Yleistä

Maahanmuuttovirastosta annettua lakia (156/1995) ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta ja auttamisesta annettua lakia (vastaanottolaki, 746/2011) ehdotetaan muutettaviksi siten, että valtion vastaanottokeskukset voidaan yhdistää hallinnollisesti Maahanmuuttovirastoon. Viimeksi mainittuun lakiin ehdotetaan myös muutosta, jonka jälkeen Maahanmuuttovirasto ei tarvitse enää sisäministeriön valtuutusta vastaanotto- tai järjestelykeskuksen perustamisesta, lakkauttamisesta ja toimipaikoista sopimiseen. 

Hallintovaliokunta pitää ehdotettuja muutoksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Muutoksilla jatketaan jo pidempään käynnissä ollutta vastaanottotoiminnan hallinnollista kehittämistä ja vahvistetaan Maahanmuuttoviraston roolia maahanmuuton keskeisenä viranomaisena. 

Valtion vastaanottokeskusten yhdistäminen Maahanmuuttovirastoon

Maahanmuuttovirasto vastaa vastaanoton käytännön toiminnan ohjauksesta, suunnittelusta ja valvonnasta. Suomen kaksi valtion vastaanottokeskusta (Joutsenon ja Oulun vastaanottokeskukset) ovat nykyisin Maahanmuuttoviraston alaisia. Nyt nämä vastaanottokeskukset ehdotetaan yhdistettäväksi hallinnollisesti Maahanmuuttovirastoon. Valtion vastaanottokeskukset ovat valtion virastoiksi melko pieniä yksiköitä. Niissä työskentelee hallituksen esityksen perustelujen mukaan yhteensä 135 henkilöä. Valtion vastaanottokeskuksilla on nykyisin vain osin itsenäisen viraston velvoitteita, jotka liittyvät lähinnä toiminnan ja talouden suunnitteluun sekä henkilöstöhallintoon. Valiokunta toteaa, että yhdistämisellä voidaan saada synergiaetuja käytännön toiminnassa ja pidemmällä aikavälillä mahdollisesti kustannussäästöjä. 

Joutsenon vastaanottokeskuksella on vastaanottolain 8 §:n mukaan erityistehtävänä ylläpitää ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää. Lisäksi Joutsenon vastaanottokeskuksen yhteydessä toimii vuonna 2014 toimintansa aloittanut säilöönottoyksikkö. Oulun vastaanottokeskuksen erityistehtävänä on ilman huoltajaa maahan tulevien alaikäisten turvapaikanhakijoiden vastaanotto. Edellä mainitut tehtävät siirtyvät ehdotetun muutoksen johdosta osaksi Maahanmuuttoviraston toimintaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä ja turvapaikkamenettelyyn liittyvä päätöksenteko säilyvät jatkossakin erillisinä, jotta ihmiskaupan uhrien luottamus auttamisjärjestelmään ei vaarannu.  

Muiden kuin valtion vastaanottokeskusten perustaminen ja lakkauttaminen

Maahanmuuttoviraston tehtävänä on ylläpitää riittävää määrää vastaanottokeskuksia kansainvälistä suojelua hakeville kulloisiinkin hakijamääriin perustuen. Virasto vastaa vastaanottojärjestelmän operatiivisesta ohjauksesta ja valvonnasta. Vastaanottokeskuksia on valiokunnan viimeisimmän tiedon mukaan yhteensä 159. Vastaanottokeskuksia ylläpitävät kunnat, järjestöt ja yksityiset yhteisöt, joiden kanssa Maahanmuuttovirasto on tehnyt sopimuksen toiminnan järjestämisestä.  

Uusien vastaanottokeskuksien perustaminen tapahtuu aina valtion määrärahojen puitteissa. Sisäministeriö antaa voimassa olevan vastaanottolain 10 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirastolle valtuudet sopia kunnan, kuntayhtymän, muun julkisoikeudellisen yhteisön taikka yksityisen yhteisön tai säätiön kanssa vastaanotto- tai järjestelykeskuksen perustamisesta, lakkauttamisesta ja toimipaikasta. Maahanmuuttovirasto tarvitsee nykyisin valtuutuksen sisäministeriöltä edellä mainituista asioista sopimiseen. Maahanmuuttovirasto voi ehdotuksen mukaan jatkossa sopia vastaanottokeskusten perustamisesta, lakkauttamisesta ja toimipaikoista edellä mainittujen tahojen kanssa ilman ministeriön valtuutusta. 

