Tausta

Hallituksen esitys liittyy kiinteästi vireillä olevaan aluehallintouudistukseen (HE 13/2025 vp—YmVL 4/2025 vp), jossa ehdotetaan perustettavaksi uusi Lupa- ja valvontavirasto, jolle ehdotetaan annettavaksi tehtäviä myös tällä hallituksen esityksellä. Esityksellä on myös läheinen yhteys hallituksen esitykseen laeiksi uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä (HE 42/2025 vp—YmVM 9/2025 vp). Aluehallintouudistuksessa perustetaan uusi valtion Lupa- ja valvontavirasto sekä alueelliset elinvoimakeskukset. Lupa- ja valvontavirastolle keskitetään pääosa lakkautettavaksi ehdotettavien aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten ympäristötehtävistä. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muutettuna kiinnittäen huomiota seuraaviin näkökohtiin.  

Hallituksen esityksen tarkoituksena on toteuttaa pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman tavoitetta yhden luukun mallia edistävien lakien säätämisestä. Ympäristöasioiden käsittely uudessa Lupa- ja valvontavirastossa edistää yhden luukun mallin toteutumista, lupa-asioiden käsittelyn yhdenmukaisuutta ja sujuvuutta. Yhden luukun palvelujen toteutuessa keskeiset ympäristöön liittyvät lupamenettelyt, kuten ympäristönsuojelulain, vesilain, luonnonsuojelulain ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tehtävät hoidetaan yhdessä viranomaisessa ja näihin liittyviä lupia haetaan sähköisen asianhallintajärjestelmän kautta yhdestä paikasta. Perustettava Lupa- ja valvontavirasto pyrkii edistämään menettelyiden sujuvuutta ja huolehtii lupamenettelyyn liittyvien tarvittavien selvitysten koostamista.  

Valiokunta on johdonmukaisesti tukenut lainsäädännön kehittämistä yhden luukun mallin suuntaan korostaen, että keskittämällä toiminta yhteen valtakunnalliseen ympäristöviranomaiseen olisi mahdollista saavuttaa toiminnallisia ja menettelyllisiä etuja ja pitäen keskeisenä vaatimuksena sitä, että hallinnon sujuvoittamistoimet eivät saa vaarantaa ympäristönsuojelun korkeaa tasoa ja että kansalaisten osallistumisoikeus ympäristöään koskevaan päätöksentekoon turvataan. Valiokunta pitää hallituksen esitystä hyvin kannatettavana ja valiokunnan pitkäaikaisten linjausten mukaisena. Myös talousvaliokunta pitää hallituksen esitystä kannatettavana korostaen yhden luukun palvelujen merkitystä yritysten kilpailukyvyn kannalta ja sitä, että hankkeessa on kyse kokonaisuudesta: hankkeen toteutumisen kannalta keskeisiä ovat asiaa koskeva toimeenpanohanke, jossa yhden luukun palvelumalli viedään ympäristötoimialan toimintamalleihin, ja digitaalisten ratkaisujen käyttöönotto.  

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa (1. lakiehdotus). Ehdotettu laki korvaa nykyisen ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain (898/2009), joka on tarkoitus kumota aluehallintouudistuksessa. Vastaavat säännökset kumotusta laista ehdotetaan otettavaksi uuteen lakiin tarkistettuna liittyen asioiden käsittelyn asiantuntemukseen, eräiden lupahakemusten etusijaan ja ratkaisukokoonpanoihin. Näiden lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi Lupa- ja valvontaviraston toimintaa uutena viranomaisena osaltaan ohjaavia säännöksiä ennakollisesta ohjaamisesta ja viranomaisten yhteistyöstä, sähköisestä asioinnista, käsittelyaikojen arvioinnista, eräiden ympäristöllisten lupien yhteiskäsittelystä ja eräiden lupa-asioiden yhteensovittamisesta, vihreän siirtymän etusijasta sekä EU-säädösten mukaisesta yhteyspisteviranomaisesta. 

Valtion ympäristöllisten lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien kokoamisella Lupa- ja valvontavirastoon luodaan edellytykset tehtävien nykyistä asiakaslähtöisemmälle, sujuvammalle, kustannustehokkaammalle ja yhdenmukaisemmalle toimeenpanolle. Valtakunnallisen viraston malli mahdollistaa myös resurssien joustavamman kohdentamisen sekä erikoistumisen nykyistä laajemmin kulloinkin tarvittaviin asiantuntijuusaiheisiin. Ympäristötehtävissä valtakunnallinen viranomainen on omiaan takaamaan lupatehtävien asianmukaisen hoitamisen ja ympäristön tilan heikentymättömyyden. 

Hallituksen esityksen yksi keskeinen lähtökohta on painottaa ennakollista ohjausta, jolla arvioidaan olevan huomattavaa merkitystä esimerkiksi etusijamenettelyn sujuvuuden, yhteiskäsittelyn vahvistamisen, yhteensovittamisen tarpeen tai YVA-menettelyn tiivistämisen toteuttamiseksi käytännössä. Ympäristöasioiden käsittelylakiin ehdotetaan sisällytettäväksi myös Lupa- ja valvontaviraston ennakollista ohjausta ja yhteistyötä sekä tähän liittyvää asiantuntemusta koskevat säännösehdotukset. Ennakollista ohjausta ja yhteistyötä koskevan säännöksen tarkoituksena on korostaa tarvetta ympäristöasioiden valmisteluun ja käsittelyyn liittyvien keskeisten kysymysten alkuvaiheen tunnistamiseen ja ohjaamiseen, jotta erilaisten hankkeiden, toimenpiteiden ja suunnitelmien edellyttämät arvioinnit, selvitykset ja muut tarpeelliset tiedot tulevat käsitellyksi yhdenmukaisesti, joustavasti ja sujuvasti. Myös talousvaliokunta korostaa lausunnossaan, että ennakollisen ohjauksen ja yhteistyön käytännön toimivuus on ratkaisevan tärkeää uudistuksen tavoitteiden toteutumisen kannalta. 

