1.1  Bakgrund

Den arbetsgrupp som inrikesministeriet tillsatte den 24 november 2021 bedömde preliminärt i sin utredning ”Beredskap för situationer där migration utnyttjas som ett verktyg för hybridpåverkan - Utredning om behoven att ändra lagstiftningen (9.5.2022)https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/163861/SM_2022_20.pdf?sequence=4&isAllowed=y” (på finska, svensk resumé) de juridiska möjligheterna att förbättra metoderna att reagera på eventuella situationer där migration utnyttjas som ett verktyg för hybridpåverkan riktad mot Finland.  

I fråga om lagstiftningen om asylförfarandet föreslås i utredningen införande av ett gränsförfarande i Finland som en möjlig åtgärd. Denna slutsats motiverades särskilt med att Europeiska kommissionen i slutet av förra året i sina två förslag till rättsakt (kommissionens förslag till rådets beslut om provisoriska nödåtgärder till förmån för Lettland, Litauen och Polen (COM(2021) 752 final, 1.12.2021, U 82/2021 rd) och kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om hantering av instrumentaliseringssituationer på migrations- och asylområdet (COM(2021) 890 final, 14.12.2021, U 15/2022 rd)), som lades fram till följd av Belarus agerande, ansåg att gränsförfarandet är ett sätt att svara på situationer där migration utnyttjas som ett verktyg för hybridpåverkan och i dessa situationer hantera de migrationsströmmar som redan riktar sig till landet. 

Otillåten sekundär förflyttning i fråga om asylsökande har de senaste åren varit ett av de största problemen för EU:s gemensamma europeiska asylsystem, vilket har lett till att hela systemets syfte och funktion ifrågasatts. Bekämpandet av otillåtna sekundära förflyttningar har även varit ett av de viktigaste målen med reformen av systemet. Kommissionen föreslog våren 2016 i samband med sitt meddelande om en reform av det gemensamma europeiska asylsystemet också att förfarandedirektivet ska ändras till en förordning, för att man ska kunna uppnå den grad av enhetlighet och effektivitet som behövs vid tillämpningen av de förfarandemässiga reglerna i unionens asyllagar (förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (nedan asylprocedurförordningen COM(2016) 467 final, 13.7.2016, U 34/2016 rd). Att utveckla gränsförfarandet var ett av målen med reformen. Ett syfte med förfarandet är att bekämpa otillåtna sekundära förflyttningar. Förslaget diskuterades i rådet fram till slutet av Europaparlamentets mandatperiod utan att man nådde någon politisk överenskommelse. Medlemsstaterna hade delade ståndpunkter särskilt om det obligatoriska gränsförfarande som föreslogs av flera medlemsstater. 

Den kommission som bildades efter Europaparlamentsvalet 2019 lade som bilaga till sitt meddelande om en omfattande reform av migrations- och asylpolitiken den 23 september 2020 fram ett ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (COM(2020) 611 final, 23.9.2020, UK 40/2020 rd). Med de föreslagna ändringarna strävade kommissionen framför allt efter en sömlös process efter att den yttre gränsen har passerats, genom att inreseskedet, asylförfarandet och återvändandeförfarandet kopplas närmare till varandra. Syftet med de föreslagna ändringarna var att effektivisera behandlingen av särskilt sådana asylansökningar som görs vid unionens yttre gränser och på basis av vilka sannolikheten är liten att sökanden beviljas internationellt skydd. Ett gränsförfarande som är obligatoriskt för alla medlemsstater i vissa situationer ingick i de effektiviseringsåtgärder som kommissionen föreslog i fråga om de yttre gränserna. Det gemensamma gränsförfarandet för asyl och återvändande anses fortfarande vara ett viktigt verktyg i migrationshanteringen för att förhindra otillåtna inresor och otillåtna förflyttningar. Användningen av gränsförfarandet anses också vara till nytta för asylsystemet generellt, eftersom en bättre hantering av asylansökningar som utgör missbruk och otillåtliga asylansökningar vid gränsen skulle gynna en effektiv behandling av verkliga ärenden inne i landet. Förhandlingar om förslaget har förts i rådet sedan förslaget lades fram. 

Syftet med denna proposition är att föreslå bestämmelser som gör det möjligt att införa ett gränsförfarande i situationer med ett exceptionellt stort antal inresande under en kort period eller inresa till följd av en främmande stats påverkan. Med dessa situationer avses i denna proposition samma situationer som i det föreslagna 16 § 2 mom. i gränsbevakningslagen. Införandet av ett gränsförfarande binds dock inte till den nödvändighetsprövning som avses i 16 § 2 mom. i gränsbevakningslagen. Regeringens proposition om ändring av gränsbevakningslagen (RP 94/2022 rd) lämnades till riksdagen 9.6.2022. Syftet med att ge möjlighet att införa ett gränsförfarande propositionen är att komplettera de metoder som myndigheterna har till sitt förfogande för hantering av ett exceptionellt stort antal inresande som ökar under en kort period och bemöta instrumentalisering av migranter samtidigt som sökandens rätt att få en ansökan om internationellt skydd behandlad på det sätt som förutsätts enligt internationella förpliktelser som är bindande för Finland och EU-rätten tryggas. Dessutom stöder propositionen målet enligt 16 § 2 mom. i gränsbevakningslagen att stärka gränssäkerheten. Också med beaktande av de förslag från kommissionen som nämns ovan förbättrar införandet av ett gränsförfarande möjligheterna att bemöta även sådana situationer med instrumentalisering av migration där sökandena redan kommit att omfattas av Finlands jurisdiktion. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid inrikesministeriet. 

Beredningen har gjorts i samarbete med särskilt Migrationsverket, inrikesministeriets gränsbevakningsavdelning och polisavdelning, Polisstyrelsen, justitieministeriet och Domstolsverket. 

Under beredningen utreddes lagstiftningen i de andra EU-medlemsstaterna, bl.a. genom en enkät som skickades ut via Europeiska migrationsnätverket. Med tanke på propositionen har man också utrett sådana internationella förpliktelser och rättsakter inom unionsrätten som har samband med de föreslagna ändringarna samt rättspraxisen angående dessa förpliktelser och rättsakter. 

Utkastet till regeringens proposition var på remiss under perioden 10―23.5.2022. 

Propositionen ändrades efter remissbehandlingen så att införandet av gränsförfarande kopplas till situationer med ett exceptionellt stort antal inresande under en kort period eller inresa till följd av en främmande stats påverkan. Statsrådet ska enligt förslaget fatta beslutet om att införa ett gränsförfarande. Om denna ändring begärdes inget separat utlåtande.  

Beredningsunderlaget till denna proposition finns till påseende på inrikesministeriets webbplats https://intermin.fi/sv/projekt-och-lagberedning/alla-im-projekt, med identifieringskoden SM010:00/2022. 

2.1  Förfarandedirektivet

Bestämmelser om gränsförfarandet finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning, nedan förfarandedirektivet). 

Förfarandedirektivet genomfördes nationellt i Finland genom den ändring (194/2015) av utlänningslagen (301/2004) som trädde i kraft den 1 juli 2015. Efter genomförandet har sådana ändringar i lagstiftningen som hänför sig till förfarandedirektivet gjorts genom en ändring av utlänningslagen (646/2016) som trädde i kraft den 1 september 2016, en ändring av utlänningslagen (501/2016) som trädde i kraft den 20 juni 2018 och en ändring av utlänningslagen (437/2019) som trädde i kraft den 1 juni 2019.  

Genom förfarandedirektivet omarbetades rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (nedan det tidigare förfarandedirektivet). Finland genomförde det tidigare förfarandedirektivet genom den lag om ändring av utlänningslagen (432/2009) som trädde i kraft den 1 juli 2009.  

Enligt punkt 1 i artikel 43 om gränsförfaranden får medlemsstaterna föreskriva förfaranden, i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i direktivet, för att vid medlemsstatens gräns eller i transitzoner besluta om a) huruvida en ansökan som lämnas in där ska tas upp till prövning, och/eller b) innehållet i en ansökan, i situationer där ansökan kan handläggas i ett påskyndat förfarande. Enligt punkt 2 ska medlemsstaterna se till att ett beslut inom ramen för de förfaranden som föreskrivs i punkt 1 fattas inom rimlig tid. Om ett beslut inte har fattats inom fyra veckor, ska sökanden beviljas inresa till medlemsstatens territorium så att hans eller hennes ansökan kan handläggas i enlighet med andra bestämmelser i direktivet. Enligt punkt 3 får, i händelse av ankomster som omfattar ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som lämnar ansökningar om internationellt skydd vid gränsen eller i en transitzon, vilket gör det omöjligt i praktiken att där tillämpa bestämmelserna i punkt 1, dessa förfaranden även tillämpas om och under den tid dessa tredjelandsmedborgare eller statslösa personer normalt är förlagda på platser i närheten av gränsen eller i transitzonen. Förfarandedirektivet begränsar inte medlemsstaternas möjligheter att föreskriva om införande av ett gränsförfarande endast i vissa situationer som anges i nationell lagstiftning. 

Medlemsstaterna ska enligt artikel 24.3 i förfarandedirektivet säkerställa att sökande som har identifierats som sökande i behov av särskilda förfarandegarantier får det stöd som behövs för att de ska kunna utnyttja de rättigheter och uppfylla de skyldigheter som följer av direktivet under hela asylförfarandet. Om det stöd som behövs inte kan ges inom ramen för gränsförfarandet, särskilt i de fall där medlemsstaterna anser att sökanden är i behov av särskilda förfarandegarantier på grund av tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld, ska medlemsstaterna antingen inte tillämpa eller upphöra att tillämpa gränsförfarandet.  

Bestämmelser om garantier för ensamkommande barn finns i artikel 25 i förfarandedirektivet. Enligt punkt 6 ska barnets bästa komma i främsta rummet när medlemsstaterna genomför förfarandedirektivet. Om en medlemsstat under asylförfarandet fastställer att en person är ett ensamkommande barn får den enligt punkt 6 tillämpa eller fortsätta att tillämpa gränsförfarandet, så att sökanden hålls i förvar, endast om i) sökanden kommer från ett land som uppfyller kriterierna för säkra ursprungsländer enligt detta direktiv, ii) sökanden har lämnat in en efterföljande ansökan, iii) sökanden på allvarliga grunder kan betraktas som en fara för den inre säkerheten eller den allmänna ordningen i medlemsstaten eller med tvång har utvisats som ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet enligt nationell rätt, iv) det finns rimlig anledning att anta att ett land som inte är en medlemsstat är ett säkert tredjeland för sökanden i enlighet med artikel 38, v) sökanden har vilselett myndigheterna genom att visa upp falska handlingar, eller vi) sökanden i ond tro har förstört eller gjort sig av med en identitets- eller resehandling som skulle ha bidragit till att fastställa hans eller hennes identitet eller medborgarskap. 

