Yleistä

Esityksessä on kyse syyttäjälaitoksen organisaatiouudistuksesta. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Syyttäjälaitoksesta. Samalla nykyinen syyttäjälaitoksesta annettu laki kumotaan. Esityksen mukaan syyttäjälaitoksen organisaatiota uudistetaan siten, että Valtakunnansyyttäjänvirastosta ja sen alaisuudessa toimivista 11 syyttäjänvirastosta muodostetaan yksi Syyttäjälaitos-niminen virasto. 

Syyttäjälaitos muodostuu jatkossa keskushallintoyksikkönä toimivasta valtakunnansyyttäjän toimistosta ja viidestä viraston osastoina toimivasta syyttäjäalueesta. Kihlakunnansyyttäjän virkanimike muuttuu aluesyyttäjäksi. Ahvenanmaalla säilytetään maakunnansyyttäjän virkanimike. Erikoissyyttäjät toimivat vastedes erikoissyyttäjän virassa. 

Kaikki virat ovat jatkossa Syyttäjälaitoksen yhteisiä ja sijoittuvat syyttäjäalueelle tai valtakunnansyyttäjän toimistoon. Syyttäjäaluetta johtaa johtava aluesyyttäjä, joka nimitetään virkaansa määräajaksi. 

Laissa säädetään edelleen syyttäjän tehtävistä, toimivallasta, tiedonsaantioikeudesta, esteellisyydestä, varallaolosta ja asiamiehenä toimimisesta. Muilta osin esityksessä tehdään voimassa oleviin säännöksiin lähinnä teknisiä muutoksia. 

Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan uudistuksen taustalla on monia syitä. Syyttäjän tehtävät ovat viime vuosina muuttuneet aikaisempaa vaativammiksi ja monipuolisemmiksi. Vaativien rikosasioiden määrä on kasvanut merkittävästi. Rikosasioissa on yhä useammin kansainvälisiä liityntöjä, ja syyttäjien hoidettavaksi on tullut uusia kansainväliseen oikeudenhoitoon liittyviä tehtäviä. Nämä edellyttävät syyttäjältä erityisosaamista. 

Esityksen perusteluissa tuodaan esiin (HE, s. 4), että tehtävien määrän ja vaativuuden lisääntyessä syyttäjälaitoksen resurssit eivät kuitenkaan ole lisääntyneet samassa suhteessa. Jotta syyttäjälaitos pystyy asianmukaisesti hoitamaan tehtäväänsä, on toimintatapoja tarkasteltava kriittisesti, kehitettävä toimintaa tehokkaammaksi ja suunnattava resursseja oikein. Ehdotuksen tarkoituksena on, että organisaatiorakenne tukee tätä kehittämistyötä. Uudistuksen perusteina ovat esityksen mukaan (HE, s. 4) toimintalähtöiset syyt, kuten toiminnan yhtenäisyyden ja ammattimaisen johtamiskulttuurin edistäminen, toiminnan tehostaminen ja syyttäjälaitoksen asiantuntijuuden syventäminen. Rakenneuudistus mahdollistaa hallinto- ja tukitehtävien keskittämisen ja siten toiminnan tehostamisen. Valtakunnallinen rakenne antaa aiempaa paremmat edellytykset johtaa Syyttäjälaitosta kokonaisuutena. Tarkoitus on, että yhtenä virastona syyttäjälaitos voi paremmin edistää yhdenmukaista valtakunnallista ratkaisutoimintaa ja yhdenmukaisia syyttäjäkäytäntöjä eri alueilla. Uusien tietojärjestelmien mahdollisuuksia voidaan yhtenä virastona hyödyntää tehokkaammin ja siten saavuttaa asetetut tuottavuustavoitteet. Yhtenä virastona toimittaessa myös voimavarojen asianmukainen kohdentaminen muuttuvissa tilanteissa on helpompaa. 

Esityksen tavoitteena on parantaa syyttäjälaitoksen toimintaedellytyksiä siten, että resursseja voidaan suunnata enemmän vaativien rikosasioiden käsittelyyn. Keskittämällä syyttäjälaitoksen hallinnon ja tukitoimintojen ohjaamista keskusyksikköön voidaan vapauttaa resursseja syyttäjälaitoksen keskeiseen tehtävään eli syyttämistyöhön. 

Edellä selostetun sekä saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esityksessä ehdotettua organisaatiouudistusta perusteltuna. Syyttäjän toiminnan ja ratkaisujen yhdenmukaisuuden lisääntyessä kansalaisten oikeusturva ja yhdenvertaisuus lain edessä paranevat. Oikeusturvan kannalta merkityksellinen on myös tavoitteena oleva rikosasioiden käsittelyaikojen lyhentäminen (HE, s. 11). 

Perustuslakivaliokunta on lakivaliokunnan esittämän lausuntopyynnön johdosta antanut asiassa lausunnon (PeVL 25/2018 vp). 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Syyttäjän ja Syyttäjälaitoksen riippumattomuus

Syyttäjälaitoksen riippumattomuudella on tärkeä merkitys etenkin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeena. Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 25/2018 vp, s. 2) korostanut syyttäjien riippumattomuuden merkitystä paitsi syytteestä päätettäessä myös niiden tehtävien kannalta, joita syyttäjällä on esimerkiksi rangaistusmääräystä annettaessa tai tuomioesitystä tehtäessä. 