Valiokunta korostaa, että kun perustetaan yhtenäinen valtakunnallinen virasto, on samalla tärkeää varmistaa, että paikallisten olosuhteiden tuntemukseen ja alueellisiin erityispiirteisiin kiinnitetään riittävästi huomiota. Hallituksen esityksessä alueellisuuteen liittyvät näkökulmat on huomioitu esimerkiksi asioiden käsittelyn edellyttämää asiantuntemusta (1. lakiehdotuksen 4 §) sekä ratkaisukokoonpanoa (1. lakiehdotuksen 13 §) koskevissa säännöksissä. Esimerkiksi asian laadun edellyttämää asiantuntemusta arvioitaessa ja sovellettaessa tulee tarpeen mukaan kiinnittää huomiota myös hankkeen tai toiminnan sijaintiin. Vastaavasti ennakollisessa ohjauksessa on tarpeen ottaa huomioon esimerkiksi alueelliset erityispiirteet, kuten hankkeen tai toiminnan sijoittuminen erityistä osaamista tai erityisiä selvityksiä vaativalle alueelle. Valiokunta korostaa, että vaikka uusi Lupa- ja valvontavirasto on valtakunnallinen ja edistää yhtenäistä käsittelyä, se on samalla monipaikkainen ja ottaa alueelliset erityispiirteet myös huomioon. 

Hallinnollisiin menettelyihin kohdistuva uudistus

Hallituksen esitykseen sisältyvät ehdotukset koskevat pääasiassa ympäristöasioiden käsittelyn ja lupamenettelyjen yhdenmukaisuuteen ja sujuvuuteen liittyviä säännöksiä. Ehdotuksilla pyritään parantamaan ympäristöllisten asioiden valmistelua ja käsittelyä vahvistamalla sekä viranomaisen ennakollista ohjausta ja yhteistyötä että päätöksenteon laaja-alaista asiantuntemusta. Muutokset koskevat menettelysäännöksiä eikä aineelliseen ympäristöä ja luonnonsuojelua koskevaan sääntelyyn ehdoteta muutoksia. Uudistuksen yhteydessä on myös linjattu, ettei viranomaisten toimivaltaan tehdä muutoin kuin uudistuksesta itsestään johtuvat pakolliset muutokset. Ehdotuksilla ei muuteta valtion ja kuntien välistä tehtävänjakoa ympäristöasioissa. 

Valiokunta korostaa, että ympäristön hyvän tilan turvaamista koskevat säännökset säilyvät ennallaan, vaikka lupaprosessien nopeuttamisella ja sujuvoittamisella pyritään puhtaan siirtymän hankkeiden joutuisaan käsittelyyn hanketoimijoiden edun näkökulmasta. Uudistuksen toimeenpano ratkaisee käytännössä pitkälti sen, kuinka hyvin tavoitteessa lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi tosiasiassa onnistutaan. Puhtaan siirtymän investointien houkuttelemiseksi luvituksen sujuvalla käsittelyllä on välillisesti myös laajempi vaikutus ympäristön tilaan ja vähähiilistymiskehityksen nopeuteen. Ympäristövaikutusten näkökulmasta Lupa- ja valvontaviraston perustamisen arvioidaan parantavan lupamenettelyiden selkeyttä, vahvistavan asiantuntemusta ja ympäristöön liittyvien tietojen ja selvitysten yhdenmukaisempaa käsittelyä, mikä välillisesti edistää myös ympäristövaikutusten parempaa arviointia ja voi osaltaan turvata ympäristönsuojelun tasoa. 

Määräajat

Yksi keino edistää luvituksen sujuvuutta on säätää määräajoista, joiden kuluessa viranomaisen on käsiteltävä lupahakemus. Kaikille hankkeille ei ole tarkoituksenmukaista asettaa yhteistä määräaikaa niiden kokoon ja toiminnan luonteeseen liittyvästä huomattavasta vaihtelusta johtuen. EU-lainsäädäntöön on viime vuosina otettu määräaikoja koskevaa sääntelyä, joka osittain on asetuksiin perustuvaa, suoraan sovellettavaa sääntelyä, jossa ei ole kansallista liikkumavaraa. Tämä on muuttanut lainsäädäntöperinnettämme, jossa ei ole aikaisemmin ollut tapana säätää määräajoista hallintolakiin sisältyvän viivytyksettömän käsittelyn ohella. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan käsittelyaikojen osalta tarkoituksenmukaiseksi katsottua kokonaisuutta, joka sisältää useampia, sitovuudeltaan eriasteisia säännöksiä. Kaikkien lupa-asioiden osalta pakolliseksi tulee käsittelyajan arviointi ja sen päivittäminen, mikäli aikataulu merkittävästi muuttuu. Erillinen 12 kk:n määräaika koskee vihreän siirtymän etusijahankkeita. Kolmantena kokonaisuutena ovat EU-sääntelystä suoraan velvoittavat, ja hankekohtaisesti määrittyvät määräajat. 

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 7 §:n 4 momentin mukaan vihreän siirtymän etusijaa koskevan lupahakemuksen käsittelyaika on 12 kk. Voimassa olevassa laissa määräaika sisältyy esityksen perusteluihin, mutta nyt tämä ehdotetaan säädettäväksi lain tasolla. Käytäntö on osoittanut, että 12 kuukauden käsittelyaika on realistinen, ja lupakäsittely voi sujua myös tätä joutuisammin. Valiokunta ehdottaa pykälään teknistä täsmennystä siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään. 