I förfarandedirektivet förutsätts det att beslut om ansökan inom gränsförfarandet fattas vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa. Artikel 2 innehåller ingen definition av gränsförfarandet och i direktivet föreskrivs det inte uttryckligen vid vilka gränser medlemsstaterna får använda gränsförfarandet. I diskussioner på EU-nivå har gränsförfarandet allmänt ansetts gälla EU:s yttre gränser. Också i en bedömning av genomförandet av gränsförfarandet på europeisk nivå European Parliamentary Research Service: Asylum procedures at the border - European Implementation Assessment, 2020, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/654201/EPRS_STU(2020)654201_EN.pdf (7.5.2022), nedan EPRS bedömning av genomförandet av gränsförfarandet på europeisk nivå. som gjorts av Europaparlamentets utredningstjänst (EPRS) konstateras det att begreppet ”gräns” i artikeln om gränsförfarandet i förfarandedirektivet ska anses avse EU:s yttre gränser. I det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU preciserar kommissionen att gränsförfarandet gäller unionens yttre gränser. Enligt ordalydelsen i artikel 43.3 om gränsförfaranden får gränsförfarandet tillämpas på så sätt att sökandena normalt är förlagda på platser i närheten av gränsen eller i transitzonen endast i situationer där ett stort antal tredjelandsmedborgare anländer. En del av de medlemsstater som tillämpar ett gränsförfarande har tolkat formuleringarna ”vid gränsen” och ”i transitzonen” i artikel 43.1 så att dessa även omfattar områden nära gränsen och transitzonen. Kommissionen har haft överseende med sådana tolkningar och i samband med förhandlingarna om den ovannämnda asylprocedurförordningen till och med uppmuntrat till att tillämpa de bästa lösningarna enligt geografiska förhållanden. Enligt direktivet ska en sökande beviljas inresa till territoriet endast om ett beslut i första instans inte har fattats inom en tidsfrist på fyra veckor. De bestämmelser som beskrivs ovan ger inget nationellt handlingsutrymme. Bestämmelser om uppfyllandet av de ovannämnda förutsättningarna för gränsförfarandet ska utfärdas på nationell nivå.  

I artikel 9 i förfarandedirektivet föreskrivs det om sökandes rätt att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan. Enligt punkt 1 ska sökande ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten enbart så länge som förfarandet pågår, till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut i enlighet med de förfaranden i första instans som fastställs i direktivet. Enligt definitionen i artikel 2 p avses med stanna kvar i medlemsstaten att stanna kvar på den medlemsstats territorium där ansökan om internationellt skydd har lämnats in eller håller på att prövas, inbegripet vid gränsen eller i denna medlemsstats transitzoner. 

I artikel 46 i förfarandedirektivet föreskrivs det om rätten att stanna på en medlemsstats territorium under tiden för omprövning. Enligt punkt 6 har personen, om ansökan inte ska prövas inom gränsförfarandet eller om det har fattats beslut om ansökan i ett påskyndat förfarande, inte automatiskt rätt att stanna kvar i avvaktan på resultatet av prövningen. En domstol eller tribunal ska dock ha möjlighet att besluta om den sökande får stanna kvar och vänta på resultatet, antingen på begäran av sökanden eller ex officio. Enligt punkt 7 i samma artikel får punkt 6 endast tillämpas på gränsförfarandet under förutsättning att sökanden har tillgång till nödvändig tolkning och nödvändigt rättsligt bistånd och biträde samt har minst en vecka på sig att förbereda sin begäran och att för domstolen lägga fram de argument som talar för att låta honom eller henne stanna kvar på territoriet i avvaktan på resultatet av förfarandet, och att, inom ramen för prövningen av den begäran som avses i punkt 6, domstolen eller tribunalen prövar den beslutande myndighetens negativa beslut med avseende på faktiska och rättsliga omständigheter. Om dessa villkor inte är uppfyllda ska medlemsstaterna låta sökande stanna på deras territorium i avvaktan på resultatet av omprövningen. 

Den föreskrivna behandlingstiden på fyra veckor i artikel 43 i förfarandedirektivet gäller endast den beslutande myndighetens beslut. Tidsfristen omfattar således inte den tid som används för omprövning, och det föreskrivs inte särskilt om en sådan tid i direktivet. I direktivet hänvisas det också till beviljande av inresa endast i situationer där ett beslut inte har fattats inom fyra veckor. I direktivet föreskrivs det inte heller om att en person ska beviljas inresa till medlemsstatens territorium under omprövningen ens när domstolen har beslutat att sökanden har rätt att stanna kvar i medlemsstaten i avvaktan på resultatet av omprövningen. Direktivet innehåller således inga bestämmelser om hur förfarandet fortsätter efter ett beslut av den beslutande myndigheten eller om hur förfarandets avslutas. 

2.2  Återvändandedirektivet

Bestämmelserna om gränsförfarandet i förfarandedirektivet omfattar inte genomförandet av återvändande. I Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (nedan återvändandedirektivet) föreskrivs det inte heller särskilt om återvändande i situationer där en persons asylärende har behandlats inom gränsförfarandet. Direktivet tillämpas på alla tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. Enligt det förslag gällande asylprocedurförordningen som behandlas i rådet ska behandlingen av en persons ärende fortsätta inom återvändandeförfarandet, om personen inte längre har rätt att stanna kvar i medlemsstaten. Det föreslås en egen tidsfrist som maximitid för förfarandet.  

2.3  Mottagandedirektivet

Bestämmelser om rörelsefrihet, mottagningsvillkor och förvar i fråga om personer som ansöker om internationellt skydd finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning, nedan mottagandedirektivet). Mottagandedirektivet genomfördes nationellt i Finland genom en ändring (87/2015) av lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011, nedan mottagandelagen) som trädde i kraft den 1 juli 2015. De ändringar i lagstiftningen med anledning av mottagandedirektivet som gäller tagande i förvar genomfördes genom en ändring (813/2015) av utlänningslagen och en ändring (814/2015) av lagen om bemötande av utlänningar som tagits i förvar och om förvarsenheter (116/2002, nedan förvarslagen) som trädde i kraft den 1 juli 2015. 

Genom mottagandedirektivet omarbetades rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (nedan det tidigare mottagandedirektivet). Det tidigare mottagandedirektivet sattes i kraft i Finland genom lagen om ändring av lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande (362/2005) som trädde i kraft den 10 juni 2004. Lagen i fråga har senare upphävts och motsvarande bestämmelser ingår nu i mottagandelagen. Av de ändringar som gjordes till följd av mottagandedirektivet var merparten preciseringar av befintliga bestämmelser. 

Enligt artikel 3 om direktivets tillämpningsområde ska direktivet tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som ansöker om internationellt skydd på en medlemsstats territorium, inklusive vid gränsen, i dess territorialvatten eller i ett transitområde, så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av sökande, samt på familjemedlemmar, om de omfattas av en sådan ansökan om internationellt skydd enligt nationell rätt. Detta innebär att också de sökande vars ärende behandlas i ett gränsförfarande omfattas av direktivets tillämpningsområde. Direktivet innehåller inte heller några särskilda bestämmelser om gränsförfarande.  

Enligt huvudregeln i mottagandedirektivets artikel 7 om bosättning och rörelsefrihet får de sökande röra sig fritt på värdmedlemsstatens territorium eller inom ett område som har anvisats dem av den medlemsstaten. Det anvisade området ska inte påverka den omistliga privatlivssfären och ska ge tillräckligt utrymme för att garantera tillträde till alla förmåner enligt direktivet. Enligt punkt 2 i samma artikel får medlemsstaterna besluta om var den sökande ska bosätta sig, av hänsyn till allmänintresse, allmän ordning eller, om det är nödvändigt, för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd. Enligt punkt 3 får medlemsstaterna ställa som villkor för att bevilja de materiella mottagningsvillkoren att de sökande bosätter sig på en bestämd plats, vilken fastställts av medlemsstaterna. Ett sådant beslut, som kan vara av allmän karaktär, ska fattas på individuell grund och fastställas i nationell rätt. Enligt punkt 4 ska medlemsstaterna se till att det finns möjlighet att bevilja tillfälliga tillstånd för de sökande att lämna den bosättningsort som anges i punkt 2 och/eller det anvisade område som anges i punkt 1. Besluten ska fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och ska motiveras om de går den sökande emot. I mottagandedirektivet föreskrivs det inte särskilt om rörelsefrihet under det gränsförfarande som avses i förfarandedirektivet. Det föreskrivs inte heller att artikel 7 inte är tillämplig då. 

Enligt definitionen i artikel 2 avses med förvar en medlemsstats kvarhållande av en sökande inom en särskild anläggning där den sökande är fråntagen sin rörelsefrihet. I artikel 8 finns bestämmelser om villkoren för förvar. Enligt punkt 1 får medlemsstaterna inte hålla en person i förvar av enbart det skälet att han eller hon är en sökande i enlighet med förfarandedirektivet. Enligt punkt 2 får en medlemsstat besluta att ta en sökande i förvar, om det på grundval av en individuell bedömning av ett ärende visar sig nödvändigt och om mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt. Enligt led c i punkt 3 får en sökande tas i förvar som ett led i ett förfarande i syfte att avgöra om den sökande har rätt att resa in på territoriet. Kommissionen har konstaterat att denna punkt uttryckligen gäller tillämpningen av gränsförfarandet. 

