Yleistä
Esityksessä ehdotetaan, että rikoslain sotarikoksia ja rikoksia ihmisyyttä vastaan koskevaan 11 lukuun lisätään uusi 10 b §, jossa vakavien kansainvälisten rikosten kieltäminen määritellään rikokseksi. Kriminalisointi perustuu Euroopan unionin neuvoston rasismin ja muukalaisvihan torjumista koskevaan puitepäätökseen (2008/913/YOS) ja sitä koskevaan komission Suomea vastaan aloittamaan rikkomusmenettelyyn sekä Euroopan neuvoston tietoverkkorikollisuutta koskevan yleissopimuksen 1 lisäpöytäkirjan tätä koskeviin määräyksiin.
Ehdotetun rikossäännöksen mukaan rangaistavaksi katsotaan tiettyjen vakavien kansainvälisten rikosten julkinen kieltäminen, puolustelu ja vakava vähätteleminen, kun se on tehty kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa rangaistussäännöksessä mainitulla rasistisella perusteella tavalla, joka on omiaan yllyttämään väkivaltaan ja vihaan 10 §:ssä mainittua ryhmää tai sen jäsentä kohtaan sekä häiritsemään yleistä järjestystä. Rangaistavaa on ehdotetun säännöksen mukaan pelkästään sellaisten vakavien kansainvälisten rikosten kieltäminen, puolustelu ja vakava vähätteleminen, jotka tunnustettu kansainvälinen tuomioistuin on lainvoimaisesti todennut tapahtuneiksi. Myös oikeushenkilö voi joutua tällaisesta teosta rangaistusvastuuseen.
Esityksen tavoitteena on selkeyttää lainsäädäntöä juutalaisten joukkotuhonnan ja muiden vakavien kansainvälisten rikosten julkisen puolustelun, kieltämisen tai vakavan vähättelyn kriminalisoinnin osalta, jotta Suomen lainsäädäntö täyttäisi puitepäätöksen tätä koskevat velvoitteet riittävän yksiselitteisesti (ks. HE, s. 21). Tähän mennessä esimerkiksi holokaustin kiistäminen on voinut tulla rangaistavaksi kiihottamisena kansanryhmää vastaan.
Esityksen tavoitteena on myös parantaa Suomessa elävien väestöryhmien yhdenvertaisuutta ja torjua rasismia. Esityksellä korostetaan sellaisten tekojen moitittavuutta, joiden vaikuttimena on etnisyyteen, uskontoon, syntyperään tai muuhun vastaavaan ominaisuuteen perustuva viha. Esityksellä pannan myös täytäntöön valtioneuvoston eduskunnalle antamassa rasismia ja yhdenvertaisuutta koskevassa tiedonannossa (VNT 2/2023 vp) koskeva kirjaus holokaustin kieltämisen kriminalisoinnista (HE, s. 21).
Perustuslakivaliokunta on antanut esityksestä lausunnon (PeVL 38/2025 vp). Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin esittänyt lausunnossaan eräitä huomioita, joita käsitellään jäljempänä. Perustuslakivaliokunta on muun muassa todennut lausunnossaan, että ehdotetussa lainsäädännössä voidaan tunnistaa symbolisen rikoslainsäädännön käytön piirteitä (ks. PeVL 38/2025 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunta viittaa tältä osin mm. esitykseen (HE, s. 38) sisältyvään huomioon siitä, ettei lainmuutoksella ole tarkoitus asiallisesti laajentaa nykyisin rangaistavan käyttäytymisen alaa vaan pikemminkin selventää lainsäädäntöä siltä osin, että vakavien kansainvälisten rikosten kieltäminen, puolustelu tai vakava vähätteleminen on rangaistavaa tiettyjen edellytysten täyttyessä.
Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta pitää edellä selostettuja esityksen tavoitteita perusteltuina. Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen siitä, että esityksessä tarkoitettuun päällekkäiseen sääntelyyn voi liittyä symbolisen rangaistussääntelyn piirteitä, jolla on merkitystä arvioitaessa sitä, onko ehdotettu sääntely muun muassa painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perusteluissa (HE, s. 37—38) on avattu kriminalisointiperiaatteiden toteutumista suhteessa nyt ehdotettavaan säännökseen. Hallituksen esityksen perusteluissa edellä mainituilla sivuilla esitettyyn viitaten ja saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta katsoo, että ehdotettu säännös on kriminalisointiperiaatteiden ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten vaatimusten osalta hyväksyttävissä. Merkityksellistä on myös se, että voimassa olevasta kiihottamisrikoksesta poiketen ehdotetulla rangaistussäännöksellä suojellaan kansanryhmän lisäksi myös yksilöä. Edelleen esityksessä ehdotetun säännöksen tarpeellisuuden osalta merkityksellistä on myös Euroopan komission käynnistämä rikkomusmenettely.
Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta puoltaa esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin.
Vakavaa vähättelyä koskeva tunnusmerkki
Esityksessä ehdotettu rikoslain 11 luvun uusi 10 b § sisältää vakavaa vähättelyä koskevan tekotapatunnusmerkin. Perustuslakivaliokunta käsittelee lausunnossaan vakavaa vähättelyä koskevaa tekotapatunnusmerkkiä (PeVL 38/2025 vp, s. 4—5).
Perustuslakivaliokunta toteaa ensinnäkin, että sen vuonna 2002 arvioimassa (PeVL 26/2002 vp) ehdotuksessa rasismipuitepäätökseksi vakavien kansainvälisten rikosten vähättely tai kieltäminen olisi ollut rangaistavaa sillä edellytyksellä, että vähättely tai kieltäminen saattaa häiritä yleistä järjestystä. Perustuslakivaliokunnan täsmällisyys- ja suhteellisuusvaatimusten kannalta tuolloin ongelmalliseksi arvioima vähättelyä koskeva tekotapa on sittemmin puitepäätöksen lopullisessa muodossa saanut uuden vähättelyn vakavuutta koskevan lisäedellytyksen. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoo lausunnossaan, ettei vakavan vähättelyn kaltainen tekotapa itsenäisesti arvioituna edelleenkään täytä valiokunnan puitepäätöksen yhteydessä esiin nostamaa täsmällisyysvaatimusta.
Perustuslakivaliokunta pitää tältä osin kuitenkin lausunnossaan erityisen merkityksellisenä sitä, että säädettäväksi ehdotettuun kriminalisointiin sisältyy edellytys siitä, että rangaistava puolustaminen, kieltäminen ja vähättely on omiaan yllyttämään väkivaltaan tai vihaan kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa säännöksessä tarkoitettua ryhmää tai sen jäsentä kohtaan ja häiritsemään yleistä järjestystä. Hallituksen esityksen perustelujen (HE, s. 33) mukaan menettely joka ”on omiaan yllyttämään” väkivaltaan tai vihaan tarkoittaa sitä, että teko tyypillisesti yllyttää väkivaltaan tai vihaan. Perustuslakivaliokunnan mielestä tällä tavoin tavanomaisesti tulkittuna nämä edellytykset täsmentävät säännöksen soveltamiskynnystä siten, ettei ehdotettu kriminalisointi muodostu perustuslain 8 §:n kannalta säätämisjärjestykseen vaikuttavalla tavalla ongelmalliseksi. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole täysin vakuuttunut vakavaa vähättelyä koskevan tekotavan itsenäisestä merkityksestä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakivaliokunnan on syytä täsmentää ehdotettua sääntelyä.
Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan ehdotetussa rangaistussäännöksessä käytetty ilmaisu ”vakava vähätteleminen” on sama kuin puitepäätöksen 1 artiklan 1 kohdan c ja d alakohdassa käytetty. Puitepäätökset velvoittavat saavutettavaan tulokseen nähden mutta jättävät jäsenvaltioille vapauden sen toteuttamisen keinojen suhteen. Onkin sinänsä mahdollista pyrkiä korvaamaan ilmaisu vastaavan alueen kattavalla täsmällisemmällä ilmaisulla.
Edellä selostetuin tavoin perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan myös, että se ei ole täysin vakuuttunut vakavaa vähättelyä koskevan tekotavan itsenäisestä merkityksestä. Tämä voi katsoa merkitsevän muun muassa sitä, että tekotapa voitaisiin jättää ehdotetusta säännöksestä pois. Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan tällainen ratkaisu ei kuitenkaan olisi käytännöllinen ottaen huomioon käynnissä oleva rikkomusmenettely ja tavoite saattaa rangaistussääntely nykyistä selvemmin vastaamaan puitepäätöksessä asetettuja vaatimuksia. Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan vakavaa vähättelyä koskeva tunnusmerkki voidaan korvata ”mitätöimistä” koskevalla tunnusmerkillä. Koska mitätöiminen on vahvempi käsite kuin vähättely, ei ole enää tarpeen vahventaa mitätöimistä koskevaa tunnusmerkkiä vakavuutta koskevalla määreellä. Lakivaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 11 luvun 10 b §:ään edellä todettua muutosta jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin.
Tunnustetun kansainvälisen tuomioistuimen määritelmä
Esityksessä ehdotettu rikoslain 11 luvun uusi 10 b § sisältää edellytyksen, jonka mukaan kieltämisen, puolustelemisen tai vakavan vähättelyn tulee kohdistua tunnustetun kansainvälisen tuomioistuimen ratkaisulla toteamaan joukkotuhontaan, rikokseen ihmisyyttä vastaan, hyökkäysrikokseen tai sotarikokseen.
Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 38/2025 vp, s. 5—6) käsitellyt edellä mainittua tunnustetun kansainvälisen tuomioistuimen määritelmää. Perustuslakivaliokunta toteaa, että kyse on asianmukaisella kansainvälisellä sopimuksella perustetusta tuomioistuimesta, jonka tuomiovallan kyseinen sopijapuoli tunnustaa ja jolla on toimivalta rikosoikeudellista vastuuta koskevissa asioissa. Säännöksessä käytetty ilmaisu ”tunnustettu” ei perustuslakivaliokunnan mielestä riittävästi täsmennä säännöksessä tarkoitettujen tuomioistuinten joukkoa, kun säännöksen kannalta hallituksen esityksen perustelujenkin (HE, s. 32) mukaan on keskeistä, että kysymykseen tulisivat vain sellaiset kansainväliset tuomioistuimet, joiden toimivallan Suomi tunnustaa. Perustuslakivaliokunta toteaa, että mikäli ilmaisu muutettaisiin esimerkiksi muotoon ”Suomen tunnustama”, täsmentyisi määritelmä perustuslakivaliokunnan mielestä olennaisesti. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakivaliokunnan on välttämätöntä täsmentää ehdotettua sääntelyä.
Myös lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että keskeistä säännöksen osalta on, että kyse on juuri Suomen tunnustamasta kansainvälisestä tuomioistuimesta, eikä kyse voi olla mistä tahansa jonkun tahon tunnustamasta kansainvälisestä tuomioistuimesta.
Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perustelujen (HE, s. 32) mukaan tuomioistuimen tunnustettuuden vaatimus tarkoittaa, että kysymykseen tulevat vain sellaiset kansainväliset tuomioistuimet, joiden toimivallan Suomi tunnustaa. Näin ollen mikä tahansa esimerkiksi monenkeskisellä sopimuksella perustettava kansainvälinen tuomioistuin ei ole säännöksessä tarkoitettu tuomioistuin, vaan lisäksi edellytetään sitä, että Suomi tunnustaa sen toimivaltaiseksi käsittelemään rikosvastuuta koskevia asioita. Esityksen sivulla 33 todetaan, että mikäli tulevaisuudessa perustetaan uusia erityistuomioistuimia, joilla on mainittuja rikoksia koskevaa toimivaltaa, myös ne kuuluvat säännöksessä tarkoitettujen kansainvälisten tuomioistuinten joukkoon ja niiden lainvoimaisilla ratkaisuilla todetut teot kuuluvat säännöksen soveltamisalaan.
Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan rasisminvastainen puitepäätös mahdollistaa rangaistavuuden rajaamisen niihin puitepäätöksessä tarkoitettuihin rikoksiin, jotka on todettu jäsenvaltion kansallisen tuomioistuimen ja/tai kansainvälisen tuomioistuimen tai yksinomaan kansainvälisen tuomioistuimen lopullisella päätöksellä. Puitepäätös ei aseta tarkempia määreitä kansainväliselle tuomioistuimelle eikä se käsittele tai mainitse kyseeseen tulevien kansainvälisten tuomioistuinten tunnustettuutta. Esityksen valmistelussa on pyritty puitepäätöksen sanamuotoa mahdollisimman tarkasti vastaavaan muotoiluun.
Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan kansainvälisiä tuomioistuimia on voitu ja voitaneen jatkossakin perustaa erilaisilla oikeudellisilla perusteilla, ja myös tällaisten tuomioistuinten toimivallan tunnustaminen on voinut ja voi edelleen tapahtua monella tavalla. Kansainväliselle rikosoikeudelle on myös tyypillistä mahdollisuus kehittyä tapaoikeuden kautta. Useiden ehdotetun säännöksen kannalta relevanttien tuomioistuinten taustalla on Yhdistyneiden kansakuntien vahva myötävaikutus, jota kautta Suomenkin voidaan katsoa hyväksyneen tuomioistuimen toimivaltaiseksi. Esimerkiksi Jugoslavian ja Ruandan erityistuomioistuimet on perustettu YK:n turvallisuusneuvoston päätöksillä, joiden mandaatti on perustunut YK:n peruskirjaan. Kansainvälinen rikostuomioistuin ICC on YK:sta itsenäinen elin, jonka historiallinen tausta kuitenkin liittyy läheisesti YK:n toimintaan. ICC perustettiin Rooman perussäännöllä vuonna 1998, ja Suomi on ratifioinut Rooman perussäännön.
Toisaalta esimerkiksi Nürnbergin oikeudenkäynnit perustuivat toisen maailmansodan voittajavaltioiden vuonna 1945 solmimaan Lontoon sopimukseen ja sen liitteenä olevaan kansainvälisen sotarikostuomioistuimen (IMT) perussääntöön. Lontoon sopimukseen liittyi sittemmin useita muita valtioita, mutta esimerkiksi Suomi ja Ruotsi eivät ole liittyneet sopimukseen. Suomen kannalta merkitystä oli sillä, että Suomi kuului toisen maailmansodan häviäjävaltioihin.
Lontoon sopimus ei syntynyt YK:n myötävaikutuksella, mutta YK:n yleiskokous vahvisti päätöslauselmallaan 95 (I) IMT:n perussäännössä ja Nürnbergin tuomioistuimen tuomiossa tunnistetut kansainvälisen oikeuden periaatteet, niin sanotut Nürnbergin periaatteet, vuonna 1946. IMT:n perussääntö mainitaan nimenomaisesti esityksen taustalla olevassa rasisminvastaisen puitepäätöksen 1 artiklan 1 kohdan d alakohdan kriminalisointivelvoitteessa, mikä ilmentää perussäännön tunnustettua asemaa myös EU-oikeudessa. Lisäksi perussääntö mainitaan Euroopan neuvoston Budapestin sopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 6 artiklassa, joka koskee vastaavaa kriminalisointivelvoitetta.