Luonnonsuojelulain 35 §:ssä (6. lakiehdotus) ehdotetaan Natura-arviointien osalta viranomaisen lausunnon määräajan lyhentämistä 6 kuukaudesta 3 kuukauteen. Hallituksen esityksen tavoitteena olevan menettelyiden sujuvuuden edistämisen näkökulmasta lausuntoajan lyhentäminen kuudesta kuukaudesta kolmeen kuukauteen on perustelu ja hakijan kannalta selkeä. Lupa- ja valvontaviraston asiantuntemuksen ja osaamisen valtakunnallinen hyödyntäminen sekä sisäisten toimintatapojen tehostuminen mahdollistavat sujuvamman lausuntoprosessin. Määräajan lyhentäminen ei heikennä lausuntojen laatua, koska koko viraston osaaminen on hyödynnettävissä asiallisesti ja alueellisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Selkeä lausunnon antamisen määräaika palvelee kaikkia osapuolia.  

Määräajan lyhentäminen on perusteltua myös siksi, että lausuntojen määrä vähenee nykyisestä aluehallintouudistuksen myötä. Tilanteissa, joissa Lupa- ja valvontavirasto itse on momentissa tarkoitettu luvan myöntävä tai suunnitelman hyväksyvä viranomainen, Lupa- ja valvontaviraston sisäistä lausuntomenettelyä ei enää ole. Tämä on tarkoituksenmukaista ja perusteltua. Valiokunta korostaa, että tästä huolimatta olennaisten näkökohtien huomioimisen tulee hallituksen esityksen mukaisesti perustua viraston sisällä lähtökohtaisesti kirjalliseen muotoon. Tällä varmistetaan lupa- ja muiden asioiden laissa säädettyjen edellytysten täyttyminen ja se, että esimerkiksi Natura 2000 -arvioinnin asiamukaisuutta ja siihen mahdollisesti liittyviä puutteita koskevat näkökohdat sisällytetään täysimääräisesti päätöksentekoon ja tämä on jälkikäteenkin todennettavissa, myös muutoksenhaussa. 

Vihreän siirtymän hankkeiden etusija

Ympäristöasioiden käsittelylaissa säädettävän eräiden vihreän siirtymän hankkeiden määräaikaisen etusijan (7 §) Lupa- ja valvontavirastossa ehdotetaan olevan voimassa nykyisen vuoden 2026 sijasta vuoden 2030 loppuun saakka. Etusijamenettelylle ehdotetaan säädettäväksi 12 kuukauden enimmäismääräaika. Etusijaa sovelletaan 7 §:n mukaan ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten sekä niiden yhteydessä lain 9 §:ssä tarkoitetussa yhteiskäsittelyssä ratkaistaviin lupa-asioihin, joissa otetaan huomioon ei merkittävää haittaa -periaate. Etusija koskee 7 §:n 1 momentin perusteella voimassa olevaa lakia vastaavasti seuraavia laitoksia tai toimintoja: uusiutuvaa energiaa edistävät hankkeet, polttoaineiden tai fossiilisten raaka-aineiden käyttöä korvaavat teollisuuden sähköistämishankkeet, vedyn valmistus ja hyödyntäminen, hiilidioksidin talteenotto, hyödyntäminen ja varastointi, sekä akkumateriaalien valmistus, uudelleenkäyttö ja kierrätys sekä akkutehtaat. 

Voimassa oleva vihreän siirtymän etusijamenettely ehdotetaan laajennettavaksi edellä mainittujen lisäksi koskemaan myös palvelinkeskuksia eli datakeskuksia, joiden tuottamasta hukkalämmöstä pääosa hyödynnetään. Palvelinkeskuksen toiminnassa syntyvää merkittävää lämpömäärää on mahdollista hyödyntää esimerkiksi kaukolämpönä ja samalla korvata fossiilista tai muuta polttoon perustuvaa kaukolämmöntuotantoa. Datakeskuksen lisäämisen perusteena on se, että hukkalämmön avulla on mahdollisuus edistää kaukolämmön päästöttömyyttä sekä sitä kautta kuntien ilmastotavoitteiden toteutumista. Nykyiseen sääntelyyn nähden lisäyksenä olisi, että etusijaa voisi hakea myös sellainen luvanhakija, joka hakee lupaa ydinvoimalaitokselle. Valiokunta pitää näitä laajennuksia kannatettavina. Etusijaa koskevan sääntelyn laajentaminen palvelinkeskuksiin ja ydinvoimalaitoksiin on perusteltua ottaen huomioon tavoitteet vihreän ja puhtaan siirtymän edistämiseksi ja voimassa olevasta etusijasta tähän saakka saadut kokemukset. 

Samalla ehdotetaan pidennettäväksi myös etusijamenettelyssä annetuista päätöksistä tehtyjen valitusten käsittelyn kiireellisyyttä hallintotuomioistumissa koskevien väliaikaisten säännösten voimassaoloaikaa vuoden 2032 loppuun saakka. Valitusasioiden kiireellinen käsittely koskee jatkossa myös EU-asetusten mukaisten strategisten hankkeiden etusijamenettelyssä käsiteltyjä asioita. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan määräaikaisen etusijamenettelyn jatkaminen ei aiheuta sanottavia vaikutuksia hallintolainkäytössä. Hankkeita on toistaiseksi ollut hallintotuomioistuimissa verrattain vähän ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vain joitakin viimeisen kolmen vuoden aikana.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että EU:n lainsäädäntöön perustuen useille vihreän siirtymän hankkeille on turvattu lupakäsittelyissä ja muutoksenhakuvaiheessa etusija. Viitaten aikaisempaan mietintöönsä (YmVM 3/2025 vp—HE 211/2024 vp) valiokunta muistuttaa tarpeesta arvioida jatkuvasti viranomaisten resursseja suhteessa lupahakemusten määrään, jotta voimavarat riittävät todellisen etusijan saamiseen ja toisaalta siihen, että muiden hankkeiden lupakäsittely ei tästä johtuen kohtuuttomasti viivästy. Toistaiseksi tilanne on ollut hyvä, mutta resurssitarvetta vuodesta 2026 eteenpäin on vaikea arvioida.  

