Yleistä
Hallituksen esitys sisältää ehdotukset työttömyyspäivärahan lisäpäivien asteittaisesta poistamisesta sekä uudesta työttömyysvakuutusjärjestelmän kautta rahoitettavasta muutosturvakokonaisuudesta, joka tulee työsopimuslakiin sisältyvän muutosturvan lisäksi tukemaan irtisanottujen uudelleentyöllistymistä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömien palveluita, työttömyysturvan rahoitusta ja osa-aikaista työllistymistä koskevia säännöksiä.
Esityksen tavoitteena on tukea pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaisen työllisyystavoitteen saavuttamista edistämällä ikääntyvien osallistumista työmarkkinoille niin, että työllisyys paranee noin 8 300 työllisellä vuoden 2029 loppuun mennessä. Lisäksi kuntien velvoitetyöllistämisen lisääntyessä syntyvä työllisyyttä parantava väliaikainen varantovaikutus olisi esityksen mukaan noin 1 000 työllistä. Lisäksi esityksen tavoitteena on edistää ikääntyneiden työssä jaksamista ja osaamista.
Esityksellä on arvioitu olevan noin 200 miljoonan euron julkista taloutta parantava vaikutus vuoteen 2029 mennessä. Tämä vaikutus perustuu valtaosin työttömyysturvan lisäpäivien poistamisesta koituvaan työllisyyden arvioituun parantumiseen.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää hallituksen esityksen tavoitteita kannatettavina ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä. Valiokunta pitää työuransa loppupuolella olevien työntekijöiden työllisyyden edistämistä tärkeänä niin yksilön, yhteiskunnan kuin kansantalouden näkökulmasta. Myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossaan pitänyt esityksen tavoitteita tärkeinä (TyVL 6/2022 vp).
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 32/2022 vp) arvioinut lisäpäivien poistamista perustoimeentuloturvaa koskevan perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Lisäksi perustuslakivaliokunta on arvioinut 55 vuotta täyttäneitä koskevaa muutosturvakokonaisuutta ja työaikalain 55 vuotta täyttäneiden oikeutta työajan lyhentämiseen koskevia työaikalain muutoksia perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn kannalta. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotettu sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 6 §:n ja 19 §:n 2 momentin kannalta.
Lisäpäiväoikeuksien poisto
Esityksessä ehdotetaan, että aluksi myöhennetään ja vuonna 1965 syntyneistä alkaen poistetaan palkansaajan työttömyyspäivärahan lisäpäivien muodostama varhaisen työstä poistumisen väylä (niin kutsuttu eläkeputki). Esityksessä ehdotetaan, että vuosina 1961 ja 1962 syntyneillä lisäpäivien ikäraja on nykyinen 62 vuotta. Vuonna 1963 syntyneillä ikäraja nostetaan 63 vuoteen ja vuonna 1964 syntyneillä 64 vuoteen. Vuonna 1965 ja sen jälkeen syntyneiden kohdalla esitetään, että lisäpäivämahdollisuus poistuu kokonaan. Ehdotukset eivät vaikuta jo lisäpäivillä olevien tilanteeseen. Ne eivät myöskään vaikuta vuonna 1962 tai sitä ennen syntyneiden mahdollisuuksiin päästä työttömyyspäivärahan lisäpäiville.
Voimassa oleva työttömyysturvalaki sisältää kolme erilaista ikärajaa lisäpäiväoikeuden syntymiselle: 60 vuotta 1955 tai 1956 syntyneille, 61 vuotta 1957—1960 syntyneille ja 62 vuotta 1961 tai sen jälkeen syntyneille.
