VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Euroopan komissio antoi 30.11.2022 ehdotuksen asetukseksi hiilenpoistoja koskevan unionin sertifiointikehyksen perustamisesta (COM(2022) 672 final).
Valtioneuvoston kanta
Yleinen suhtautuminen ehdotukseen
Valtioneuvosto pitää hyvänä EU-tason lähestymistapaa hiilenpoistoihin. Hiilen poisto ilmakehästä tukee kunnianhimoisten kansallisten ja EU-tason pitkän aikavälin ilmastotavoitteiden saavuttamista. Ehdotus jättää kuitenkin epäselväksi, miten tällä asetuksella voidaan edistää näiden kunnianhimoisten tavoitteiden saavuttamista.
Valtioneuvosto katsoo, että fossiilisten päästöjen vähentäminen tulisi olla ensisijaista ilmastotyössä. Valtioneuvosto toteaa, että vapaaehtoisia hiilenpoistoja ja niiden kannustimia ei tulisi käyttää korvaamaan fossiilisten päästöjen vähennystoimia.
Suomen ilmastopolitiikan kansalliset ja EU-tason tavoitteet ovat kunnianhimoisia ja haastavia saavuttaa. Valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotusta ja sen soveltamista tulisi selkiyttää siten että jäsenvaltioiden aluerajojen sisällä syntyneet hiiliyksiköt olisivat pääasiassa käytettävissä jäsenvaltioiden velvoitteiden ja tavoitteiden saavuttamiseen riippuen käytettävästä väittämästä.
Suomessa vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden hyvien käytäntöjen mukaan suositellaan käytettävän joko kumoutumisväittämiä tai kansallisia ilmastotukiväittämiä. Kumoutumisväittämä tarkoittaa tietyn kohteen tai tahon (organisaatio, tuote, palvelu) päästöistä aiheutuvan ilmastohaitan kumoutumista käyttämällä vähintään kyseisiä päästöjä vastaava määrä sellaisia ilmastoyksiköitä, joiden perustana olevia hillintätuloksia ei lasketa mukaan minkään maan ilmastotavoitteeseen. Kaksinkertainen hyväksiluku vältetään siten, että hillintätulos lasketaan vain kumoutumisväittämän esittäjälle. Kansallinen ilmastotukiväittämä tarkoittaa vapaaehtoisten ilmastotekojen tukemista käyttäen ilmastoyksiköitä, joiden perustana olevat hillintätulokset lasketaan mukaan jonkin maan kansallisiin ilmastotavoitteisiin ja jotka siten nopeuttavat kyseisen maan ilmastotavoitteiden saavuttamista. Kaksinkertainen hyväksiluku vältetään siten, että hillintätulos lasketaan vain kyseisen maan kansallisiin ilmastotavoitteisiin.
Soveltamisala ja määritelmät
Valtioneuvosto painottaa, että hiilenpoistojen roolia suhteessa EU:n ilmastokehykseen ja muuhun EU:n lainsäädäntöön, niiden tavoitteisiin ja sääntelyyn tulisi selventää, jotta riittävä politiikkakoherenssi komission muiden aloitteiden ja asetusehdotusten välillä voidaan taata. Valtioneuvosto kiinnittää myös huomiota siihen, että asetuksen arvioimisraportoinnille ei ole määritelty tarkkaa ajankohtaa eikä asetuksessa aseteta muita jatkotoimia. Valtioneuvosto pitää tarpeellisena selventää nämä jatkokäsittelyn puitteissa.
Valtioneuvosto suhtautuu alustavasti myönteisesti siihen, että ilmasta ja kestävän biomassan käytöstä talteenotetun hiilidioksidin varastointi tai pitkäaikainen sidonta tuotteisiin on osa ehdotettua sääntelykehystä. Valtioneuvosto pitää tarpeellisena, että neuvotteluissa pyritään luomaan riittävät kannusteet teknisille hiilenpoistoille ja näin ollen edellytyksiä kunnianhimoisten ilmastotavoitteiden saavuttamiselle ottaen huomioon myös vaikutukset ekosysteemien hiilivarastoihin.