Yhteiskäsittelyn laajentaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan eräiden ympäristöllisten lupien yhteiskäsittelyn laajentamista (1. lakiehdotuksen 9 ja 10 §). Yhteiskäsittelyn laajentaminen on yksi esityksen keskeisistä ehdotuksia, ja perustuu myös hallitusohjelmaan. Tällä tarkoitetaan sitä, että samaa hanketta tai toimintaa koskevien ympäristönsuojelulain, vesilain ja luonnonsuojelulain mukaisten poikkeusten Lupa- ja valvontaviraston toimivaltaan kuuluvat lupahakemukset käsitellään yhdessä viranomaisessa, yhdellä päätöksellä ja tähän liittyy yksi muutoksenhaku. Yhteiskäsittelyn laajentaminen edellyttää samalla muutoksenhakuun liittyvän sääntelyn tarkentamista erityisesti siltä osin, kuin kyse on luonnonsuojelulain mukaisesta poikkeushakemuksesta osana yhteiskäsittelyä. Yhteiskäsittelyssä noudatettavasta menettelystä ja valitusoikeudesta ehdotetaan säädettäväksi ympäristöasioiden käsittelylaissa (1. lakiehdotuksen 11 §). Säännös on tarpeen, jotta valitusoikeuden määräytymisen peruste on yhteiskäsittelyssä ratkaistujen asioiden osalta selkeä. 

Yhteiskäsittelyn laajentamisen vaikutukset liittyvät lähinnä luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeuksiin, koska ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupien yhteiskäsittely on jo vakiintunut toimintatapa, eikä sääntelyyn ehdoteta tältä osin merkittäviä muutoksia. On kuitenkin huomattava, että myös ympäristönsuojelulain ja vesilain osalta yhteiskäsittelyn soveltamisala laajenee hieman nykyisestä kattaen lähtökohtaisesti vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan ohella myös muut mahdolliset ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset samaan toimintaan tai hankkeeseen liittyvät hakemukset, ellei yhteiskäsittelyä ole pidettävä tarpeettomana. Valiokunta pitää ehdotusta kannatettavana, vaikka arvioiden mukaan laajentamisen ei kuitenkaan arvioida tuovan merkittävää muutosta nykytilaan. Yhteiskäsittelyn lähtökohtia on mahdollista arvioida esimerkiksi 1. lakiehdotuksen 3 §:n tarkoittaman ennakollisen ohjauksen ja yhteistyön yhteydessä jo ennen hakemusten vireillepanoa. Joissakin tilanteissa eri lakien mukaisten lupahakemusten samanaikainen yhteiskäsittely ei välttämättä ole tarpeen tai perusteltua, mutta lupamenettelyn ennakoitavuuden ja sujuvuuden näkökulmasta tämä on hyvä tunnistaa mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Vaikka tarkoituksena on, että samaa toimintoa tai hanketta koskevat lupahakemukset käsitellään ja ratkaistaan lähtökohtaisesti yhdessä, menettelyn tarkoituksenmukaisuus ja riittävä joustavuus on tarpeen turvata. 

Yhteiskäsittelymahdollisuuden laajenemisesta voimassa olevaan tilanteeseen verrattuna ei arvioida aiheutuvan lähtökohtaisesti haasteita sellaisessa tilanteessa, jossa lupaviranomainen on Lupa- ja valvontaviranomainen. Laajempi soveltamisala voi päinvastoin parantaa hankkeiden ympäristövaikutusten hahmottamista. Toisaalta on huomattava, että yhteiskäsittelyssä yhdellä päätöksellä vain ratkaistaan kaksi eri lupaa. Tältä osin on tunnistettava, että jos luvat kattavat hyvin laajoja hankekokonaisuuksia, voi sivuasian lupapäätöksen kumoutuminen muutoksenhaussa johtaa laajan toisen lupa-asian kumoamiseen. Esitetyn säännöksen mukaan yhteiskäsittelyä ei kuitenkaan noudateta, jos sitä on pidettävä erityisestä syystä tarpeettomana. Valiokunta katsoo, että yhteiskäsittelyn laajentamisen tavoite on kuitenkin sujuvoittamisen kannalta tärkeä. Soveltamisalan laajentamisen on katsottu olevan perustelua yhden luukun mallin ja sitä edistävän yhden päätöksen toteuttamiseksi, vaikka joissakin tilanteissa tästä saattaa aiheutua tulkinnallisesti osin epäselviä tilanteita. Jos käytännössä tältä osin ilmenee epäselvyyttä, sääntelyä tai ohjeistusta tulee tarkentaa. 

Asiantuntijakuulemisessa on nostettu esiin mahdollinen tulkinta, että ympäristönsuojelulain ja vesilain samaa toimintaa tai hanketta koskevat lupahakemukset ja kunnan toimivaltaan kuuluva samaa toimintaa tai hanketta koskeva lupahakemus voitaisiin katsoa siirtyvän 9 §:n yhteiskäsittelyä koskevan sääntelyn myötä kunnasta Lupa- ja valvontavirastossa käsiteltäväksi. Säädettävän lain lähtökohtana on kuitenkin ollut, että lupien toimivaltaisiin viranomaisiin ei esitetä muutoksia. Lain 9 §:n 3 momentin sääntelyllä on tarkoitettu mahdollistettavan yhteiskäsittely sellaisissa maa-aineshankkeissa, jotka edellyttävät valtion lupaviranomaisen toimivaltaa ympäristönsuojelulainsäädännön mukaisesti. Tältä osin ei siis esitetä muutosta oikeustilaan. Valiokunta katsoo, että lain soveltamiskäytäntöä on tarpeen seurata myös tältä osin ja tarvittaessa myöhemmin täsmentää sääntelyä. Valiokunta ehdottaa myös teknistä tarkistusta 9 §:ään siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan samalla voimassa olevan yhteensovittamislain kumoamista. Ympäristöllisiä lupamenettelyitä koskevan sääntelyn ja yhden luukun mallin toteuttamisen edistämisen keskeinen tunnistettu kehityskohde on yhteensovittamislaki, jota on voimaantulonsa jälkeen sovellettu vain yhteen lupaan. 