Lausunnossaan perustuslakivaliokunta pitää tarpeellisena, että lakivaliokunta harkitsee Syyttäjälaitoksen riippumatonta ja itsenäistä asemaa selventävän säännöksen lisäämistä lakiin, esimerkiksi Syyttäjälaitoksen tehtäviä koskevaan 2 §:ään. 

Lakivaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan lausunnossaan esittämiä syyttäjän itsenäistä ja riippumatonta asemaa koskevia huomioita tärkeinä. Ehdotetussa syyttäjälaitoslaissa on tarpeen nimenomaisesti selventää Syyttäjälaitoksen asemaa tältä osin. Edellä todetun vuoksi lakivaliokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotuksen 2 §:ää täydennetään tältä osin maininnalla itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta siten, että pykälässä todetaan Syyttäjälaitoksen vastaavan itsenäisesti ja riippumattomasti syyttäjäntoimen järjestämisestä. 

Ehdotetun sääntelyn selkeyttämiseksi Syyttäjälaitoksen itsenäisen ja riippumattoman aseman osalta valiokunta ehdottaa lisäksi lakiehdotusta tarkistettavaksi siten, että 1. lakiehdotuksen 1 luvun otsikkoa, 1 §:ää ja 2 §:n otsikkoa tarkistetaan niin, että sääntelystä käy ilmi, että ehdotetussa laissa säädetään myös Syyttäjälaitoksen asemasta. 

Esityksen 1. lakiehdotuksen 10 §:n mukaan syyttäjällä on itsenäinen ja riippumaton syyteharkintavalta. 

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 25/2018 vp, s. 2—3) todennut, että lainkohdan perustelujen mukaan syyttäjä tekisi lain nojalla hänen päätösvaltaansa kuuluvat ratkaisut itsenäisesti ja riippumattomasti. Tällaisia päätöksiä olisivat paitsi syyteharkintaan liittyvät ratkaisut myös muut päätökset, joihin syyttäjällä on toimivalta esitutkinnassa tai rikosprosessissa (HE, s. 25—26). 

Lausunnon mukaan ehdotetun säännöksen sanamuodon voidaan sinänsä tulkita kattavan perusteluissa mainitut asiakokonaisuudet. Lausunnon mukaan olisi kuitenkin sääntelyn selkeyden vuoksi ja syyttäjän riippumattomuuden korostamiseksi syytä harkita sääntelyn täydentämistä esimerkiksi perusteluissa käytetyin maininnoin. 

Lakivaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyä huomiota perusteltuna. Valiokunnan näkemyksen mukaan 1. lakiehdotuksen 10 §:ää on perusteltua täydentää siten, että siinä itsenäisen ja riippumattoman syyteharkintavallan lisäksi tuodaan esiin se, että syyttäjä tekee itsenäisesti ja riippumattomasti kaikki päätösvaltaansa kuuluvat, rikosoikeudelliset vastuun toteuttamista koskevat ratkaisut käsiteltävänään olevassa rikosasiassa. 

Johtavan aluesyyttäjän määräaikaisuus

Esityksen 1. lakiehdotuksen 17 §:n 3 momentin mukaan johtavan aluesyyttäjän virkaan nimitetään enintään viiden vuoden määräajaksi. Johtava aluesyyttäjä johtaa 18 §:n mukaan syyttäjäaluetta. 

Esityksen perustelujen mukaan (HE, s. 14) syyttäjäalueen johtamiseen liittyvät vaatimukset ovat nykyisten yksittäisten syyttäjävirastojen johtamista suuremmat, mikä edellyttää johtamistehtävässä menestymistä sekä sitoutumista ja motivaatiota. Syyttäjäalueen tulee toimia mahdollisimman tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti, mitä johtavan aluesyyttäjän viran täyttämisen määräajaksi arvioidaan edistävän. Näistä syistä esityksessä katsotaan, että tehtävässä onnistumista tulee määräajoin arvioida. 

Lakivaliokunta katsoo, että johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuutta puoltavat muun muassa edellä esitetyt seikat. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtionhallinnon ylimpiin johtamistehtäviin nimitetään pääsääntöisesti viiden vuoden määräajaksi. Valtion virkamieslain (750/1994) 9 a §:n mukaan säännös koskee virkamieslain 26 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuja virkoja. Tällaisia ovat muun muassa ministeriöiden ylimmät virat, kuten kansliapäällikkö ja osastopäälliköt, sekä ministeriön alaisen viraston päällikön virat. Säännös ei kuitenkaan koske valtakunnansyyttäjän virkaa. Tämä johtuu valtakunnansyyttäjän erityisestä asemasta ylimpänä syyttäjänä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan määräajaksi virkaan nimittäminen on valtionhallinnossa yleistä myös keskijohdossa. Virkamies voidaan virkamieslain mukaan nimittää määräajaksi virkaan, jos viran luonteeseen tai viraston toimintaan liittyvä perusteltu syy sitä vaatii (virkamieslain 9 §:n 2 mom.). Johtamistehtävät ovat luonteeltaan niitä, joissa määräaikaisuutta on valiokunnan saaman selvityksen mukaan pidetty perusteltuna. Valiokunnan käsityksen mukaan asiaa selkeyttää ja tulkintaa helpottaa tulevaisuudessa se, että asiasta säädetään syyttäjälaitoslaissa nimenomaisesti. 