Valtioneuvosto huomauttaa, että asetuksen nimen tulisi heijastaa sen sisältöä. Valtioneuvosto katsoo, että asetuksen keskeisiä määritelmiä tulisi tarkentaa merkittävästi jo varsinaisessa asetuksessa. Keskeisten määritelmien tulisi olla vankkoja ja tarpeeksi kattavia ja selkeitä. Asetusehdotuksessa hiilenpoistuman määritelmässä on hiilenpoistotoimien lisäksi mukana myös hiilidioksidipäästöjen vähentäminen. Valtioneuvosto katsoo, että hiilenpoistuma tulisi määritellä hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) määritelmän mukaisesti ja hiilidioksidipäästöjen vähentäminen tulisi olla osa sääntelykehikkoa vain tarkkaan rajatusti.
Valtioneuvosto on valmis tarkastelemaan asetusehdotuksen soveltamisalan laajentamista vapaaehtoiseen hiilimarkkinaan esimerkiksi siten, että se kattaa myös maankäyttösektorin päästöjä vähentäviä toimia. Valtioneuvosto kannattaa komission ehdotuksen määritelmää hiiliviljelylle, joka mahdollistaa hiilen poistumien lisäksi myös päästöjen vähentämisen maankäyttösektorin toimenpiteillä, jolloin toimenpiteiden valitsemisessa ja kohdentamisessa voidaan huomioida erilaiset alueet, maaperät ja olosuhteet. Tämä hiiliviljelyn määritelmä on yhtenevä komission maa- ja metsätalouden valtiontukia koskevan asetuksen (2022/2472/EY) kanssa, joka on annettu joulukuussa 2022.
Laatukriteerit
Valtioneuvosto katsoo, että hiilenpoistojen sertifiointijärjestelmän tulisi tuottaa laadukkaita yksiköitä, jotka voivat samanaikaisesti edistää sekä ilmasto- että muita kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamista.
Esitetyt laatukriteerit yksiköille kuten pysyvyys ja lisäisyys tulisi määritellä tarkemmin asetuksessa, varmistaen riittävän pysyvyyden, huomioiden myös riskit hiilenpoiston palautumisesta ilmakehään. Pysyvän varaston määritelmää ja menetelmiä tulisi tarkentaa ottaen huomioon, että eri toimet tuottavat pysyvyydeltään erilaisia hiilenpoistumia. Tulisi myös selventää, miten vastuu poistojen mahdollisesta ennakoimattomasta kumoutumisesta toteutuisi.
Valtioneuvosto pitää tarpeellisena, että kriteerit hiilenpoistoyksiköille luodaan riittävällä tasolla. Kriteereissä tulisi ottaa huomioon riittävällä tarkkuudella lisäisyys, vankka perusura, vankka laskentamenetelmä, seuranta ja raportointi, aitous ja riippumaton todentaminen, pysyvyys, hiilivuodon välttäminen, ei merkittävää haittaa -periaate (DNSH-periaate) sekä kaksoislaskennan välttäminen. Laatukriteerien ei tulisi luoda ristiriitaa olemassa olevan lainsäädännön kanssa.
Maankäyttösektorin poistumayksiköihin liittyy useita erityispiirteitä, joiden seurauksena niiden tuottamiseen ja käyttämiseen liittyy suurempia epävarmuuksia kuin muilla sektoreilla tuotettavissa päästövähennyksissä. Tämän seurauksena poistumayksiköiden sertifiointi vaatii erityistä laadunvarmistusta. Tämä tarkoittaa poistumien osalta mm. että perusuran menetelmien tulisi olla sellaisia, joilla pystytään varmistamaan riittävän luotettavasti tapahtunut ja oletettu perusura; todentamismenetelmien tulisi olla sellaisia, joilla voidaan varmentaa luotettavasti sidotut hiilenpoistot; pysyvyyden varmistaminen ja hiilenpoistojen vapautumisen tapahtumisen varalla tulisi olla menetelmät, joilla tällaiset tapahtumat pystytään huomioimaan, ottaen huomioon paikalliset ja alueelliset olosuhteet. Valtioneuvosto katsoo, ettei sääntelyn kohtuuton hallinnollinen taakka tulisi olla este maankäyttösektorin lisäisten ilmastoyksiköiden tuottamiselle vapaaehtoisille markkinoille.