Toisen maailmansodan jälkeen perustettiin myös Tokion kansainvälinen sotarikostuomioistuin (Kaukoidän kansainvälinen sotilastuomioistuin). Tokion erityistuomioistuimen taustalla ei ollut kansainvälistä sopimusta, vaan se perustettiin yhdysvaltalaisen kenraali Douglas MacArthurin antamalla julistuksella vuonna 1946.
Kaikkien kansainvälisten, mukaan lukien historiallisten ja jo toimintansa päättäneiden, tuomioistuinten osalta ei siten ole ollut käytössä vastaavia ratifiointimenettelyjä kuin on esimerkiksi ICC:ssä. Sen sijaan esimerkiksi Nürnbergin oikeudenkäynnit ja niissä omaksutut periaatteet ovat muodostuneet vakiintuneeksi osaksi kansainvälistä rikosoikeutta erilaisten prosessien kautta esimerkiksi YK:n ja myöhemmin EU:n piirissä. Jugoslavian ja Ruandan erityistuomioistuinten toimivalta taas perustui siihen, että ne perustettiin YK:n turvallisuusneuvostossa YK:n peruskirjaan perustuvalla mandaatilla.
Saamansa selvityksen valossa lakivaliokunta katsoo, että säännöksen sanamuodon ”tunnustettu kansainvälinen tuomioistuin” tulkinnan kannalta esityksen perusteluista sinänsä laillisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla ilmenee, että ehdotetun säännöksen soveltamisalan piiriin eivät kuulu sellaiset kansainväliset tuomioistuimet, joita esimerkiksi kolmannet valtiot perustavat ilman Yhdistyneiden kansakuntien myötävaikutusta ja/tai Suomen nimenomaista hyväksyntää. Passiivimuotoisella tunnusmerkillä ”tunnustettu” on saadun selvityksen mukaan pyritty siihen, että rangaistussäännöksen soveltamisalasta selvästi pystytään poissulkemaan sellaiset mahdolliset kansainväliset tuomioistuimet, joita ei olla valmiita hyväksymään ja pitämään legitiimeinä. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esiin nousseiden seikkojen ja perustusvaliokunnan lausunnossa todetun vuoksi lakivaliokunta kuitenkin katsoo, että ilmaisun ”tunnustettu” korvaaminen ilmaisulla ”Suomen tunnustama” olisi kuitenkin tunnusmerkistöä täsmentävä vaikutus. Lakivaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 11 luvun 10 b §:ään edellä todettua muutosta jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin.
Tahallisuusvaatimus
Eduskunnan perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 38/2025 vp, s. 6) kiinnittänyt huomiota tahallisuusvaatimuksen merkitykseen sääntelyn arvioinnissa. Hallituksen esityksen perustelujen (HE, s. 13) mukaan eri tekotapoihin sisältyy sisäänrakennettuna tahallisuuden elementti sillä tavalla, että vilpittömästi tosiasioista erehtynyt tai niistä tietämätön ei lähtökohtaisesti voi tulla kieltämisrikoksesta rangaistuksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä tahallisuuselementin merkitystä ja sääntelyn selkeyttä vahvistaisi osaltaan sen ilmaiseminen suoraan säännöksessä. Tämä on perustuslakivaliokunnan mukaan mahdollista esimerkiksi säätämällä rangaistavaksi se, että henkilö ”tietensä” kieltää, puolustelee tai vakavasti vähättelee. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakivaliokunnan on valtiosääntöisistä syistä täsmennettävä sääntelyä.
Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan puitepäätöksen kriminalisointivelvoitteita koskevan 1 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että siinä mainitut tahalliset teot säädetään rangaistaviksi. Rikoslain lähtökohtien mukaisesti rikokset ovat rangaistavia vain tahallisina, ellei huolimattomuudestakin tehtyä tekoa ole nimenomaisesti säädetty rangaistavaksi (rikoslain 3 luvun 5 §). Jos teko on mainitun peruslähtökohdan mukaisesti rangaistava vain tahallisena, tahallisuusvaatimusta ei — kuten esimerkiksi ehdotetussa vakavan kansainvälisen rikoksen kieltämistä koskevassa rangaistussäännöksessä — mainita erikseen säännöksessä.