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 25/2018 vp, s. 3) kiinnittänyt huomiota johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuuteen. Lausunnon mukaan lakiehdotuksen perusteluissa korostetaan johtavan aluesyyttäjän johtamiseen ja hallintoon keskittyviä tehtäviä (HE, s. 14). Johtavan aluesyyttäjän tehtävissä on kuitenkin kyse myös lainkäyttötehtävistä, vaikka niiden arvioidaan käytännössä jäävän vähäisiksi (HE, s. 14). Lisäksi johtavan aluesyyttäjän hallinnolliset tehtävät, esimerkiksi juttujen jakamisessa aluesyyttäjille, ovat lausunnon mukaan usein välittömästi merkityksellisiä myös lainkäytön kannalta. Ehdotettua sääntelyä on lausunnon mukaan arvioitava erityisesti syyttäjän tehtävien riippumattomuuden takeiden kannalta. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, että lakiehdotuksen säätämisjärjestysperusteluissa on tältä osin tarkasteltu erityisesti päällikkötuomarien määräaikaisuutta koskevaa sääntelyä. Tuomioistuinlain (673/2016) 11 luvun 2 §:n mukaan päällikkötuomarin virat täytetään seitsemäksi vuodeksi kerrallaan. Perustuslakivaliokunta ei tuomioistuinlakia koskevassa lausunnossa (PeVL 14/2016 vp) kiinnittänyt erikseen huomiota tähän sääntelyyn. 

Syyttäjälaitosta koskevasta ehdotuksesta poiketen tuomioistuinlakiin sisältyy kuitenkin määräajaksi nimitetyn päällikkötuomarin riippumattomuutta turvaava erityisjärjestely eli ns. virkatakuu. Jos päällikkötuomari on nimitetty vakinaisesti tuomarin virkaan, hän on tuomioistuinlain mukaan virkavapaana tästä virasta sen ajan, kun hän on päällikkötuomarin virassa. Lisäksi päällikkötuomarilla, jota ei ole nimitetty vakinaisesti muuhun tuomarin virkaan, on toimikauden päättyessä oikeus tulla nimitetyksi vakinaiseen tuomarin virkaan. 

Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan selvänä, että tuomarin ja syyttäjän riippumattomuuden perustuslaillisessa arvioinnissa on eroavaisuuksia. Perustuslaista ei lausunnon mukaan seuraa ehdotonta estettä johtavan aluesyyttäjän viran määräaikaisuudelle. 

Lausunnossa todetaan syyttäjän virkasuhteen pysyvyyden olevan kuitenkin merkityksellistä syyttäjiä koskevan perustuslain 104 §:n ja oikeusturvaa koskevan perustuslain 21 §:n näkökulmasta. Lausunnon mukaan nyt ehdotettua sääntelyä paremmin syyttäjän ja syyttäjälaitoksen riippumattomuutta toteuttaisi tuomioistuinlain kaltainen sääntely johtavan aluesyyttäjän virkatakuusta ja se, että johtavaksi aluesyyttäjäksi nimitettäisiin viideksi vuodeksi eikä ehdotetun mukaisesti enintään viiden vuoden määräajaksi. 

Lakivaliokunta pitää erittäin tärkeänä syyttäjän riippumattomuutta ja riippumattomuuden merkitystä muun muassa oikeusturvan kannalta. Esityksessä ehdotettua ja saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta kuitenkin katsoo, perustuslakivaliokunnan näkemysten suuntaisesti, että tuomarin ja syyttäjän riippumattomuuden arvioinnissa on eroja. Tuomarit ovat jo perustuslain sääntelystä johtuen erilaisessa asemassa virassapysymisoikeuden suhteen. Tuomareita koskeva nimitysmenettely on valtionhallinnossa perustellusti poikkeuksellinen. Syyttäjiä ei perustuslaissa rinnasteta tuomareihin. Edellä todetun perusteella lakivaliokunta ei pidä myöskään perusteltuna, että syyttäjät rinnastettaisiin tuomareihin siten, että johtavan aluesyyttäjän virkaan sovellettaisiin tuomioistuinlakia vastaavaa sääntelyä virkatakuusta. Näin ollen valiokunta katsoo, että 1. lakiehdotuksen 17 §:n 3 momentin sääntely on tältä osin asianmukainen. 

Ehdotetun 17 §:n 3 momentin mukaan johtavan aluesyyttäjän virkaan nimitetään enintään viiden vuoden määräajaksi. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu muotoilu poikkeaa esimerkiksi valtion virkamieslain (750/1994) 9 a §:n 1 momentin muotoilusta, jonka mukaisissa tilanteissa virkaan nimitetään viiden vuoden määräajaksi, jollei erityisestä syystä ole perustetta nimittää tätä lyhyemmäksi määräajaksi. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todettua vastaavasti lakivaliokunta katsoo, että 1. lakiehdotuksen 17 §:n 3 momentissa käytetyn muotoilun (”enintään viiden vuoden määräajaksi”) sijasta momentissa on perusteltua käyttää muotoilua ”viiden vuoden määräajaksi”. Tämän lisäksi valiokunta katsoo, että momenttiin on perusteltua lisätä virkamieslakia vastaava muotoilu ”jollei erityisestä syystä ole perustetta nimittää tätä lyhyemmäksi määräajaksi”. Viimeksi mainittu lisäys voi tulla sovellettavaksi esimerkiksi tilanteissa, joissa virkaan nimitettävä on ennen viiden vuoden määräaikaa saavuttamassa eroamisiän. 