Valiokunta toteaa, että vastaanottokeskusten perustamiseen ja lakkauttamiseen liittyvät toimet edellyttävät paikallisten olosuhteiden sekä viranomaisten ja järjestöjen tuntemusta. Maahanmuuttovirastolla on siihen sisäministeriötä paremmat edellytykset. Sisäministeriö vastaa jatkossakin Maahanmuuttoviraston tulosohjauksesta ja ‑seurannasta ja vaikuttaa siihen, että vastaanottotoiminnan voimavarat, tavoitteet, tehokkuus ja laatu ovat tasapainossa ja toiminnassa saadaan kustannustehokkaasti aikaan halutut vaikutukset. 

Henkilöstön asema

Maahanmuuttovirastosta annetun lain 2 §:n muuttamisesta annettavan lain (1. lakiehdotus) siirtymäsäännöksissä ehdotetaan säädettävän henkilöstön asemasta ehdotetussa hallinnollisessa muutoksessa. Valtion vastaanottokeskusten henkilöstö siirtyy lain voimaan tullessa Maahanmuuttoviraston palvelukseen. Virkasuhteessa olevan henkilöstön asemasta säädetään valtion virkamieslain (750/1994) 2 luvussa, johon siirtymäsäännöksessä viitataan. 

Valtion vastaanottokeskuksissa työskentelee saadun selvityksen mukaan sekä virkasuhteista että työsuhteista henkilöstöä. Virkasuhteisia on yhteensä 65 ja työsuhteisia 70. Toistaiseksi voimassa olevassa työsopimussuhteessa oleva henkilöstö siirtyy lain voimaan tullessa ehdotuksen mukaan Maahanmuuttoviraston virkaan. Työsopimussuhteessa olevalta henkilöltä ei ehdotuksen mukaan vaadita siirtoon suostumusta, jos hänet siirretään työssäkäyntialueellaan tai työssäkäyntialueelleen. 

Valtion viranomaistoiminnan luonteesta johtuen pääasiallisena palvelussuhteen lajina on valtiolla virkasuhde. Maahanmuuttovirastossa on tällä hetkellä vain virkasuhteista henkilöstöä. Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että organisaation toiminnan, henkilöstöhallinnon sekä henkilöstön yhdenvertaisen kohtelun kannalta on tarkoituksenmukaista, että Maahanmuuttovirastossa on käytössä vain yksi palvelussuhdelaji.  

Valtion vastaanottokeskuksista Maahanmuuttovirastoon siirtyvän henkilöstön virkasuhteen ehtoihin sovelletaan, mitä niistä virkaehtosopimuksissa sovitaan ja laissa säädetään. Yhdistymisen myötä valtion vastaanottokeskusten henkilöstön palkkaus ja sen määrittäminen siirtyvät osaksi Maahanmuuttoviraston palkkausjärjestelmää. Palkkaturva määräytyy valtion keskustason virka- ja työehtosopimuksen mukaan. Yhdistämisestä ei hallituksen esityksen perustelujen mukaan aiheudu merkittäviä muutoksia viraston palkkakustannuksiin. Saadun selvityksen mukaan valtion vastaanottokeskusten tehtävien arviointi Maahanmuuttoviraston palkkausjärjestelmään oli hallituksen esitystä annettaessa kesken. Tarkentuneiden tietojen mukaan palkkojen nousuvaikutus on noin 0,77 prosenttia viraston palkkasummasta. Tästä aiheutuu vuositasolla noin 50 000 euron lisäkustannus, joka voidaan kattaa viraston nykyisistä määrärahoista. 

Hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 3 momentin mukaan Maahanmuuttovirastoon toistaiseksi voimassa olevassa työsopimussuhteessa oleva henkilöstö siirtyy lain voimaan tullessa Maahanmuuttoviraston virkaan. Saadun selvityksen mukaan on ollut tarkoitus säätää valtion vastaanottokeskusten toistaiseksi voimassa olevassa työsopimussuhteessa olevan henkilöstön siirtymisestä Maahanmuuttoviraston virkaan. Valiokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen täsmentämistä tältä osin.