan — ja edellä viitatulla tavalla epävarman — arvion mukaisia 931 milj. euron vuosittaisia kustannuksia voidaan pitää eduskunnan budjettivallan kannalta huomattavina menoina, jotka kaventaisivat merkittävästi eduskunnan harkintavaltaa sen päättäessä kansallisesta talousarviosta. Asetus olisi lisäksi voimassa toistaiseksi, ja tavoitteita asetettaisiin vuoteen 2050 saakka. Asetus sitoisi siten eduskunnan budjettivaltaa pitkäaikaisesti.
Valiokunta pitää saamansa selvityksen perusteella komission ehdotusta arvion summittaisuudenkin huomioon ottaen Suomelle kohtuuttoman kalliina eduskunnan budjettivallan näkökulmasta ja pitää välttämättömänä, että jatkovalmistelussa turvataan eduskunnan budjettivalta. Myös ehdotuksen oikeusperusta, suhde omaisuudensuojaan ja direktiivin käyttö asetuksen sijaan on selvitettävä.
Julkisen talouden kestävyys
Valiokunta kiinnittää lopuksi huomiota vaikeaan julkisen talouden tilanteeseen. Koska julkinen talous ei ole keskipitkällä aikavälillä kestävällä pohjalla, on myös luontokadon torjuntaan tähtääviä toimenpiteitä toteutettava julkisen talouden kannalta kestävällä tavalla.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuluvan vaalikauden aikana keskimääräinen vuotuinen lisäys luonnonsuojelumäärärahoihin verrattuna tekniseen kehykseen vuosille 2020—2023 on 107 milj. euroa. Esimerkiksi HELMI-elinympäristöohjelman vuotuinen budjetti on 40 milj. euroa ja vuonna 2022 ympäristöministeriön hallinnonalalla luonnonsuojelun menot ovat yhteensä noin 100 milj. euroa. Komission ehdotuksessa arvioidut kustannukset ovat suuruudeltaan huomattavasti nykyistä suuremmat, eikä niihin ole varauduttu julkisen talouden suunnitelmassa.
Toisaalta valiokunta pitää myös tärkeänä, että jatkossa selvitetään kansantaloudelle aiheutuvat kustannukset, jos ympäristön tilaa kohentavia toimenpiteitä ei tehdä, ja sitä, miten kustannukset muuttuvat, jos tavoitteiden saavuttaminen viivästyy. Valiokunta korostaa, että hyvin toimivat ekosysteemit ovat välttämättömiä myös talouden tulevaisuuden turvaamiseksi.