Rikosasioiden siirtäminen

Esityksen 1. lakiehdotuksen 21 §:ssä säädetään rikosasian siirtämisestä toiselle syyttäjälle. Sen mukaan syyttäjä voi antaa käsiteltävänään olevan rikosasian toisen syyttäjän tehtäväksi tämän suostumuksella, jos se on asian laatu ja muut seikat huomioon ottaen tarkoituksenmukaista. Siirtäminen edellyttää kummankin syyttäjän esimiehen suostumusta. 

Esityksen perustelujen (HE, s. 29) mukaan siirtäminen voi tapahtua esimerkiksi, jos jutun asianosaiset ovat muuttaneet toiselle paikkakunnalle. Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 25/2018 vp, s. 4) katsonut, että asian siirtämistä syyttäjältä toiselle voidaan hyvin perustella asian käsittelyn sujuvuuden näkökulmasta. Lausunnon mukaan säännöksen muotoilu on kuitenkin ongelmallinen perustuslain 2 §:n 3 momentissa säännellyn lainalaisuusperiaatteen ja 118 §:ssä säännellyn virkatoimia koskevan vastuun kannalta. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota siihen, että säännöksen mukaan yksittäistä lainkäyttöasiaa ja siinä tehtävää ratkaisua valmisteleva virkamies voisi oma-aloitteisesti — joskin esimiehensä ja asian vastaanottavan syyttäjän sekä tämän esimiehen suostumuksella — siirtää virkatehtäviinsä kuuluvan asian toisen virkamiehen hoidettavaksi. Siirtäminen edellyttää siirron olevan tarkoituksenmukaista asian laatu ja muut seikat huomioon ottaen, mikä ei lausunnon mukaan riittävästi osoita siirron olevan poikkeus siitä pääsäännöstä, että kukin syyttäjä hoitaa hänelle määrätyt tehtävät. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että säännöstä on muutettava siten, että siitä käy ilmi siirron perustuminen syyttäjään nähden esimiesasemassa olevan päätökseen. Lisäksi edellytyksiä asian siirtämiselle tulee tiukentaa säännöksessä. Tällaiset muutokset ovat edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Lakivaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan huomioita tärkeinä. Lakivaliokunta toteaa, että rikosasian siirtämismahdollisuutta koskeva säännös on sinällään kuitenkin perusteltu. Perusteluissakin esitetyin tavoin jutun asianosaiset ovat esimerkiksi saattaneet muuttaa toiselle paikkakunnalle. Kyse voi olla myös rikosasiaa hoitavan syyttäjän muista virkatehtävistä johtuvista esteistä ja oikeudenkäyntiin liittyvistä aikatauluista. Perusteluissa esitetyin tavoin kyseessä tulee olla erityinen syy (HE, s. 29). 

Perustuslakivaliokunnan tavoin lakivaliokunta katsoo, että siirron tulee perustua nimenomaan syyttäjään nähden esimiesasemassa olevan päätökseen. Syyttäjäntoiminnan asianmukaisen johtamisen ja erityisesti syyttäjien työtaakkojen tasapuolisuudesta huolehtimisen kannalta on tärkeää, että 21 §:ssä tarkoitetuista syyteasioiden työnjohdollisista siirroista päättävät asianomaiset esimiehet. Valiokunta katsoo kuitenkin, että syyttäjän itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta johtuen asioita luovuttavan syyttäjän suostumus siirtoihin on kuitenkin tarpeen lukuun ottamatta tilannetta, jossa syyttäjä on tosiasiallisesti kokonaan estynyt hoitamasta kysymyksessä olevaa syyttäjäntehtävää. Esimerkkinä viimeksi mainitusta voi olla esimerkiksi sairastapaus, jossa suostumusta ei käytännössäkään olisi mahdollista saada. 

Edellä todetun perusteella lakivaliokunta ehdottaa, että 21 § jaetaan kahteen momenttiin, joissa ensimmäisessä säädetään tilanteista, joissa syyttäjä on estynyt hoitamasta syyttäjäntehtäväänsä ja esimies siirtää tämän vuoksi rikosasioita toisen syyttäjän hoidettavaksi. Näissä tilanteissa ei edellytetä asioita luovuttavan syyttäjän suostumusta. 

Lakivaliokunnan ehdottamassa uudessa 2 momentissa säädetään muista tilanteista, joissa siirto on mahdollinen. Tällöin siirto olisi mahdollinen vain erityisestä syystä. Valiokunta katsoo, että tällainen erityinen syy voi olla käsillä tilanteissa, jotka liittyvät joutuisan oikeudenkäynnin järjestämiseen, työn tasaamiseen, erityisosaamiseen taikka muihin vastaaviin tilanteisiin, joissa siirto erityisestä syystä on tarkoituksenmukaista. Valiokunta korostaa sitä, että 1 momentin ja valiokunnan ehdottaman uuden 2 momentin osalta tarkoitus on, että asian siirto on selkeästi poikkeus siitä pääsäännöstä, että kukin syyttäjä hoitaa hänelle määrätyt tehtävät. 

Asetuksenantovaltuudet

Esityksen 1. lakiehdotuksen 29 § sisältää säännökset asetuksenantovaltuuksista. Pykälän mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa syyttäjien tehtävistä ja niihin määräämisestä. Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 25/2018 vp, s. 4) pitänyt syyttäjän toiminnan riippumattomuuden kannalta ongelmallisena, että valtioneuvosto voisi asetuksella säätää syyttäjälle kuuluvien lainkäyttötehtävien sisällöstä tai hoitamisesta. Valtuutussäännöstä on lausunnon mukaan tältä osin välttämätöntä täsmentää niin, että asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä ainoastaan syyttäjien hallinnollisista tehtävistä, mikä vastaisi myös esityksen perusteluja (HE, s. 32). Tällainen muutos on lausunnon mukaan edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Lakivaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan huomiota tärkeänä. Lakivaliokunta ehdottaa, että 1. lakiehdotuksen 29 §:n 2 momentin sanamuotoa tarkistetaan lisäämällä momenttiin sana ”hallinnollisista” siten, että momentista käy ilmi, että asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä nimenomaan syyttäjien hallinnollisista tehtävistä. 

Lakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 25/2018 vp, s. 4) todettuun seikkaan koskien hallituksen esityksen liitteenä olevan asetusluonnoksen 16 §:n sääntelyä hallintokanteluasioiden ratkaisemisesta. Lausunnon mukaan pykälän 2 momentista voi saada sen käsityksen, että siinä pyritään epäsuorasti sääntelemään ylimpien laillisuusvalvojien tehtävänjakoa. Perustuslain 110 §:n 2 momentin mukaan oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen välisestä tehtävien jaosta voidaan säätää lailla, kaventamatta kuitenkaan kummankaan laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaa. Lakivaliokunta painottaa, että edellä todettu on syytä huomioida annettaessa valtioneuvoston asetusta. 

Apulaispäällikkö

Esityksen 1. lakiehdotuksen 18 §:n 2 momentin mukaan johtavan aluesyyttäjän apuna voi toimia yksi tai useampi apulaispäällikkö. 

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 25/2018 vp, s. 5) todennut, että apulaispäällikön asema, tehtävä ja toimivaltuudet sekä näiden suhde syyttäjän tehtäviin jäävät lakiehdotuksessa varsin epäselviksi. Lausunnon mukaan lain 19 §:stä tosin käy epäsuorasti ilmi, että hallinnollisia asioita voidaan työjärjestyksellä määrätä apulaispäällikön ratkaistaviksi. Apulaispäällikköä koskevaa perussääntelyä laissa on perustuslain syyttäjälaitosta koskevasta sääntelystä johtuen syytä täsmentää. 

Esityksen 1. lakiehdotuksen 18 §:n 2 momentin mukaan syyttäjäaluetta johtaa johtava aluesyyttäjä. Johtavan aluesyyttäjän apuna voi toimia yksi tai useampi apulaispäällikkö. Ehdotetun syyttäjälaitoslain 29 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun ohella syyttäjien tehtävistä ja niihin määräämisestä. Esityksen liitteenä olevan syyttäjälaitoksesta annettavan valtioneuvoston asetusluonnoksen 9 §:ssä säädettäisiin, että apulaispäällikön määrää tehtäväänsä valtakunnansyyttäjän toimisto syyttäjäalueen esityksestä. Määräys annetaan enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Lakiehdotuksen 7 §:ssä apulaispäälliköitä ei ole mainittu syyttäjinä. 

Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan apulaispäälliköitä koskevaa sääntelyn perusratkaisua ja apulaispäälliköiden roolia ei esitetä muutettavaksi nykyisestä. Esityksessä on voimassa olevaa syyttäjälaitoslain (439/2011) 17 §:n 2 momenttia asiallisesti vastaava säännös apulaispäälliköistä. Ehdotetun 18 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE, s. 28) viitataan siihen, että apulaispäällikön määräämisestä tehtäväänsä säädetään valtioneuvoston asetuksella. Voimassa olevan nykyisen syyttäjälaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1390/2011) 11 §:n mukaan valtakunnansyyttäjänvirasto määrää syyttäjänviraston esityksestä kihlakunnansyyttäjän toimimaan syyttäjänviraston apulaispäällikkönä 4 vuoden määräajan. Syyttäjälaitoksesta annettavan valtioneuvoston asetuksen 9 §:ään on tarkoitus edellä selostetuin tavoin sisällyttää vastaavan kaltainen säännös. Tarkoitus on, että kyseeseen tulee henkilö, joka on nimitetty syyttäjän virkaan. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan apulaispäällikön tehtävämääräyksessä on kyse lähiesimiehenä toimimisesta ja muista hallinnollisista tehtävistä. Apulaispäällikkö on myös syyttäjänvirassa toimiva itsenäinen syyttäjä, joka hoitaa lainkäyttötehtäviä riippumattomasti. Tehtävärakenteella ei ole tarkoitus sivuuttaa laissa määrättyä virkarakennetta. Näin ollen apulaispäällikön syyttäjävirkaa ei ole tarpeellista perustaa. 

Asiassa saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että voimassa olevaa apulaispäällikön roolia ja tehtäviä vastaava perusratkaisu on asianmukainen. Apulaispäällikköä koskevaa perussääntelyä on kuitenkin syytä selventää laissa siten, että lakiehdotuksen 18 §:stä käy selkeästi ilmi, että apulaispäälliköt ovat kyseiseen tehtävään määrättyjä syyttäjiä ja että apulaispäällikön tehtäviin määrätyt syyttäjät hoitavat syyttäjäntehtäviensä lisäksi heille määrättyjä hallinnollisia tehtäviä syyttäjäalueilla. Lakivaliokunta ehdottaa edellä mainitun täsmennyksen sisällyttämistä 1. lakiehdotuksen 18 §:ään. 

Lakivaliokunta on edellä asetuksenantovaltuuksien osalta ehdottanut, että 1. lakiehdotuksen 29 §:n 2 momentin sanamuotoa tarkistetaan lisäämällä momenttiin sana ”hallinnollisista” siten, että momentista käy ilmi, että asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä nimenomaan syyttäjien hallinnollisista tehtävistä. 