Valtioneuvosto painottaa, että hiilenpoiston lisäksi saavutettavat oheishyödyt ovat lähtökohtaisesti tavoiteltavia. Valtioneuvosto katsoo, että sertifioitujen yksiköiden kestävyyttä koskevassa artiklassa 7 oleva viittaus neutraaliin vaikutukseen ja oheishyötyihin jää sisällöltään epäselväksi. Valtioneuvosto katsoo, että nämä olisi hyvä määritellä asetuksessa selkeästi.
Valtioneuvosto painottaa, että toimialakohtaisia standardeja tai olemassa olevia menetelmiä tulisi pyrkiä käyttämään sertifioinnin kriteereiden osoittamiseen tai hiilisisällön arviointiin mahdollisuuksien mukaan, esimerkiksi puurakentamisessa.
Sertifioitujen ilmastoyksiköiden käyttö ja kaksoislaskenta
Ehdotuksessa ei käsitellä tarkasti, mihin yksiköitä tultaisiin käyttämään. Valtioneuvosto katsoo, että vapaaehtoisella markkinalla kaksoislaskennan välttämiseksi EU-tavoitteiseen laskettavia yksiköitä ei tulisi käyttää vapaaehtoisella markkinalla kumoamisväittämiin (offset claim), kuten hiilineutraalisuus, vaan ilmastotekoväittämiin (contribution claim). Valtioneuvosto katsoo, että kaksoislaskennan merkitystä ehdotukselle tulisi tarkentaa.
Ehdotuksessa ei tarkemmin määritellä, miten tehdyt hiilenpoistotoimenpiteet vaikuttavat jäsenmaiden kasvihuonekaasuinventaarioiden velvoitteiden täyttämiseen, sekä miltä osin yksiköiltä vaadittaisiin kansallisia mukautuksia. Kansallisesti tietyt hiilenpoistumat (esimerkiksi biohiili ja BECCS) ovat tällä hetkellä vielä kasvihuonekaasuinventaarion ulkopuolella ja siten niiden osalta olisi mahdollista käyttää myös kumoamisväittämiä. Sertifioitujen yksiköiden kasvihuonekaasujen laskentamenetelmät saattavat olla hyvin eri tarkkuustasolla kansallisten kasvihuonekaasuinventaarion menetelmien kanssa, joten niiden vaikutus kansallisen ja EU-tason päästölaskentaan jää epäselväksi. Komission tulisi selkiyttää, miten varmistetaan, että sertifioitujen yksiköiden laskentamenetelmät tuottavat valtioiden velvoitteisiin laskettavia yksiköitä.
EU:n vihreiden väittämien ehdotus tulee osin määrittelemään markkinakysynnän vapaaehtoiselle hiilimarkkinalle ja miten ilmastoyksiköt ovat valtioiden käytettävissä. Valtioneuvosto katsoo, että näitä asetusehdotuksia tulisi käsitellä samanaikaisesti ja suhteessa toisiinsa.
Teknologianeutraalisuus
Valtioneuvosto painottaa, että hyvin moninaiset ja eri teknologisella kehitysasteella olevat hiilenpoistomenetelmät saattavat vaatia erilaisia kannusteita ja vapaaehtoisella markkinalla erilaisten väittämien käyttämistä.
Ehdotuksen rajapinta kansainvälisen tason sääntelyyn
Valtioneuvosto katsoo, että nyt luotavassa EU:n sisäisessä hiilenpoiston viitekehyksessä tulisi huomioida YK:n alaisen hiilimarkkinamekanismin säännöt ja suositukset sekä niiden toimeenpanossa tunnistetut haasteet. Globaalin mekanismin aloittaessa toimintansa EU-sääntelyä tulisi tarvittaessa päivittää vastaamaan globaalin mekanismin vaatimuksia.