Lisäpäiväoikeuden alaikärajaa on korotettu useaan kertaan. Hallituksen esityksen (s. 8—9) mukaan näistä muutoksista tehdyissä tutkimuksissa on havaittu, että lisäpäiväoikeuden menettäneissä ikäryhmissä työllisyys on vahvistunut. Työttömyysturvan lisäpäiväoikeus voi kasvattaa ikääntyneiden työttömyyttä, koska lisäpäiväoikeuden olemassaolo voi johtaa irtisanomisten kohdentamiseen nimenomaan ikääntyneisiin, jolloin lisäpäivät eivät ehkäise ikäsyrjintää vaan päinvastoin toimivat tarkoitustaan vastaan. Lisäksi lisäpäiväoikeuden on tutkimuksissa arvioitu voivan heikentää ikääntyneiden työttömien uudelleentyöllistymisen todennäköisyyttä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lisäpäiväoikeuksien asteittaista poistamista perusteltuna ikääntyneiden työllisyyden parantamiseksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin huomiota siihen, että esityksessä ehdotettu lisäpäiväoikeuden poistaminen voi heikentää ikääntyneiden työttömien työnhakijoiden toimeentuloturvaa. Ikääntyneiden työttömien työnhakijoiden toimeentuloa turvaavat muut työttömyysturvaa koskevat säännökset jäävät kuitenkin ennalleen eli lisäpäiväoikeuden poistaminen ei vaikuta ikääntyvien oikeuteen saada työttömyysturvan perus- tai ansiopäivärahaa lähtökohtaisesti samoin edellytyksin kuin muillakin työttömillä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotettu lisäpäiväoikeuden asteittainen poistaminen ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 2 momentin kannalta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin tärkeänä, että nykyisten toimeentuloa turvaavien keinojen lisäksi kohderyhmän mahdollisuutta ansiopäivärahan saantiin tulee jatkossa edistää suunnitellusti uudella 70 prosentin palkkatukioikeudella.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että lisäpäivien poistamisella ja muilla esityksessä ehdotetuilla toimenpiteillä saattaa olla myös työllisyyttä heikentäviä vaikutuksia työpaikoilla, jos työnantajien halukkuus rekrytoida ikääntyviä työntekijöitä vähentyy muutosturvaan ehdotettujen uusien velvoitteiden vuoksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen siitä, että ehdotetun lisäpäivien asteittaisen poistamisen ja alaikärajan muuttamisen sekä muiden esityksessä ehdotettujen toimenpiteiden vaikutuksia 55 vuotta täyttäneiden työllisyyteen tulee seurata tarkasti. Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa hyväksyttäväksi työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossaan esittämän lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus).
Muutosturva
Esityksessä ehdotetaan uutta muutosturvakokonaisuutta 55 vuotta täyttäneille palkansaajille, jotka on irtisanottu taloudellisella tai tuotannollisella irtisanomisperusteella oltuaan saman työnantajan palveluksessa vähintään viisi vuotta. Muutosturva muodostuu irtisanotun palkansaajan yhden kuukauden palkkaa vastaavasta muutosturvarahasta ja arvoltaan enintään kahden kuukauden palkkaa vastaavasta muutosturvakoulutuksesta. Toisin kuin nykyisessä muutosturvassa, uudessa muutosturvassa irtisanovan työnantajan koko ei vaikuta irtisanotun oikeuteen saada muutosturvana tukea uudelleentyöllistymiseensä.
Esityksen mukaan oikeus 55 vuotta täyttäneitä koskevaan uuteen muutosturvaan edellyttää ilmoittautumista työnhakijaksi 60 päivän kuluessa irtisanomisesta. TE-toimisto järjestää alkuhaastattelun viiden arkipäivän kuluessa työttömäksi rekisteröitymisestä. Tavoitteena on nopeuttaa työntekijän uudelleentyöllistymistä. Muutosturvana järjestettävän koulutuksen pitää esityksen mukaan edistää nopeaa uudelleentyöllistymistä antamalla ja vahvistamalla ammatillista osaamista ja yrittäjyysosaamista.
Muutosturvakoulutuksesta ja muutosturvarahasta muodostuva uusi muutosturva rahoitetaan muutosturvamaksulla, joka muodostuu irtisanovan työnantajan osasta ja työnantajien kollektiiviseen työttömyysvakuutusmaksuun sisältyvästä yhteisestä osasta. Irtisanovan työnantajan muutosturvamaksu peritään irtisanomisen yhteydessä. Palkkasummarajat vastaavat nykyisessä lisäpäivien rahoittamiseen kohdistuvassa omavastuumaksussa noudatettavia palkkasummarajoja, joten maksua ei määrätä pienille työnantajille.
Uudessa muutosturvamallissa työnhakijaksi ilmoittautuminen, osaamis- ja työkykykartoitukset ja työllistymissuunnitelman tekeminen tapahtuvat jo irtisanomisaikana. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin työvoimapalveluihin pääsyn varhentamista myönteisenä uudistuksena ikääntyneiden työllistymisen edistämiseksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen siitä, että muutosturvakoulutus on tärkeää räätälöidä vastaamaan henkilön osaamistarpeita. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnittää kuitenkin lausunnossaan huomiota siihen, että koulutuksen räätälöinti yksilön tarpeisiin tekee koulutusten hankinnasta vaativaa ja lisää hankintayksikön työmäärää merkittävästi.
Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan hankinnasta syntyvän työmäärän arviointi on haastavaa ja arvioon liittyy epävarmuuksia. Selvityksen mukaan noin 3 400 irtisanotun arvioidaan osallistuvan vuosittain muutosturvakoulutukseen. ELY-keskusten työmäärä kasvaa merkittävästi etenkin niillä alueilla, joissa muutosturvan kohderyhmään kuuluvia on paljon ja muutosturvakoulutukseen halutaan osallistua. Työmäärän kasvu kohdistuu TE-toimistoon, jos alueella hankinnat sovitaan tehtäväksi TE-toimistossa. Selvityksen mukaan yksilöllisiä koulutusratkaisuja on kuitenkin mahdollista toteuttaa suorahankintojen lisäksi myös esimerkiksi kapasiteettihankinnoilla, joissa kouluttajia kilpailutetaan ostamalla koulutuspäiviä varastoon ja tekemällä yksilöity koulutussuunnitelma vasta asiakkaan halutessa koulutusta.
Valmistelun aikana työ- ja elinkeinoministeriö on arvioinut, että muutosturvakoulutuksen voimaantulovuonna 2023 muutosturvakoulutukseen ja muutosturvaoikeuden tutkimiseen tarvittavan yhteensä 14,5 henkilötyövuotta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin tärkeänä sitä, että yksilöllisen koulutuksen hankinnan toteuttamiseen hankintayksikölle turvataan riittävät henkilöstöresurssit.
Muutosturvakoulutuksena hankitun koulutuksen arvo voi olla esityksen mukaan enintään yhtä suuri kuin irtisanotun henkilön kahden kuukauden palkkaa vastaava summa ja koulutuksen enimmäispituus on kuusi kuukautta. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnittää lausunnossaan sosiaali- ja terveysvaliokunnan huomiota siihen, että tämä saattaa johtaa siihen, että samantyyppistä koulutusta tarvitsevien työnhakijoiden palkat riittävät eripituisiin koulutuksiin.
Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan muutosturvarahan määrän ja muutosturvakoulutuksen arvon määrittely on pyritty pitämään yksinkertaisena ratkaisutoiminnan yhdenmukaisuuden ja nopeuden turvaamiseksi, mikä mahdollistaa hankinnan riittävän varhaisen käynnistämisen. Muutosturvarahan ja muutosturvakoulutuksen arvon perusteen tarkistaminen tulorekisteristä lisää määrittelyn sujuvuutta. Lisäksi selvityksen mukaan enimmäisarvon määrittely lisää muutosturvasta syntyvän menon ennakoitavuutta. Muusta työvoimaviranomaisen järjestämästä koulutuksesta tai muista työllistymistä edistävistä tai sitä tukevista palveluista poiketen muutosturvakoulutus esitetään rahoitettavaksi Työllisyysrahaston varoista eli työnantajilta kerättävien maksujen tuotolla.
Lisäksi valiokunta korostaa, että muutosturvakoulutus täydentää jo voimassa olevan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain perusteella tarjottavia osaamisen kehittämisen palvelujen valikoimaa, kuten työvoimakoulutusta ja omaehtoista opiskelua. Muutosturvakoulutuksella ei ole tarkoitus korvata näitä olemassa olevia osaamisen kehittämisen välineitä eikä muutosturvakoulutukselle esitetty enimmäisarvo estä irtisanotun palkansaajan pääsyä muihin tarpeen mukaisiin osaamisen kehittämisen palveluihin. Jos irtisanotun palkansaajan työmarkkinoille paluun edellytyksenä olevat osaamisen kehittämisen tarpeet arvioidaan suuremmiksi kuin mihin muutosturvakoulutuksella voidaan vastata, kaikkia muita työvoimapoliittisia koulutuksia ja toimenpiteitä voidaan käyttää muutosturvakoulutuksen lisäksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että osaamisen kehittämisen palveluita käytetään laajasti ja monipuolisesti, jotta muutosturvan piiriin kuuluvien henkilöiden kohdalla tarpeelliseksi arvioitu koulutus voi toteutua muutosturvakoulutuksen arvoa koskevasta rajauksesta huolimatta.
Muut työllisyyttä edistävät muutokset
Esityksessä ehdotetaan, että 55 vuotta täyttäneiden oikeutta työajan lyhentämiseen vahvistetaan työaikalakiin tehtävillä muutoksilla. Esityksen mukaan työntekijä, joka on ollut vähintään kolme vuotta samalla työnantajalla töissä, voi pyytää siirtoa osa-aikatyöhön, jolloin työnantajan on ensisijaisesti järjestettävä työt osa-aikatyön mahdollistavalla tavalla. Työnantajan on siten toimittava aktiivisesti töiden järjestelyissä, jotta osa-aikatyön tekeminen olisi mahdollista.