YVA-menettelyn toimeenpanon kehittäminen

Hallituksen esityksen valmistelun kuluessa on selvinnyt, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyn eli YVA-menettelyn muodostama hallinnollinen taakka on käytännössä paisunut hallitsemattoman suureksi. Myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin erityisesti YVA-ohjelmien ja -selostusten laajuuden kasvaminen ja YVA-menettelyssä vaadittavien tietojen tarkkuuden lisääntyminen viimeisen kymmenen vuoden aikana, etenkin viime vuosina. Ympäristövaikutusten arviointiohjelmien ja -selostusten laajuus on kasvanut ja YVA-menettelyssä vaadittavien tietojen tarkkuustaso on lisääntynyt siinä määrin, että vaaditut selvitykset eivät enää ole olleet oikeassa suhteessa YVA-lain edellyttämiin merkittäviin ympäristövaikutuksiin nähden. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että jo voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa, ja vuoden 2017 YVA-lain uudistuksessa tehty muutos suorastaan edellyttää arvioinnin kohdentamista merkittäviin ympäristövaikutuksiin, mutta muutos ei käytännössä ole vaikuttanut tarkoitetulla tavalla YVA-selostusten sisältöä rajaavasti. Hallituksen esityksessä YVA-ohjelmien ja -selostusten sisältöjen laajentumisen ja YVAssa edellytettäviltä selvityksiltä vaaditun liiallisen tarkkuustason korjaamiseksi esitetään muutoksia YVA-ohjelman sisältövaatimuksiin, joista säädetään YVA-asetuksessa. YVA-menettelyä kehitetään myös osana Yhden luukun palvelujen hankkeen toimeenpanohanketta. Hankkeen tavoitteena on YVA-menettelyn sisällöllinen kehittäminen ja sujuvoittaminen sekä YVA-tehtäviin liittyvien toimintatapojen kehittäminen Lupa- ja valvontavirastossa. Lähtökohtana kehittämistyössä ovat YVA-menettelyn nykyistä parempi kohdentaminen todennäköisesti merkittäviin ympäristövaikutuksiin, ennen kaikkea YVA-ohjelmavaiheen kehittäminen sekä YVA-menettelyn ohjauksen kehittäminen ja valtakunnallinen yhtenäisyys. Hankkeessa uudistetaan yhteysviranomaisen tukiaineisto ja laaditaan uusi YVA-opas hankkeesta vastaaville, ympäristövaikutusten arviointeja laativille konsulteille ja YVA-menettelyyn osallistuville tahoille. Aineistojen laatimisessa kuullaan myös sidosryhmiä. 

Talousvaliokunta toteaa lausunnossaan, että hallituksen esitys ei kuitenkaan sisällä selkeitä ratkaisuja YVA-menettelyn asiallisen sisällön rajaamiseksi, vaan vaadittavien selvitysten tarkkuustason rajaamisessa tukeudutaan hallinnolliseen ohjaukseen uuden Lupa- ja valvontaviraston toimeenpanon myötä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä arvioida kattavasti menettelyjen yhteensovittamista ja kehittämistarpeita myös jatkossa. Ympäristövaliokunta pitää talousvaliokunnan tavoin YVA-menettelyn kehittämistä hyvin tärkeänä, sillä YVA-menettelyn hallitsematon paisuminen ei ole kenenkään etu, ei toiminnanharjoittajien sen enempää kuin asukkaiden tai ympäristöjärjestöjenkään. YVA-menettelyn vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa mahdollisiin ympäristövaikutuksiin ja aiheutuvaan hallinnolliseen taakkaan ja arvioinnista saatavaan hyötyyn. Tarpeettoman laajat selvitykset voivat myös antaa harhaanjohtavan käsityksen yleisölle sen suhteen, mitä seikkoja lupamenettelyissä tosiasiallisesti otetaan huomioon. Valiokunta pitää tärkeänä, että ympäristöministeriö on ryhtynyt toimiin menettelyn kohdentamiseksi käytännössä säännöksen mukaisesti todennäköisesti merkittäviin ympäristövaikutuksiinYVAn kehittämishankkeen tueksi on teetetty selvitys ympäristövaikutusten arvioinnin asiakirjojen laajuudesta ja tarkkuudesta (Ismo Pölönen ja Heikki Salonen), jossa on tarkennettu tilannekuvaa YVA-asiakirjojen nykytilasta kvantitatiivisin ja kvalitatiivisin tutkimusmenetelmin. Tarkoitus on, että selvitys voidaan toisintaa tulevaisuudessa sen mittaamiseksi, miten tavoite kohdentamisesta ympäristövaikutuksiltaan tarkoituksenmukaisiin selvityksiin on saavutettu. Selvitys ilmestyy Ympäristöministeriön julkaisuja-sarjassa kesäkuun alussa.. 