Sertifiointimenetelmät
Valtioneuvosto pitää perusteltuna, että hiiliviljelyn ja hiilimarkkinoiden menestyksekkääksi kehittämiseksi ja pitkän aikavälin liiketoimintanäkymien luomiseksi on olennaista yhdenmukaistaa tieteellisiin menetelmiin perustuen menetelmät ja säännöt, joilla mitataan, raportoidaan ja todennetaan talteen otetut hiiliyksiköt.
Sertifiointikehyksen tulisi olla myös riittävän yksinkertainen ja läpinäkyvä. Sertifiointikehys tulisi suunnitella niin, että siinä huomioidaan nykyiset kansalliset aloitteet, jotka sisältävät samoja toimia, ja jos mahdollista, että se olisi yhteensopiva niiden kanssa.
Hiilenpoistomenetelmät ja -markkina on kehittyvässä vaiheessa ja kaikkia menetelmiä ei vielä välttämättä ole olemassa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että lainsäädäntö edistää hiilensidonnan ja -markkinoiden kehittymistä ja parantaa markkinoiden luotettavuutta.
Toimivallan siirto komissiolle
Valtioneuvosto katsoo, että toimivallan siirtoa koskevien säännösten tulisi olla selkeitä, täsmällisiä, oikeasuhtaisia ja tarkkarajaisia. Lähtökohtaisesti ehdotetut delegointisäännökset (8 ja 15 artiklat) ovat tarpeellisia ja perusteltuja. Valtioneuvosto kiinnittää kuitenkin huomiota säädösvallan siirtoa koskevan sääntelyn laajuuteen, jonka perusteella on vaikea arvioida, millaista ja kuinka pitkälle menevää tulevaisuudessa annettava sääntely olisi ja millaisia vaikutuksia sillä olisi.
Valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotuksen tavoitteet voitaisiin saavuttaa, vaikka toimivallan siirrosta säädettäisiin tarkkarajaisemmin ja täsmällisemmin. Olisi tarkoituksenmukaista, että asetusehdotuksen 8 ja 15 artikloja täsmennettäisiin ja selkeytettäisiin tai vaihtoehtoisesti käytettäisiin täytäntöönpanosäädöksiä.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että delegoituja säännöksiä laadittaessa on kiinnitettävä huomiota ja pyrittävä kirjaamaan asetukseen jäsenvaltioiden erilaisiin lähtötilanteisiin ja olosuhteisiin sekä kokonaiskestävyyteen huomioiden ympäristölliset, taloudelliset ja sosiaaliset näkökulmat.
Ottaen huomioon toiminnan tämän hetkisen volyymin sekä markkinoiden kehittyvän vaiheen, valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotukseen sisältyvän säädösvallan siirron tulisi olla sen tavoitteisiin nähden oikeasuhtaista. Säädösten tulisi mahdollistaa ja edistää ilmastovaikutteisia toimenpiteitä.
Menetelmiä koskevien delegoituihin säädöksiin olisi sisällytettävä laaja valikoima käytäntöjä ja mahdollisuuksien mukaan myös arvio toimien lisähyötyjen (co-benefits) taloudellisesta arvosta. Tarvitaan näiden lisähyötyjen luonteen täsmennystä ja sen arvioimista, kuinka ne voitaisiin ottaa huomioon vaarantamatta järjestelmän yksinkertaisuutta ja selkeyttä.