Tahallisuuden sisältö on niin kutsutun seuraustahallisuuden osalta määritelty rikoslain 3 luvun 6 §:ssä. Tahallisuutta on sen mukaan seuraukseen pyrkiminen ja sen pitäminen varmana tai varsin todennäköisenä. Tahallisuutta suhteessa tunnusmerkistössä kuvattuihin olosuhteisiin (nk. olosuhdetahallisuus) ei ole laissa määritelty, mutta sitäkin koskee säännös tunnusmerkistöerehdyksestä, jonka mukaan teko ei ole tahallinen, jos tekijä ei ole selvillä tunnusmerkistössä mainituista seikoista (rikoslain 4 luvun 1 §). Saadun selvityksen mukaan korkein oikeus on soveltanut todennäköisyystahallisuutta myös olosuhdetahallisuuden alarajaan. Nämä vaatimukset ja lähtökohdat koskevat kaikkia tahallisuutta edellyttäviä rikoksia.
Yksittäisiin rikostunnusmerkkeihin voi sisältyä subjektiivista ainesta. Esimerkiksi ”vähättelyn” voidaan katsoa sisältävän sen, että näin toimiva on riittävästi selvillä siitä, mitä asia koskee. Tahallisuutta koskevista yleisistä vaatimuksista johtuu, että vastuu edellyttää näiltäkin osin vähintään tahallisuuden alimman asteen toteutumista. Kunkin tunnusmerkin yhteydessä tulkitaan, asettaako se jossain suhteessa subjektiivisia erityisvaatimuksia.
Jotkut rikostunnusmerkistöt sisältävät subjektiivisia tunnusmerkkejä, jotka voivat merkitä tahallisuuden alinta astetta korkeampia vaatimuksia. Tällaisia voivat olla esimerkiksi tiettyä tarkoitusta tai tietoisuutta jostakin koskevat tunnusmerkit. Tällaisia tunnusmerkkejä voidaan kutsua korotetuksi tahallisuusvaatimukseksi.
Edellä todetusta huolimatta lakivaliokunta katsoo oikeusministeriöltä saadun selvityksen perusteella, että lakiehdotuksen 11 luvun 10 b §:n tunnusmerkistöön voidaan lisätä perustuslakivaliokunnan lausunnossaan viittaama tunnusmerkki ”tietoisesti”. Tässä erityisessä yhteydessä lisäyksen merkitys on tahallisuuteen yleisesti sisältyvän tietoisuusvaatimuksen korostaminen. Tunnusmerkkiä tulee tulkita puitepäätöksen syyksiluettavuutta koskevien edellytysten valossa. Lakivaliokunta ehdottaa lakiehdotuksen 11 luvun 10 b §:ään edellä todettua muutosta jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selostetuin tavoin.
Muita huomioita
Lakivaliokunnan edellä yleisperusteluissa selostamat ja jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa todetuin tavoin ehdottamat perustuslakivaliokunnan lausuntoon ja oikeusministeriöltä saatuun selvitykseen perustuvat muutosehdotukset 11 luvun 10 b §:n säännöksen sisältöön merkitsevät osin puitepäätöksen ilmaisun korvaamista muulla ilmaisulla, osin säännöksen täydentämistä lisäelementeillä, jotka eivät ilmene suoraan puitepäätöksestä. Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan mainitut muutokset ovat kuitenkin puitepäätöksen sallimia. Lakivaliokunta korostaa, että sääntelyn sisältöä tulee, laillisuusperiaatteen asettamissa rajoissa, tulkita puitepäätöksen sisältö huomioon ottaen.