Lupamenettelyn ja YVA-menettelyn yhteensovittaminen

Hankkeesta vastaava voi tehdä YVA-lain 3 §:n mukaisesti yhteysviranomaiselle aloitteen arviointimenettelyn käynnistämisestä myös ilman 3 momentissa tarkoitettua päätöstä. Tällöin tulee järjestää 8 §:ssä tarkoitettu ennakkoneuvottelu ennen arviointiohjelman toimittamista yhteysviranomaiselle. Tarvittaessa yhteysviranomainen voi ennakkoneuvottelussa ohjata hankkeen 3 momentissa tarkoitettuun päätöksentekomenettelyyn. Valiokunta korostaa, että kyse olisi hakijan aloiteoikeudesta, mutta määräysvalta menettelyn soveltuvuudesta hankkeeseen säilyy toimivaltaisella viranomaisella. Tämän selventämiseksi valiokunta ehdottaa 7. lakiehdotuksen 3 §:n täsmentämistä siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään. 

Lupamenettelyn ja YVA-menettelyn yhteensovittamista esitetään hallituksen esityksessä lisäksi laajennettavaksi niin, että YVA-selostuksen ja lupahakemuksen yhteiskuulemisen soveltamisala laajennetaan koskemaan kaikkia hankkeita, joiden ratkaisijana toimii Lupa- ja valvontavirasto. Yhteiskuulemisessa hankkeesta vastaava tekee YVA-lain 22 a §:n mukaisesti asiassa aloitteen yhteysviranomaiselle ennen arviointimenettelyn alkamista ja asiaa käsitellään ennakkoneuvottelussa. Yhteysviranomainen ja lupaviranomainen voivat sopia yhteiskuulemisesta YVA-lain 5 §:n mukaisesti.  

Valiokunta toteaa, että säännöstä on tarkoitus soveltaa ennen kaikkea hankkeiden muutoksiin ja sellaisiin uusiin hankkeisiin, joiden suunnittelutilanne on ristiriidaton, ympäristövaikutukset hyvin hallittavissa ja vaihtoehtoja on vain vähän. Käytännössä yhteiskuuleminen on mahdollista toteuttaa vain sellaisissa hankkeissa, joissa lupahakemus valmistuu samaan aikaan arviointiselostuksen kanssa ja joissa hankkeen toteutusvaihtoehto on mahdollista valita arviointiselostuksessa. YVA-selostuksen ja lupahakemuksen yhteiskuulemistilanteissa määräaika mielipiteiden esittämiselle on 45—60 päivää. Viranomainen määrittää kuulemisajan hankekohtaisesti. Yhteiskuulemistilanteissa kuulemisaika on kuitenkin aina vähintään 15 päivää enemmän kuin tavanomaisen YVA-menettelyn vähimmäiskuulemisaika. 

Vaihtoehtojen mukanaolo ja arviointi on mahdollista myös yhteiskuulemishankkeissa. Hankkeesta vastaava voi selvittää ja arvioida hankkeen vaihtoehtojen ympäristövaikutukset YVA-menettelyn aikana ja YVA-menettelyyn osallistuvat tahot voivat ottaa niihin kantaa ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta kuulemisen yhteydessä sekä arviointiselostuksesta lausuessaan. Kuten edellä on todettu, hankkeesta vastaava joutuu tekemään arviointiselostusta laatiessaan pakollisesti valinnan siitä vaihtoehdosta, josta lupahakemus laaditaan. 

Erona menettelyyn, jossa kuulemiset toteutetaan erillisinä, on se, ettei yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista ole käytettävissä lausuttaessa lupahakemuksesta. Hankkeesta vastaava ei myöskään pysty ottamaan huomioon perustellun päätelmän sisältöä lupahakemuksen valmistelussa. Perusteltu päätelmä, joka sisältää myös yhteenvedon arviointiselostuksesta annetuista lausunnoista ja mielipiteistä, on kuitenkin YVA-lain 26 §:n mukaan otettava huomioon lupa-asiaa ratkaistaessa. Valiokunta kannattaa yhteiskuulemismahdollisuudesta säätämistä. 

Ratkaisukokoonpanot

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 12 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi ratkaisukokoonpanoista. Säännösehdotus on samankaltainen kuin voimassa olevan ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain 3 §. Ehdotetun 12 §:n 2 momentin mukaan yhden ratkaisijan kokoonpanossa asian ratkaisee Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosaston osastopäällikkö tai osastopäällikön määräämä osaston muu virkamies. Tältä osin pykälä vastaa pitkälti voimassa olevaa lakia. Voimassa olevan mainitun lain 3 §:n 3 momentin mukaan vastuualueen päällikkö määrää ratkaistavan asian ratkaisukokoonpanon ja tarvittaessa kokoonpanolle puheenjohtajan. Ehdotetussa 12 §:n 4 momentissa ehdotetaan, että Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosaston osastopäällikkö tai osastopäällikön määräämä osaston muu virkamies määrää ratkaistavan asian ratkaisukokoonpanon ja tarvittaessa kokoonpanolle puheenjohtajan. Ehdotetun säännöksen mukaan siten myös osastopäällikön määräämä osaston muu virkamies voi määrätä ratkaisukokoonpanoja, mikä poikkeaa nykyisestä. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotettu 12 §:n 4 momentti siitä, että Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosaston osastopäällikön lisäksi myös osastopäällikön määräämä osaston muu virkamies voi määrätä ratkaisukokoonpanon, on tarkoituksellisesti nykyistä laajempi, koska uusi Lupa- ja valvontavirasto on aluehallintovirastoja merkittävästi isompi virasto. Tämän vuoksi osastopäällikkö yksin ei välttämättä ole tarkoituksenmukainen taho kokoonpanon määräämiseen, vaan on tarpeen, että hän voi siirtää asian toiselle virkamiehelle. Asiasta voidaan säätää myös viraston ja/tai osaston työjärjestyksessä tarkemmin.  

Valiokunta pitää tehdyn peruslinjauksen mukaisena sitä, että ehdotettu sääntely vastaa pitkälti voimassa olevaa sääntelyä. Tärkeää myös on, että asiaa voidaan tarvittaessa tarkentaa esimerkiksi työjärjestyksellä. Valiokunta korosti aluehallintouudistuksesta hallintovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (YmVL 4/2025 vp—HE 13/2025 vp), että näkökohtia, jotka on tärkeää ottaa huomioon ympäristöosaston työjärjestyksen laatimisessa, liittyy esimerkiksi siihen, millä tavalla ja tarkkuudella työjärjestyksessä määrätään erilaisissa asioissa ratkaisutoimivallasta ja sen kuulumisesta virkaan tai tehtävään väliaikaisesti määräämisestä. Myös uudessa hallintorakenteessa päätöksenteon oikeudenmukaisuuteen ja riippumattomuuteen kohdistuu erityisiä odotuksia erityisesti siksi, että ympäristöllisissä lupa- ja muissa asioissa kysymys ei ole kaksiasianosaissuhteesta (eli päätöksen tehnyt viranomainen ja yksityinen asianosainen), vaan toiminnanharjoittajan ja haitankärsijöiden keskinäisen oikeusaseman ja oikeussuhteiden järjestämisestä. Yleensä kyse on myös moniasianosaissuhteesta, jolloin asiat ovat usein laaja-alaisia ja monimutkaisia. Toisaalta sääntelyn on oltava joustavaa, jotta yksinkertaisten asioiden ratkaiseminen ei ole hallinnollisesti tarpeettoman jäykkää. Valiokunta pitää tärkeänä myös sitä, että käytäntöjen muodostumista seurataan ja sääntelyn tarkkuustarvetta arvioidaan sitten kun mittava hallintouudistus on saatu käyntiin. 

Resurssit

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on laajasti kiinnitetty huomiota hallintouudistuksen riittävien voimavarojen turvaamistarpeeseen. Valiokunta pitää hyvin tärkeänä sitä, että hallitus on sopinut kehysriihessä 23.4.2025 julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2026—2029, että hallitus turvaa uuden lupaviranomaisen perustamisen yhteydessä sille riittävät resurssit. Resurssitarpeista on tarkoitus huolehtia nostamalla maksullisen ympäristö- ja vesitalousluvituksen kustannusvastaavuutta, jonka myötä virastolle arvioidaan kertyvän lisää maksutuloa. Lupa- ja valvontaviraston aloittaessa toimintansa luvituksen toimintakyvyn, yhteyspisteviranomaisen toiminnan ja etusijamenettelyn sujuvan jatkon varmistamiseksi arvioidaan kuitenkin tarvittavan määräaikaista lisämäärärahaa erityisesti vuosille 2026—2027. Lisämäärärahan tarpeeksi on hallituksen esityksessä arvioitu vuodelle 2026 4,1 miljoonaa euroa ja vuodelle 2027 5,1 miljoonaa euroa. Tältä osin hallitus varmistaa Lupa- ja valvontaviraston riittävät resurssit ja lisärahoituksen talousarvion yhteydessä ottaen huomioon kustannusvastaavuuden nostamisen tilanteen ja sen arvioidut vaikutukset.  

Hallituksen esityksen valmistelussa on tunnistettu kysymys ennakollisen ohjauksen osalta, missä määrin kyse on ns. tavanomaisesta maksuttomasta neuvonnasta ja miltä osin taas tämän yli menevistä viranomaisen muista, mahdollisesti maksullisista tehtävistä. Ympäristöministeriö on 28.3.2025 asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on selvittää perustettavalle Valtion Lupa- ja valvontavirastolle asetettavan ympäristöllisten lupien ennakollista ohjausta ja yhteistyötä koskevan tehtävän maksullisuuden määräytymisen perusteita ja reunaehtoja.  

Kehysriihen päätös maksullisten ympäristö- ja vesitalouslupamenettelyiden kustannusvastaavuuden ja sitä kautta lupamaksujen nostamisesta lisää yritysten kustannuksia. Näitä vaikutuksia ei ole aikataulusta johtuen voitu tämän esityksen yhteydessä tarkemmin arvioida. Valiokunta viitaten aluehallintouudistuksesta antamaan lausuntoonsa (YmVL 4/2025 vp) kiinnittää huomiota siihen, että maksuperusteiden arvioinnissa on tärkeää ottaa huomioon maksun kohtuullisuus suhteessa ympäristölupavelvollisten hyvin erilaiseen maksukykyyn. Esimerkiksi maatalousyrittäjänä toimiva usein yksityiseen henkilöön rinnastettava ympäristölupavelvollinen ja suuri teollisuuslaitos ovat aivan eri asemassa niin toiminnan laajuuden kuin maksukykynsä suhteen. Myös ennakollisen ohjauksen maksullisuutta harkittaessa on maksutaso asetettava hakijasta riippuen sellaiseksi, ettei mahdollisuutta jätetä maksun vuoksi käyttämättä, joka puolestaan veisi viranomaisen resursseja mahdollisen laadultaan heikomman lupahakemuksen käsittelyssä. 

Valiokunta painottaa, että lähtökohtaisesti aluehallintouudistuksessa perustettava uusi Lupa- ja valvontavirasto pystyy tehokkaasti ja yhdenmukaisesti toimimaan valtakunnallisena lupa- ja valvontaviranomaisena ja EU-lainsäädännön mukaisena yhteyspisteviranomaisena sekä vahvistamaan ennakollista ohjausta ja neuvontaa itse lupamenettelyvaiheen sujuvoittamiseksi. Hallinnollinen uudistus palvelee siten nykyistä hallintorakennetta tehokkaammin mahdollisuuksia myös EU-lainsäädännöstä suoraan tulevien velvoitteiden tehokkaaseen täytäntöönpanoon. Valiokunta korostaa, että erityisesti Lupa- ja valvontaviraston resursointi, henkilöstön koulutus ja sidosryhmien osallistaminen ovat keskeisiä tekijöitä uudistuksen toimeenpanon onnistumisessa. Mittavan uudistuksen vaikutusten seuranta on tärkeää ja samalla tulee arvioida aktiivisesti myös voimavarojen riittävyyttä. 