Valtioneuvosto pitää asianmukaisena ehdotuksia toimivallan siirrosta komissiolle siltä osin kuin ne toteutetaan komission täytäntöönpanosäädöksillä. Asiaa tulee tarkastella neuvottelujen kuluessa.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Asetusehdotuksen tavoitteena on luoda EU:n tasolla säännökset, joilla voidaan varmistaa hiilenpoistojen korkea laatu EU:ssa eli määrittää, seurata ja todentaa poistot luotettavasti. Ehdotus edistää innovatiivisia hiilidioksidin poistamistekniikoita ja hiiliviljelyratkaisuja. Samalla se edistää myös EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamista. Läpinäkyvyyden lisääminen on tärkeää niin sidosryhmien ja teollisuuden luottamuksen vahvistamiseksi kuin myös viherpesun estämiseksi. Samalla kun kiinnostus vapaaehtoisiin ilmastotoimiin on kasvanut, on kasvanut myös tarve markkinoiden pelisääntöjen selventämiselle eli hiilimarkkinoiden sääntelylle.
Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan katsoo, että fossiilisten päästöjen vähentämisen tulee olla ensisijaista ilmastotyössä. Hiilenpoisto ilmakehästä kuitenkin tukee erityisesti pitkän aikavälin tavoitteiden saavuttamista, ja se on tarpeen ilmastolain mukaisten ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotus on oikeansuuntainen, mutta se jättää monia keskeisiä kysymyksiä vielä avoimeksi ja edellyttää siten selventämistä ja tarkentamista monin osin. Tavoitteiden saavuttamisen kannalta asetusehdotusta ja sen soveltamista tulisi selkiyttää siten, että jäsenvaltioiden aluerajojen sisällä syntyneet hiiliyksiköt olisivat pääasiassa käytettävissä jäsenvaltioiden velvoitteiden ja tavoitteiden saavuttamiseen riippuen käytettävästä väittämästä.
Ehdotuksen vaikutuksia Suomen päästötaseeseen on vaikea arvioida, koska ehdotuksessa ei säädetä yksiköiden käytöstä kumoutumisväittämiin. Kumoutumisväittämä tarkoittaa tietyn kohteen tai tahon (organisaatio, tuote, palvelu) päästöistä aiheutuvan ilmastohaitan kumoutumista käyttämällä vähintään kyseisiä päästöjä vastaava määrä sellaisia ilmastoyksiköitä, joiden perustana olevia hillintätuloksia ei lasketa mukaan minkään maan ilmastotavoitteeseen. Jos ehdotuksen mukaisia yksiköitä käytettäisiin kumoutumisväittämiin, kaksoislaskennan välttämiseksi Suomen päästötaseeseen olisi tehtävä vastaava mukautus. Vastaava mukautus tarkoittaa, ettei vapaaehtoiseen kompensaatioon käytettävää hillintätulosta lasketa isäntämaan tavoitteeseen. Kumoutumisväittämiin käytetyt yksiköt eivät olisi käytettävissä Suomen kansallisten tai EU-tason tavoitteiden saavuttamiseen. Sen sijaan ilmastotukiväittämiin käytettyjen yksiköiden perustana olevat hillintätulokset (joko päästövähennykset tai hiilenpoistot) lasketaan mukaan maan kansallisiin ilmastotavoitteisiin, ja siten ne nopeuttavat tavoitteiden saavuttamista. Ehdotuksessa ei siis tarkemmin määritellä, miten tehdyt hiilenpoistotoimenpiteet vaikuttavat jäsenmaiden kasvihuonekaasuinventaarioiden velvoitteiden täyttämiseen tai miltä osin yksiköiltä vaaditaan kansallisia mukautuksia.
Pysyvyys ja lisäisyys ovat olennaisia laatukriteereitä hiilenpoistolle. Nämä tulisi määritellä tarkemmin asetuksessa, jotta voidaan varmistaa riittävä pysyvyys, kun riski hiilenpoiston palautumisesta ilmakehään on mahdollinen. Pysyvän varaston määritelmää ja menetelmiä tulisi tarkentaa ottaen huomioon, että eri toimet tuottavat pysyvyydeltään erilaisia hiilenpoistumia. Järjestelmän uskottavuuden kannalta on myös tärkeää selventää, miten vastuu poistojen mahdollisesta ennakoimattomasta kumoutumisesta toteutuisi. Kaksoislaskennan välttäminen on myös tärkeä laatukriteeri ja ehdotuksen tarkentaminen tältä osin on tarpeen. Sertifioitujen yksiköiden kasvihuonekaasujen laskentamenetelmät saattavat olla hyvin eri tarkkuustasolla kansallisten kasvihuonekaasuinventaarion menetelmien kanssa, joten niiden vaikutus kansallisen ja EU-tason päästölaskentaan jää epäselväksi. Komission tulisi selkiyttää, miten varmistetaan, että sertifioitujen yksiköiden laskentamenetelmät tuottavat valtioiden velvoitteisiin laskettavia yksiköitä.