Apulaispäällikköä koskevan laissa olevan perussääntelyn selventämiseksi lakivaliokunta ehdottaa lisäksi, että 29 §:n 2 momentin asetuksenantovaltuutta koskevaa säännöstä täsmennetään lisäksi siten, että valtioneuvoston asetuksella mahdollisesti annettavien tarkempien säännösten luetteloon lisätään maininta apulaispäällikön tehtävästä ja siihen määräämisestä. 

Lakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että esityksen liitteenä olevan valtioneuvoston asetusluonnoksen 9 §:ää on perusteltua tarkistaa siten, että siinä mainitaan nykyistä valtioneuvoston asetuksen 11 §:ää vastaavasti ne syyttäjän virat, jotka voivat tulla tehtävään määrätyiksi. 

Virkasyytteen käsittely

Esityksen 1. lakiehdotuksen 27 § sisältää säännökset virkasyytteen käsittelystä. Pykälän 1 momentin mukaan valtakunnansyyttäjää ja apulaisvaltakunnansyyttäjää syytetään virkarikoksesta korkeimmassa oikeudessa. Syyttäjänä on joko valtioneuvoston oikeuskansleri tai eduskunnan oikeusasiamies. Pykälän 2 momentin mukaan valtionsyyttäjää syytetään virkarikoksesta hovioikeudessa. Syyttäjänä on joko oikeuskansleri tai oikeusasiamies. Pykälän 3 momentin mukaan johtavaa aluesyyttäjää, erikoissyyttäjää, aluesyyttäjää ja apulaissyyttäjää syytetään virkarikoksesta hovioikeudessa. Syyttäjänä on valtakunnansyyttäjä tai hänen määräämänsä syyttäjä. 

Ehdotetun sääntelyn muutoksena nykytilaan on erityisesti se, että myös valtionsyyttäjän virkarikosten osalta syyttäjänä on oikeusasiamies tai oikeuskansleri. Lakivaliokunta pitää lähtökohtaisesti perusteltuna, että valtionsyyttäjän virkarikoksien osalta syyteoikeuden käyttöön liittyvä harkinta on siirretty syyttäjälaitoksen ulkopuolelle. Muutos on syyteoikeuden käytön ulkoisen uskottavuuden kannalta asianmukainen. 

Valiokunta kiinnittää huomiota kuitenkin siihen, että ehdotetun 3 momentin mukaisesti johtavan aluesyyttäjän, erikoissyyttäjän, aluesyyttäjän ja apulaissyyttäjän osalta syyteoikeuden käyttöön liittyvä harkinta säilyisi edelleen syyttäjälaitoksen sisällä. Esityksen perusteluiden (HE, s. 31) mukaan, koska kaikki syyttäjät toimivat yhdessä virastossa, määräisi valtakunnansyyttäjä syyttäjän näihin virkarikosasioihin lakiehdotuksen 24 §:n esteellisyyssäännökset huomioon ottaen. Edelleen perusteluiden mukaan syyttäjä voitaisiin määrätä toiselta alueelta tai valtakunnansyyttäjän toimistosta. 

Lakiehdotuksen 24 §:n 1 momentti sisältää 6-kohtaisen luettelon esteellisyysperusteista. Mainitun pykälän 1—5 kohtien osalta esteellisyystilanteet lienevät helposti vältettävissä. Sen sijaan momentin 6 kohdan peruste ei ole tältä osin yhtä selväpiirteinen. Sen mukaan syyttäjä on esteellinen, jos muu kuin 1—5 kohdassa tarkoitettu seikka on omiaan antamaan perustellun aiheen epäillä hänen puolueettomuuttaan asiassa. Lakivaliokunta toteaa, että on merkityksellistä, voiko ulkopuoliselle tarkkailijalle syntyä epäily puolueettomuudesta eli onko ulkoisten tosiseikkojen perusteella oikeutettua aihetta epäillä puolueettomuutta. 

Lakivaliokunta katsoo, että syyttäjien virkasyyteasioiden käsittelyn ulkoisen uskottavuuden parantamisen kannalta on perusteltua, että ehdotetusta virkasyytteen käsittelyä koskevasta 27 §:n 3 momentista poiketen myös alempien syyttäjien virkasyyteasioiden käsittelyn osalta syyteoikeuden käyttöön liittyvä harkintavalta etäännytetään syyttäjälaitoksen ulkopuolelle. 

Edellä todetuin tavoin 27 §:n 2 momentin mukaan valtionsyyttäjän osalta syyttäjänä on joko oikeuskansleri tai oikeusasiamies. Säännöksessä ei todeta, että syyttäjänä voisi olla vaihtoehtoisesti heidän määräämänsä syyttäjä. Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan ei ole tarkoituksenmukaista, että valtionsyyttäjän virkarikossyytettä ehdottomasti aina ajaisi ylin laillisuusvalvoja. Sama koskee johtavien aluesyyttäjien, erikoissyyttäjien, aluesyyttäjien ja apulaissyyttäjien virkarikoksia, joiden osalta valiokunta edellä selostetuin tavoin katsoo olevan perusteltua etäännyttää syyteoikeuden käyttöön liittyvä harkintavalta syyttäjälaitoksen ulkopuolelle. 