Sähköisen asioinnin kehittäminen

Osana yhden luukun palvelujen hanketta kehitetään digitaalisia palveluita. Sähköisten järjestelmien toimivuus on keskeinen edellytys ympäristöasioiden käsittelyn sujuvuuden ja yhdenmukaisuuden saavuttamiseksi sekä esityksen ehdotusten toteuttamiseksi. Sähköisen asioinnin kehittämistä koskevien ehdotusten osalta kyse on myös tätä esitystä laajemmasta kokonaisuudesta. 

Sähköistä asiointia koskeva säännös (1. lakiehdotuksen 5 §) vastaa pitkälti esimerkiksi ympäristönsuojelulain ja vesilain nykyistä sääntelyä, mutta siinä on otettu huomioon Lupa- ja valvontaviraston tehtävien kokonaisuus sekä käynnissä oleva digitaalinen uudistus. Ympäristöhallinnon digitaalisuuden kehittäminen on keskeinen tavoite, mutta kaikilta osin sähköiset asiointijärjestelmät tai alustat eivät todennäköisesti ole valmiina vuoden 2026 alussa, joten myös säännöksiin on tarpeen sisällyttää joustoa. Sähköisten alustojen hyödyntäminen Lupa- ja valvontavirastossa on kuitenkin keskeinen tavoite. 

Lainsäädännön jatkokehittäminen

Valiokunta toteaa, että aluehallintouudistuksella ja yhden luukun palveluja kehittävällä hallituksen esityksellä luodaan uusi kehikko, joka edistää lupien asiantuntevaa ja sujuvaa käsittelyä. Laajempi ympäristölainsäädännön kehittäminen edellyttää kuitenkin ympäristöä koskevien substanssilakien sellaista perusteellista arviointia, joka ei ymmärrettävästi ole ollut tässä yhteydessä mahdollista. Aikaisempaa voimakkaammin kehitystä ohjaa myös uusi EU-sääntely, joka osin suoraan sovellettavana asettaa pakottavia velvoitteita hallinnollisten menettelyjen järjestämiseen, jotka eivät rajoitu vain yhteen substanssilakiin. Valiokunta katsoo, että pitemmällä tähtäimellä erilaisten ympäristöllisiä lupamenettelyjä koskevien säädösten mahdollinen yhtenäistäminen on kannatettava, joskin haastava tavoite. 

Lopuksi

Valiokunta viitaten asiaa koskeviin mietintöihinsä (YmVM 14/2024 vp—HE 196/2024 vp ja YmVM 3/2025 vp—HE 211/2024 vp) kiinnittää huomiota siihen, että EU:n lainsäädäntöön perustuen useille vihreän siirtymän ja kriittisten mineraalien hanketyypeille on turvattu lupakäsittelyissä ja muutoksenhakuvaiheessa etusija. Etusijakäsittelyn perusteena on ollut oikeutetusti Venäjän Ukrainaan kohdistamasta hyökkäyssodasta johtuva tarve irrottautua Venäjän energiasta edistäen samalla vihreää siirtymää uusiutuvien energialähteiden käyttöönottoon. Samalla on kuitenkin arvioitava jatkuvasti viranomaisten resursseja suhteessa lupahakemusten määrään, jotta voimavarat riittävät todellisen etusijan saamiseen ja toisaalta siihen, että muiden hankkeiden lupakäsittely ei tästä johtuen kohtuuttomasti viivästy. Valiokunta korostaa, että uudistuksen toimeenpano ratkaisee käytännössä pitkälti sen, kuinka hyvin tavoitteessa lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi tosiasiassa onnistutaan. Edellä mainitut etusijamenettelyt kuormittavat osaltaan hallintoa. Puhtaan siirtymän investointien houkuttelemiseksi luvituksen sujuvalla käsittelyllä on välillisesti myös laajempi vaikutus ympäristön tilaan ja vähähiilistymiskehityksen nopeuteen. Näistä syistä valiokunta korostaa sen merkitystä, että mittakaavaltaan huomattavan aluehallintouudistuksen ja yhden luukun palvelujen edistämisen toteuttamiseen varmistetaan riittävät resurssit. Valiokunta korostaa lopuksi, että aluehallintouudistuksen seuranta edellä mainittujen näkökulmien toteutumisen arvioimiseksi on tärkeää ja edellyttää systemaattista suunnitelmaa jo ennakolta erityisesti ympäristöasioiden osalta, joiden osalta hallinnolliset muutokset ovat suurimpia. 

Valiokunta kiinnittää huomiota talousvaliokunnan lausuntoon (TaVL 21/2025 vp), jossa korostetaan, että uuteen lupa- ja valvontavirastoon perustettavan yleisen edun valvontayksikön toimintaa on arvioitava erityisesti luvituksen sujuvuuden ja toimintaympäristön ennakoitavuuden kannalta. Myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 17/2025 vp) katsonut, että yleisen edun valvontayksikön toimivaltasäännöksiä muun painavan yleisen edun määritelmän osalta on välttämätöntä selkeyttää ja täsmentää. Näillä tekijöillä on suuri merkitys luvituksen sujuvalle käsittelylle ja ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen kannalta. 

Ympäristövaliokunta pitää tärkeänä seurata ja arvioida niin aluehallintouudistuksen kokonaisuuden kuin luvituksen sujuvoittamista koskevan sääntelykokonaisuuden vaikutuksia sekä tavoitellun yhden luukun lainsäädännön toimivuutta.