Hiilenpoistoilla tavoitellaan selkeitä ilmastohyötyjä. Tämän lisäksi on tärkeää ottaa huomioon toimien vaikutus luonnon monimuotoisuuteen. Hiilisertifioinnin toimenpiteillä ei saa olla merkittäviä kielteisiä vaikutuksia monimuotoisuuteen, ja asetusehdotuksessa kannustetaan toimenpiteisiin, joilla on myönteinen vaikutus monimuotoisuuteen. Osa maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman toimista, kuten joutoalueiden metsitys tai lannoitus, voisi potentiaalisesti olla hiilisertifioinnin alaista toimintaa. Näillä voidaan saada myös myönteisiä luontovaikutuksia.
Valiokunta pitää tärkeänä vapaaehtoisten ilmastotekojen edistämistä ja EU:n hiilenpoistomarkkinoiden kehittymistä, joka edesauttaisi myös globaalin markkinan syntyä. Komission ehdotus on merkittävä avaus vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden suuntaan. Hiilisertifiointi olisi toimijoille vapaaehtoista. Kuitenkin niiden toimijoiden, jotka haluavat käydä kauppaa yksiköillään EU:n sisäisillä markkinoilla, tulisi noudattaa lainsäädäntöä. Valiokunta korostaa, että tavoitteena tulisi olla riittävän yksinkertainen ja läpinäkyvä järjestelmä. Haastetta lisää se, että nykyiset kansalliset aloitteet sisältävät osin samoja toimia, ja järjestelmien yhteensopivuus olisi tavoiteltavaa. Hiilenpoistomenetelmät ja -markkina ovat kehittyvässä vaiheessa, joka on hyvä tunnistaa. Erilaiset ja eri teknologisella kehitysasteella olevat hiilenpoistomenetelmät saattavat vaatia erilaisia kannusteita ja vapaaehtoisella markkinalla erilaisten väittämien käyttämistä. Valiokunta korostaa, että kaksoislaskenta on vapaaehtoisten ilmastotekojen markkinoiden kehittymisen kannalta tärkein kysymys ja asetusehdotus antaa tähän pohjan. Kansallisen rekisterin perustaminen kaksoislaskennan ehkäisemiseksi edistäisi myös vapaaehtoisen hiilimarkkinan kehittymistä.
Rekisteristä aiheutuu valtiolle hallinnollisia kustannuksia (perustamisen, ylläpidon ja järjestelmäkehityksen kulut ja henkilöresurssit), jos kansallinen sertifiointijärjestelmä päätetään perustaa valtion ylläpitämänä. Valtioneuvoston kannassa käsitellään asianmukaisesti ehdotukseen liittyviä olennaisia kysymyksiä, kuten laatukriteerejä, ja reunaehtoja, kuten teknologianeutraalius. Valiokunta yhtyy myös näkökohtiin, joita valtioneuvosto tuo esille tarpeesta täsmentää ja selventää ja tarvittaessa rajata komissiolle esitettävää toimivallan siirtoa.
Valiokunta toteaa lopuksi, että Suomella olisi hyvät mahdollisuudet olla edelläkävijä ja vapaaehtoisen hiilenpoistomarkkinan kansallisen rekisterin pilottimaa, joka voi myös tarjota aktiivista esimerkkiä EU-rekisterille. Kansallinen rekisteri olisi välttämätön vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden kaksoislaskennan välttämiseksi.