Valiokunta kiinnittää tältä osin huomiota perustuslain 110 §:ään koskien oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen syyteoikeutta. Pykälän 1 momentissa säädetään syytteen nostamisesta tuomaria vastaan lainvastaisesta menettelystä virkatoimessa. Momentin toisen virkkeen mukaan nämä voivat ajaa syytettä tai määrätä syytteen nostettavaksi myös muussa laillisuusvalvontaansa kuuluvassa asiassa. Nyt ehdotettu lainsäädäntö ei vaikuta millään tavoin kyseiseen perustuslain säännökseen. Valiokunta kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että myöskään sen sanamuodon mukaan ylimmillä laillisuusvalvojilla ei ole velvollisuutta itse ajaa syytettä siinä tarkoitetuissa asioissa. 

Edellä selostetun perusteella lakivaliokunta ehdottaa 1. lakiehdotuksen virkasyytteen käsittelyä koskevan 27 §:n 2 ja 3 momentin säännöksiä tarkistettaviksi siten, että 2 momenttiin sisällytetään valtionsyyttäjän lisäksi johtava aluesyyttäjä, erikoissyyttäjä, aluesyyttäjä ja apulaissyyttäjä. Tämän lisäksi 2 momenttiin lisätään mahdollisuus siihen, että syyttäjänä voi olla myös oikeuskanslerin tai oikeusasiamiehen määräämä syyttäjä. Lakivaliokunnan ehdotuksen myötä 3 momentti voidaan poistaa. 

Lakivaliokunta toteaa lisäksi, että tilanteessa, jossa ylimmät laillisuusvalvojat päättävät määrätä asiaan syyttäjän, on käytännössä perusteltua, että he keskustelevat valtakunnansyyttäjän kanssa siitä, kuka syyttäjä on osaamisensa, työtilanteensa ja muiden erityisten seikkojen perusteella sopiva tehtävään. Tämä keskustelu on hyvä käydä jo hyvissä ajoin ennen laillisuusvalvojan syytemääräyksen antamista, jotta syytettä ajavalla syyttäjällä on mahdollisuus perehtyä asiaan jo esitutkinnan aikana. 

Virkojen muuttaminen viraston yhteisiksi

Esityksen mukaan (HE, s. 13) Syyttäjälaitoksen virat ovat jatkossa valtionhallinnossa vakiintuneen käytännön mukaisesti Syyttäjälaitoksen yhteisiä, jotta virastoa voidaan organisoida tarkoituksenmukaisen töiden järjestelyn edellyttämällä tavalla. 

Tämän kannalta merkityksellisiä ovat esityksen 1. lakiehdotuksen 34 §:n sisältämät henkilöstöä koskevat siirtymäsäännökset. Pykälän 1 momentin mukaan henkilöstön asemasta säädetään valtion virkamieslain (750/1994) 2 luvussa. Pykälän 2 momentin mukaan tämän lain tullessa voimaan syyttäjänvirastojen ja Valtakunnansyyttäjänviraston virat muuttuvat Syyttäjälaitoksen yhteisiksi viroiksi. Tässä tarkoitettu viran muuttuminen ei momentin mukaan edellytä virkaan nimitetyn virkamiehen suostumusta. 

Pykälän 3 momentin mukaan tämän lain tullessa voimaan syyttäjänvirastojen johtavan kihlakunnansyyttäjän virat lakkaavat ja virkasuhteet päättyvät ilman irtisanomista. Johtavat kihlakunnansyyttäjät siirtyvät aluesyyttäjän virkaan lain voimaantuloajankohdan mukaisten toimipaikkojensa mukaisille alueille ja yksiköihin. Kihlakunnansyyttäjien virat muuttuvat aluesyyttäjien viroiksi, ja virat sijoittuvat lain voimaantuloajankohdan mukaisten toimipaikkojensa mukaisille alueille ja yksiköihin. 

Esityksen mukaan (HE, s. 14) viran siirtämiseen ja sijoittamiseen sovelletaan yleisiä virkamieslain säännöksiä. Valtion virkamieslaki on kaikkia valtion virkamiehiä yhdenmukaisesti koskeva yleislaki, joka sisältää kattavasti yhtäältä valtion toimintojen järjestämisen kannalta tarpeellisen ja toisaalta valtion henkilöstön oikeusturvan varmistavan sääntelyn. Valtion viraston yhteiset virat voidaan sijoittaa viraston tehtävän hoitamiseksi viraston sisällä tarkoituksenmukaisella tavalla. 

Valiokunnan käsittelyssä on ilmennyt epäselvyyttä erityisesti sen osalta, milloin ja missä tilanteessa viran sijoittaminen toiselle paikkakunnalle voi uudistuksen yhteydessä ja toisaalta sen jälkeen tapahtua ilman virkamiehen suostumusta. Tämän johdosta lakivaliokunta esittää käsityksenään tältä osin seuraavaa. 

Virkamieslain 5 a § koskee valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelyä. Kyseinen 5 a § koskee organisaation muuttumishetkeä, eli tässä tapauksessa hetkeä, jolloin valtakunnansyyttäjänvirasto ja syyttäjävirastot yhdistyvät Syyttäjälaitokseksi, ja tulee sovellettavaksi tällöin. Virkamieslain 5 a §:ssä tarkoitetun tavoin virkamiehen suostumus ei ole tarpeen, jos virka siirretään virkamiehen työssäkäyntialueella tai työssäkäyntialueelle. Kääntäen, suostumus on tarpeen siirrettäessä virka työssäkäyntialueen ulkopuolelle. Virkamieslain 5 a §:n käytännön merkitystä ja tarvetta nyt käsiteltävän esityksen yhteydessä vähentävät asiallisesti kuitenkin ehdotetun 34 §:n 3 momentin siirtymäsäännökset siinä tarkoitettujen syyttäjän virkojen sijoittumisesta lain voimaantuloajankohdan mukaisten toimipaikkojen alueille ja yksiköihin. 