Valiokunta pitää myönteisenä, että ikääntyneempien työntekijöiden työssäjaksamiseen panostetaan edistämällä mahdollisuutta osa-aikaiseen työntekoon. Työssäjaksamista edistämällä voidaan pidentää työuria ja ikääntyvien työllisyyttä. Valiokunta korostaa, että työajan lyhentäminen ei ole työntekijän subjektiivinen oikeus, vaan huomioon on otettava myös työnantajan toimintaan ja työnjärjestelyihin liittyvät erityiset tarpeet. Työnantajan on kuitenkin esitettävä työntekijälle perusteet, miksi lyhennetyn työajan käyttöön ottaminen ei onnistu.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää uudelleentyöllistymisen nopeuttamiseksi ja pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisemiseksi tärkeänä, että esityksessä ehdotetaan lisättäväksi työsopimuslakiin ja merityösopimuslakiin uusi työllistymisvapaata koskeva säännös, joka koskee 55 vuotta täyttänyttä vähintään viisi vuotta saman työnantajan palveluksessa ollutta tuotannollisin tai taloudellisin perustein irtisanottua työntekijää. Säännöksellä pidennetään työllistymisvapaata 5—25 työpäivään irtisanomisajasta riippuen sekä laajennetaan vapaan käyttötarkoitusta siten, että työllistymisvapaata saa jatkossa käyttää myös julkisesta työvoima- ja yrityspalvelulaista annetun lain 5 a luvussa säädettyyn muutosturvakoulutukseen sekä osaamis- ja työkykykartoituksen tekemiseen.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta tuo lausunnossaan esille, että tutkimusten mukaan ikä itsessään ei vaikuta työ- ja toimintakykyyn eikä osaamisen kehittämiseen ennen vanhuuseläkeikää. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen siitä, että työllisyyden edistämiseksi yhteiskunnalliseen asenneilmapiiriin tulee pyrkiä vaikuttamaan niin, että ikääntyvät työntekijät nähdään kokemuksensa perusteella voimavarana. Lisäksi sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että ikääntyvien työntekijöiden työhyvinvointiin ja työssä jaksamiseen tulee panostaa ja etuus- ja palvelujärjestelmää tulee kehittää edelleen paremmin työurien pidentämistä tukevaksi.
Työnantajan tiedottamisvelvollisuus
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että muutosturvasta ja työllistymisvapaasta tiedottamiselle ei ole säädetty kirjallista määrämuotoa eikä tarkkaa ajankohtaa sen antamiselle, ja pitää tärkeänä, että irtisanomisilmoituksen antamisen yhteydessä tiedotetaan kirjallisesti muutosturvasta ja mahdollisuudesta saada työvoimapalveluita jo irtisanomisaikana.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esitystä valmisteltaessa on tunnistettu huoli siitä, miten turvataan esityksen kohderyhmään kuuluvien pääsy uuteen muutosturvaan sisältyviin palveluihin, jossa muutosturvakoulutuksen ja muutosturvarahan edellytyksenä on jo irtisanomisaikana tapahtuva työnhakijaksi ilmoittautuminen. Työnantajan suorittama kirjallinen tiedottaminen on ollut selvityksen mukaan valmistelun aikana esillä vaihtoehtona. Koska työsopimuksen päättämisilmoitus on työsopimuslain 9 luvun 4 §:n mukaan mahdollista toimittaa myös suullisesti eikä työnantajalla ole velvollisuutta tiedottaa kirjallisesti myöskään nykyisestä muutosturvasta, kirjallista tiedottamista ei ole pidetty valmistelussa ainoana vaihtoehtona turvata tiedonsaantia.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa myös, että julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin ehdotetun uuden 5 a luvun 2 §:n 2 momentin perusteella irtisanottu henkilö ei menetä oikeutta muutosturvaan, jos TE-toimisto arvioi, että työnhakijaksi rekisteröimättömyydelle 60 päivän kuluessa irtisanomispäivästä, on painava syy. Painavana syynä pidetään esityksen mukaan terveydellisten syiden lisäksi tilannetta, jossa työnantaja ei ole täyttänyt työsopimuslain 9 luvun 3 b §:n mukaista velvoitettaan kertoa irtisanotulle henkilölle tämän oikeudesta muutosturvakoulutukseen. Säännöksen perustelujen mukaan arvioidessaan tämän painavan syyn toteutumista TE-toimisto luottaisi työnhakijan ilmoitukseen asiasta, ellei TE-toimistolle esitettäisi muuta luotettavaa selvitystä siitä, että työnantaja on tiedottamisvelvollisuutensa täyttänyt.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo, että hallituksen esityksessä työnantajalle ehdotettu tiedottamisvelvollisuus yhdistettynä edellä kuvattuun työnhakijaksi ilmoittautumisen määräajasta poikkeamisen mahdollisuuteen turvaavat irtisanotun palkansaajan mahdollisuutta muutosturvaan. Lisäksi valiokunta painottaa, että muutosturvan toimeenpanijoiden, eli Kansaneläkelaitoksen, työttömyyskassojen ja TE-toimistojen tiedottaminen voi tukea tiedonsaantia yksittäisillä työpaikoilla.