I artiklarna 17 och 18 i direktivet föreskrivs allmänt om materiella mottagningstjänster och i artiklarna 21–24 om särskilt utsatta samt minderåriga sökande. I fråga om minderåriga sökande ska barnets bästa vara en fråga av största vikt för medlemsstaterna och barnet ska garanteras en levnadsstandard som är lämplig för barnets fysiska, psykologiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Medlemsstaten ska bland annat se till att minderåriga har möjlighet att delta i fritidsverksamhet, inbegripet lekar och fritidsaktiviteter, som lämpar sig för deras ålder, samt i utomhusaktiviteter. I artikel 14 föreskrivs det om underårigas skolgång och utbildning. Enligt punkt 1 i artikeln ska medlemsstaterna bevilja underåriga barn till sökande och underåriga sökande tillträde till utbildningssystemet på liknande villkor som de egna medborgarna, så länge som en utvisningsåtgärd mot dem eller deras föräldrar inte har verkställts. Sådan utbildning kan tillhandahållas på förläggningar. 

3.1  Allmänt

I den regeringsproposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av utlänningslagen som gällde det nationella genomförandet av förfarandedirektivet (RP 218/2014 rd) konstaterades det att utlänningslagens kapitel om internationellt skydd uppfyller många förpliktelser i det omarbetade förfarandedirektivet, i synnerhet med beaktande av motiveringarna till den tidigare lagen om genomförande av förfarandedirektivet (RP 86/2008 rd) och myndigheternas anvisningar om asylförfarandet samt den tillämpningspraxis som stöder sig på dem. När det gäller gränsförfarandena konstateras det i propositionen att sådana gränsförfaranden som avses i artikel 43 i direktivet inte används i Finland och att punkten därmed inte föranleder något behov av att ändra den nationella lagstiftningen. Bestämmelser om ibruktagande av ett sådant förfarande bör tas in i utlänningslagen. 

3.2  Beredskap för en situation med massinvandring eller inresa till följd av en främmande stats påverkan

Det finns ingen entydig definition av vad som avses med en situation med massinvandring. Enligt Säkerhetsstrategin för samhället Säkerhetsstrategin för samhället. Statsrådets principbeslut 2.11.2017. kan i en situation med massinvandring antalet nyanlända överstiga 20 000 personer. I en situation med massinvandring finns det en risk för att identifieringen, registreringen och mottagandet av nyanlända inte kan organiseras på ett kontrollerat sätt och att processerna för uppehållstillstånd inte kan genomföras snabbt. Denna situation kan vara aktuell särskilt om antalet inresande ökar exceptionellt mycket under en kort period. 

Beredskapen inför störningar i samband med invandring har tidigare grundat sig på tanken om att de bakomliggande orsakerna för massinvandring är t.ex. krig, konflikter, pandemier eller plötsliga miljökatastrofer, till följd av vilka ett stort antal människor i behov av skydd försöker komma till Finland på en gång. Händelser under de senaste åren har dock visat att styrning av migration även används som ett sätt att utöva påtryckning mot andra stater. Inresa till följd av en främmande stats påverkan förutsätter inte ett stort antal invandrare, men den kan även leda till en sådan situation. 

Enligt statsrådets redogörelse Statsrådets publikationer . (på finska, svensk resumé).2022:18 måste instrumentalisering av migration som ett medel för hybridpåverkan bemötas med behövliga operativa, rättsliga, diplomatiska och ekonomiska medel. Bemötande av hybridpåverkan kräver delvis ett annorlunda förhållningssätt än hantering av invandring. Hybridpåverkan kan synas som allvarliga störningar i den allmänna ordningen och säkerheten, och genom hybridpåverkan kan det skapas spänningar exempelvis mellan migranter och grupper som motsätter sig dem. I de allvarligaste situationerna ska mottagarlandet överväga åtgärder som tryggar samhällsordningen och rättsordningen, den nationella säkerheten, den territoriella integriteten, den allmänna ordningen och säkerheten eller folkhälsan samtidigt som förpliktelsen att granska ansökningar om internationellt skydd uppfylls. Enligt internationell rätt har var och en som blivit utsatt för förföljelse rätt att söka asyl, och också i en exceptionell situation ska Finland ordna möjlighet till detta. 

Det kan antas att det även i fortsättningen finns många människor som försöker komma till Europa och att migrationen kommer att utnyttjas som ett medel för politisk påtryckning. Flera globala utvecklingstrender och regionala konflikter bidrar till att ytterligare öka befolkningens rörlighet i olika delar av världen. Invandringen till Europa ökar. Befolkningsrörelser kan rikta sig till Finland såväl via de yttre som via de inre gränserna. Okontrollerad invandring är förknippad med risker för den inre säkerheten, vilka måste kunna förebyggas. Viktiga beredskapsmetoder inför hybridpåverkan som bygger på instrumentalisering av migration är tydlig lagstiftning och tillräckliga befogenheter för myndigheterna att agera på ett förebyggande och effektivt sätt i störningssituationer. Ett exceptionellt stort antal inresande som ökar under en kort period eller instrumentaliserad invandring kan orsaka störningssituationer under normala förhållanden, om myndigheternas förmåga att sköta uppgifter som hänför sig till hanteringen av migration och situationen i fråga äventyras. 

För att på EU-nivå bemöta den akuta situation som Belarus åtgärder ledde till lade kommissionen den 1 december 2021 fram det förslag till rådets beslut om provisoriska nödåtgärder till förmån för Lettland, Litauen och Polen som nämns i avsnitt 1.1. Syftet med förslaget var att skapa ett förfarande för asylfrågor och migrationshantering som ska tillämpas på personer som påträffats i närheten av gränsen mot Belarus i Lettland, Litauen eller Polen efter att ha passerat gränsen utan tillstånd och på personer som anmält sig vid gränsövergångsstället. Målet med förslaget var att förbättra möjligheterna för Lettland, Litauen och Polen som blivit måltavla för Belarus åtgärder att hantera den migration som redan riktar sig till länderna. Enligt förslaget ska de ovannämnda medlemsstaterna ges vissa möjligheter att avvika från bestämmelserna om prövning av ansökan, återvändande och mottagande. I fråga om prövning av ansökan ges medlemsstaterna under vissa förutsättningar möjlighet att om de så önskar pröva alla ansökningar i ett gränsförfarande för vilket tidsfristen även kan förlängas till sex månader, vilket också inbegriper ändringssökande. Åtgärderna är tillfälliga och målet är att hantera den akuta situation som nu är aktuell i dessa tre stater vid unionens yttre gräns. Behandlingen av förslaget har avbrutits tills vidare. 

Utöver det ovannämnda förslaget lade kommissionen den 14 december 2021 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om åtgärder mot instrumentalisering av migranter på migrations- och asylområdet. Syftet med förslaget är att skapa en permanent rättslig ram för bemötande av situationer med instrumentalisering av migration. Förordningen kan tillämpas i sådana situationer i fråga om instrumentalisering av migration som anges i förslaget om en reform av kodexen om Schengengränserna (COM(2021) 891 final, 14.12.2021, U 7/2022 rd). Med de föreslagna åtgärderna ska unionen reagera på situationer där personerna redan befinner sig vid ett gränsövergångsställe till en medlemsstat vid unionens yttre gräns eller på denna stats territorium, vilket innebär att de omfattas av statens jurisdiktion. Kommissionens förslag innehåller i praktiken motsvarande åtgärder som i förslaget till beslut till förmån för Polen, Lettland och Litauen. Förhandlingar om förslaget förs för närvarande i rådet. 

Utgångspunkten för en beredskap enligt förslaget har för Finlands vidkommande i hög grad allmänt varit en situation med massinvandring, utan att man försökt beskriva dess olika grader separat. Beredskapen i vårt land har höjts väsentligt med utgångspunkt i situationen 2015. I början av 2022 trädde ändringen av mottagandelagen (RP 162/2021 rd) i kraft. Genom ändringen koncentrerades ansvaret för beredskapsplaneringen i fråga om mottagningstjänster i situationer med massinvandring till Migrationsverket. Lagändringen förbättrar beredskapen med tanke på ett stort antal invandrare och förtydligar arbetsfördelningen mellan myndigheterna. Den nationella lagstiftningen om begäran om bistånd från Europeiska unionens asylbyrå kommer att träda i kraft senast hösten 2022 (RP 49/2022 rd). Informationssystemen och myndighetssamarbetet mellan Migrationsverket, Gränsbevakningsväsendet och polisen har utvecklats för att invandrarna snabbt ska kunna registreras och behandlingen av ärendet inledas. Beredskapsplanerna är också betydligt mer omfattande och av högre kvalitet, och deras funktion testas regelbundet. 

Inrikesministeriet styr beredskapen inför olika slags inresesituationer och leder verksamheten vid olika störningssituationer. I störningssituationer svarar inrikesministern för ledningen både i egenskap av chef för det egna ministeriet och som medlem av statsrådet, om situationen kräver åtgärder och beslut av statsrådet. Ministern bistås vid ledningen i en krissituation av ministeriets kanslichef och ledningen för ämbetsverken inom förvaltningsområdet. De beslut som krävs i en störningssituation ska fattas av statsrådets allmänna sammanträde, ministeriet eller av någon annan behörig myndighet. Statsrådets kansli är den instans inom statsrådet som ansvarar för den allmänna samordningen av hanteringen av störningssituationer. Det behöriga ministeriet svarar för samordningen av samtliga ministeriers verksamhet i fråga om hanteringen av de störningssituationer som ligger inom ministeriets ansvarsområde. Statsrådets lägescentral sammanställer en analyserad och uppdaterad förvaltningsövergripande lägesbild som stöder statsledningens strategiska beslutsfattande både under normala förhållanden och i synnerhet i störningssituationer, där statsledningen snabbt måste fatta beslut som kan ha mycket omfattande konsekvenser. 

Migrationsverket svarar för ordnandet av mottagningen av invandrare och behandlingen av tillståndsansökningar samt för beredskapsplaneringen i samband med dem. Migrationsverket och tjänsteproducenterna inom mottagningsverksamheten har beredskap att snabbt utvidga mottagningssystemet och effektivisera behandlingen av tillståndsansökningar. Migrationsverket har också beredskap att inrätta flyktingslussar för registrering av invandrare och driva dem i samarbete med polisen, om det på grund av det stora antalet invandrare inte är möjligt vid ett normalt förfarande. För att ett gränsförfarande ska kunna tas in i utlänningslagen som ett sätt att hantera situationer med ett exceptionellt stort antal inresande under en kort period eller inresa till följd av en främmande stats påverkan krävs beredskap och uppdatering av beredskapsplanerna i detta avseende.  