Myöhemmin, ehdotetun lain jo tultua voimaan, virat ovat 34 §:n 2 momentin mukaisesti muuttuneet Syyttäjälaitoksen yhteisiksi. Tällöin ei suostumukseen liittyvien kysymysten osalta ole enää kyse virkamieslain 5 a §:ssä tarkoitetuista uudelleenjärjestelytilanteista. Myöskään virkamieslain 5 §:ssä tarkoitetut säännökset virkamiehen suostumuksen edellyttämisestä eivät koske tilanteita, joissa on kyse viraston yhteisen viran sijoituspaikan muuttumisesta viraston sisällä. 

Virkamieslaissa ei ole erityistä säännöstä yhteisen viran sijoittamisesta viraston sisällä. Virkamieslain 27 §:n 3 momentti sisältää kuitenkin asiaan liittyvän säännöksen, jonka mukaan, jos virastoon perustettu virka sijoitetaan toiselle paikkakunnalle eikä virkamies perustellusta syystä siirry työskentelemään tällä paikkakunnalla, virkamies voidaan irtisanoa tämän pykälän nojalla eli ns. taloudellisilla tai tuotannollisilla perusteilla sen sijaan, että irtisanominen tapahtuisi yksilöllisellä, virkamiehestä johtuvalla perusteella. Irtisanomisperuste voi olla merkityksellinen irtisanomisen jälkeisten oikeuksien kannalta. 

Virkamiehen oikeusturva sellaisessa tilanteessa, jossa yhteinen virka on tarkoitus sijoittaa toiselle paikkakunnalle, perustuu ennen sijoittamista käytävään yhteistoimintamenettelyyn (laki yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa (1233/2013) 15 §) sekä mahdollisuuteen valittaa sijoittamispäätöksestä silloin, jos viran sijoituspaikkakunta muuttuu (virkamieslain 57 §:n 3 mom. 2 kohta ja 4 mom.). Lisäksi virkamies voi valittaa irtisanomispäätöksestä virkamieslain 57 §:n perusteella. Selvää on, että virkamiestä tulee kuulla sijoitettaessa yhteinen virka toiselle paikkakunnalle. 

Valiokunta katsoo, että esityksen mukainen ehdotus virkojen muuttamisesta Syyttäjälaitoksen yhteisiksi on lähtökohtaisesti perusteltu. Virkojen muuttaminen viraston yhteisiksi vastaa saadun selvityksen mukaan yleistä kehitystä valionhallinnossa. Valiokunta katsoo, että viraston yhteiset virat mahdollistavat viraston kokonaisvaltaisen henkilöstösuunnittelun paremmin kuin viraston pieneen osaan perustetut virat. Oikein kohdistetut resurssit ovat merkityksellisiä myös rikosasioiden sujuvan käsittelyn ja sen myötä rikosasioiden asianosaisten oikeusturvan kannalta. 

Esityksen perusteluiden (HE, s. 14) mukaan tilanteet, joissa myöhemmin voisi ilmetä tarve viran sijoittamiseen toiselle paikkakunnalle, olisivat harvinaisia. Valiokunta korostaa perusteluissa todettua seikkaa siitä, että tällainen tilanne voisi tulla eteen lähinnä silloin, jos yksikkö, jossa virkamies työskentelee, lakkaa tai virkamiehen tehtävät tai viraston mahdollisuudet tarjota virkamiehelle tehtäviä suoritettavaksi olennaisesti tai muutoin kuin tilapäisesti vähenevät. 

Hallituksen esitystä ja saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että ehdotettu sääntely koskien yhteisiä virkoja on asianmukainen. Valiokunta katsoo, että syyttäjälaitoslaissa ei ole tarpeen säätää esitetystä poiketen viran siirtämisestä tai sijoittamisesta virkamieslaista poikkeavasti. Itsestään selvää on, että säännöksiä tulee soveltaa objektiivisesti ja muun muassa edelläkuvatunlaisissa tilanteissa. Valiokunta katsoo, että ehdotettu sääntely ei näin ollen vaaranna esimerkiksi syyttäjän riippumattomuutta lainkäyttötehtävissä. 

Voimaantulo

Hallituksen esitykseen kirjatun mukaisesti lakien on tarkoitus tulla voimaan 31.10.2018. Ottaen huomioon asian käsittelyvaihe alun perin suunniteltu aikataulu ei ole mahdollinen. Lakivaliokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan uudistus voi tulla voimaan 1.7.2019 lukien, mikäli lait hyväksytään vuoden 2018 loppuun mennessä. Toisaalta lakivaliokunnan saamassa lausuntopalautteessa on tuotu esiin tarve myöhäisemmälle voimaantuloajankohdalle. Lakivaliokunta toteaa, että oleellista on, että uudistuksen asianmukaisen voimaantulon järjestelyyn, nimitysasioihin sekä muihin hallinnollisiin järjestelyihin varataan tarvittava ja riittävä aika. Lakivaliokunta painottaa edellä mainittujen seikkojen huomioon ottamista voimaantuloajankohdasta päätettäessä. Edellä todetun valossa valiokunta katsoo olevan perusteltua, että lait tulevat esitykseen kirjatusta aikataulusta poiketen voimaan aikaisintaan syksyllä 2019.