3.3  Bestämmelser om asylförfarandet

3.4  Bestämmelser om rörelsefrihet för personer som har sökt internationellt skydd

Enligt 9 § 1 mom. i grundlagen har finska medborgare samt utlänningar som lagligen vistas i landet rätt att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. Enligt 9 § 4 mom. i grundlagen regleras rätten för utlänningar att resa in i Finland och att vistas i landet genom lag. Bestämmelser om utlänningars rätt att vistas i Finland finns i utlänningslagen.  

Enligt motiveringen till 40 § i utlänningslagen (RP 28/2003 rd, s. 145) anger bestämmelsen de situationer där utlänningar har rätt att vistas i Finland. Enligt 3 mom. i paragrafen får en utlänning lagligen vistas i landet under den tid då ansökan om uppehållstillstånd behandlas tills ärendet har avgjorts genom ett beslut som vunnit laga kraft eller ett verkställbart beslut har fattats om att utlänningen ska avlägsnas ur landet. Med stöd av denna bestämmelse anses det också att en person som sökt internationellt skydd vistas lagligen i landet under den tid som ansökan behandlas.  

I regeringens proposition RP 86/2008 rd om det nationella genomförandet av det tidigare förfarandedirektivet konstaterades det att 40 § 3 mom. i utlänningslagen uppfyller kravet i artikel 7.1 i direktivet, och det ansågs inte finnas behov av att ändra lagen till denna del. Den nämnda artikeln motsvarar artikel 9.1 i det gällande förfarandedirektivet. Eftersom gränsförfarande inte har införts i Finland, har det i samband med det nationella genomförandet av förfarandedirektiven inte varit nödvändigt att särskilt överväga tillämpligheten av bestämmelserna om laglig vistelse i 40 § 3 mom. i en situation där en person inte anses befinna sig på finskt territorium, även om han eller hon omfattas av finsk rättskipning. Av artiklarna 9 och 46 i förfarandedirektivet följer dock att en sökande som är föremål för ett gränsförfarande lagligen befinner sig i Finland i den bemärkelsen att han eller hon inte kan avlägsnas ur landet förrän ett beslut om avlägsnande ur landet blir verkställbart.  

Utlänningslagens 40 § har en direkt koppling till dess 41 §, enligt vilken en utlänning som lagligen vistas i landet har rätt att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. I regeringens proposition RP 280/2004 om det nationella genomförandet av det tidigare mottagandedirektivet konstaterades det att bestämmelsen i 41 § i utlänningslagen uppfyller kravet i artikel 7 i direktivet. I regeringens proposition RP 171/2014 om genomförandet av det gällande mottagandedirektivet konstateras det att artikel 7 inte förutsätter att lagstiftningen ändras. 

Även om sökanden vid ett gränsförfarande fysiskt befinner sig på en medlemsstats territorium och omfattas av dess rättskipning, hör det till ett sådant förfarandes natur att sökanden ännu inte anses ha anlänt till en medlemsstats territorium. Detta har i direktivet uttryckts genom att tidsfristen för behandling i första instans anges; enligt direktivet ska en sökande beviljas inresa till territoriet endast om ett beslut i första instans inte har fattats inom en tidsfrist på fyra veckor. För sökanden innebär ett gränsförfarande framför allt att han eller hon inte fritt får röra sig inom statens territorium och därifrån vidare till andra delar av unionens territorium. Eftersom sökanden vid ett gränsförfarande inte anses ha anlänt till territoriet innebär detta också att hans eller hennes lagliga vistelse och därmed rörelsefriheten är begränsad till gränsen, transitzonen eller deras närhet så länge förfarandet pågår. En begränsning av sökandens rörelsefrihet till de områden som avses ovan förutsätter en ändring av utlänningslagen. 

Enligt 95 a § 1 mom. i utlänningslagen ska polisen eller gränskontrollmyndigheten upplysa den som ansöker om internationellt skydd om asylförfarandet samt om hans eller hennes rättigheter och skyldigheter vid förfarandet när han eller hon lämnar in en ansökan om internationellt skydd. Informationen kan även ges av Migrationsverket eller en förläggning så snart som möjligt efter det att ansökan har lämnats in. Informationen ges på sökandens modersmål eller på ett språk som det finns grundad anledning att anta att sökanden förstår. Om ett gränsförfarande tillämpas i fråga om sökanden, ska han eller hon i samband med inlämnandet av ansökan också informeras om de skyldigheter som hänför sig till gränsförfarandet. Utlänningslagens 95 a § bör preciseras i detta avseende. 

3.5  Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd

På mottagandet av personer som söker tillfälligt skydd och på identifiering av och hjälp till offer för människohandel tillämpas mottagandelagen. Mottagandedirektivet är i hela sin omfattning också tillämpligt på en sökande vars ärende behandlas vid ett gränsförfarande. Direktivet innehåller inte heller några särskilda bestämmelser om gränsförfarande. Den gällande mottagandelagen ska därför även tillämpas på en sökande vars ärende behandlas vid ett gränsförfarande, och det finns inget behov av att ändra mottagandelagen. 

Enligt 3 § i mottagandelagen avses med förläggning en plats där personer som söker internationellt skydd inkvarteras och där det ordnas mottagningstjänster för sådana personer. Grupphem och enheter för stödboende som är avsedda för minderåriga är också förläggningar.  

Enligt 13 § i mottagandelagen ordnas mottagningstjänsterna av den förläggning där den som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd registreras som klient. Till mottagningstjänsterna hör inkvartering, mottagnings- och brukspenning, socialservice, hälso- och sjukvårdstjänster, tolk- och översättartjänster samt arbets- och studieverksamhet enligt vad som föreskrivs i mottagandelagen. Också måltider kan ordnas inom ramen för mottagningstjänsterna. Förläggningen ska också svara för ordnandet av mottagningstjänster för personer som söker internationellt skydd och vars ansökan behandlas vid ett gränsförfarande. Den rätt som minderåriga enligt artikel 14 i mottagandedirektivet har att gå i skola omfattas inte av de mottagningstjänster som ingår i mottagandelagen. I regeringens proposition om genomförande av direktivet (RP 171/2014 rd) konstaterades det att 16 § i grundlagen och 4 § i lagen om grundläggande utbildning tryggar den grundläggande utbildningen för alla barn som på ett sådant sätt vistas i kommunen att de kan anses bo där. Artikel 14 i direktivet ansågs därför inte föranleda några ändringar i den nationella lagstiftningen. Den nu föreslagna regleringen ändrar inte dessa omständigheter. 

Enligt 16 § i mottagandelagen inkvarteras personer som söker internationellt skydd på en förläggning. Inkvarteringen ska ordnas så att familjemedlemmar kan bo tillsammans om de så vill. En minderårig sökande utan vårdnadshavare inkvarteras enligt 17 § i lagen i ett grupphem. I en enhet för stödboende får minderåriga som fyllt 16 år och saknar vårdnadshavare inkvarteras, om det är motiverat med tanke på deras utveckling och välfärd. Minderåriga sökande utan vårdnadshavare kan också inkvarteras på andra inkvarteringsställen som är avsedda för barn. I Finland begränsas i regel inte möjligheten för personer som söker internationellt skydd att själva välja om de vill inkvarteras på en förläggning eller om de själva ordnar sin inkvartering. Ett undantag utgörs av tagande i förvar och boendeskyldighet som förordnas som säkringsåtgärd, och en kort inkvartering i flyktingsluss under registreringsskedet i situationer med massinvandring. Vid gränsförfarande har sökanden på grund av förfarandets natur inte denna möjlighet att välja, eftersom en sökande som omfattas av ett sådant förfarande på det sätt som beskrivits saknar rätt att fritt vistas och röra sig på finskt territorium.  

3.6  Bestämmelser om säkringsåtgärder

Tagande i förvar 

En på gränsförfarande baserad skyldighet att stanna på förläggningens område är nödvändig för att asylförfarandet och rättsskyddsgarantierna i samband med det ska kunna ordnas på ett ändamålsenligt sätt inom den korta tidsfrist som anges i lagen. Brott mot skyldigheten att stanna på förläggningens område är ett bevis på att säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar, såsom anmälningsskyldighet eller boendeskyldighet, inte är tillräckliga för att trygga ett beslut som fattas vid gränsförfarande och att personen därför måste tas i förvar. 

Tagande i förvar är en säkerhetsåtgärd som vidtas som en sista utväg. Enligt 121 § i utlänningslagen får en utlänning utifrån en individuell bedömning tas i förvar om de övriga säkringsåtgärderna enligt utlänningslagen inte är tillräckliga. 

Bestämmelser om de allmänna förutsättningarna för bestämmande av säkringsåtgärder finns i 117 a § i utlänningslagen. Säkringsåtgärder som avses i lagen kan vidtas mot en utlänning, om det är nödvändigt och proportionerligt 1) för att klarlägga förutsättningarna för hans eller hennes inresa eller vistelse i landet, eller 2) för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att han eller hon ska avlägsnas ur landet eller annars för att övervaka att utlänningen avlägsnar sig.  

När allmänna förutsättningar för säkringsåtgärder föreligger ska man vid prövningen av tagande i förvar granska de så kallade särskilda förutsättningarna för tagande i förvar enligt 121 § i utlänningslagen. I 121 § 1 mom. sägs det att om de övriga säkringsåtgärderna enligt lagen inte är tillräckliga, får en utlänning utifrån en individuell bedömning tas i förvar, om 1) det med hänsyn till utlänningens personliga eller övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon kommer att hålla sig undan, avvika eller på något annat sätt avsevärt försvåra fattandet av beslut som gäller honom eller henne eller verkställigheten av beslut om avlägsnande av honom eller henne ur landet, 2) utlänningen behöver tas i förvar för att hans eller hennes identitet ska kunna utredas, 3) utlänningen har eller misstänks ha gjort sig skyldig till brott och behöver tas i förvar för att beredningen eller verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet ska kunna säkerställas, 4) medan utlänningen har varit tagen i förvar har han eller hon lämnat in en ny ansökan om internationellt skydd närmast i syfte att fördröja eller störa verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet, 5) tagandet i förvar grundar sig på artikel 28 i rådets förordning om bestämmandet av den ansvariga staten, eller 6) det med hänsyn till utlänningens personliga och övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon utgör ett hot mot den nationella säkerheten.  

Bestämmelser om beslut om tagande i förvar och behandling av sådana ärenden i tingsrätten finns i 123–129 § i utlänningslagen. Enligt 123 § i utlänningslagen fattas beslut om tagande i förvar inom polisen av en polisman som hör till befälet vid en polisinrättning, vid centralkriminalpolisen eller vid skyddspolisen och inom Gränsbevakningsväsendet av en anhållningsberättigad tjänsteman eller av en gränsbevakningsman med minst löjtnants grad. Ett beslut om tagande i förvar ska föras till tingsrätten för behandling. Tingsrätten avgör om det finns förutsättningar för tagande i förvar. 

Enligt 123 a § i utlänningslagen ska en utlänning som tagits i förvar så snart som möjligt placeras i en sådan förvarsenhet som avses i förvarslagen. I paragrafens 2 mom. föreskrivs det att en tjänsteman som beslutar om tagande i förvar kan fatta beslut om att en i förvar tagen utlänning undantagsvis ska placeras i polisens häkteslokaler, om 1) förvarsenheterna tillfälligt är fullsatta, eller 2) utlänningen tas i förvar långt från närmaste förvarsenhet, varvid han eller hon får hållas i förvar i polisens häkteslokaler i högst fyra dygn. 

Att placera utlänningar som tas i förvar i ett vanligt fängelse som är avsett för fångar som dömts till frihetsstraff är överhuvudtaget inte möjligt enligt utlänningslagen. 

När sökande informeras om asylförfarande samt om sina rättigheter och skyldigheter vid förfarandet för inlämnande av ansökan om internationellt skydd, ska de upplysas om vad rörelsefriheten innefattar och om de säkringsåtgärder som kan riktas mot dem under förfarandet och i synnerhet om de lämnar förläggningens område utan särskilt tillstånd. 

Till grunderna för tagande i förvar i utlänningslagen ska fogas den grund för tagande i förvar som gäller gränsförfarande enligt mottagandedirektivet och på basis av vilken en sökande utifrån en individuell bedömning kan tas i förvar för att trygga syftet med gränsförfarandet. Tagande i förvar blir aktuellt i synnerhet om en person har brutit mot sin skyldighet att stanna kvar på den anvisade förläggningens område. 

Enligt 122 § i utlänningslagen förutsätter tagande av barn i förvar att de allmänna förutsättningarna för en säkringsåtgärd och de särskilda förutsättningarna för tagande i förvar uppfylls och att de övriga säkringsåtgärder som det hänvisas till i paragrafen utifrån en individuell bedömning konstateras vara otillräckliga och tagande i förvar nödvändigt som en sista utväg. Dessutom ska barnet ha hörts i enlighet med 6 § 2 mom. innan beslutet fattas och en socialarbetare i tjänsteförhållande som förordnats av det organ som svarar för socialvården ha getts tillfälle att bli hörd. När det gäller ett barn som ska tas i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare krävs det dessutom att tagandet i förvar är nödvändigt för att upprätthålla familjebanden mellan barnet och dess vårdnadshavare. I dessa bestämmelser föreslås det inga ändringar.  

Enligt samma paragraf får ett barn under 15 år som saknar vårdnadshavare inte tas i förvar. Ett barn som fyllt 15 år och saknar vårdnadshavare och som söker internationellt skydd får inte tas i förvar förrän ett beslut om avlägsnande ur landet av barnet har blivit verkställbart. Ett barn som saknar vårdnadshavare och som tagits i förvar ska friges senast 72 timmar efter det att barnet togs i förvar. Av särskilda skäl kan tiden i förvar förlängas med högst 72 timmar. I dessa bestämmelser föreslås det inga ändringar. 

3.7  Internationella förpliktelser och central rättspraxis

4.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att statsrådet i situationer med ett exceptionellt stort antal inresande under en kort period eller inresa till följd av en främmande stats påverkan kan fatta beslut om införande av ett sådant gränsförfarande som förfarandedirektivet ger möjlighet till. Syftet med förfarandet är att skapa möjlighet att hantera migrationen och att göra asylförfarandet smidigt också i dessa situationer. 

Bestämmelser om ett gränsförfarande föreslås i utlänningslagen. Genom att införa ett gränsförfarande skapas ett nytt sätt, som tas i bruk i vissa noggrant avgränsade migrationssituationer, att hantera asylansökningar i ett mycket snabbt förfarande vid den yttre gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa, så att sökandena inte kan röra sig fritt inom finskt territorium eller vidare till andra EU-länder. Enligt artikel 43 i förfarandedirektivet kan man vid medlemsstatens gräns eller i transitzoner besluta om huruvida en ansökan ska tas upp till prövning eller innehållet i en ansökan, om ett påskyndat förfarande kan tillämpas. Ett gränsförfarande kan tillämpas, om en ansökan om internationellt skydd görs vid ett gränsövergångsställe vid den yttre gränsen eller i samband med en olovlig överskridning av den yttre gränsen och ansökan med stöd av 103 § i utlänningslagen kan avvisas utan prövning eller med stöd av 104 § i utlänningslagen kan avgöras vid påskyndat förfarande. I fråga om minderåriga utan vårdnadshavare samt sökande i behov av särskilda förfarandegarantier föreslås det begränsningar i tillämpningen av gränsförfarandet.  

Migrationsverket ska i egenskap av den myndighet som fastställer behovet av skydd fastställa ett lämpligt förfarande. Enligt förslaget i propositionen ska Migrationsverket avgöra ansökan inom fyra veckor från det att den lämnades in. För att möjliggöra ett snabbt förfarande föreslås det också i propositionen att Migrationsverket, när det enligt verkets prövning är ändamålsenligt med tanke på utredningen av ärendet, kan föra asylsamtal med hjälp av videokonferens eller någon annan lämplig teknisk dataöverföring där sökanden och Migrationsverket har sådan kontakt att de kan tala med och se varandra. Nuvarande praxis vid samtal som förs via videokontakt grundar sig på sökandens samtycke. Det som föreslås hänför sig inte enbart till tillämpningen av ett gränsförfarande utan till alla asylsamtal.  

Syftet med ett gränsförfarande är att asylutredningen görs vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa utan att sökanden ännu tillåts komma in i landet. En sökande som är föremål för ett gränsförfarande omfattas dock av Finlands rättskipning och befinner sig sålunda i Finland i den bemärkelsen att sökanden inte kan avlägsnas ur landet förrän ett beslut om avlägsnande ur landet blir verkställbart. Därför föreslås det i propositionen att man vid tillämpningen av ett gränsförfarande avviker från definitionen av en utlännings lagliga vistelse i 40 § 3 mom. i utlänningslagen och från bestämmelserna om rätten enligt 41 § i utlänningslagen för en utlänning som lagligen vistas i landet att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. Det föreslås att sökanden kvarhålls vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa genom att ålägga sökanden skyldighet att vistas på området för en förläggning som anvisats sökanden inom dessa områden. Dessutom föreslås det att förläggningens föreståndare efter att ha hört Migrationsverket kan bevilja sökanden tillstånd att av vägande personliga skäl tillfälligt avlägsna sig från förläggningens område. Bestämmelserna grundar sig på artikel 7.2 i mottagandedirektivet, enligt vilken medlemsstaterna får besluta om var den sökande ska bosätta sig, av hänsyn till allmänintresse, allmän ordning eller, om det är nödvändigt, för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd. I ett gränsförfarande har sökanden rätt till mottagningstjänster på det sätt som föreskrivs i mottagandelagen. Det föreslås sålunda inga särskilda bestämmelser om sökandens rätt att avlägsna sig från förläggningen för att få behövliga mottagningstjänster. Detsamma gäller minderåriga sökandes rätt till skolgång enligt artikel 14 i mottagandedirektivet.  

Eftersom ett gränsförfarande förutsätter att sökanden vistas på ett visst område, är det som en del av det tillämpliga förfarandet fråga om begränsning av sökandens rörelsefrihet. Förläggningens föreståndare kan efter att ha hört Migrationsverket ge sökanden tillstånd att av vägande personliga skäl tillfälligt avlägsna sig från förläggningens område. 

Mottagandet av sökanden ordnas som inkvartering på en förläggning inklusive de tjänster som förläggningen ordnar. En persons vilja att ansöka om och få internationellt skydd i Finland bedöms vara ett tillräckligt incitament för en stor del av sökandena att stanna på förläggningens område och att följa de regler som krävs för att förläggningen ska förbli en trygg och trivsam boendemiljö för alla sina invånare. Vid behov kan förläggningens område inhägnas eller på något annat sätt märkas ut för att säkerställa att det inte uppstår missförstånd om räckvidden av skyldigheten att stanna på området och att sökande inte oavsiktligen avlägsnar sig från området. Till skillnad från förvarsenheter ska det vara möjligt att avlägsna sig från förläggningens område utan hinder av stängsel eller andra medel som planerats för att hindra att man avlägsnar sig. 

Om villkoren uppfylls, kan sökanden också tas i förvar under den tid ett gränsförfarande pågår, så att tillämpningen av gränsförfarandet och prövningen av grunderna för ansökan kan tryggas. I syfte att genomföra detta föreslås det i propositionen att det till utlänningslagen fogas ett nytt villkor för tagande i förvar, om vilket det föreskrivs i mottagandedirektivet. I övrigt föreslås det inte att bestämmelserna om tagande i förvar ändras. Även i gränsförfarandet kan tagande i förvar tillgripas endast genom ett beslut som fattas utifrån en individuell bedömning, varefter tingsrätten slutligen avgör om det finns förutsättningar för tagande i förvar. 

Det föreslagna regleringssättet innebär också att ett gränsförfarande inte kan tillämpas eller att tillämpningen inte ska fortsätta, om villkoren för tillämpningen inte uppfylls eller inte längre uppfylls.Detta omfattar situationer där det vid asylförfarandet framgår att ansökan inte kan avvisas eller inte kan prövas vid påskyndat förfarande. Detta omfattar också situationer där Migrationsverket inte har fattat beslut inom den föreslagna tidsfristen eller där sökande som behöver särskilda förfarandegarantier inte kan ges det stöd som de behöver. Då fortsätter prövningen av ansökan enligt det normala asylförfarandet.  

Om en ansökan om internationellt skydd har avvisats utan prövning eller avslagits inom den tidsfrist på fyra veckor som föreslås i fråga om gränsförfarandet, fortsätter ett gränsförfarande inklusive de skyldigheter som ålagts sökandena så att en återresa kan genomföras. I synnerhet med tanke på sökandens rättsskydd ska gränsförfarandet dock också i detta fall ha en tillräckligt tydlig och exakt avgränsad föreskriven upphörandetidpunkt, då också sökandens skyldighet att vistas på området för den förläggning som anvisats sökanden upphör. Av dessa orsaker föreslås det att gränsförfarandet ska upphöra om Migrationsverkets beslut inte delges inom sju dagar från det att beslutet fattades. Gränsförfarandet ska också upphöra, om förvaltningsdomstolen förbjuder att avvisningsbeslutet verkställs. Dessutom ska gränsförfarandet upphöra 14 dagar från det att avvisningsbeslutet har blivit verkställbart, om förvaltningsdomstolen inte har förbjudit verkställighet av beslutet. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Utgångspunkten för det utkast som sändes på remiss var att ett gränsförfarande skulle ha kunnat tillämpas i alla migrationssituationer, varvid det även kan råda undantagsförhållanden. Vid den fortsatta beredningen konstaterades det dock att införandet av ett gränsförfarande särskilt skulle stödja beredskapen inför situationer med ett exceptionellt stort antal inresande inom en kort period och där migration används som instrument, och det beslutades att införandet av ett gränsförfarande endast skulle bindas till dessa situationer.  

Huruvida ett gränsförfarande är lämpligt i enskilda fall bedöms alltid av Migrationsverket. Eftersom det är fråga om en ansökan om internationellt skydd som görs vid den yttre gränsen, är i huvudsak gränskontrollmyndigheten mottagare av ansökan. I samband med beredningen övervägdes alternativa sätt att ordna förfarandet, så att det också kan tillämpas på alla ansökningar som lämpar sig för ett gränsförfarande. Ett alternativ som bedömdes var att alla ansökningar efter att de lämnats in direkt styrs till ett gränsförfarande av gränskontrollmyndigheten och att Migrationsverket efter att behandlingen av ansökan inletts styr den till rätt förfarande. Detta alternativ är dock enligt bedömningen inte genomförbart, eftersom det strider mot direktivet. I direktivet anges tydligt vilka ansökningar ett gränsförfarande är lämpligt för. Ett annat alternativ var att i detta sammanhang också granska myndigheternas befogenheter i asylförfarandet. Om ansökan formellt lämnades in till Migrationsverket, skulle det vara enklare att styra den till ett gränsförfarande. Det upplevdes dock inte vara ändamålsenligt att i detta skede ingripa i befogenheterna mellan myndigheterna, eftersom den asylprocedurförordning som bereds i EU och som ska ersätta förfarandedirektivet också föranleder andra behov av att se över bland annat myndigheternas befogenheter. Det valda alternativet, som grundar sig på automatisk gallring, gör det inte nödvändigtvis möjligt att styra alla ansökningar som lämpar sig för ett gränsförfarande till det. I fråga om sådana ansökningar är det dock möjligt att tillämpa ett påskyndat förfarande eller att avvisa ansökan utan prövning, om det finns förutsättningar för detta.  

Vid beredningen bedömdes det om ett gränsförfarande är lämpligt i fråga om minderåriga sökande som kommit utan vårdnadshavare. I förfarandedirektivet är lämpligheten av ett gränsförfarande i fråga om denna grupp av sökande, om sökanden tagits i förvar under förfarandets varaktighet, begränsad till följande situationer: om i) sökanden kommer från ett land som uppfyller kriterierna för säkra ursprungsländer enligt detta direktiv, ii) sökanden har lämnat in en efterföljande ansökan, iii) sökanden på allvarliga grunder kan betraktas som en fara för den inre säkerheten eller den allmänna ordningen i medlemsstaten eller med tvång har utvisats som ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet enligt nationell rätt, iv) det finns rimlig anledning att anta att ett land som inte är en medlemsstat är ett säkert tredjeland för sökanden i enlighet med artikel 38, v) sökanden har vilselett myndigheterna genom att visa upp falska handlingar eller vi) sökanden i ond tro har förstört eller gjort sig av med en identitets- eller resehandling som skulle ha bidragit till att fastställa hans eller hennes identitet eller medborgarskap. I 104 § i den gällande utlänningslagen begränsas tillämpningen av påskyndat förfarande på minderåriga utan vårdnadshavare, så att förfarandet är möjligt att tillämpa endast i situationer där sökanden kan anses komma från ett säkert ursprungsland. Eftersom det i detta sammanhang inte ansågs finnas behov av att ändra detta, ansågs det vid beredningen att samma begränsning automatiskt ska gälla också i ett gränsförfarande, om förutsättningen uppfylls och det inte föreskrivs något annat om saken. I 103 § i utlänningslagen om avvisande av ansökan utan prövning anges inte några begränsningar av tillämpningen på minderåriga utan vårdnadshavare. I praktiken är det med beaktande av tidsfristen på fyra veckor nära nog omöjligt att tillämpa till exempel bestämmelsen om säkra länder när det gäller minderåriga utan vårdnadshavare. I sådana fall måste man också kunna ta reda på vilken den mottagande instansen i landet i fråga är. På dessa grunder var begränsning av tillämpningen av ett gränsförfarande i fråga om minderåriga utan vårdnadshavare ett alternativ i beredningen endast i sådana situationer där sökanden kan anses komma från ett säkert ursprungsland, varvid ansökan kan avvisas utan prövning.  

Enligt Migrationsverkets ovannämnda statistik fick både 2019 och 2020 två minderåriga sökande som kommit utan vårdnadshavare avslag på sin ansökan. På grundval av statistiken kan man alltså dra slutsatsen att i ett normalläge i fråga om asylsökande är ett gränsförfarande ytterst sällan lämpligt i fråga om minderåriga som kommit utan vårdnadshavare. Och när det är lämpligt är det i praktiken mycket svårt att ordna mottagandet av sökandena på det sätt som förutsätts i 17 § i mottagandelagen. Av denna anledning ansågs det vid beredningen att lämnande av minderåriga sökande som kommer utan vårdnadshavare helt utanför tillämpningen av ett gränsförfarande är ett alternativ.  

Vid lämnande helt utanför tillämpningen av ett gränsförfarande bör dock också eventuella föränderliga situationer och därigenom olika sökandeprofiler beaktas. Risken för eventuellt missbruk kan öka, om ett gränsförfarande i praktiken kan undvikas genom att man säger sig vara minderårig. Den tid som går till att genomföra de undersökningar av åldern som behövs och att förordna en företrädare innebär i praktiken att ansökan inte hinner prövas och beslut fattas inom en tidsfrist på fyra veckor. Av den anledningen stannade man i den fortsatta beredningen för förslaget att ett gränsförfarande ska kunna tillämpas också på minderåriga sökande utan vårdnadshavare, men på så sätt att tillämpningen ska vara möjlig endast om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. Även i detta fall ska vid övervägande av tillämpningen särskild uppmärksamhet fästas vid faktorer som hänför sig till barnets bästa och barnets utveckling och hälsa. Även inkvarteringen ska kunna ordnas i enlighet med villkoren i mottagandelagen.  

Tillämpningen av ett gränsförfarande på så sätt att förfarandets syfte uppnås och sökandena inte fritt kan röra sig inom en medlemsstats territorium kan grunda sig på två alternativa modeller, det vill säga på tagande i förvar och på begränsning av rörelsefriheten. Exempelvis i Nederländerna tas under den tid som förfarandet pågår alla sökande i förvar på en förvarsenhet som finns i närheten av flygplatsen Schiphol. Alternativt är det möjligt att skapa en lösning där sökandena vistas på ett område i närheten av gränsen och att det på något sätt är begränsat, till exempel geografiskt, och att personerna inte har möjlighet att röra sig fritt inom medlemsstatens territorium.  

Utifrån dessa alternativ bedömdes genomförbara lösningar i Finland. Ett var att alla personer som omfattas av förfarandet tas i förvar och ett annat att man vid placeringen på ett avgränsat område iakttar betydligt lindrigare begränsningar i fråga om såväl rätten att röra sig som vistelse. Enligt den modellen placeras personerna på en öppen förläggning, på vars område de är skyldiga att stanna. Den modell som grundar sig på lindrigare begränsningar går inte att genomföra utan säkringsåtgärder som påförs till följd av överträdelse av begränsningarna, men påförandet av säkringsåtgärder skulle grunda sig på personens eget beslut att inte fullgöra sin skyldighet att stanna på förläggningen. Tagande i förvar under ett gränsförfarande skulle i enskilda fall kunna vara motiverat även av andra skäl.  

Om sökande inte alls har rörelsefrihet i ett gränsförfarande, innebär det i praktiken att de i varje enskilt fall ska tas i förvar. Med tagande i förvar avses en säkringsåtgärd som på administrativa grunder och med stöd av utlänningslagen riktas mot en utlännings frihet och genom vilket utlänningens frihet begränsas genom att han eller hon placeras i en sluten enhet. Bestämmelser om praxis vid tagande i förvar finns dessutom i förvarslagen. Tagande i förvar är den effektivaste säkringsåtgärden, men samtidigt den som begränsar individens rättigheter mest. Förutsättningarna för tagande i förvar är exakt avgränsade i lagen och de blir föremål för prövning först när de allmänna förutsättningarna för säkringsåtgärder föreligger. Den som tagits i förvar inkvarteras i en förvarsenhet, från vilken det med hjälp av tekniska lösningar är förhindrat att avlägsna sig. Fönstren är försedda med galler, ytterdörrarna är stängda och det finns övervakning dygnet runt. Rörelsefriheten är begränsad inne i förvarsenheten och utomhusvistelse är möjlig endast under särskilt angivna tider på en inhägnad gårdsplan, från vilken det med hjälp av tekniska lösningar är förhindrat att avlägsna sig. Inkvarteringsrummen kan stängas och inspekteras. Personalen vid förvarsenheten har omfattande rättigheter att övervaka och genomföra inspektioner samt möjlighet att tillgripa maktmedelsredskap. Rätten att använda mobiltelefoner och få besök är begränsad.  

Vid bedömningen av hur tagande i förvar och placering på en öppen förläggning kan genomföras konstaterade man att den förvarsbaserade modellen är alltför tungrodd i fråga om majoriteten av sökande. De avgöranden som förutsätts vid tagande i förvar som en säkringsåtgärd i sista hand är överdimensionerade i förhållande till behovet. Dessutom är investerings- och underhållskostnaderna för det mycket stora. Särskilt förhållandet mellan övervakningen dygnet runt och antalet placerade i enheten samt personalantalet utgör en ohållbar lösning med tanke på kostnadsstrukturen. År 2021 var inkvarteringskostnaden per person i en förvarsenhet 528 euro, medan motsvarande kostnad på en förläggning var 52 euro.  

Endast en liten del av kunderna antas vara personer som sannolikt försöker avlägsna sig från sin placeringsplats. Största delen av kunderna antas stanna på förläggningens område, eftersom de har en genuin önskan att få internationellt skydd i Finland och strävar efter att handla i enlighet med det. Förvarsenhetens tunga lösningar för kvarhållande och övervakning är därför onödiga.  

En del av dem som kommer att försöka rymma kan sannolikt upptäckas redan när de kommer in i landet och tas i förvar när de lämnar in sin ansökan. De som avlägsnar sig från förläggningen kan tas i förvar om de har brutit mot sin skyldighet att inte avlägsna sig från förläggningens område. I den lättare modellen förväntas antalet personer som tagits i förvar bli anmärkningsvärt litet jämfört med tagande i förvar av alla. Detta begränsar kostnaderna avsevärt. Dessutom kan man genom denna lösning i så liten utsträckning som det är möjligt inom förfarandet begränsa rättigheterna för personer som sökt internationellt skydd samt så långt som möjligt undvika förfarandets traumatiserande och andra negativa effekter på välbefinnandet.  

Vid beredningen övervägdes också möjligheten att i ett gränsförfarande ge sökande försörjning och omsorg som nyttigheter på samma sätt som det föreskrivs om inkvartering på flyktingslussar. På flyktingslussarna ges sökanden mat, kläder, toalettartiklar och andra nödvändiga nyttigheter och mottagningspenning betalas inte. I regeringens proposition RP 266/2010 rd konstateras att då utkomststödet ges i form av nyttigheter bidrar det också till att de inkvarterade hålls inom flyktingslussens område, vilket är önskvärt åtminstone tills den registrering som avses i utlänningslagen har utförts. Att säkerställa att personen stannar kvar på området är viktigt också i gränsförfarandet. Om den försörjning och omsorg som är nödvändig i ett gränsförfarande ges som nyttigheter, finns det inte heller något behov av att ge sökandena den möjlighet att anskaffa nödvändig utrustning som beskrivs i underavsnitt 4.2.4. 

I samband med det nationella genomförandet av direktiv 2001/55/EG om tillfälligt skydd tog grundlagsutskottet i sitt utlåtande (GrUU 18/2001 rd) ställning till hur försörjningen ordnas som nyttigheter. Enligt utskottet finns det i och för sig i konstitutionellt hänseende inget att anmärka mot arrangemanget, särskilt inte om de exceptionella förhållandena på flyktingslussarna beaktas. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande följande: ”Att personer med tillfälligt skydd får sin försörjning uteslutande i form av nyttigheter, till exempel mat och kläder, betyder åtminstone i princip att deras valfrihet när det gäller fundamentala saker i livet är mindre än om de hade fått utkomststöd i pengar. Detta är ett potentiellt problem med avseende på bestämmelserna om jämlikhet och diskrimineringsförbudet i 6 § grundlagen. Men sett i ett grundlagsperspektiv kan bestämmelsen tillåtas eftersom tiden på flyktingsluss är kort och inte är tänkt att vara längre än från några dagar till en vecka.” I ett gränsförfarande är det fråga om sökandens skyldighet att vistas på förläggningens område i högst cirka 60 dagar. På grund av den brådskande tidsplanen för beredningen av regeringspropositionen har det inte varit möjligt att bedöma konsekvenserna av detta alternativ och dess förhållande till grundlagen i den omfattning som det hade varit nödvändigt. Därför föreslås det åtminstone inte i detta skede att detta alternativ ska genomföras.  

I remissvaren behandlades upphörandet av gränsförfarandet och det föreslogs att det ska upphöra efter en viss tid, om förvaltningsdomstolen inte har meddelat ett avgörande. Som exempel på en eventuell tidsfrist nämndes 30 dagar från det att besväret blev anhängigt. Kommissionen föreslår i asylprocedurförordningen liknande bestämmelser om tidsfrister. Enligt kommissionens förslag ska varaktigheten av ett gränsförfarande vara högst 12 veckor, vilket inbegriper beslutsfattandet i såväl första instans som besvärsskedet. Därefter måste sökanden ges tillträde till territoriet, utom om gränsförfarandet leder till återresa. Medlemsstaterna ska nationellt fastställa separata tidsfrister för det administrativa skedet och besvärsskedet så att båda kan genomföras inom nämnda 12 veckor. Regleringen innebär inte att förvaltningsdomstolen är skyldig att avgöra besvären inom den föreslagna tidsfristen, utan endast att gränsförfarandet upphör om tidsfristen inte iakttas. Även Europeiska unionens domstol har i sin dom av den 19 mars 2020 i mål C406/18 (ECLI:EU:C:2020:216) tagit ställning till de tidsfrister som fastställts för domstolar när det gäller behandling av besvär som gäller internationellt skydd. Enligt domslutet utgör bestämmelserna i förfarandedirektivet inget hinder för nationell lagstiftning, enligt vilken en domstol måste meddela ett avgörande inom en viss tid, under förutsättning att domstolen inom en sådan frist kan säkerställa att de materiella bestämmelser och de processuella garantier som sökanden har enligt unionsrätten blir verkningsfulla. I annat fall är nämnda domstol skyldig att underlåta att tillämpa den nationella lagstiftning som fastställer fristen för att meddela dom och, efter utgången av denna frist, meddela sin dom så skyndsamt som möjligt. Sålunda verkar inte heller förfarandedirektivets bestämmelser om ändringssökande utgöra ett hinder för genomförandet av regleringen. Efter remissbehandlingen fanns det dock inte möjlighet till sådan ytterligare beredning av helt nytt slag i Finlands rättsordning som förutsätts av regleringen. Det finns skäl att granska förslaget närmare, om den nationella regleringen om gränsförfarandet måste ändras på grund av erfarenheterna från tillämpningen av det.  

5.2  Åtgärder som vidtagits av andra medlemsstater

Inrikesministeriet utredde hurdan lagstiftning de övriga medlemsstaterna i Europeiska unionen har om gränsförfaranden. I jämförelsen utnyttjades svaren från en ad hoc-enkät, som inrikesministeriet genomförde i mars 2022 genom Europeiska migrationsnätverket. Totalt 21 medlemsstater svarade på enkäten. Av de medlemsstater som besvarade enkäten har Belgien, Frankrike, Grekland, Kroatien, Lettland, Litauen, Nederländerna, Slovakien, Slovenien, Spanien, Tjeckien och Tyskland infört bestämmelser om ett gränsförfarande i sin lagstiftning. Dessutom tillämpas ett gränsförfarande i Italien, Portugal och Rumänien. De sistnämnda svarade inte på Finlands enkät. Utifrån enkäten kan man dra slutsatsen att medlemsstaterna inte har ett enhetligt sätt att tillämpa ett gränsförfarande enligt artikel 43 i förfarandedirektivet. Det finns skillnader mellan länderna bland annat i fråga om huruvida gränsförfarandet syftar till att besluta om sökandens inresa till området eller om det också används för att utreda grunderna för asyl. Det finns också variation mellan länderna i fråga om huruvida förfarandet tillämpas på minderåriga sökande utan vårdnadshavare och hurdana lösningar som har skapats för inkvartering av de sökande som hänvisas till ett gränsförfarande.  

Medlemsstaterna begränsar sökandenas rörelsefrihet under gränsförfarandet. I de flesta länder innebär den ovannämnda begränsningen av rörelsefriheten tagande i förvar eller motsvarande förfarande. I de flesta länder anses sökanden inte vistas inom en medlemsstats territorium under den tid som ansökan behandlas i gränsförfarandet.  

Bland de länder som tillämpar ett gränsförfarande valdes Frankrike, Litauen och Nederländerna ut för jämförelse. Valet av länderna grundar sig på att ländernas nationella asylförfarande och andra omständigheter kan anses lämpa sig bäst med hänsyn till Finlands behov och nationella kontext. Dessutom har länderna erfarenhet av att tillämpa ett gränsförfarande. Migrationsavdelningen vid inrikesministeriet och Migrationsverkets delegation besökte Nederländerna den 25 oktober 2021 för att bekanta sig med gränsförfarandet vid Justitieel Complex-Schiphol-centret på flygplatsen Schipols område.  

I Nederländerna är huvudregeln i gränsförfarandet att sökandena tas i förvar under den tid som ansökan om internationellt skydd prövas. Gränsbevakningsmyndigheten (Royal Netherlands Marechaussee) prövar vid gränsövergångsställen vid den yttre gränsen (på flygplatsen eller i hamnarna) om en utländsk medborgare uppfyller inresevillkoren. Om en person nekas inresa i landet, kan personen ansöka om internationellt skydd vid Schipols förvarscenter (Justitieel Complex Schiphol). Sålunda överförs personens ansökan för behandling i gränsförfarandet, och gränsbevakningsmyndigheten skjuter upp den faktiska inresan till Schengenområdet med fyra veckor i enlighet med artikel 43 i förfarandedirektivet. 

Alla sökande som hänvisas till gränsförfarandet inkvarteras i Schipols förvarscenter. De sökande som hänvisats till gränsförfarandet inkvarteras i andra lokaler än övriga personer som har placerats i centret. Sökandena har rätt att ta emot besök, brev och samtal under den tid som de hålls i förvar. Sökandenas rätt att röra sig begränsas under gränsförfarandet. De har tillåtelse att röra sig endast inom vissa områden på förläggningen. Migrationsmyndigheten (Immigration and Naturalisation Service, IND) har egna kontorslokaler i centret. Sålunda kan asylsamtalen ordnas utan att sökandena lämnar förvarscentret. 

I Nederländerna är gränsförfarandet indelat i två skeden. Det första skedets varaktighet är sex dagar från det att ansökan om internationellt skydd lämnats in. Under denna så kallade vilo- och förberedelsetid konsulterar sökanden sin jurist och genomgår till exempel medicinska undersökningar. Sökanden har också ett möte med den organisation som stöder asylsökandena (Dutch Council of Refugees). Det andra skedet i gränsförfarandet pågår 7―8 dagar och inbegriper det egentliga asylförfarandet. Migrationsmyndigheten (IND) för ett preliminärt asylsamtal för att klarlägga sökandens identitet, medborgarskap och ursprungsland. I detta skede kan migrationsmyndigheten avbryta gränsförfarandet, om sökandens identitet, medborgarskap och ursprungsland kan fastställas tillräckligt grundligt. Då beviljas personen inresa till territoriet och asylansökan behandlas i ett normalt asylförfarande. Om sökandens identitet, medborgarskap eller ursprungsland inte kan fastställas vid det första samtalet, utreder migrationsmyndigheten under det andra asylsamtalet de egentliga grunderna för erhållande av internationellt skydd. Migrationsmyndigheten ska fatta beslut om en asylansökan inom en tidsfrist på åtta dagar.  

När gränsförfarandet tillämpas i Nederländerna finns det inga lindrigare alternativ än tagande i förvar. För varje sökande fattas ett individuellt beslut om tagande i förvar. Om sökanden på grundval av resultatet av den individuella prövningen inte kan tas i förvar, kan inte heller gränsförfarandet tillämpas. Om det under gränsförfarandet konstateras att sökanden omfattas av ett beslut eller ett uppskjutande av avresan (moratorium) eller om det föreligger grunder för att bevilja personen internationellt skydd, ska hållandet i förvar och gränsförfarandet avslutas. 

Om en ansökan om internationellt skydd avslås i gränsförfarandet, kan hållandet i förvar fortgå i de fall då sökanden inte samarbetar vid beredningen av förfarandet för tillbakasändning och om myndigheten misstänker att det finns risk för rymning. Hållandet i förvar kan fortgå endast till den del som det är en proportionell säkringsåtgärd och mindre tvingande sätt inte kan tillämpas effektivt. Det är dock sällsynt att lindrigare sätt tillämpas, eftersom de sätten ger möjlighet till faktisk inresa till Schengenområdet. 

Prövningen av en ansökan i gränsförfarandet får enligt den nationella lagstiftningen ta högst fyra veckor (28 dagar) såsom det föreskrivs i förfarandedirektivet. Beslutet kan överklagas inom en vecka. Besvärsmyndigheten ska pröva migrationsmyndighetens (IND) beslut inom fyra veckor. Om domstolen förkastar besväret, inleds ett förfarande för tillbakasändning. Det finns ingen tidsgräns för frivillig återresa. Besvär i första instansen leder automatiskt till uppskjutning. Besvär i andra instansen leder inte automatiskt till uppskjutning. Sålunda måste sökanden separat ansöka om förbud mot verkställighet av beslutet hos besvärsmyndigheten i andra instans. Sökanden måste vistas på centrets område till dess att domstolen har fattat beslut i ärendet.  

I Nederländerna tillämpas gränsförfarandet inte alls på de sökande som hör till följande grupper: minderåriga sökande som kommer utan vårdnadshavare, familjer med minderåriga barn, sökande som behöver särskilda förfarandegarantier som inte kan tillgodoses i förvar samt personer som av någon annan individuell orsak inte kan tas i förvar. Det finns dock undantag från det ovannämnda, bland annat när det hyses misstankar om åldern för en minderårig sökande utan vårdnadshavare och även om familjebanden mellan barnet och föräldern. I dessa fall flyttas föräldern och/eller barnet till en arresteringscentral i Zeist (the Closed Family Facility, Gezinsvoorziening, GGV). 

I Litauen tillämpas ett gränsförfarande på de ansökningar som lämnas in vid fastställda gränsövergångsställen, i transitzoner eller en kort tid efter olovlig överskridning av den yttre gränsen.  

Litauens gränsbevakningsmyndighet (State Border Guard Service, SBPS) gör en preliminär gallring inom ett dygn (24 h) från det att ansökan lämnats in. Myndigheten samlar alla tillgängliga handlingar och resebiljetter, utför kontrollen av sökanden och sökandens personliga saker och tar fingeravtryck. Gränsbevakningsmyndigheten håller också en preliminär intervju med sökanden och gör en bedömning av utsattheten. Gränsbevakningsmyndigheten registrerar ansökan och sänder den till migrationsmyndigheten för avgörande. 

De personer som hänvisas till gränsförfarandet inkvarteras i lokaler avsedda för tillfällig inkvartering, det vill säga gränsmyndighetens lokaler (The State Border Guard Service), förläggningar (Refugee Reception Centre) eller andra inkvarteringscentraler och inkvarteringslokaler. Sökande vars ansökningar behandlas i normalt förfarande inkvarteras i samma förläggningar, men i andra lokaler än de personer som hänvisas till gränsförfarandet.  

Migrationsmyndigheten fattar beslut om behandling av ansökan vid påskyndat förfarande eller om avvisande av ansökan utan prövning. Om ansökan inte kan avvisas utan prövning eller prövas vid påskyndat förfarande, ska migrationsmyndigheten fatta beslut om att sökanden får resa in i landet inom två dygn (48 h). I Litauen fattas inget separat beslut om begränsning av sökandens rörelsefrihet. Sökandens inresa vägras på grundval av att asylansökan behandlas i gränsförfarandet. Sökande vars ansökningar behandlas i gränsförfarandet har inte rätt att röra sig fritt under gränsförfarandet, eftersom de inte anses vistas inom Litauens territorium under behandlingen av ansökan i gränsförfarandet. Sökandena inkvarteras i ett slutet center. 

Migrationsmyndigheten ska i enlighet med förfarandedirektivet inom 28 dagar från det att ansökan registrerats fatta ett slutligt beslut i ärendet. Om tidsfristen överskrids ska migrationsmyndigheten fatta ett positivt beslut om inresa till territoriet.  

I Frankrike tillämpas ett gränsförfarande på de ansökningar om internationellt skydd som görs på flygplatser, i hamnar och på andra inreseplatser. 

De utlänningar som ansöker om internationellt skydd och de personer som inte uppfyller villkoren för inresa på grund av avsaknad av de identitetshandlingar och visum som krävs placeras i ett väntområde (waiting zone, zone d'attente). Väntområdet är inte ett förvarscenter, utan en begränsad lokal. Väntområdena finns på flygplatser, i hamnar nära utgången eller på tågstationer med internationella förbindelser. I fransk lagstiftning definieras erkända rättigheter för personer noggrant, såsom rätten till tolkning och rätten till läkarhjälp. FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) och andra godkända organisationer har på begäran tillträde till väntområdet. När sökanden befinner sig i väntområdet anses sökanden inte vistas inom franskt territorium. 

Sökandes grunder för internationellt skydd utreds inte i gränsförfarandet. Sålunda fattas i gränsförfarandet endast beslut om huruvida en sökande får resa in på territoriet för behandling av en asylansökan i ett normalt asylförfarande. Personerna kvarhålls på väntområdet endast under utredning av följande: om behandlingen av ansökan ankommer på en annan medlemsstat i enlighet med Dublinförordningen, om ansökan ska avvisas utan prövning eller om ansökan är uppenbart ogrundad.  

Enligt fransk lagstiftning är utöver migrationsmyndigheten (French Office for the Protection of Refugees and Stateless Persons, OFPRA) inrikesministeriet behöriga myndigheter vid behandlingen i ett gränsförfarande. Migrationsmyndigheten intervjuar asylsökande vid gränsen. Migrationsmyndigheten har möjlighet att utifrån intervjun fatta beslut om att avbryta gränsförfarandet i det fall att sökandens särskilda förfarandemässiga behov inte kan tryggas på väntområdet. Då får personen resa in i landet och asylansökan behandlas i ett normalt förfarande. 

Utifrån intervjun ger migrationsmyndigheten inom två dagar ett utlåtande om huruvida ansökan ska avvisas utan prövning eller huruvida ansökan är uppenbart ogrundad. Inrikesministeriet fattar utifrån migrationsmyndighetens utlåtande ett faktiskt beslut om sökandens inresa på territoriet. När migrationsmyndighetens utlåtande förordar att personen i fråga ska få resa in på franskt territorium på grundval av asyl, är utlåtandet bindande för inrikesministeriet. Migrationsmyndighetens utlåtande är inte bindande i de fall när det till följd av inrikesministeriets säkerhetskontroll har framkommit att sökandens inresa på franskt territorium utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen. Inrikesministeriets behörighet i ärendet har begränsats till att endast fatta beslut om huruvida sökanden ska få resa in på territoriet. Sålunda prövas inte sökandens grunder för erhållande av internationellt skydd. 

Inrikesministeriet har ingen i lag angiven tidsfrist för fattandet av beslutet, men det högsta antalet vistelsedagar på väntområdet är begränsat till fyra dagar. Tidsgränsen kan förlängas två gånger med åtta dagar. Enligt lag är den längsta vistelsen på väntområdet sålunda 20 dagar.  

Inrikesministeriets beslut är överklagbart. Sökanden kan överklaga beslutet inom 48 timmar och besvärsmyndigheten ska fatta beslut inom 72 timmar. Detta beslut har automatiskt suspensiv verkan, vilket innebär att sökanden inte kan återsändas till ursprungslandet innan ett slutligt beslut har fattats i ärendet. Den behöriga domstolens domare (juge des libertés et de la detention) garanterar respekten för enskildas grundläggande fri- och rättigheter i väntområdet. En domare kan förlänga beslutet om att kvarhålla sökanden på väntområdet. 

Sökanden får resa in på franskt territorium efter att inrikesministeriet har godkänt sökandens ansökan i gränsförfarandet. Gränspolisen utfärdar ett visum på åtta dagar, under vilka sökanden ska registrera en normal asylansökan så att migrationsmyndigheten kan utreda bland annat grunderna för erhållande av internationellt skydd.  

I Frankrike tillämpas gränsförfarandet också på minderåriga asylsökande utan vårdnadshavare. Dessa sökande kan kvarhållas på väntområdet endast så länge som det är absolut nödvändigt för prövning av deras ansökan i följande fall: sökanden ansöker om att få sin ansökan omprövad, sökanden har lämnat in förfalskade identitets- eller resehandlingar, huruvida sökanden kommer från ett säkert ursprungsland eller huruvida sökandens närvaro i landet utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet.