2.1.1  2.1.1 Domstolsväsendet

Bestämmelserna i grundlagen 

Domstolarnas samhälleliga ställning och uppgifter regleras i grundlagen. Läran om maktens tredelning framgår av 3 § i grundlagen, enligt vilken den dömande makten utövas av oberoende domstolar, i högsta instans av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. I 98 § föreskrivs om domstolsväsendets grundstruktur. Allmänna domstolar är högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna. Allmänna förvaltningsdomstolar är högsta förvaltningsdomstolen och de regionala förvaltningsdomstolarna. Angående specialdomstolar som utövar domsrätt på särskilt angivna områden bestäms enligt grundlagen genom lag. Sådana specialdomstolar är marknadsdomstolen, arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen.  

I 99 § i grundlagen föreskrivs om de högsta domstolarnas uppgifter. Den högsta domsrätten i tviste- och brottmål utövas av högsta domstolen och i förvaltningsprocesser av högsta förvaltningsdomstolen. I 100 § i grundlagen finns allmänna bestämmelser om de högsta domstolarnas sammansättning.  

Enligt 99 § 2 mom. i grundlagen övervakar de högsta domstolarna rättskipningen inom sina behörighetsområden. Motsvarande bestämmelse ingick redan i 1919 års regeringsform. Med uppgiften avsågs då närmast övervakningen av lagenligheten i de lägre domstolarnas verksamhet. I regeringens proposition (RP 1/1998 rd, s. 157) som ledde till stiftandet av grundlagen konstateras att de högsta instansernas övervakningsuppgifter har ansetts avse närmast övervakningen av lägre domstolar i dessas egenskap av myndigheter. De högsta domstolarnas övervakning omfattar i praktiken rättskipningens enhetlighet och behandlingstiderna samt övervakning av att domstolarna har tillräckliga resurser. Övervakningen omfattar också att det ordnas rådplägningsdagar och att personalen får behövlig utbildning. 

Domarnas oberoende säkerställs genom förfarandet för utnämning av domare och deras rätt att kvarstå i tjänsten. Enligt 102 § i grundlagen utnämner republikens president de ordinarie domarna enligt ett i lag bestämt förfarande. Bestämmelser om utnämning av övriga domare utfärdas genom lag. Skyddet att kvarstå i tjänst för en domare som utnämnts till ordinarie tjänst är mycket starkt. Han eller hon får enligt 103 § i grundlagen förklaras förlustig sin tjänst endast genom dom av domstol. Statstjänstemannalagens bestämmelser om uppsägning och permittering av tjänstemän gäller inte domare. En domare får inte heller utan eget samtycke förflyttas till en annan tjänst, om inte förflyttningen beror på omorganisation av domstolsväsendet. Genom lag bestäms om domares skyldighet att avgå vid en viss ålder eller till följd av förlorad arbetsförmåga. Också angående grunderna för domarnas anställningsförhållanden bestäms genom lag. Domares rätt att kvarstå i tjänsten gäller även domare som utnämnts för viss tid under den tid utnämningen varar. Samma rätt gäller även sakkunnigledamöter vid olika domstolar. De är oberoende i sina uppgifter, och deras ställning motsvarar till denna del domarens ställning. 

Riksrätten är en specialdomstol som grundar sig på 101 § i grundlagen. Riksrätten är inte på samma sätt som de andra domstolarna en del av domstolsväsendet. I lagen om riksrätten och behandling av ministeransvarighetsärenden (196/2000) finns bestämmelser om riksrättens behörighet, sammansättning och process samt om behandlingen av ministeransvarighetsärenden i riksdagen. 

Domstolslagen och annan lagstiftning 

Domstolslagen (673/2016) trädde i kraft vid ingången av 2017. I lagen samlas bestämmelser om domstolarnas behörighet och uppgifter, organisation och förvaltning samt ledamöter och övriga personal som tidigare funnits i flera olika lagar och förordningar. Lagen innehåller allmänna bestämmelser om domarnas ställning och skyldigheter som utövare av dömande makt. Även specialbestämmelser om utnämningen av domare och domarnas tjänstemannarättsliga ställning har flyttats till domstolslagen. Dessutom innehåller lagen bestämmelser om domarförslagsnämnden och domarutbildningsnämnden. Genom domstolslagen ändrades inte domstolsväsendets struktur, och inte heller i någon betydande grad domstolarnas interna organisation.  

Särskilda bestämmelser om högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen finns dessutom i lagarna om dem (lagen om högsta domstolen, 665/2005, och lagen om högsta förvaltningsdomstolen, 1265/2006). Domstolslagen tillämpas också på de högsta domstolarna till den del som inte något annat föreskrivs i de lagarna. Det finns även en särskild lag för Ålands förvaltningsdomstol (lagen om Ålands förvaltningsdomstol, 547/1994).  

Om rättegångar vid domstolarna föreskrivs i de lagar som gäller rättegångsförfarandet, såsom rättegångsbalken, lagen om rättegång i brottmål (689/1997) och förvaltningsprocesslagen (586/1996) samt i flera speciallagar såsom lagen om rättegång i arbetsdomstolen (646/1974), lagen om rättegång i försäkringsdomstolen (677/2016) och lagen om rättegång i marknadsdomstolen (100/2013). Dessutom finns bestämmelser om förvaltningsdomstolarnas sammansättningar i lagen om förvaltningsdomstolarna (430/1999). 

Allmänna domstolarna 

Tingsrätterna  

Tingsrätterna behandlar brottmål, tvistemål och ansökningsärenden som första instans. Tingsrätterna räknas upp i 2 kap. 2 § i domstolslagen. De är för närvarande 27 till antalet. Om tingsrätter som jorddomstolar, sjörättsdomstolar och krigsrätter föreskrivs särskilt. Till domkretsen för en tingsrätt hör en eller flera kommuner enligt vad som föreskrivs genom statsrådets förordning om tingsrätternas domkretsar (1053/2014). I lag har behandlingen av vissa typer av ärenden koncentrerats till vissa tingsrätter. Om placeringen av tingsrätternas kanslier och sammanträdesplatser föreskrivs genom förordning av justitieministeriet (454/2009). Projektet för utveckling av tingsrättsnätverket (RP 270/2016 rd, RS 126/2017 rd och lagarna 860–684/2017) träder i kraft den 1 januari 2019. Reformen minskar antalet tingsrätter till 20. 

Vid tingsrätterna finns en lagman som chefsdomare och som övriga ledamöter tingsdomare. Vid den tingsrätt som utgör jorddomstol finns dessutom en jordrättsansvarig domare och jordrättsingenjörer. I behandlingen av mål eller ärenden kan också nämndemän delta. Detaljerade bestämmelser om fastställandet av antalet nämndemän, valet av dem, deras deltagande i sammanträden och deras arvoden finns i lagen om nämndemän vid tingsrätterna (675/2016). Vid de tingsrätter som behandlar militära rättegångsärenden, liksom vid Helsingfors hovrätt och högsta domstolen, finns dessutom militära ledamöter. 

Vid tingsrätterna kan finnas tingsnotarier som utför domstolspraktik. Bestämmelser om domstolspraktik finns förutom i domstolslagen även i lagen om domstolspraktik (674/2016).  

Vid tingsrätterna finns kanslipersonal och stämningsmän. Vid en del tingsrätter finns dessutom en tjänst som förvaltningsdirektör. 

Hovrätterna  

Hovrätterna behandlar besvär och klagan över tingsrätternas avgöranden. Prövning av besvär förutsätter i de flesta fall tillstånd till fortsatt handläggning som beviljas av hovrätten. Dessutom behandlar hovrätterna som första instans åtal som gäller tjänstebrott vilka begåtts av domare och åklagare. 

Hovrätter är Helsingfors, Östra Finlands, Rovaniemi, Åbo och Vasa hovrätt. En hovrätts domkrets omfattar en eller flera tingsrätter. Om indelningen i domkretsar föreskrivs i statsrådets förordning om hovrätternas placeringsorter och domkretsar (864/2016). 

Vid hovrätterna finns en president som chefsdomare och som övriga ledamöter hovrättsråd. Vid hovrätten kan som ledamöter dessutom finnas assessorer.  

Vid hovrätten finns också en kanslichef och övrig kanslipersonal samt föredragande. Även en tingsnotarie som utför domstolspraktik vid hovrätten får vara föredragande vid hovrätten om detta bestäms i arbetsordningen. 

Högsta domstolen  

Högsta domstolen utövar den högsta domsrätten i tviste- och brottmål samt övervakar rättskipningen inom sitt behörighetsområde. Dess viktigaste uppgift är att skapa prejudikat. Som rättskipningsärenden behandlar högsta domstolen besvär över avgöranden som meddelats av hovrätterna och tingsrätten i egenskap av jorddomstol samt också i vissa fall av försäkringsdomstolen och marknadsdomstolen. Under vissa förutsättningar kan besvärstillstånd ansökas direkt från högsta domstolen i fråga om ett avgörande av tingsrätten. Även i vissa ärenden som gäller utlämning på grund av brott överklagas tingsrättens avgörande direkt till högsta domstolen. Högsta domstolen behandlar inom sitt behörighetsområde även ärenden som gäller extraordinärt ändringssökande i civil- och brottmål och som första och enda rättsinstans tjänstebrottsärenden som gäller domare i hovrätten och de högsta åklagarna Högsta domstolen ger också utlåtanden i benådningsärenden, i ärenden som gäller utlämning för brott och i lagstiftningsfrågor. Högsta domstolen behandlar också justitieförvaltningsärenden.  

Ledamöter i högsta domstolen är presidenten och som övriga ledamöter minst 15 justitieråd. Vid högsta domstolen kan dessutom finnas ledamöter som utnämnts för viss tid.  

Vid högsta domstolen finns som föredragande en kanslichef, referendarieråd, äldre justitiesekreterare och justitiesekreterare. Föredragande vid högsta domstolen har motsvarande i lag tryggade rätt att kvarstå i tjänst som domare har. Högst en tredjedel av högsta domstolens tjänster som föredragande kan vara referendarierådstjänster till vilka utnämns för viss tid. Vid högsta domstolen finns också annan personal.  

Förvaltningsdomstolarna 

De regionala förvaltningsdomstolarna 

Förvaltningsdomstolarna behandlar besvär som gäller förvaltningsbeslut samt förvaltningstvistemål och andra mål och ärenden enligt vad som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen eller någon annan lag.  

Förvaltningsdomstolarna är Helsingfors, Tavastehus, Östra Finlands, Norra Finlands, Åbo och Vasa förvaltningsdomstolar. En förvaltningsdomstols domkrets omfattar ett eller flera landskap. Om domkretsarna föreskrivs i statsrådets förordning om förvaltningsdomstolarnas placeringsorter och domkretsar (865/2016). 

Ledamöter i förvaltningsdomstolarna är överdomaren som chefsdomare och som övriga ledamöter förvaltningsrättsdomarna. Vid förvaltningsdomstolen kan det som ledamöter dessutom finnas assessorer. Behandlingen av mål och ärenden enligt vattenlagen (587/2011) och miljöskyddslagen (527/2014) har koncentrerats till Vasa förvaltningsdomstol, där det också finns icke lagfarna förvaltningsrättsdomare som är förtrogna med det tekniska eller naturvetenskapliga området. Vid förvaltningsdomstolarna finns dessutom sakkunnigledamöter som deltar i behandlingen av vissa mål och ärenden, såsom barnskydds- eller mentalvårdsärenden, enligt vad som föreskrivs i lagen om förvaltningsdomstolarna.  

Föredragande vid förvaltningsdomstolen är förvaltningsdomstolens föredragande. Vid förvaltningsdomstolarna kan dessutom finnas notarier som föredragande. Också tingsnotarier som utför domstolspraktik vid förvaltningsdomstolen bistår vid beredningen av mål och ärenden och är föredragande vid förvaltningsdomstolen. Förvaltningsdomstolen kan ha en förvaltningschef. Vid förvaltningsdomstolarna finns också annan personal. 

Ålands förvaltningsdomstol 

Enligt 4 kap. 3 § 2 mom. i domstolslagen gäller för Ålands förvaltningsdomstol vad som särskilt föreskrivs genom lag. Enligt lagen om Ålands förvaltningsdomstol tillämpas på Ålands förvaltningsdomstol vad som i domstolslagen eller i någon annan lag eller förordning föreskrivs om förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsdomstolen finns i anslutning till Ålands tingsrätt, vars lagman är administrativ chef för förvaltningsdomstolen. Lagmannen sköter de uppgifter som enligt domstolslagen ska skötas av överdomaren. Vid Ålands förvaltningsdomstol finns dessutom en förvaltningsdomare, på vilken tillämpas vad som föreskrivs om förvaltningsrättsdomare. Ledamöter i förvaltningsdomstolen är utöver förvaltningsdomaren också tingsrättens lagman och tingsdomarna vid Ålands tingsrätt. Vid förvaltningsdomstolen finns dessutom ersättare, som högsta förvaltningsdomstolen utser för den händelse att en ordinarie ledamot är förhindrad. 

Högsta förvaltningsdomstolen 

Bestämmelser om högsta förvaltningsdomstolen finns i lagen om högsta förvaltningsdomstolen. I högsta förvaltningsdomstolens arbetsordning (1206/2016) finns närmare bestämmelser om behandlingen av mål och ärenden och om arbetet i högsta förvaltningsdomstolen. 

Högsta förvaltningsdomstolen utövar den högsta domsrätten i förvaltningsprocessuella ärenden och övervakar rättskipningen inom sitt behörighetsområde. Som rättskipningsärenden behandlar högsta förvaltningsdomstolen besvär och extraordinärt ändringssökande som gäller förvaltningsdomstolarnas och vissa av marknadsdomstolens avgöranden. Dessutom behandlar högsta förvaltningsdomstolen ärenden som gäller återbrytande av försäkringsdomstolens avgöranden om social trygghet. Högsta förvaltningsdomstolen behandlar också direkt besvär över beslut som fattats av statsrådets allmänna sammanträde och vissa andra myndigheter. Högsta förvaltningsdomstolen ger utlåtanden i lagstiftningsfrågor, behandlar justitieförvaltningsärenden och sköter andra uppgifter som den enligt lag ska sköta. 

Ledamöter i högsta förvaltningsdomstolen är presidenten och minst 15 justitieråd. Vid domstolen kan det dessutom finnas justitieråd som utnämnts för viss tid. Bland annat vid behandlingen av mål eller ärenden som avses i vattenlagen (587/2011) och miljöskyddslagen (527/2013) samt i mål eller ärenden som gäller patent, nyttighetsmodell och kretsmönster för integrerade kretsar ingår i domstolens sammansättning förutom de lagfarna ledamöterna två sakkunnigledamöter på det aktuella området. Bestämmelser om behörighetsvillkor för sakkunnigledamöter och utnämning av dem finns i domstolslagen. 

Föredragande vid högsta förvaltningsdomstolen är kanslichefen, referendarieråden och justitiesekreterarna. På de föredragande tillämpas rätten för domare att kvarstå i tjänst enligt 103 § i grundlagen. Vid högsta förvaltningsdomstolen finns också annan personal.  

Specialdomstolarna 

Marknadsdomstolen 

Marknadsdomstolen är en specialdomstol som behandlar konkurrens- och tillsynsärenden, upphandlingsärenden, mål och ärenden som gäller industriella rättigheter och upphovsrätt samt marknadsrättsliga ärenden. I marknadsdomstolens avgöranden kan beroende av ärendets art ändring sökas antingen hos högsta domstolen eller hos högsta förvaltningsdomstolen enligt vad som föreskrivs i lagen om rättegång i marknadsdomstolen (100/2013).  

Ledamöter i marknadsdomstolen är överdomaren som chefsdomare och som övriga ledamöter marknadsrättsdomare och marknadsrättsingenjörer. Utöver de allmänna behörighetsvillkoren för domare förutsätts att överdomaren och marknadsrättsdomarna är förtrogna med konkurrens- eller tillsynsärenden eller upphandlingsärenden, ärenden som gäller industriella rättigheter eller upphovsrätt eller marknadsrättsliga ärenden. Marknadsdomstolen kan dessutom ha assessorer som ledamöter. Marknadsdomstolen har också sakkunnigledamöter enligt vad som föreskrivs i domstolslagen. Av marknadsrättsingenjörerna förutsätts högre högskoleexamen inom det tekniska området. Marknadsrättsingenjörerna ska vara förtrogna med patentärenden och ha de personliga egenskaper som krävs.  

Vid marknadsdomstolen finns lagfarna beredare som biträder domarna vid beredningen av mål och ärenden. Vid marknadsdomstolen finns dessutom en kanslichef och annan personal.  

Arbetsdomstolen 

Arbetsdomstolen behandlar tvistemål och brott mot arbetsfreden till följd av tillämpningen och tolkningen av arbets- och tjänstekollektivavtal. Som fullföljdsdomstol avgör arbetsdomstolen dessutom besvär över beslut fattade av nämnden för fastställande av kollektivavtals allmänt bindande verkan och över besvär över arbetsrådets avgöranden i vissa ärenden om undantagstillstånd. I de ärenden som nämns ovan är arbetsdomstolen den enda behöriga domstolen. Arbetsdomstolens domar kan inte överklagas, utan de är slutliga och genast verkställbara. Högsta domstolen behandlar dock ärenden som gäller extraordinärt ändringssökande i arbetsdomstolens avgöranden.  

Tvister som gäller arbetsavtalsförhållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare behandlas i den behöriga tingsrätten och motsvarande tvister som gäller tjänsteförhållanden i förvaltningsdomstolen. Arbetsdomstolen ger utlåtanden till de domstolarna i ärenden vars avgörande förutsätter särskild kännedom om arbets- eller tjänstekollektivavtalsförhållanden. 

Arbetsdomstolens ledamöter är presidenten och arbetsdomstolsrådet. De är ordförande för arbetsdomstolen. Vid arbetsdomstolen kan det dessutom finnas en assessor och sakkunnigledamöter.  

Vid arbetsdomstolen finns också föredragande och övrig personal.  

Försäkringsdomstolen 

Försäkringsdomstolen är specialdomstol för ärenden som gäller social trygghet. Försäkringsdomstolen behandlar bl.a. ärenden som gäller individens rätt till arbetspension, folkpension, arbetslöshetsförmåner, lönegaranti, bostadsbidrag, studiestöd, av Folkpensionsanstalten utbetalda handikappförmåner, förmåner som beviljas med stöd av sjukförsäkringslagen, rehabilitering, samt rätt till ersättning på grund av arbetsolycksfall, yrkessjukdomar, brottsskador eller skador eller olyckor som orsakats i militärtjänst.  

Systemet för överklagande av ärenden som gäller social trygghet är huvudsakligen uppbyggt enligt en tvåstegsmodell. Ändring i beslut av anstalter och bolag som beviljar förmåner söks i allmänhet hos den besvärsnämnd som behandlar ärendena i fråga. Besvärsnämndernas beslut överklagas hos försäkringsdomstolen, som är högsta besvärsinstans. I försäkringsdomstolens beslut får ändring inte sökas genom besvär. I vissa ärenden som gäller ersättning enligt lagstiftningen om olycksfallsförsäkring är det dock möjligt att ansöka om besvärstillstånd hos högsta domstolen. I mål eller ärenden som gäller den sociala tryggheten kan man dessutom hos högsta förvaltningsdomstolen ansöka om återbrytande av försäkringsdomstolens beslut på grund av fel i förfarandet vid försäkringsdomstolen. 

Försäkringsdomstolens ledamöter är överdomaren som chefsdomare och som övriga ledamöter försäkringsrättsdomare. Vid försäkringsdomstolen kan det dessutom finnas assessorer som ledamöter. Vid försäkringsdomstolen finns det dessutom läkarledamöter, sakkunnigledamöter som är insatta i förhållandena inom arbetslivet eller företagsverksamhet samt sakkunnigledamöter som är insatta i militärskadeärenden. Dessa ledamöter deltar i behandlingen och avgörandet av ärenden med iakttagande av lagen om rättegång i försäkringsdomstolen. 

Dessutom har försäkringsdomstolen en kanslichef, föredragande och övrig personal.  

Ledningen av domstolarna och beslutsfattandet i förvaltningsärenden 

Domstolarna svarar själva inom de ramar som föreskrivs i lag för organiseringen av sin verksamhet. Närmare föreskrifter om en domstols verksamhet, behandlingen av rättskipningsärenden och rättskipningsmål samt av administrativa frågor och annan organisering av arbetet meddelas i respektive domstols arbetsordning. Domstolen fastställer själv sin egen arbetsordning.  

Systemet för beslutsfattande vid de högsta domstolarna avviker från de övriga domstolarnas system. 

Enligt domstolslagen leder chefsdomaren domstolen och svarar för dess resultat. Vid hovrätterna och arbetsdomstolen är presidenten chefsdomare, vid förvaltningsdomstolarna, marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen är överdomaren chefsdomare och vid tingsrätterna är lagmannen chefsdomare. Chefsdomaren utnämns enligt domstolslagen för viss tid, för sju år i sänder. När chefsdomaren leder domstolen har han eller hon i uppgift att bl.a. sörja för domstolens funktionsduglighet och utveckling, ställa upp resultatmål och sörja för att de uppnås samt övervaka att rättsprinciperna tillämpas och lagen tolkas på ett enhetligt sätt. Chefsdomaren deltar också i rättskipningen i den omfattning som hans eller hennes övriga uppgifter medger det.  

Domstolarna är vanligen indelade i avdelningar. En avdelning leds av en ordinarie domare vid samma domstol som chefsdomaren förordnat till avdelningschef för högst tre år, om inte chefsdomaren själv leder avdelningen. Avdelningschefen ska särskilt sörja för den allmänna planeringen och organiseringen av arbetet inom avdelningen samt för arbetets resultat. Avdelningschefen ska dessutom övervaka att rättsprinciperna tillämpas och lagen tolkas på ett enhetligt sätt i avdelningens avgöranden.  

Vid en domstol kan det finnas en tjänst som kanslichef eller en tjänst som förvaltningschef eller någon annan motsvarande tjänst med uppgift att sköta domstolens administration. För skötseln av domstolens administration finns vid hovrätterna, marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen en tjänst som kanslichef. Vid förvaltningsdomstolarna finns en förvaltningschef som sköter motsvarande uppgifter. Tills vidare har bara de största tingsrätterna en tjänst som förvaltningsdirektör. Beroende på domstolens storlek och interna organisering av funktioner sköter också ett varierande antal kanslianställda förvaltningsuppgifter. 

Nästan alla domstolar har en ledningsgrupp som stödjer chefsdomaren i arbetet med att leda och utveckla domstolens verksamhet.  

Högsta domstolens och högsta förvaltningsdomstolens presidenter leder respektive domstolar och svarar för deras resultat. Den högsta beslutsmakten utövas dock av plenum, som består av presidenten som ordförande samt de andra ordinarie ledamöterna och i rättskipningsärenden även ledamöter som är utnämnda för viss tid. Domstolarnas arbetsordningar anger uppgiftsfördelningen mellan plenum, presidenten, kanslikommissionen (högsta domstolen) eller kanslisessionen (högsta förvaltningsdomstolen), kanslichefen och de övriga tjänstemännen. Med avvikelse från de övriga domstolarna fastställs arbetsordningen av plenum. Högsta förvaltningsdomstolen är indelad i avdelningar. Högsta domstolen är för närvarande inte organiserad i bestående avdelningar.  

Domstolarnas förvaltningsuppgifter 

I Finland finns 44 domstolar och från och med ingången av 2019 är antalet 37. Deras storlek varierar avsevärt med avseende på både antalet mål och ärenden och personalens storlek. Vid Finlands största tingsrätt, Helsingfors tingsrätt, arbetar t.ex. nästan 350 personer, medan personalstyrkan vid de minsta domstolarna rentav understiger tio årsverken. Domstolarna är förutom rättskipningsorgan även statliga myndigheter. De svarar till stor del själva för sin ekonomi- och personalförvaltning. Domstolarna är inte parter i hyresavtalen för sina lokaler, men tar hand om dem i egenskap av användare.  

Uppgifter som hör till ekonomiförvaltningen är t.ex. verkets resultatförhandlingar med justitieministeriet, anskaffningar samt leverantörs- och kundfakturering. Till personalförvaltningen hör särskilt utnämningsärenden och olika ärenden som gäller anställningsförhållanden. Även i domstolarnas ekonomi- och personalförvaltning har uppgifterna förändrats då justitieministeriets förvaltningsområde övergått till det nationella systemet Kieku. Vissa uppgifter inom ekonomi- och personalförvaltningen har koncentrerats till Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning (Palkeet). 

I fråga om utnämningsärenden varierar domstolarnas uppgifter enligt huruvida utnämningen gäller en domartjänst eller någon annan tjänst. Domstolarna ledigförklarar domartjänster samt gör upp och inhämtar sådana utlåtanden för domarförslagsnämnden som domarutnämningsförfarandet förutsätter. Domstolarna utnämner själva domare för viss tid för tjänsteförhållanden som varar högst ett år. I praktiken har domstolarna många visstidsanställda. Domstolarna utnämner själva kanslipersonalen, praktikanterna och de föredragande och vid tingsrätterna stämningsmännen. Utnämningsprocessen omfattar liksom vid andra ämbetsverk bl.a. publicering av ansökningsannonser, genomgång av ansökningar, intervjuer, beslutsfattande och upprättande av en utnämningspromemoria. Domstolarna har också uppgifter i anslutning till förfarandet för utnämning av sakkunnigledamöter och fastställandet av antalet nämndemän vid tingsrätterna. 

Domstolarna ordnar också utbildning för sin personal. Utöver sina arbetsordningar upprättar domstolarna också olika anvisningar och planer, varav flera bygger på tjänstekollektivavtalet, lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar (1233/2013) eller bestämmelserna om arbetarskydd. Dessutom sköter domstolarna andra uppgifter i anslutning till sin allmänna förvaltning, personalförvaltning och ekonomiförvaltning. Exempelvis har betydelsen av information och kommunikation i domstolarnas dagliga arbete ökat. Domstolarna sköter också anskaffningen av olika produkter och tjänster även om större upphandlingar sköts centraliserat av justitieministeriet.  

2.1.2  2.1.2 Domstolsväsendets centralförvaltningsuppgifter

Allmänt 

I grundlagen föreskrivs om statsrådet och dess uppgifter. Enligt grundlagen svarar varje ministerium inom sitt ansvarsområde för beredningen av de ärenden som hör till statsrådet och för att förvaltningen fungerar som sig bör (65 och 68 § i grundlagen). I 119 § i grundlagen föreskrivs dessutom om statsförvaltningen. Enligt paragrafen kan till statens centralförvaltning utöver statsrådet och ministerierna höra ämbetsverk, inrättningar och andra organ. De allmänna grunderna för statsförvaltningens organ ska regleras genom lag, om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig makt. I grundlagen finns dessutom allmänna bestämmelser om utnämning till statliga tjänster och om behörighetsvillkoren för dem (125 och 126 §). I 83 § i grundlagen föreskrivs om statsbudgeten. Enligt paragrafen beslutar riksdagen utifrån regeringens proposition för ett finansår i sänder om statsbudgeten.  

Bestämmelser om statsrådets organisation, dvs. om ministerierna, deras ansvarsområden och uppgifter, finns i lagen om statsrådet (175/2003) och i reglementet för statsrådet (262/2003), som utfärdats med stöd av den lagen. Till alla ministeriers uppgifter hör t.ex. till det egna ansvarsområdet hörande ärenden som gäller verksamhets- och ekonomiplanering, resultatstyrning, lagberedning och internationella frågor.  

Justitieministeriet är en del av statsrådet. Bestämmelser om justitieministeriets uppgifter och om de ämbetsverk som hör till ministeriets ansvarsområde finns i statsrådets förordning om justitieministeriet (543/2003). Närmare bestämmelser om justitieministeriets organisation och uppgifter finns i justitieministeriets förordning om justitieministeriets arbetsordning (833/2016, nedan justitieministeriets arbetsordning). Ministern utövar den högsta beslutanderätten. 

Domstolsväsendet hör till justitieministeriets ansvarsområde och justitieministern svarar därmed för upprätthållandet och utvecklingen av dess verksamhet. På motsvarande sätt upprätthåller och utvecklar justitieministeriet också verksamheten inom bl.a. åklagarväsendet, utsökningsväsendet, brottspåföljdsväsendet och den offentliga rättshjälpen. För centralförvaltningen inom åklagarväsendet, utsökningsväsendet och brottspåföljdsväsendet svarar emellertid centrala ämbetsverk som är fristående från justitieministeriet. Inget sådant centralt ämbetsverk har inrättats för domstolarna, utan deras centralförvaltning har organiserats som en del av justitieministeriet. Ministeriet sköter också vissa ärenden som gäller den allmänna advokatföreningen (Finlands advokatförbund). 

Vid justitieministeriet svarar justitieförvaltningsavdelningen för domstolsväsendets centralförvaltning. Till avdelningens uppgifter hör att sörja för verksamhetsförutsättningarna och den strategiska planeringen inom domstolsväsendet samt utvecklingen av verksamheten och personalen. Justitieförvaltningsavdelningen sköter uppgifter som gäller domstolarna inom budget- och ramberedningen samt resultatstyrningen. Avdelningen har som uppgift att stödja domstolarna vid skötseln av deras grundläggande uppgifter. Dessutom sköter justitieförvaltningsavdelningen ärenden som gäller tjänstekollektivavtal och tjänsteregleringar vid domstolarna, upphandlar it-tjänster för domstolsväsendet och föredrar ärenden som gäller inrättande, indragning, flyttning och ändring av domartjänster samt domarutnämningar. Avdelningen svarar också för beredningen av lagstiftning om domstolarnas organisation och förvaltning.  

Till ansvarsområdet för justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning hör förutom domstolsväsendet också utsökningsväsendet, rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten, konkursombudsmannens byrå, konsumenttvistenämnden, domarförslagsnämnden, domarutbildningsnämnden och rättegångsbiträdesnämnden. Avdelningen sköter också uppgifter som anknyter till internationell rättshjälp. Från och med ingången av 2019 svarar justitieförvaltningsavdelningen också för styrningen av och tillsynen över ekonomi- och skuldrådgivningen, när dessa funktioner överförs från kommunerna till rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten (se RP 102/2017 rd, lag 813/2017).  

Vid justitieförvaltningsavdelningen finns en domstolsenhet, en rättshjälps- och utsökningsenhet, en utbildningsenhet, en ekonomi- och personalförvaltningsenhet samt en enhet för internationell rättsvård. I samband med justitieförvaltningsavdelningen finns också de tidsbegränsade AIPA- och HAIPA-projektbyråerna som har i uppgift att leda utvecklingen av domstolarnas informationssystem inom ramen för projekten och säkerställa att de informationssystem som införs motsvarar användarnas behov.  

Uppgifter i anslutning till domstolarnas förvaltning sköts delvis också vid justitieministeriets övriga enheter såsom dataadministrationsenheten, förvaltningsenheten, ekonomienheten och enheten för intern revision. Vissa tjänster produceras centraliserat, t.ex. uppgifter som hör till statens ekonomi- och personalförvaltning och produceras av Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning (Palkeet) samt tjänster som är förknippade med domstolarnas informationssystem och produceras av Rättsregistercentralen och av Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori, när det är fråga om grundläggande it-tjänster.  

Största delen av domstolarnas lokaler hyrs av Senatfastigheter. Samarbetet mellan justitieministeriet och Senatfastigheter har ökat ytterligare sedan statens nya hyressystem infördes vid ingången av 2016. I systemet är Senatfastigheter statsförvaltningens partner i alla ärenden som gäller arbetsmiljö och lokaler. 

Justitieministeriets omkostnadsanslag för 2018 är cirka 21,7 miljoner euro. Justitieförvaltningsavdelningens andel är cirka 3,6 miljoner euro varav cirka 95 %, dvs. knappt 3,4 miljoner euro, riktas till personalens löner. Justitieförvaltningsavdelningens personal omfattar 2018 cirka 43 årsverken, och dessutom arbetar personal motsvarande 10 årsverken med projektbaserade uppgifter. Tjänster produceras också gemensamt för förvaltningsområdet vid justitieministeriets ovannämnda fristående enheter, dvs. vid förvaltningsenheten, ekonomienheten, dataadministrationsenheten och enheten för intern revision. De centralförvaltningsuppgifter vid justitieministeriet som hänför sig till domstolarna binder enligt en grov uppskattning totalt cirka 34 årsverken. Därtill binder uppgifter inom utvecklingen av informationssystem vid AIPA- och HAIPA-projektbyråerna totalt nästan 20 årsverken.  

Uppgifter som följer av lagstiftningen om statsbudgeten 

Ram- och budgetberedning  

Justitieministeriet sköter ram- och budgetberedningen för sitt ansvarsområde, och bereder således även de förslag som gäller domstolarna. För detta ändamål följer ministeriet upp domstolarnas verksamhet, särskilt utvecklingen av antalet inkommande och avgjorda mål och ärenden samt behandlingstiderna. Ministeriet bedömer också konsekvenserna av olika lagändringar för domstolarnas verksamhet och resursbehov.  

Justitieministeriet förhandlar med domstolslinjernas företrädare om de synpunkter som bör beaktas i samband med beredningen av statsrådets rambeslut (sektorförhandlingar). Motsvarande förhandlingar förs i samband med beredningen av statsbudgeten.  

I statsbudgetens huvudklass 25 för justitieministeriets förvaltningsområde finns separata omkostnadsmoment för högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. De övriga domstolarna har ett gemensamt moment.  

Resultatstyrning och fördelning av anslag 

Justitieministeriet sköter resultatstyrningen för domstolsväsendet. I resultatstyrningsförfarandet kommer parterna överens om domstolarnas mål och verksamhetsförutsättningar. De anslag i statsbudgeten som beviljats för domstolsväsendets omkostnader riktas separat dels till de högsta domstolarna och dels till alla andra domstolar. Eftersom de högsta domstolarna har egna omkostnadsmoment är beslutet om deras anslag redan fattat i och med att budgeten godkänts.  

Justitieministeriet för årligen resultatförhandlingar med varje domstol. Statsbudgeten avgör villkoren för resultatförhandlingarna. Resultatförhandlingarna bygger på domstolarnas anslagsförslag, och utifrån dessa bedömer ministeriet anslagens tillräcklighet. De anslag som krävs för personalresurser är viktigast med hänsyn till domstolsarbetets karaktär. Andelen andra utgifter är mycket mindre, men också andra utgiftsslag granskas vid resultatförhandlingarna. Vid resultatförhandlingarna eftersträvas en gemensam syn på de resurser som beviljas och de mål som ställs upp. Vid resultatförhandlingarna uttrycker domstolarna sin egen uppfattning om hur de resurser de anvisas påverkar antalet mål och ärenden som avgörs samt behandlingstiderna. Ett sammandrag av de mål som skrivits in i resultatmålshandlingarna utarbetas så att ministeriet slutgiltigt kan fastställa resultatmålen. Ett centralt mål är antalet mål och ärenden som ska avgöras under året. På grund av domstolarnas oberoende tar man i styrningen inte ställning till verksamhetens kvalitetsaspekter.  

Ekonomiförvaltning och intern revision 

De uppgifter som hör till domstolsväsendets bokföring och betalningsrörelse sköts som en del av justitieministeriets ekonomiförvaltning. Domstolarna är en del av ministeriets bokföringsenhet. Justitieministeriet sköter således uppgifter som gäller domstolsväsendets betalningsrörelse, hanteringen av utgifter och inkomster (kundfakturering, övriga inkomster) samt extern och intern bokföring, liksom även styrningsuppgifter i anslutning till bokföringen av anläggningstillgångar och lös egendom. Av samma anledning sköter justitieministeriet domstolarnas interna revision. I dessa funktioner betonas numera också aspekter som gäller riskhantering och särskilt också dataskydd, i och med verkställigheten av EU:s dataskyddsförordning [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning)].  

Författningsberedning och utveckling 

Justitieministeriet sköter beredningen av lagstiftning som gäller ministeriets ansvarsområde. Vid ministeriet fördelas beredningsansvaret för central lagstiftning som gäller domstolarna huvudsakligen mellan lagberedningsavdelningen och justitieförvaltningsavdelningen så att lagberedningsavdelningen bereder lagstiftning som gäller rättegångsförfarandet och justitieförvaltningsavdelningen bereder domstolsväsendets organisations- och förvaltningsförfattningar.  

Justitieministeriet svarar också för utvecklingsprojekt som gäller domstolsväsendet och som hör till statsrådets ansvarsområde. För dessa projekt utnämns ofta sakkunniga också från domstolarna.  

Lokalärenden 

Justitieministeriet svarar inom sitt förvaltningsområde för ämbetsverkens, och därmed även för domstolarnas, lokaler. Ministeriet sköter beredningen och genomförandet av lokalitetsstrategin. Ministeriet samordnar lokalprojekt och deltar i planeringen och genomförandet av dem. Ministeriet är själv part i hyresavtalen för lokalerna. Samprojekt mellan olika aktörer, där flera ämbetsverk placeras i samma byggnad, är tämligen vanliga. Till ansvaret för lokalerna hör också att utarbeta lokalitetsplaner, utveckla säkerheten i lokalerna, anskaffa nya lokaler och förhandla om hyresavtal. Dessutom styr justitieministeriet anskaffningar som gäller lokalerna. Hyresutgifterna för tingsrätterna, hovrätterna, förvaltningsdomstolarna och specialdomstolarna uppgick 2017 till totalt cirka 30,5 miljoner euro.  

Informationssystem och datateknik 

Rättsregistercentralen sköter domstolarnas informationssystemstjänster och producerar tjänsterna för alla myndigheter som hör till justitieministeriets förvaltningsområde. De grundläggande it-tjänsterna produceras för hela statsförvaltningen av Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori. Justitieministeriet beställer domstolarnas informationssystems- och it-tjänster av dessa myndigheter. Domstolarnas it-utgifter var 2017 totalt cirka 14,1 miljoner euro. I beloppet ingår inte anslagen för projekten AIPA och HAIPA och inte heller anslagen för behandling av asylärenden. 

Produktionen av it-tjänster för justitieministeriets förvaltningsområde bygger på beställar-utförarmodellen. Ministeriet ingår för domstolarnas räkning årligen ett serviceavtal med Rättsregistercentralen om utvecklingen och upprätthållandet av de informationssystem som stöder verksamheten. Högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen ingår emellertid själva sina avtal med Rättsregistercentralen. Justitieministeriet svarar för styrningen och samordningen av domstolarnas projekt som gäller informationssystemen. Vid justitieministeriet svarar både justitieförvaltningsavdelningen och dataadministrationsenheten för dessa uppgifter. Ansvaret mellan dem fördelas grovt taget så att dataadministrationsenheten svarar för beredningen och styrningen av hela förvaltningsområdets dataadministrationsstrategi medan justitieförvaltningsavdelningen svarar för att utreda behoven i fråga om informationssystem och teknik vid ämbetsverken inom sitt ansvarsområde och för upphandlingen av tjänsterna. Uppgifterna sköts i samarbete och båda enheterna deltar t.ex. i uppföljningsgrupperna för serviceavtalen för domstolarnas informationssystem.  

Till domstolarnas informationssystem som är specifika för deras behörighetsområden hör Sakari, som upprätthålls tillsammans med åklagarväsendet, Tuomas, som används för tingsrätternas tvistemål och ansökningsärenden, andra ärendehanteringssystem, brottmålsapplikationen RITU, rättshjälpens system ROMEO samt olika lokalboknings- och inspelningssystem. Genom Projektet för att utveckla ärende- och dokumenthanteringen inom åklagarväsendet och vid de allmänna domstolarna (AIPA) kommer de system som de allmänna domstolarna använder i dag till stor del att ersättas. För förvaltnings- och specialdomstolarna utvecklas ett nytt system för verksamhetsstyrning samt elektronisk ärendehantering och arkivering (HAIPA). Dessutom pågår utvecklingen av ett ärendehanteringssystem för domstolarnas administrativa ärenden som en del av projektet för att utveckla statsrådets gemensamma ärendehantering (Virasto-VAHVA/Hilda)  

Personalärenden och allmänna förvaltningsärenden 

Justitieministeriet föredrar för republikens president och statsrådet ärenden som gäller utnämningen av domare och sakkunnigledamöter vid domstolarna. Ministeriet sköter också berednings- och föredragningsuppgifter i anslutning till fastställandet av antalet nämndemän och utnämningen av ledamöter i domarförslagsnämnden och domarutbildningsnämnden.  

Justitieministeriet är förvaltningsområdets förhandlingsmyndighet i ärenden som gäller tjänstekollektivavtalen för domstolarnas personalgrupper. Ministeriet ansvarar även för att inrätta, dra in, ändra och flytta tjänster som behövs inom domstolsväsendet och bevilja personalresurser för viss tid. Ministeriet sköter således också tjänsteregleringar och personalärenden i anslutning till stora reformprojekt (bl.a. samarbetsförhandlingar) samt arbetarskyddsärenden och ärenden som gäller förtroendemännen. Ministeriet har också behörighet att besluta om arvoden och ersättningar för vissa uppgifter (t.ex. tjänstemännens personliga tilläggsarvoden samt arvoden och ersättningar som betalas till nämndemän och sakkunnigledamöter).  

Justitieministeriet sköter flera andra ärenden som hör till den allmänna förvaltningen. Bland annat upprättar och uppdaterar ministeriet blanketter, anvisningar och planer som används av domstolarna och besvarar meddelanden från allmänheten. Också uppgifter i anslutning till införandet och verkställigheten av enskilda omfattande systemförnyelser såsom Statskontorets projekt Kieku har hört till justitieministeriet. Justitieministeriet sköter också upphandlingen av de största anskaffningarna som gäller hela förvaltningsområdet. Därtill sköter justitieministeriet vissa uppgifter inom domstolarnas kommunikation, t.ex. i anslutning till underhåll av webbplatser. 

Utbildning 

Domarutbildningsnämnden, domstolarna och justitieministeriet planerar tillsammans domarnas utbildning. Utbildningen produceras av justitieministeriet. Domarutbildningsnämnden fastställer de årliga fokusområdena för domstolarnas utbildning. I praktiken bedömer justitieministeriet domstolspersonalens utbildningsbehov och anslagen för detta, planerar utbildningen och utvecklingsverksamheten samt genomför och utvärderar utbildningen. 

Justitieministeriet organiserar det europeiska domarutbytet och det nordiska tjänstemannautbytet. Justitieministeriet deltar aktivt i det europeiska och det nordiska utbildningssamarbetet (EJTN, ERA och SEND).  

De totala kostnaderna för den utbildning som justitieministeriet ordnade 2017 var cirka 830 000 euro, varav kostnaderna för den utbildning som ordnades för domstolarna utgjorde nästan 75 procent, dvs. 606 000 euro.  

Internationella uppgifter 

Justitieministeriet sköter i betydande grad också det internationella samarbetet i anslutning till domstolarna. Justitieministeriets uppgifter gäller t.ex. det internationella och det nordiska samarbetet, svar på begäranden om information samt värdskapet vid besök. Som ovan konstaterats sköter justitieministeriet också de internationella uppgifterna i anslutning till domarutbildningen.  

Justitieministeriet är centralförvaltningsmyndighet i flera avtal som gäller internationell rättsvård.  

2.2.1  2.2.1 Allmänt

I utredningen om utvecklingen av domstolsväsendets centralförvaltning (Justitieministeriets publikationer 2009:3) och i betänkandet av kommittén för utveckling av domstolsväsendet 2003:3, som publikationen hänvisar till, behandlas olika sätt att organisera domstolarnas centralförvaltning i de europeiska länderna. I kommittébetänkandet indelas de olika sätten att organisera domstolsväsendets centralförvaltning i fyra modeller: 1) en centralförvaltning som sköts av justitieministeriet (t.ex. Finland och Tyskland), 2) en centralförvaltning som sköts av justitieministeriet, där de högsta domstolarna eller överrätterna emellertid har betydande justitieförvaltningsuppgifter (t.ex. Frankrike), 3) en centralförvaltningsenhet som är fristående från justitieministeriet (t.ex. Sverige, Norge, Danmark och Island), och 4) en centralförvaltning som på något sätt är kopplad till ett domarråd (t.ex. Nederländerna). Indelningen är förenklad och i kommittébetänkandet betonas att det förekommer rätt stora skillnader mellan systemen även inom de olika modellerna. 

En internationell trend är att domstolarnas centralförvaltning överförs från ministerierna till separata centralförvaltningsverk eller centralförvaltningsenheter. Den viktigaste orsaken till organisationsreformerna har varit en strävan efter att stärka domstolarnas strukturella oberoende och effektivisera deras förvaltning och verksamhet. I stora drag har de stater som genomfört reformer varit nöjda med resultatet. Intrycket av domstolarnas oberoende har stärkts, domstolarnas kundbetjäning förbättrats och deras utvecklingsverksamhet effektiviserats. Samtidigt har den ökande administrativa arbetsbördan aktualiserats efter reformerna, och i stället för domstolarnas oberoende diskuteras i nuläget förhållandet mellan centralförvaltningsenheten och domstolarna. 

För närvarande har flera europeiska länder någon form av domstolsråd. Rådens uppgifter, sammansättning och tillsättningsförfaranden varierar. För nominering eller utnämning svarar t.ex. domarna, cheferna för ämbetsverken, parlamentet, landets regering eller justitieministerium samt, i fråga om enskilda ledamöter, advokatkåren och riksåklagaren. Rådens uppgifter gäller t.ex. budgetberedning och fördelning av anslag, fördelning av personalresurser, utveckling av informationssystem, bedömning av domare och beredning av utnämningar samt tillsyn över domare och yrkesetiska krav.  

I flera internationella dokument ingår rekommendationer och anvisningar som gäller domstolarnas oberoende och domarnas ställning. Syftet med dessa är särskilt att se till att rättsstatsprincipen om den tredelade statsmakten förverkligas och försäkra sig om domstolarnas och domarnas oberoende och opartiskhet.  

I Europarådets rekommendation CM/Rec(2010)12 till medlemsstaterna om domares oberoende, effektivitet och ansvar behandlas frågan om ett domarråd. Enligt rekommendationen ska detta råd vara oberoende och inrättat genom lag eller grundlag. Rådets uppgift ska vara att trygga rättsväsendets och de enskilda domarnas oberoende och därmed främja ett effektivt rättsväsende. Minst hälften av ledamöterna ska väljas bland domarna av dem själva. Rådet ska inte i sin verksamhet ingripa i de enskilda domarnas oberoende.  

Europarådets rådgivande råd med europeiska domare (Consultative Council of European Judges, CCJE) behandlar domarrådet i sitt yttrande nr 10(2007). Där betonas rådets uppgift att trygga rättsväsendets och den enskilda domarens oberoende samt främja effektiviteten och kvaliteten i rättskipningen. I yttrandet ingår också rekommendationer om rådets sammansättning, grunderna för utnämning av ledamöter och förfarandet för att välja dem samt rådets verksamhetsförutsättningar och uppgifter. Även i dokumentet Magna Carta of Judges (2010)3 som publicerats av CCJE har man ansett att medlemsländerna för att garantera oberoendet bör inrätta ett domarråd eller annat särskilt organ som är oberoende av den lagstiftande och den verkställande makten. Rådet ska enbart bestå av domare, eller också ska åtminstone en klar majoritet i rådet vara domare som väljs av andra domare.  

Europeiska nätverket för domstolsadministrationer (European Network of Councils for the Judiciary, ENCJ) har utarbetat Warszawadeklarationen av den 3 juni 2016. Enligt den ska ett domarråd eller ett motsvarande organ delta i bl.a. bedömningen och utvecklingen av kvaliteten i domstolarnas verksamhet. Rådet ska också ha andra ledamöter än domare. Domstolarnas budget ska göras upp på objektiva och transparenta grunder och utan osaklig politisk påverkan. Domarrådet eller ett motsvarande organ ska delta i alla faser av budgetarbetet.  

I denna proposition beskrivs närmare systemen i de nordiska länderna Norge, Sverige och Danmark, där domstolarnas centralförvaltning organiserats i en enhet som är fristående från justitieministeriet. Dessutom behandlas systemet i Nederländerna, där domstolarnas centralförvaltning sköts av ett domarråd med uppgiften som huvudsyssla och en centralförvaltningsmyndighet i anslutning till rådet. Länderna har valts ut för jämförelse eftersom domstolsförvaltningen där i allmänhet utvecklas enligt samma principer som i Finland. I beredningen av propositionen har också dessa länders system studerats.  

2.2.2  2.2.2 Sverige

Allmänna domstolar i Sverige är högsta domstolen, de sex hovrätterna samt de 48 tingsrätterna inklusive de fem mark- och miljödomstolarna och patent- och marknadsdomstolen. Förvaltningsdomstolar är högsta förvaltningsdomstolen, de fyra kammarrätterna och de 12 förvaltningsrätterna. Dessutom hör hyres- och arrendenämnderna till domstolsväsendet. Det svenska Domstolsverkets verksamhet omfattar därmed 80 domstolar eller nämnder. Däremot hör arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen inte till Domstolsverkets ansvarsområde. De högsta domstolarna har inga egna budgetmoment, men deras särställning har beaktats i anslagsfördelningen. 

Domstolsverket inrättades 1975. Det är ett statligt centralt ämbetsverk och lyder under regeringen på samma sätt som övriga statliga myndigheter. Domstolsverket har ingen särställning på grund av domstolarnas oberoende. Ämbetsverkets uppgift är att stödja och ge service till domstolarna och att utveckla domstolsväsendet. I detta syfte har ämbetsverket i uppgift att skapa förutsättningar för en högklassig och effektiv verksamhet vid domstolarna, att åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning, att främja och stödja domstolarnas utvecklings- och kvalitetsarbete, att förbättra rättskipningens tillgänglighet och medvetenheten om den samt att främja samarbetet mellan domstolarna och mellan domstolarna och de övriga myndigheterna.  

Domstolsverket leds av en generaldirektör som utnämns av Sveriges regering. Regeringen ger årligen ämbetsverket ett regleringsbrev som innehåller mål, prioriteringar, rapporteringsskyldigheter samt ämbetsverkets uppgifter och ekonomiska verksamhetsförutsättningar. I regleringsbrevet ställs även mål för behandlingstiderna vid domstolarna, som Domstolsverket ska sträva efter att uppnå. Domstolsverket deltar i beredningen av sina mål. 

Domstolsverket har i likhet med flera andra ämbetsverk ett insynsråd med 10 ledamöter som utnämns av regeringen. Rådets uppgift är att utöva insyn i ämbetsverkets verksamhet och ge generaldirektören råd. Generaldirektören informerar rådet. Rådet har ingen beslutanderätt. I rådet sitter företrädare för parter och myndigheter samt tre riksdagsledamöter. 

Hela domstolsväsendets budget är cirka 5,4 miljarder svenska kronor, dvs. cirka 544 miljoner euro, varav Domstolsverkets andel är 255 miljoner kronor, dvs. cirka 26,6 miljoner euro. Domstolsverket har cirka 380 anställda.  

Ämbetsverket finns i Jönköping och har dessutom kontor i Göteborg, Malmö och Stockholm. Exempelvis domarakademins lokaler har flyttats till Stockholm. 

2.2.3  2.2.3 Norge

Allmänna domstolar i Norge är högsta domstolen, de sex överrätterna (lagmannsrett) och de 63 tingsrätterna (tingrett). Dessutom har Norge 34 jorddomstolar (jordskifterett). Specialdomstolar är Oslo byfogdembete, Utmarksdomstolen for Finnmark och Finnmarkskommisjonen. Det finns inga särskilda förvaltningsdomstolar. Däremot har Norge olika besvärsnämnder som kompletterar ändringssökandet inom förvaltningen. Den som är missnöjd med en nämnds avgörande kan genom käromål få sin sak prövad av tingsrätten.  

Domstolsadministrationen (Domstoladministrasjonen) inrättades 2002. Ämbetsverkets uppgift är att se till att samhällets centrala krav och förväntningar på domstolarna beaktas, att domstolarnas oberoende är tydligt och att domstolarnas ställning som samhällets viktigaste konfliktlösare utvecklas. Ämbetsverket har flera uppgifter. Det betjänar domstolarna samt utvecklar och vid behov styr deras verksamhet. Ämbetsverkets verksamhet har också en rättspolitisk dimension. Domstolsadministrationen sköter också domarförslagsnämndens och domartillsynsorganets sekretariatservice. Även högsta domstolen omfattas av domstolsadministrationen, men har i egenskap av ett av de högsta statsorganen en särställning, t.ex. ett eget budgetmoment. 

Ämbetsverket leds av en direktion som ser till att domstolarnas förvaltning sköts korrekt. Norges regering utnämner till ämbetsverkets direktion tre domare från de allmänna domstolarna, en jordrättsdomare, en företrädare för domstolarnas övriga personal samt två advokater. Parlamentet utnämner två ledamöter. I praktiken har domarledamöterna representerat tre olika rättsinstanser. 

Ämbetsverkets direktion utnämner ämbetsverkets direktör. Direktionens lagstadgade behörigheter är omfattande. I praktiken deltar direktionen emellertid endast i de mest betydande besluten. Vid fördelningen av anslag fastställer den t.ex. anslagen för varje rättsinstans med undantag av högsta domstolen, men direktören beslutar om anslagen för de enskilda domstolarna. 

Domstolsväsendets anslag är cirka 2,4 miljarder norska kronor, dvs. cirka 268 miljoner euro. Ämbetsverkets andel är cirka 75 miljoner kronor, dvs. cirka 8,2 miljoner euro. Ämbetsverkets personal omfattar totalt 90–95 personer.  

Domstolsadministrationen finns i Trondheim.  

2.2.4  2.2.4 Danmark

Allmänna domstolar i Danmark är högsta domstolen, de två överrätterna, de 24 tingsrätterna samt sjö- och handelsdomstolen. Till domstolsorganisationen hör dessutom Färöarnas rättsväsende, processtillståndsnämnden (Procesbevillingsnævnet) och i anslutning till högsta domstolen ett särskilt besvärsorgan som behandlar disciplinärenden som gäller domare (Den Særlige Klageret). Danmark har inga separata förvaltningsdomstolar, utan liksom Norge administrativa besvärsnämnder. 

Domstolsstyrelsen inrättades 1999. Ämbetsverket har i uppgift att sörja för domstolarnas ekonomiska och administrativa verksamhetsförutsättningar. Domarförslagsnämndens sekretariat finns i anslutning till Domstolsstyrelsen. 

Direktionen har den högsta beslutanderätten vid Domstolsstyrelsen och ansvarar för ämbetsverkets verksamhet. Direktionen består av en domare vid högsta domstolen, två överrättsdomare, två tingsdomare, en företrädare för domstolarnas övriga juristpersonal, två företrädare för domstolarnas personal, en advokat och två ledamöter med särskild sakkunskap i fråga om ledarskap och samhälle. Justitieministern utnämner direktionens ledamöter för en fyraårig mandatperiod efter att bl.a. högsta domstolen, överrätterna och advokatrådet har nominerat sina representanter till ledamöter. Justitieministern förhandlar med domarorganisationerna och tjänstemannaorganisationerna om utnämningen av de direktionsledamöter som representerar dessa.  

Direktionen utnämner en direktör som svarar för den dagliga ledningen av Domstolsstyrelsen enligt direktionens anvisningar.  

Hela domstolsväsendets budget är cirka 240 miljoner euro, varav Domstolsstyrelsens andel är cirka 10 miljoner euro. Domstolsstyrelsen har 90–95 anställda. 

Domstolsstyrelsen finns i Köpenhamn. 

2.2.5  2.2.5 Nederländerna

Allmänna domstolar i Nederländerna är högsta domstolen, de fyra överrätterna och de 11 underrätterna. Underrätterna behandlar vanligen civilmål, brottmål och förvaltningsprocessärenden. Till högsta domstolens behörighet hör civilmål, brottmål och skatteärenden. Högsta domstolen omfattas inte av domstolsmyndighetens verksamhet. Det finns inga allmänna förvaltningsdomstolar, men ändring i en del av underrätternas beslut söks hos en av de två specialdomstolarna för förvaltningsprocessen. Dessutom utövar Raad van State den högsta domsrätten i de flesta förvaltningsrättsliga ärenden. Raad van States rådgivande avdelning har dessutom en rådgivande uppgift vid granskningen av regeringens lagförslag. Rådet lyder inte under rättsliga rådet. 

Rättsliga rådet (Raad voor de rechtspraak, nedan rådet) inrättades 2002. Rådets lagstadgade uppgifter är att bereda domstolsväsendets budget för justitieministeriet, fördela anslagen till domstolarna och övervaka domstolarnas användning av anslagen, sköta domstolarnas it-, lokal- och personalförvaltningsuppgifter, främja och stödja rättskipningsverksamhetens kvalitet och en enhetlig tillämpning av lagen vid domstolarna samt vara ett rådgivande organ för justitieministeriet i lagstiftningsarbetet. Rådet kan också representera domstolsväsendet i frågor som gäller dess ansvarsområde samt delta i strategiutvecklingen för domstolsväsendet. 

Rådets högsta beslutande organ är en direktion med fyra ledamöter i huvudsyssla som på förslag av justitieministeriet utnämns av kungen för en viss tid på sex år. Innan en ledamot utnämns gör ministern upp en kandidatlista med högst sex namn och skickar den till en särskild utnämningskommitté som från listan rekommenderar högst tre kandidater för ministern. Utnämningskommittén består av en företrädare för domstolarnas presidenter, en företrädare för domarförbundet, en företrädare för domstolarnas representantråd, en företrädare för domstolsdirektionernas ledamöter som inte är jurister och en företrädare som utses av justitieministern. 

Direktionen utnämner rådets direktör. Direktören svarar för rådets dagliga verksamhet. 

Ett lagstadgat representantråd bestående av domare och övrig personal vid domstolarna fungerar som rådgivande organ för rådet. Rådet samråder också med ett representantråd bestående av domstolarnas presidenter om ärenden som gäller domstolsväsendet. 

Domstolsväsendets budget är cirka 1 miljard euro, varav rådets andel är cirka 25 procent, dvs. 260 miljoner euro. Rådet har cirka 100 anställda. Dessutom lyder servicecentra med ansvar för utbildning och olika stödfunktioner under rådet. Till deras personal hör totalt nästan 650 personer.  

Rådet finns i Haag, som kan betraktas som Nederländernas administrativa centrum. Fristående stödfunktioner har också placerats på andra orter. 

3.2.1  3.2.1 Skötseln av domstolarnas centralförvaltningsuppgifter

Som ovan konstaterats ska domstolarnas centralförvaltning organiseras på ett sätt som betonar domstolarnas strukturella oberoende och främjar en effektiv och resultatrik skötsel av domstolarnas förvaltningsuppgifter. Det är ändamålsenligt att domarna själva kan delta i beslutsfattandet om styrningen av domstolsväsendet. 

Domstolarnas centralförvaltningsuppgifter sköts för närvarande vid justitieministeriet, som är en del av statsrådet. Ministeriet leds politiskt. Det kan bedömas att målet att organisera domstolarnas centralförvaltning med betoning på domstolarnas strukturella oberoende och en så effektiv och resultatrik skötsel av deras uppgifter som möjligt uppfylls bäst om dessa uppgifter överförs från justitieministeriet till en självständig domstolsmyndighet. Såväl Domstolsverket som justitieministeriet kan då bättre fokusera på att sköta sina uppgifter.  

I samband med betoningen på oberoende har det också framförts att Domstolsverket bör få rätt att lämna ett budgetförslag direkt till riksdagen. Förslaget är problematiskt med avseende på grundlagens bestämmelser om statsbudgeten. Enligt 83 § i grundlagen beslutar riksdagen om budgeten på förslag av regeringen. Förslaget förutsätter således en grundlagsändring och strider mot grunderna för Finlands konstitution. Domstolsverket behöver ingen sådan befogenhet för att domstolarnas oberoende ska kunna tryggas, och därför kan det inte anses vara motiverat att genomföra förslaget.  

3.2.2  3.2.2 Sammansättningen av och nomineringsförfarandet för Domstolsverkets direktion

Som ovan konstateras kan det anses att domstolarnas oberoende realiseras bäst om domarna själva deltar i beslutsfattande som gäller domstolsväsendets förvaltning. Därför ska en direktion med domarmajoritet utöva Domstolsverkets högsta beslutanderätt. En överdirektör utnämnd av direktionen svarar för verkets dagliga verksamhet.  

Den kommission som beredde inrättandet av en domstolsmyndighet föreslog att den högsta beslutanderätten vid domstolsmyndigheten ska utövas av en direktion med domarmajoritet som utnämns av statsrådet och består av sex domare, en ledamot som hör till domstolarnas övriga personal, en advokat och en ledamot som har sakkunskap i synnerhet inom ledning av den offentliga förvaltningen. Två av domarledamöterna ska enligt kommissionens förslag vara chefsdomare. En av dem föreslås företräda de allmänna domstolarna och en förvaltnings- och specialdomstolarna.  

Direktionen ska enligt kommissionens förslag utnämnas så att de högsta domstolarna och Finlands advokatförbund själva nominerar sina kandidater. De fyra övriga domarledamöterna nomineras av chefsdomarna vid hovrätterna, tingsrätterna, förvaltningsdomstolarna och specialdomstolarna utifrån anmälningar, efter samråd mellan chefsdomarna och efter att chefsdomarna hört de arbetstagarorganisationer som företräder domarna. Kandidaten som företräder domstolarnas övriga personal ska nomineras av de arbetstagarorganisationer som representerar dessa anställda. Enligt kommissionens förslag ska justitieministeriet i egenskap av beredande ministerium utifrån ett anmälningsförfarande söka en kandidat till ledamot med sakkunskap i ledning av den offentliga förvaltningen.  

Som alternativ till den sammansättning som kommissionen föreslagit framfördes redan i kommissionsfasen en modell där verket har en snävare direktion och utöver den en större, representativ delegation. En sådan modell har bedömts vara effektivare och ha en bättre förmåga att fatta beslut än kommissionens modell.  

I fråga om de enskilda ledamöter som föreslagits ingå i direktionen har särskilt advokaten och den sakkunniga i ledning av den offentliga förvaltningen väckt debatt. Dessutom har det framförts att tingsrätterna borde ha en mer betydande roll i direktionen eftersom tyngdpunkten i Domstolsverkets uppgifter exempelvis i anslutning till personalen och lokalerna ligger på tingsrätterna redan av den anledningen att de är flest till antalet. Det har också ansetts problematiskt att den ledamot som nomineras av de löntagarorganisationer som representerar domstolarnas personal ska delta i beslutsfattandet i ärenden som hör till arbetsgivarens beslutanderätt och där avtal enligt lagen om statens tjänstekollektivavtal (664/1970) inte får ingås. Man har bedömt att intressekonflikter kan uppstå om en sådan ledamot ingår i direktionen, särskilt vid beslut i ärenden som gäller tjänsteförhållanden och lönerna i dem.  

Oberoende domstolar förutsätter som ovan beskrivits att en direktion med domarmajoritet utövar verkets högsta beslutanderätt. Närmare bestämmelser om behörighetsfördelningen mellan direktionen och överdirektören, som svarar för verkets verksamhet i praktiken, kan meddelas i arbetsordningen. Direktionen är inget representativt organ, utan dess syfte är att sörja för domstolsväsendet som helhet. Därför kan det anses vara motiverat att direktionen har en tillräcklig kännedom om domstolsväsendet, vilket uppnås genom att direktionens domarledamöter jämlikt företräder de olika domstolarna. Med beaktande av detta är det inte motiverat att öka tingsrätternas representation trots att de är flest till antalet.  

Med beaktande av Domstolsverkets uppgifter är det inte nödvändigt att intressentgrupper, t.ex. advokater, är representerade i direktionen. Samtidigt tillför detta ett värdefullt perspektiv i Domstolsverkets verksamhet och i utvecklingen av domstolsväsendet. Verket har emellertid också i uppgift att styra domstolarna och fatta beslut om fördelningen av anslag till dem. Med beaktande av domstolarnas oberoende och Domstolsverkets avvikande roll och samhällsställning i jämförelse med andra centrala ämbetsverk kan det inte anses helt oproblematiskt att advokatförbundet eller andra intressentgrupper deltar i detta beslutsfattande. Det är inte fråga om ett organ som motsvarar t.ex. domarförslagsnämnden eller domarutbildningsnämnden, där det på olika sätt kan motiveras att intressentgrupper och parter som representerar domstolarnas s.k. kundperspektiv, såsom åklagare och advokater, är företrädda. Det bör också noteras att dessa nämnder även i fortsättningen förblir självständiga och att den sakkunskap de behöver från företrädare för andra parter än domstolarna således är tryggad. Domstolsverket kan också på andra sätt sköta samarbetet med intressentgrupperna och beakta omständigheter som framkommer i det sammanhanget i utvecklingen av domstolsväsendet.  

En direktionsledamot med sakkunskap i ledning av den offentliga förvaltningen är motiverad redan av den orsaken att internationella rekommendationer förutsätter att det organ som utövar den högsta beslutanderätten i domstolsväsendets centralförvaltningsmyndighet ska ha minst en ledamot som inte företräder domstolarna. Den sakkunskap som förutsätts av ledamoten ska enligt förslaget vara brett definierad och betoningen kan variera från mandatperiod till mandatperiod beroende på de aktuella behoven. Uppgiften kan således skötas av sakkunniga inom t.ex. ekonomi, informationssystem eller förändringsledarskap.  

Det är också viktigt att domstolarnas övriga personal är representerad, med tanke på att verkets uppgifter till stor del gäller uttryckligen kanslipersonalens arbete vid domstolarna. I beredningen har man också diskuterat huruvida företrädaren för domstolarnas övriga personal bör vara kansli- eller förvaltningschef. Dessa tjänster finns emellertid endast vid en del av domstolarna. Det här alternativet skulle således utesluta en del av domstolarna från kandidatnomineringen, vilket inte kan anses vara motiverat.  

Som alternativ till det nomineringsförfarande som kommissionen föreslagit har det framförts att de högsta domstolarna eller domarförslagsnämnden kan ges denna behörighet. Nomineringen är emellertid inte en naturlig uppgift för domarförslagsnämnden, som sköter uppgifter i anslutning till utnämningen av ordinarie domare. Nämnden motsätter sig också själv förslaget. Inte heller högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen har ansett det motiverat att de anvisas nomineringsuppgiften. Med beaktande av de högsta domstolarnas ställning ska de inte föreskrivas uppgifter som inte är naturliga för dem. Detsamma gäller domarförslagsnämnden. Det kan också antas att chefsdomarna känner sin personal bättre än de högsta domstolarna gör.  

Det föreslagna chefsdomardrivna nomineringsförfarandet har kritiserats som oklart och dess effektivitet har ifrågasatts. Genom inrättandet av verket eftersträvas ett ökat samarbete inom domstolsväsendet. En minimiförutsättning för detta kan anses vara att chefsdomarna är kapabla att samråda om de personer som ska nomineras till direktionen. I yttrandena har inte heller någon annan nomineringsmetod föreslagits utöver de ovannämnda. Att utse direktionens domarledamöter genom val kan inte betraktas som ett alternativ att räkna med eftersom det sannolikt skulle leda till ett oändamålsenligt resultat. I ett val skulle nämligen med stor sannolikhet endast de allra största domstolarnas kandidater bli valda.  

Med beaktande av det som konstaterats ovan måste det bästa möjliga alternativet anses vara det nomineringsförfarande för andra domare än de högsta domstolarnas ledamöter som kommissionen har föreslagit. Det är således inte motiverat att ändra den modell som kommissionen föreslagit. Nomineringen av kandidaten till ledamot för domstolarnas övriga personal justeras däremot så att förfarandet uppfyller kravet på en oberoende direktion genom att personalorganisationerna inte direkt får delta i nomineringen av kandidater. De kan emellertid höras i förfarandet. Enligt förslaget i propositionen ska också den övriga personalens kandidat till ledamot i direktionen nomineras på samma sätt som domarledamöterna, dvs. av chefsdomarna utifrån anmälningar. Genom att iaktta detta nomineringsförfarande undviker man också problemet med att personer som nominerats av personalorganisationerna deltar i beslutsfattandet i frågor som hör till arbetsgivarens behörighet, vilket var fallet i kommissionens förslag. Det är inte heller motiverat att löntagarorganisationerna deltar enbart i nomineringen av företrädaren för domstolarnas övriga personal, eftersom de organisationer som företräder domarna inte har någon sådan behörighet. Det bör också noteras att alla domstolarnas anställda inte hör till en sådan organisation. Förslaget garanterar på detta sätt ett så omfattande deltagande som möjligt eftersom vem som helst kan anmäla sig för uppgiften. 

Med stöd av vad som konstaterats ovan är det bästa sättet att trygga domstolarnas oberoende och samtidigt också den sakkunskap som krävs för att leda domstolsväsendets förvaltning en sammansättning bestående av åtta ledamöter: sex domare, en ledamot nominerad av domstolarnas övriga personal och en utomstående, dvs. en ledamot med sakkunskap i ledning av den offentliga förvaltningen. Chefsdomarna nominerar de ledamöter som kommer från domstolarna, med undantag av de högsta domstolarna, som nominerar sina ledamöter själva. På det sätt som kommissionen föreslagit utnämner statsrådet direktionen på förslag av justitieministeriet för fem år i sänder. Justitieministeriet förklarar uppgifterna lediga att sökas och begär de olika parternas nomineringar. Dubbelt så många kandidater som antalet platser ska nomineras. 

3.2.3  3.2.3 Vissa uppgifter som kommissionen föreslagit för Domstolsverket

Målet med reformen är att till Domstolsverket överföra domstolarnas centralförvaltningsuppgifter, som för närvarande hör till justitieministeriet. Utgångspunkten har varit att alla uppgifter som det är möjligt, klokt och ändamålsenligt att sköta på en lägre nivå än vid ministeriet överförs till Domstolsverket. Enligt kommissionens förslag innebär detta också att justitieministeriets nuvarande behörighet att inrätta, dra in och flytta tjänster ska överföras till Domstolsverket, med undantag av tjänster vid de högsta domstolarna. Detta ansågs motiverat eftersom verket också ska fördela resurserna mellan domstolarna. Förslaget gäller emellertid inte tjänsterna som ledamöter vid de högsta domstolarna, som är sådana specificerade tjänster som avses i 5 § i statstjänstemannalagen. Enligt kommissionens förslag ska justitieministeriet behålla behörigheten i fråga om dessa tjänster. De högsta domstolarna ska fortfarande i enlighet med 3 § 1 mom. i statstjänstemannaförordningen besluta om sina övriga tjänster.  

Kommissionen ansåg det också motiverat att överföra behörigheten i fråga om domarnas tjänstekollektivavtal och den övriga personalens löner från justitieministeriet till Domstolsverket. Avsikten var således att Domstolsverket ska beviljas den i lagen om statens tjänstekollektivavtal (664/1970) avsedda rätten att agera som förvaltningsområdets förhandlingsmyndighet, såvida det inte är fråga om en förhandlingsrätt som gäller flera av förvaltningsområdets ämbetsverk. Finansministeriet beslutar om beviljandet av förhandlingsrätt enligt 3 § i lagen om statens tjänstekollektivavtal. Till uppgifterna hör uttryckligen att utöva arbetsgivarbehörighet, och det beredningsansvar och den rätt att fatta beslut som ingår i uppgifterna tillfaller enligt 2 § 4 mom. i lagen om statens tjänstekollektivavtal de arbetsgivartjänstemän som anges i förordningen om statens tjänstekollektivavtal. Kommissionen ansåg sålunda att förhandlingsuppgifterna ska höra till verkets överdirektör och andra tjänstemän som svarar för arbetsgivaruppgifter om Domstolsverket beviljas denna förhandlingsrätt. Även behörigheten att fastställa avlöningen och naturaförmånerna för Domstolsverkets tjänstemän enligt 5 § 2 mom. 2 punkten i lagen om statens tjänstekollektivavtal (se 9 § i förordningen om statens tjänstekollektivavtal) ska enligt kommissionens förslag överföras till Domstolsverket. 

För närvarande sköter justitieministeriet förhandlingarna i anslutning till tjänstekollektivavtalen samt andra ärenden som gäller personalens löner för totalt åtta förvaltningsområden. Fyra av dessa gäller domstolsväsendet.  

Under beredningen har det föreslagits att dessa uppgifter inte ska överföras till Domstolsverket eller att beslutanderätten i fråga om dem ska begränsas uttryckligen till verkets överdirektör, eftersom ledamöter som nominerats av löntagarorganisationerna på grund av intressekonflikten inte bör delta i beslut som gäller ärenden som hör till arbetsgivarens beslutanderätt.  

Lönebehörigheten och tjänsteregleringsrätten när det gäller förvaltningsområdets tjänster har i allmänhet inte överförts till nya ämbetsverk genast. Detta var fallet t.ex. när Riksåklagarämbetet och Riksfogdeämbetet inrättades. Ingetdera av dessa centrala ämbetsverk hade genast vid inrättandet rätt att agera som förhandlingsmyndighet i tjänstekollektivavtalsärenden eller inrätta eller dra in förvaltningsområdets tjänster. Riksfogdeämbetet som inrättades 2010, dvs. senare av de två, fick de rättigheter som gäller förvaltningsområdets tjänster först 2017. Ämbetsverket har ännu inte rätt att agera som förhandlingsmyndighet, utan tjänstekollektivavtalsförhandlingarna inom utsökningsväsendet hör fortfarande till justitieministeriets behörighet.  

Med beaktande av Domstolsverkets omfattande uppgifter är det motiverat att under de första verksamhetsåren låta det fokusera på att genomföra de uppgifter som är mest centrala för domstolsväsendets verksamhet. I den första fasen ska Domstolsverket kunna fokusera t.ex. på resultatstyrningen av domstolsväsendet och på den allmänna utvecklingen av verksamheten, snarare än på tjänsteregleringar eller ärenden som gäller tjänstekollektivavtal.  

Av de skäl som anges ovan är det ändamålsenligt att justitieministeriet behåller förhandlingsrätten i fråga om domarnas tjänstekollektivavtal åtminstone tills vidare. Detsamma gäller behörigheten att inrätta, dra in och flytta Domstolsverkets tjänster. Då dessa uppgifter kvarstår hos justitieministeriet är det också motiverat att justitieministeriet sköter förtroendemannaärendena, som är nära förknippade med dessa. Överföringen av alla dessa uppgifter bör omvärderas när verket varit verksam en tid. Som ovan konstaterats har direktionens sammansättning en struktur som inte hindrar en överföring av uppgifter.  

Det att justitieministeriet fortfarande är behörigt i frågor som gäller Domstolsverkets tjänster hindrar inte att Domstolsverket i samarbete med domstolarna i fortsättningen sköter personalärenden och samarbetsförfaranden i samband med stora projekt, t.ex. strukturreformer. Justitieministeriet fattar beslut om att genomföra sådana reformer och sköter den författningsberedning samt de tjänsteförflyttningar som reformerna förutsätter, och fattar beslut som gäller t.ex. personalens lönegaranti och övriga omställningsstöd.  

Domstolsverket fattar beslut om regleringen av sina egna tjänster enligt 3 § 1 mom. i statstjänstemannaförordningen. Med stöd av det kan Domstolsverket själv besluta att inrätta, dra in och ändra sina tjänster. Domstolsverket kan också besluta att flytta en tjänst mellan olika enheter inom verket. Överdirektören har beslutanderätt i dessa ärenden, såvida inte beslutanderätten har överförts på någon annan tjänsteman. Tjänsten som överdirektör inrättas, dras in och ändras emellertid enligt 2 § 2 mom. i tjänstemannaförordningen på beslut av justitieministeriet. 

Eftersom justitieministeriet fortsättningsvis är behörigt i fråga om personalens löner beslutar ministeriet om personalens olika arvoden och ersättningar. Det är emellertid motiverat att ge Domstolsverket behörighet att fatta beslut om arvoden och ersättningar för nämndemän och sakkunnigledamöter. Bestämmelser om denna behörighet tas enligt förslaget in i lagen.  

3.2.4  3.2.4 Behörighetsvillkor för överdirektören

Som ovan konstaterats svarar överdirektören som utnämns av Domstolsverkets direktion för Domstolsverkets dagliga verksamhet. Överdirektören är chef för ett ämbetsverk som är underställt ett ministerium enligt vad som avses i 26 § 1 mom. 4 punkten i statstjänstemannalagen. Den kommission som beredde inrättandet av Domstolsverket föreslog sålunda att samma behörighetskrav ska gälla för Domstolsverkets överdirektör som för andra i paragrafen avsedda chefer för ämbetsverk som är underställda ministerierna. Enligt 8 § 2 mom. i statstjänstemannalagen är behörighetsvillkoren för en sådan tjänst högre högskoleexamen, sådan mångsidig erfarenhet som uppgiften förutsätter samt i praktiken visad ledarförmåga och erfarenhet av ledarskap. Kommissionen föreslog alltså inte att Domstolsverkets överdirektör ska förutsättas ha en högre juridisk högskoleexamen. Kommissionen ansåg det motiverat att verkets överdirektör också kan vara en person utan domarbakgrund. Ledningens kännedom om domstolarna tryggas också genom att den direktion som utövar den högsta beslutanderätten har domarmajoritet. 

Ett alternativ som har föreslagits är att den som väljs till tjänsten förutsätts ha en högre juridisk högskoleexamen. Detta har motiverats bl.a. med Domstolsverkets uppgifter och ställning. 

Domstolsverkets uppgifter förutsätter att överdirektören har god kännedom och goda kunskaper om Finlands rättssystem och en förmåga att förstå och behärska krävande och omfattande juridiska frågor. En juris magisterexamen kan bedömas ge de bästa färdigheterna för uppgifter som kräver juridisk sakkunskap och för att inhämta de specialkunskaper som sådana uppgifter kräver. En högre högskoleexamen i juridik förutsätts också av cheferna för justitieministeriets övriga centralförvaltningsmyndigheter, dvs. riksåklagaren och riksfogden.  

Med stöd av det som konstaterats ovan har man kommit fram till att det är motiverat att av överdirektören förutsätta en annan högre högskoleexamen i juridik än magisterexamen i internationell och komparativ rätt. Sökande som kan komma i fråga för tjänsten som överdirektör är t.ex. personer som haft ledningsuppgifter inom domstolsväsendet eller vid olika ministerier eller ämbetsverk inom statsförvaltningen samt jurister från den privata sektorn. 

3.2.5  3.2.5 Vissa nämnders ställning

Kommissionen för inrättandet av en domstolsmyndighet föreslog inga ändringar i domarförslagsnämndens eller domarutbildningsnämndens ställning, utan dessa nämnder ska fortfarande vara självständiga. Kommissionen bedömde emellertid att det med tanke på organiseringen av den praktiska verksamheten är motiverat att nämndernas sekretariat finns i anslutning till Domstolsverket. Remissinstanserna ansåg att kommissionens förslag var motiverade.  

Kommissionen tog inte ställning till den i lagen om rättegångsbiträden med tillstånd (715/2011) föreskrivna ställningen för rättegångsbiträdesnämnden.  

Justitieministeriet har i den fortsatta beredningen hört alla ovannämnda nämnder. I hörandet av nämnderna har det framgått att de har synnerligen olika uppgifter. Rättegångsbiträdesnämndens uppgifter skiljer sig från de två övriga nämndernas. Uppgifterna förutsätter knappt något samarbete med justitieministeriet eller domstolarna. Med beaktande av det som konstaterats ovan har det inte heller på grundval av den fortsatta beredningen ansetts vara ändamålsenligt att placera nämnden i anslutning till Domstolsverket.  

Det har knappt förekommit något samarbete alls mellan de olika nämndernas sekretariat. Domarförslagsnämnden och domarutbildningsnämnden bedömer emellertid att det för den praktiska organiseringen av sekreterartjänsterna är motiverat att sekretariaten finns i anslutning till Domstolsverket. Arbetet kan då organiseras mer flexibelt och sårbarheten minskar när vikariearrangemangen blir enklare än för närvarande. Nämnderna kan också behöva tilläggsresurser eller sakkunskap för föredragningsuppgifter. Utbildningsnämnden har t.ex. i praktiken haft behov av en utbildningsplanerare som också ska kunna vara föredragande i nämnden.  

Med stöd av det som konstaterats ovan har man i den fortsatta beredningen kommit fram till förslaget att Domstolsverket ska sköta organiseringen av nämndernas sekreterartjänster. Enligt behov kan det också i övrigt avdela sina sakkunniga till nämnderna. Denna personal är anställd av Domstolsverket, men sköter nämndens uppgifter enligt dess anvisningar och föreskrifter. Bestämmelser om behörighetsvillkor för uppgifterna kan vid behov meddelas i nämndens arbetsordning. Av oberoendeskäl utnämner nämnderna emellertid själva sina egentliga sekreterare och eventuella föredragande med uppgiften som bisyssla. Även framöver ska bestämmelser om behörighetsvillkoren för dessa utfärdas genom lag.  

Enligt statsrådets förordning om justitieministeriet hör nämnderna till justitieministeriets ansvarsområde (2 § 1 mom. 30–31 punkten). Utgångspunkten för justitieministeriets förordning om justitieministeriets arbetsordning är att resultatstyrning tillämpas vid styrningen av förvaltningsområdets ämbetsverk. I förordningen anges separat vilken avdelning som svarar för resultatstyrningen av respektive ämbetsverk inom förvaltningsområdet. Enligt 17 § 2 mom. 5 punkten i förordningen har justitieförvaltningsavdelningen i uppgift att behandla ärenden som gäller domarförslagsnämnden och domarutbildningsnämnden. I förordningen finns emellertid ingen uttrycklig bestämmelse om att dessa nämnder i likhet med domstolarna ska resultatstyras av justitieministeriet. I praktiken har man dock ansett att det behövs årliga diskussioner med nämnderna om deras anslag och målen för deras verksamhet. Därför föreslås det i propositionen att Domstolsverket ska sköta resultatstyrningen av nämnderna. Detta påverkar inte nämndernas självständiga ställning. 

3.3.1  3.3.1 Allmänt

I propositionen föreslås att Domstolsverket inrättas och att det ska sörja för domstolsväsendets verksamhetsförutsättningar och för utvecklingen, planeringen och stödjandet av domstolarnas verksamhet. Verket ska bedriva som verksamhet inom justitieministeriets förvaltningsområde, men vara självständigt. Det ska betjäna hela domstolsväsendet.  

Med beaktande av Domstolsverkets nära förhållande till domstolsväsendet är det motiverat att ta in bestämmelser om verket i domstolslagen, som också innehåller bestämmelser om domarförslagsnämnden och domarutbildningsnämnden. Det föreslås att bestämmelserna om Domstolsverket ska finnas i ett nytt 19 a kap. som tas in i domstolslagen. 

Förslaget innebär att domstolsväsendets centralförvaltningsuppgifter, som för närvarande hör till justitieministeriet, överförs till Domstolsverket. Detta skapar förutsättningar för domstolarna att utföra sina rättskipningsuppgifter så väl som möjligt.  

Inga ändringar föreslås i de högsta domstolarnas uppgifter som gäller övervakningen av domstolsväsendet. Högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen har således även framöver uppgiften att enligt 99 § i grundlagen övervaka rättskipningen inom sina behörighetsområden. Även hovrätternas uppgifter enligt 3 kap. 2 § i domstolslagen förblir oförändrade. 

Den högsta beslutanderätten i Domstolsverket utövas av en direktion med domarmajoritet, vilket betonar domstolarnas oberoende. En överdirektör med uppdraget som huvudsyssla ska sköta den praktiska verksamheten vid verket och utnämns liksom statens övriga högsta tjänstemän för viss tid. För att verket effektivt ska kunna sköta sina uppgifter och betjäna domstolsväsendet på det eftersträvade sättet ska den ha tillräckliga resurser. För att kunna sköta domstolsväsendets centralförvaltningsuppgifter på ett ändamålsenligt sätt ska Domstolsverket ha minst 45 årsverken. Här beaktas också att organiseringen av funktionerna i ett självständigt ämbetsverk och den kvalitativa utvecklingen av domstolsväsendets centralförvaltning i någon mån förutsätter tilläggssatsningar.  

Genom propositionen skapas den lagstiftning som krävs för att Domstolsverket ska kunna inrättas och där anges verkets huvudsakliga uppgifter och organisation. Det blir det oberoende Domstolsverkets uppgift att närmare bedöma i vilken mån det är motiverat att centralisera skötseln av domstolarnas administrativa uppgifter. Domstolsverket ska också själv besluta om sin organisation. Dessa åtgärder som hör till verkställighetsskedet kan vidtas först med stöd av den godkända lagstiftningen när den direktion som utövar verkets högsta beslutanderätt har utnämnts. 

Frågan om verkets placeringsort har behandlats i Koordineringsgruppen för regionalisering på det sätt som förutsätts enligt lagen om behörighet vid placering av statliga enheter och funktioner (362/2002) och statsrådets förordning (567/2002). Justitieministeriet har gjort en sådan utredning om placeringsorten som avses i lagstiftningen (se Tuomioistuinviraston sijoittamisselvitys 19.5.2018 och tilläggsutredningen 6.6.2018) och den har behandlats i koordineringsgruppen våren 2018. Justitieministeriet har vidare på det sätt som koordineringsgruppen för regionalisering kräver utrett möjligheterna att organisera Domstolsverkets arbete på flera orter och de nettobesparingar som eftersträvas genom inrättandet av verket samt bedömt samband mellan verket och andra pågående reformer (se utredning 9.8.2018). Dessutom har kommissionen för inrättandet av Domstolsverket i sitt betänkande tagit ställning till placeringen av Domstolsverket och bl.a. utrett de övriga nordiska ländernas erfarenheter i fråga om ämbetsverkets placeringsort (se Betänkanden och utlåtanden 23/2017, s. 30).  

3.3.2  3.3.2 Organiseringen av domstolsväsendets centralförvaltning

Justitieministeriets uppgifter 

Justitieministeriet ska fortfarande sköta den strategiska styrningen och utvecklingen av domstolsväsendet. Justitieministeriet svarar även i fortsättningen för tillgången till tjänster och den judiciella indelningen inom ansvarsområdet. Ministeriet beslutar således t.ex. om genomförandet av viktiga projekt såsom strukturreformer som gäller domstolsväsendet. Dessutom sköter det andra uppgifter på statsrådsnivå som gäller domstolsväsendet, såsom författningsberedningen samt budget- och ramberedningen. Ministeriet svarar också för Domstolsverkets resultatstyrning. Dessutom ska det sköta uppgifter som gäller domstolsväsendet och som förutsätter beslut av statsrådet eller republikens president, såsom föredragningsuppgifter i samband med utnämningen av domare. På motsvarande sätt sköter ministeriet också föredragningsuppgifter som gäller domarförslagsnämndens och domarutbildningsnämndens sammansättning.  

Av de orsaker som anges ovan i avsnittet om alternativ ska justitieministeriet även i fortsättningen ha behörighet att inrätta, dra in, ändra och flytta tjänster inom domstolsväsendet. Justitieministeriet ska också sköta tjänstekollektivavtalsförhandlingar som gäller lönerna för personalen inom domstolsväsendet. Även ärenden som gäller förtroendemännen och som är gemensamma för hela förvaltningsområdet sköts således vid ministeriet. Dessutom beslutar ministeriet om personalens löner med undantag av nämndemännens och de sakkunnigas arvoden, som enligt lagen ska höra till Domstolsverket. Det kan vara motiverat att överföra behörigheten i fråga om tjänstekollektivavtal och tjänsteregleringar till Domstolsverket. Detta kan göras t.ex. om några år när Domstolsverket etablerat sin verksamhet efter inledningsfasen. Regleringen av Domstolsverkets uppgifter (19 a kap. 2 § 2 mom. 12 punkten i domstolslagen) är formulerad på ett sätt som möjliggör överföring av uppgifter till verket genom ändringar i statstjänstemannaförordningen och förordningen om statens tjänstekollektivavtal.  

Liksom för närvarande ska justitieministeriet svara för hyresavtalen för de ämbetsverk inom förvaltningsområdet som enligt justitieministeriets arbetsordning omfattas av justitieministeriets beslutanderätt (48 §). De till värdet största avtalen ska dessutom förordas av statsrådets finansutskott. Enligt statsrådets föreskrift om handläggningen av ärenden i statsrådets finansutskott (2012) ska ett ärende behandlas i utskottet när det är fråga om en förbindelse till ett avtal som är värt minst 5 miljoner euro och gäller i flera år, vilket t.ex. är fallet när en ny lokal ska hyras eller ett informationssystem anskaffas till förvaltningen. Justitieministeriets ekonomienhet ska fortfarande sköta samordningen av förvaltningsområdets fastighetsförvaltning.  

Justitieministeriet ska också ha ansvaret för att styra och samordna utvecklingen och upprätthållandet av förvaltningsområdets informationssystem. Dessa uppgifter hör centralt till justitieministeriets dataadministrationsenhet, som bl.a. svarar för beredningen av förvaltningsområdets dataadministrationsstrategi, förvaltningsområdets gemensamma dataadministrationsprojekt, den övergripande arkitekturen för databehandlingen och betydande upphandling av datateknik samt för att utreda förvaltningsområdets gemensamma datatekniska behov och sköta styrningen och utvecklingen av den tekniska informationssäkerheten inom förvaltningsområdet. Som ovan konstaterats kan också avtal som gäller informationssystem förutsätta behandling i statsrådets finansutskott.  

Justitieministeriets förvaltningsenhet svarar fortfarande för t.ex. förvaltningsområdets gemensamma personalförvaltning samt styrningen och utvecklingen av upphandlingsverksamheten och informationssäkerheten. På motsvarande sätt sköter ministeriets ekonomienhet även i fortsättningen beredningen av förslag till anslag och verksamhets- och ekonomiplanen för verksamhetsområdet, beredningen av budgeten och uppföljningen av utfallet av budgeten, resultatstyrningsprocessen samt uppföljnings- och rapporteringsförfarandena gällande ekonomin. Dessutom svarar den för uppgifter i anslutning till den allmänna utvecklingen av ministeriets och förvaltningsområdets verksamhet och ekonomi. Bokföringsenhetens uppgifter som gäller domstolarna, dvs. betalningsrörelsen, bokföringen och den övriga redovisningsverksamheten, överförs till Domstolsverket. Verket svarar därmed också för att ordna sin interna revision och riskhantering.  

Även ansvaret för uppgifter som gäller internationell rättsvård kvarstår hos justitieministeriet. Det kan ändå vara motiverat att anvisa vissa styrnings- och samordningsuppgifter i anslutning till internationella begäranden om rättshjälp till Domstolsverket.  

Inga ändringar föreslås i justitieministeriets uppgifter i fråga om utsökningsväsendet, rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten samt vissa fristående ämbetsverk. 

Justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning har efter reformen en personalstyrka på uppskattningsvis knappt 40 årsverken. Cirka 15 av dessa årsverken binds upp av uppgifter som gäller domstolsväsendet. Dessutom sköter justitieministeriets fristående enheter även i fortsättningen uppgifter som är gemensamma för hela förvaltningsområdet. 

Domstolsverkets uppgifter 

Verkets kärnuppgift är att sörja för domstolsväsendets verksamhetsförutsättningar och utveckling. Domstolsverket ska stödja domstolarna när de utför sin primära uppgift och svarar centraliserat för de centralförvaltningsuppgifter inom domstolsväsendet som för närvarande hör till justitieministeriet. Domstolsverket ska svara för att domstolarna kan utöva dömande makt med hög kvalitet och att domstolarnas förvaltning är effektivt och ändamålsenligt ordnad. Detta förutsätter en satsning på domstolarnas centralförvaltning och en ökning av resurserna jämfört med nuläget.  

Domstolsverkets viktigaste uppgifter är att sörja för ram- och budgetberedningen för domstolsväsendet, där verket svarar för domstolarnas resultat och fördelningen av resurser till domstolarna. Justitieministeriet svarar för verkets resultatstyrning. Verket svarar i sin tur för beredningen av budgetförslagen. Genom att rikta anslag samt utveckla och stödja domstolarnas verksamhet ser verket till och svarar för att de mål som ställs upp för domstolsväsendet kan uppnås i praktiken.  

Domstolsverket sköter också uppgifter i anslutning till beredningen av högsta domstolens och högsta förvaltningsdomstolens budgeter. I egenskap av högsta domstolar ska de ändå ha en framträdande roll i budgetberedningen. De ska göra upp egna budgetförslag för Domstolsverket och även framöver ha egna omkostnadsmoment i statsbudgeten. Domstolsverket ska också höra de högsta domstolarna om de totala anslagen för domstolsväsendet.  

Till Domstolsverket överförs också flera andra centralförvaltningsuppgifter som gäller domstolarna och som beskrivits ovan i avsnittet om nuläget (se 2.1.2). Domstolsverket ska således centraliserat sköta domstolarnas lokalhantering och lokalernas säkerhet. Som ovan konstaterats ska vissa hyresavtal även i fortsättningen höra till justitieministeriets beslutanderätt. Domstolsverket ska också sköta uppgifter i anslutning till utvecklingen och upprätthållandet av informationssystemen i samarbete med justitieministeriet och Rättsregistercentralen. Även uppgifter som gäller upprätthållandet och den fortsatta utvecklingen av AIPA- och HAIPA-systemen ska skötas av Domstolsverket efter att dessa projekt avslutats. Projektbyråerna som för närvarande är verksamma ska också bli en del av Domstolsverket, om projekten fortfarande pågår när verket inleder sin verksamhet. Domstolsverket ska delta i planeringen och utvecklingen av domstolsväsendets verksamhet. Det ska i samarbete med domarutbildningsnämnden se till att det ordnas utbildning för domarna och domstolarnas övriga personal. Dessutom ska den centraliserat sköta uppgifter som gäller domstolarnas sakkunnigledamöter och nämndemän. Domstolsverket ska vara en bokföringsenhet som också svarar för ordnandet av den interna revisionen.  

Domstolsverket ska också ha som uppgift att betjäna och stödja domstolsväsendet i dess grundläggande uppgift. Verket ska biträda domstolsväsendet t.ex. i domstolarnas allmänna förvaltning, stödtjänsterna för ledningen samt beredningen av olika planer, blanketter och anvisningar. Domstolsverket har uppgifter som är väsentliga för att personalens anställningsvillkor ska uppfyllas, såsom styrnings- och stöduppgifter inom arbetarskyddet, företagshälsovården, kompetens- och arbetshälsoutvecklingen samt jämställdhets- och likabehandlingsplaneringen. Domstolsverket ska också producera upphandlings- och kommunikationsrelaterade tjänster för domstolsväsendet. Sådana uppgifter som hör till den allmänna förvaltningen sköts för närvarande både vid justitieministeriet och vid domstolarna.  

Med tiden kan Domstolsverket också överta andra serviceuppgifter som för närvarande sköts vid olika domstolar, t.ex. allmän organisering av översättnings- och tolkningstjänster, stöd- och samordningsuppgifter inom den internationella rättshjälpen samt sakkunnig- och stödtjänster i samband med personalförvaltningen, som kan utnyttjas exempelvis i tjänstemannarättsliga frågor. Det kan också vara motiverat att till verket centralisera ärenden som gäller domstolspersonalens anställningsförhållanden, som för närvarande sköts i systemet Kieku. Det kan vara motiverat att verket också tillhandahåller sakkunnigtjänster i anslutning till konkurrensutsättning, dataskydd och informationshantering samt rättsinformatik och materialservice. Om Domstolsverket med tiden åtar sig nya uppgifter kan det krävas tillräckliga tilläggsresurser. Redan i detta sammanhang föreslås att verket för att minska det överlappande arbetet åtar sig att centraliserat sköta vissa beredningsuppgifter i anslutning till utnämningen av domare. Verket beslutar själv om eventuell centralisering av övriga uppgifter.  

Domstolsverket ska också sköta olika informationsuppgifter samt uppgifter som gäller utvecklingen och den allmänna styrningen av kommunikationen. Verket kan t.ex. centraliserat upprätta domstolarnas gemensamma kommunikationsplan. Dessutom kan det i ärenden som hör till dess eget ansvarsområde framträda i medierna och delta i den offentliga debatten om domstolsväsendet. Detta begränsar givetvis inte domstolarnas eget deltagande.  

Verket deltar i det internationella samarbetet och representerar domstolsväsendet utåt i den mån som inte uppgiften hör till domstolarna själva. Den internationella rättsvården, dvs. de centralmyndighetsuppgifter som hör till den internationella rättshjälpen, kvarstår hos justitieministeriet. Som ovan konstaterats kan det vara motiverat att ge Domstolsverket sakkunnig- och samordningsuppgifter inom den internationella rättshjälpen.  

En del av domstolsväsendets centralförvaltningsuppgifter är sådana att ansvaret för dem fördelas mellan justitieministeriet och Domstolsverket. Detta innebär att båda behöver den sakkunskap som krävs för dessa uppgifter. Exempel på sådana uppgifter är deltagande i olika utvecklingsprojekt, resultatstyrningsuppgifter, ärenden som gäller tjänsteregleringar och tjänstekollektivavtal, lokaler, informationssystem och dataadministration samt internationella uppgifter.  

3.3.3  3.3.3 Domstolsverkets ledning och organisation

Direktion 

I propositionen föreslås att Domstolsverkets högsta beslutanderätt utövas av en direktion. Direktionen ska ha åtta ledamöter. Majoriteten av dem, dvs. sex ledamöter, ska vara domare. Domarmajoriteten betraktas som väsentlig med tanke på verkets ställning och kraven på oberoende. Även internationella rekommendationer förutsätter en domarmajoritet. För att säkerställa en mångsidig kännedom om domstolarna ska direktionen ha domarledamöter från de högsta domstolarna och från de andra domstolstyper som nämns i 98 § i grundlagen. Två av domarledamöterna ska vara chefsdomare. Den ena ska företräda de allmänna domstolarna och den andra förvaltnings- eller specialdomstolarna. I direktionen sitter utöver de sex domarledamöterna en ledamot som hör till domstolarnas övriga anställda och en ledamot som har sakkunskap i synnerhet i ledning av den offentliga förvaltningen.  

De högsta domstolarna ska båda nominera sina kandidater till ledamot. Hovrätternas, tingsrätternas, förvaltningsdomstolarnas och specialdomstolarnas chefsdomare nominerar de fyra övriga domarledamöterna utifrån anmälningar. Innan kandidaterna nomineras ska chefsdomarna samråda och höra domarna. Detta genomförs genom att chefsdomarna diskuterar de kandidater som ska nomineras tillsammans med arbetstagarorganisationerna, som t.ex. Finlands domareförbund ry. Syftet med förfarandet är att säkerställa att domarledamöterna mångsidigt representerar olika domstolars expertis och att sammansättningen uppfyller kraven i jämställdhetslagstiftningen. Av de skäl som anges ovan i avsnittet om alternativ nominerar chefsdomarna utifrån anmälningar också kandidaten till ledamot för övriga anställda som inte är domare, efter att ha hört personalorganisationerna.  

Justitieministeriet förklarar uppgifterna lediga att sökas och begär de behöriga parternas nomineringar. På detta sätt ser ministeriet också till att få fram en kandidat till ledamot med sakkunskap i ledning av den offentliga förvaltningen. Dubbelt så många kandidater ska nomineras som det antal platser som ska tillsättas. Målet med kandidatnomineringen är att direktionen ska ha så bred kännedom som möjligt om domstolarnas verksamhet. Direktionsmedlemskapet är inte en huvudsyssla utan ett förtroendeuppdrag som sköts vid sidan av det egna arbetet. 

Överdirektör 

Verket ska ledas av en överdirektör som utnämns av direktionen för en viss tid på fem år. Närmare bestämmelser om överdirektörens behörighet och uppgifter kan meddelas i verkets arbetsordning, som fastställs av direktionen. Den som väljs till tjänsten som överdirektör ska ha finländskt medborgarskap, en högre juridisk högskoleexamen, sådan mångsidig erfarenhet som uppgiften förutsätter, i praktiken visad ledarförmåga och erfarenhet av ledarskap. Överdirektören kan också vara en person utan domarbakgrund, men av de skäl som anges ovan i avsnittet om alternativ ska hon eller han ha en annan högre högskoleexamen i juridik än magisterexamen i internationell och komparativ rätt.  

Överdirektören är en i 26 § 4 mom. i statstjänstemannalagen avsedd tjänsteman som hör till den högsta statsledningen och omfattas av bestämmelserna i statstjänstemannalagen. Av detta följer att utnämningen till överdirektörstjänsten enligt vad som föreskrivs i 9 a § i statstjänstemannalagen sker för en tid av fem år, om det inte av särskilda skäl finns grund för att utnämna överdirektören för kortare tid. Antalet mandatperioder är inte begränsat och samma person kan utnämnas till överdirektör på nytt. En person som väljs för en andra mandatperiod på fem år förlorar sin ordinarie tjänst om inte verket av särskilda skäl bestämmer något annat (65 § 2 mom. i statstjänstemannalagen). Uppsägningsskyddet för överdirektören, som hör till den högsta statsledningen, avviker från de övriga tjänstemännens, dvs. överdirektören kan förutom på de allmänna grunderna för uppsägning enligt 25 § i statstjänstemannalagen sägas upp enligt 26 § om det finns ett godtagbart och motiverat skäl med hänsyn till tjänstens natur.  

Domstolsverkets direktion har enligt domstolslagen beslutanderätt i fråga om överdirektörens anställningsförhållande. Finansministeriet fastställer emellertid enligt lagen om statens tjänstekollektivavtal avlöningen för överdirektören, som hör till statens högsta tjänstemän.  

Organisation 

Enligt propositionen ska det verk som inrättas ha minst 45 årsverken. En sådan personalstyrka räcker till för att garantera en tillfredsställande skötsel av domstolsväsendets centralförvaltningsuppgifter, men dimensioneringen är likväl inte tillräcklig för att producera alla de tjänster som domstolarna behöver, t.ex. olika rådgivnings- och språktjänster. Antalet anställda vid verket kan senare behöva utökas när uppgifterna ökar. Det kan konstateras att sekretariaten för domarförslagsnämnden och domarutbildningsnämnden och projektbyråerna för AIPA och HAIPA, som svarar för utvecklingen av informationssystemen, inte räknas in i antalet anställda.  

Domstolsverket kan organiseras enligt sina uppgifter i t.ex. en förvaltningsenhet, en ekonomienhet och en utvecklingsenhet. Detta motsvarar den organisationsstruktur som antagits i de andra nordiska länderna och i Nederländerna. Verket beslutar dock själv inom lagens ramar om sin organisation. Hur funktionerna fördelas mellan de olika enheterna har ingen avgörande betydelse för antalet anställda vid verket. Den slutliga organisationsstrukturen utformas först när verket inrättas.  

Domstolsverket är en sakkunnigorganisation. Tyngdpunkten i tjänstestrukturen ska därmed ligga på sakkunniga. Vid bedömningen av tjänstestrukturen har man utgått från att personalen (med undantag av ledningen) ska bestå av cirka två tredjedelar sakkunniga och en tredjedel biträdande personal. Eftersom verket behöver egna anställda för olika service- och stöduppgifter är den administrativa personalen redan av den anledningen större än för närvarande vid justitieministeriet, som får sina allmänna tjänster producerade som en del av statsrådet. I domstolsverkets tjänstestruktur ska också tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna beaktas, så att man ser till att Domstolsverket har tillräckligt med personal som kan både finska och svenska.  

3.3.4  3.3.4 Domarförslagsnämndens och domarutbildningsnämndens ställning

Domarförslagsnämnden och domarutbildningsnämnden ska fortfarande vara självständiga nämnder som tillsätts av statsrådet. Eftersom uppgifterna i anslutning till domarutbildningen överförs från justitieministeriet till Domstolsverket samarbetar verket tätt med domarutbildningsnämnden. Av praktiska skäl är det ändamålsenligt att dessa två nämnder kan utnyttja verkets tjänster, t.ex. lokaler och sekreterare. Det är således motiverat att placera nämndernas sekretariat i anslutning till Domstolsverket. Nämnderna utnämner emellertid själva sina sekreterare och eventuella föredragande med uppgiften som bisyssla. Domstolsverket sköter organiseringen av nämndernas övriga sekreterartjänster och kan avdela personal för skötseln av nämndens uppgifter, t.ex. för utbildningsplaneringen.  

Lagutskottet har i sitt betänkande (LaUB 8/2016 rd) om regeringens proposition (RP 7/2016 rd) med förslag till domstolslag behandlat förhållandet mellan det föreslagna domarutbildningssystemet och uppgifterna för den domstolsmyndighet som ska inrättas. Utskottet ansåg att det föreslagna systemet är genomförbart men fann det också viktigt att möjligheterna att organisatoriskt göra systemet till en del av Domstolsverket utreds. Vid beredningen av ärendet har man kommit fram till att det inte finns skäl att ändra det system som infördes genom domstolslagen på grund av att en Domstolsverket inrättas. Till denna del innebär inrättandet av Domstolsverket i synnerhet att justitieministeriets utbildningsuppgifter överförs till verket men att utbildningsnämndens ställning och uppgifter åtminstone inte i detta skede ändras. Justitieministeriet följer på det sätt som riksdagen förutsatte i samband med stiftandet av domstolslagen hur reformen av domarutbildningen fungerar och vilka konsekvenser den har, med avsikten att lämna riksdagen en utredning om saken 2020 och 2023. Frågan kan således tas upp på nytt när erfarenheter samlats om systemets funktion och samarbetet mellan nämnden och verket.  

Som det konstaterats ovan i avsnittet om alternativ ska Domstolsverket sköta nämndernas resultatstyrning och göra upp ram- och budgetförslag för deras anslag som en del av domstolsväsendet.  

Nämnderna ska fortfarande höra till justitieministeriets ansvarsområde. Justitieministeriet ska också framöver sköta föredragningsuppgifter som gäller tillsättandet av nämnderna och ändringar i deras sammansättningar. Liksom för domstolarna ska justitieministeriet också för nämnderna sköta ärenden som gäller tjänstekollektivavtal. Domstolsverket beslutar i sin tur om ärenden som gäller tjänsteregleringar för nämndernas personal. Nämnderna kan i sina arbetsordningar meddela närmare föreskrifter om personalens uppgifter och behörighetsvillkor.  

I propositionen föreslås att verket ska sköta vissa praktiska åtgärder i samband med ansökningsförfarandet för domare och andra rättskipningstjänster enligt anvisningar från domstolarna och domarförslagsnämnden eller domarutbildningsnämnden. Det ska också centraliserat utarbeta sammandragen över de sökandes tjänstemeriter. Detta gäller såväl ordinarie domartjänster som domartjänster för viss tid liksom även assessors- och tingsnotarietjänster.  

4.1.1  4.1.1 Omkostnader

Enligt förslaget ska antalet anställda vid Domstolsverket vara minst 45, vilket är betydligt mindre än t.ex. i Nederländerna, Norge, Sverige och Danmark, dvs. de länder som studerats vid beredningen av propositionen. Siffrorna är visserligen inte till alla delar fullt jämförbara. I Finland har t.ex. ärenden som gäller informationssystemen och datatekniken koncentrerats till Rättsregistercentralen och Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori, och deras resurser som är bundna till uppgifter som gäller domstolsväsendet ingår inte i Domstolsverkets personalstyrka.  

Under den fortsatta beredningen har mer personal anställts vid justitieministeriet t.ex. inom de pågående utvecklingsprojekten för domstolsväsendet och därmed anknutna utbildningsuppgifter. Justitieministeriet har också fått nya uppgifter som krävt tilläggsresurser, t.ex. sakkunniguppgifter inom arkivering och informationshantering i anslutning till utvecklingen av dataskyddet och ärendehanteringssystemen. De personer som arbetar med projektuppgifter är i huvudsak anställda med förvaltningsområdets finansiering. För närvarande binder dessa uppgifter uppskattningsvis totalt cirka fem årsverken som kan flyttas från justitieministeriet till Domstolsverket.  

Enligt förslaget ska Domstolsverket också organisera domarförslagsnämndens och domarutbildningsnämndens sekreterartjänster. Detta innebär att nämndernas nuvarande avdelningssekreterare (2 årsverken) flyttas till Domstolsverket. Det är också ändamålsenligt att nämndernas s.k. egentliga sekreterare (2 årsverken) flyttas från justitieministeriets lönesystem till Domstolsverkets lönesystem. Dessa flyttningar medför inga ekonomiska konsekvenser.  

Med den ovan konstaterade personalstyrkan är Domstolsverkets årliga omkostnader grovt uppskattat högst cirka 4 miljoner euro. Största delen av omkostnaderna är personalkostnader, som inklusive prestationsdelar och lönebikostnader uppgår till uppskattningsvis cirka 3,4 miljoner euro per år. Bedömningen tar hänsyn till verkets tjänstestruktur som domineras av sakkunniga. Dessutom beaktas verkets behov av personal för bl.a. ämbetsverksservicen, it-stödet, registratorskontoret och andra allmänna stödfunktioner, som justitieministeriet som en del av statsrådet inte producerar själv.  

Beloppet av arvodena för verkets direktionsledamöter uppskattas till åtminstone cirka 50 000 euro om året. Domstolsverket behöver sedvanliga kontorslokaler och lokaler som lämpar sig för utbildningar, och lokalkostnaderna kan därför hållas på synnerligen rimlig nivå. Med beaktande av detta uppskattas Domstolsverkets hyreskostnader uppgå till cirka 200 000 euro per år. Dessutom finns det skäl att för andra årliga omkostnader såsom informationssystem, utbildning och resekostnader reservera åtminstone samma belopp som för närvarande för justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning, dvs. uppskattningsvis cirka 400 000 euro. Hur lokal- och resekostnaderna bildas beskrivs mera ingående i justitieministeriets utredningar (se Tuomioistuinviraston sijoittamisselvitys 19.4.2018, tilläggsutredningen 6.6.2018 och utredningen 9.8.2018). 

4.1.2  4.1.2 Resurser som överförs från justitieministeriet till Domstolsverket

På justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning arbetar för närvarande totalt 43 personer, och utöver dessa arbetar 10 personer med projektuppgifter som finansieras av förvaltningsområdet. Avdelningen svarar utöver domstolsväsendet för verksamhetsförutsättningarna i och styrningen av utsökningsväsendet, rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten samt vissa fristående ämbetsverk. Av avdelningens enheter har särskilt ekonomi- och personalförvaltningsenheten och utbildningsenheten uppgifter som riktar sig gemensamt till hela förvaltningsområdet. Dessa uppgifter sköts huvudsakligen av samma personer oavsett vilket ämbetsverk de gäller. När Domstolsverket inrättas gäller det således att försäkra sig om att överföringen av uppgifter som gäller domstolsväsendet inte äventyrar skötseln av de uppgifter som gäller förvaltningsområdets ämbetsverk och som blir kvar vid justitieministeriet.  

Skötseln av sådana gemensamma uppgifter binder för närvarande uppskattningsvis cirka sju årsverken. Största delen av dessa uppgifter gäller tjänstekollektivavtal och tjänsteregleringar för förvaltningsområdets personal samt ämbetsverkens lokaler. Enligt förslaget ska varken lönebehörighet eller tjänsteregleringar överföras till Domstolsverket. Ministeriet behåller också till vissa delar beslutanderätten i fråga om lokaler. De resurser som är bundna till dessa uppgifter kan således inte flyttas bort från ministeriet.  

Det som konstaterats ovan gäller också de uppgifter som sköts av justitieministeriets fristående enheter, dvs. förvaltningsenheten, ekonomienheten, enheten för intern revision och dataadministrationsenheten. Även deras uppgifter utförs gemensamt för hela ministeriets förvaltningsområde, och domstolarnas andel av uppgifterna är liten och svår att avskilja. Vid varje enhet binder skötseln av uppgifter som gäller domstolarna uppskattningsvis som helhet maximalt cirka ett årsverke. Denna arbetsinsats är fördelad mellan flera olika personer. Inrättandet av Domstolsverket innebär inte att de fristående enheterna slipper dessa uppgifter och minskar inte heller den arbetsmängd som uppgifterna binder upp, utan uppgifterna ska också framöver skötas centraliserat för hela förvaltningsområdet. Ingen personal kan således flyttas till Domstolsverket från de fristående enheter som sköter förvaltningsområdets gemensamma uppgifter.  

Som ovan konstaterats har justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning en total personalstyrka på 53 årsverken inklusive de personer som sköter uppgifter av projektnatur. Cirka 30 av dessa årsverken binds upp av uppgifter som gäller domstolarna. Dessutom binder domstolsväsendet upp högst cirka 4 årsverken inom de uppgifter som sköts av ministeriets fristående enheter. Totalt binder skötseln av uppgifter som gäller domstolarna grovt uppskattat cirka 34 årsverken vid justitieministeriet. I uppskattningen ingår inte domarförslags- och domarutbildningsnämndernas sekreterartjänster (totalt 4 årsverken) och inte heller AIPA- och HAIPA-projektbyråerna som utvecklar informationssystemen och för närvarande har totalt cirka 20 anställda. Dessa byråer överförs till Domstolsverket som sådana om de fortfarande är verksamma när Domstolsverket inleder sin verksamhet. Arbetsinsatsen vid Rättsregistercentralen, statsrådets förvaltningsenhet som svarar för justitieministeriets gemensamma tjänster (såsom språk- och översättningstjänster samt ämbetsverksservice och lokaltjänster) och Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori som svarar för de grundläggande it-tjänsterna har inte heller beaktats i beräkningen.  

En ansenlig mängd uppgifter ska överföras från justitieministeriet till Domstolsverket. Enligt en försiktig uppskattning binds en arbetsvolym motsvarande cirka 15—20 årsverken till de uppgifter som överförs. Den resurs som kan överföras består huvudsakligen av utvecklingsuppgifter av projektnatur, uppgifter i anslutning till anordnande av utbildning och utveckling av domstolspersonalens kompetens, uppgifter inom dokument- och dataadministrationen, sakkunniguppgifter inom dataskyddet, uppgifter inom lokalhanteringen samt sekreteraruppgifter. Den övriga personalresursen (cirka 14—19 årsverken) kan inte överföras utan att justitieministeriets förmåga att sköta sina lagstadgade uppgifter försämras. 

Med beaktande av det som konstaterats ovan förutsätter de uppgifter i anslutning till domstolsväsendet som blir kvar vid justitieministeriet en arbetsinsats som uppskattningsvis motsvarar högst cirka 15 årsverken. Dessa uppgifter ska också framöver skötas som en del av justitieministeriet, vars exakta avdelnings- och enhetsindelning klarläggs i den fortsatta beredningen. Vid justitieministeriet kvarstår dessutom de ovannämnda tjänsterna som är gemensamma för hela förvaltningsområdet (högst 4 årsverken) och som vissa fristående enheter vid ministeriet svarar för. 

4.1.3  4.1.3 Behov av tilläggsfinansiering

En del av domstolsväsendets centralförvaltningsuppgifter är sådana att den sakkunskap de kräver behövs både vid justitieministeriet och Domstolsverket. Ett bra exempel är resultatstyrningen och de ovannämnda ärendena som gäller lokaler samt personalens löner och tjänster. Det krävs således tilläggsresurser för att dessa uppgifter ska kunna skötas vid Domstolsverket, vilket har beaktats i uppskattningen av verkets personalbehov. 

Som ovan konstaterats binds en arbetsvolym motsvarande cirka 15—20 årsverken till de uppgifter som ska överföras. Detta motsvarar cirka 1,5 miljoner euro i personalkostnader inklusive prestationsdelar och lönebikostnader. Den tilläggsatsning som Domstolsverkets omkostnader kräver är således uppskattningsvis åtminstone cirka 2 miljoner euro per år. Av detta belopp har 1,7 miljoner euro i Planen för de offentliga finanserna för 2019–2022 beaktas i anslagsramarna för 2020–2022. Det resterande beloppet på minst 0,3 miljoner euro bedöms kunna uppnås genom att man koncentrerar domstolarnas uppgifter till Domstolsverket.  

Eftersom propositionen innebär att uppgifter i första hand överförs från justitieministeriet till Domstolsverket uppstår på kort sikt inga omedelbara besparingar i skötseln av domstolarnas förvaltningsuppgifter. Utvecklingen av domstolarnas förvaltning, som verket ansvarar för, kan emellertid på längre sikt möjliggöra en rationalisering av funktioner på ett sätt som medför besparingar. Något belopp kan inte i detta skede uppskattas på ett tillförlitligt sätt eftersom det ännu är okänt i vilken utsträckning verket kommer att centralisera uppgifter. Preliminära bedömningar av centraliseringens konsekvenser för domstolarnas verksamhet presenteras nedan i avsnittet om konsekvenser för myndigheterna (se avsnitt 4.3).  

Verket avgör själv hur det organiserar sin verksamhet med de anslag det har till sitt förfogande. 

4.1.4  4.1.4 Kostnader för inrättandet

Kostnaderna för att inrätta verket uppskattas uppgå till minst en miljon euro. Där ingår kostnaderna för att anställa en överdirektör och administrativt stöd samt för direktionens löner 2019 (250 000 euro), kostnaderna för den it-utrustning verket behöver och kostnaderna för att ta i bruk verkets lokaler. Ändringsarbeten behöver genomföras i de lokaler som verket anvisas innan de tas i bruk. Kostnaderna för dessa arbeten beror särskilt på lokalens tidigare användningsändamål. Att anpassa en tidigare kontorslokal för Domstolsverkets behov kräver mindre ändringar än om lokalen använts för något annat ändamål. Beroende på hur ändringarna genomförs varierar kostnaderna för att anpassa de lokaler som Domstolsverket behöver mellan cirka 600 000 och 1 800 000 euro. Investeringar som görs i lokalerna brukar inkluderas i de framtida hyreskostnaderna, och det finansieringsbehov som investeringen medför fördelas därför över flera år. Det ärendehanteringssystem som anskaffas för verket, t.ex. virasto-VAHVA från Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori, samt de ändringar i informationssystemen och de datatekniska anskaffningar som inrättandet av verket förutsätter medför uppskattningsvis en engångskostnad på totalt högst cirka 350 000 euro. 

Dessutom gäller det att i övergångsskedet vara beredd på kostnader för stödåtgärder som riktas till de anställda i ändringssituationer. Eftersom det först i den fortsatta beredningen och i verkställighetsskedet kommer att stå klart hur den personal och i synnerhet enskilda personer som berörs av reformen placeras, är det i detta skede inte möjligt att exakt bedöma kostnaderna för omställningsskyddet. Eftersom reformen ser ut att beröra en tämligen liten grupp tjänstemän vid justitieministeriet kan kostnaderna inte uppskattas bli betydande.  

Ett helt nytt lönesystem måste utarbetas för verket, eller också måste personalen anslutas till ett befintligt lönesystem. Med tanke på att verket är tämligen litet är det inte nödvändigtvis motiverat att utarbeta ett helt nytt lönesystem. Med hänsyn till detta kan kostnaderna för verkets lönesystem inte uppskattas bli betydande i relation till reformen som helhet.  

4.2.1  4.2.1 Personalens ställning vid justitieministeriet

Propositionen medför konsekvenser i synnerhet för justitieministeriets personal. Enligt förslaget binds en arbetsvolym motsvarande cirka 15—20 årsverken, fördelad på fler än 15 personer, enligt en försiktig uppskattning till de uppgifter som ska överföras från justitieministeriet till Domstolsverket. När uppgifterna överförs flyttas också de berörda tjänsterna och de resurser de förutsätter till det nya verket. För närvarande sköts uppgifterna av domstolsenheten, utbildningsenheten och enheten för ekonomi- och personalförvaltning vid justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning. Majoriteten av de personer som sköter uppgifterna arbetar i projektbaserade tjänsteförhållanden för viss tid. Också en del av de övriga uppgifterna sköts för närvarande i tjänsteförhållanden för viss tid. Reformen berör således tämligen få av justitieministeriets ordinarie tjänstemän.  

När reformen genomförs iakttas en god personalpolitik och personalens möjligheter att delta och påverka beaktas. Lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar (1233/2013) samt bestämmelserna i 5 a–5 c § i statstjänstemannalagen, som gäller personalens ställning vid omstrukturering av funktioner inom statsförvaltningen, tillämpas på de anställda som för närvarande vid justitieministeriet sköter de uppgifter som ska överföras till Domstolsverket. I ändringssituationer tillämpas de förfaranden som framgår av statsrådets principbeslut av den 26 januari 2012 om ordnande av statsanställdas ställning vid organisationsförändringar (VM/201.00.00.02.2012). Bestämmelser om samarbetsförfarandet vid genomförandet av förändringar finns i lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar. 

Utgångspunkten är att en tjänsteman enligt statstjänstemannalagens 5 a § i samband med omstrukturering förflyttas till det ämbetsverk som uppgifterna och tjänsten överförs till. Tjänstemän som utnämnts till ett tjänsteförhållande för viss tid övergår till anställning vid ämbetsverket för den tid tjänsteförhållandet varar. En tjänst får inte överföras utan tjänstemannens samtycke om den överförs till en ort som ligger utanför tjänstemannens pendlingsregion. En persons pendlingsregion sträcker sig enligt 1 kap. 9 § i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice 80 kilometer från personens faktiska bostad. Överföringen av justitieministeriets personal till det nya Domstolsverket utreds närmare i den fortsatta beredningen och verkställigheten av ärendet.  

Domstolsverket föreslås omfattas av statens tjänste- och arbetskollektivavtal och det förhandlingssystem som gäller dem, och de gällande avtalen på central nivå ska gälla det nya verket. I statens tjänste- och arbetskollektivavtal har man avtalat om att beredningen av lönesystemet för ett nytt ämbetsverk vid organisationsförändringar inleds mellan respektive arbetsgivarmyndigheter och löntagarorganisationer som en del av de övriga förberedelserna inför omställningen så snart som möjligt efter det att organisationsförändringen har slagits fast på regeringsnivå. Förhandlingarna om avtalet om ett lönesystem för det nya verket genomförs med iakttagande av principerna i statens tjänste- och arbetskollektivavtal. 

4.2.2  4.2.2 Överdirektörens ställning vid Domstolsverket

Överdirektören är chef för Domstolsverket. Tjänsten som överdirektör tillsätts genom ett öppet ansökningsförfarande enligt 3 kap. i statstjänstemannalagen. Med stöd av 9 a § i statstjänstemannalagen utnämns överdirektören för en viss tid på fem år. Överdirektörens ställning vid verket avviker från den ställning som chefen för ett ämbetsverk har vid andra statliga ämbetsverk, eftersom Domstolsverkets högsta beslutanderätt av oberoendeskäl inte utövas av överdirektören utan av direktionen. Tjänsterna som chef för ett ämbetsverk, som hör till den högsta statsledningen, anges i 26 § 1 mom. 4 punkten i statstjänstemannalagen och i 28 § i statstjänstemannaförordningen. Den utnämnande myndigheten för dessa tjänster är statsrådets allmänna sammanträde. Chefen för Domstolsverket ska dock enligt förslaget utnämnas av verkets direktion.  

Överdirektörens anställningsvillkor bestäms med undantag av lönen enligt statens tjänstekollektivavtal. Eftersom det är fråga om en tjänst som avses i 26 § 1 mom. 4 punkten i statstjänstemannalagen är finansministeriet enligt 5 § 4 mom. i lagen om statens tjänstekollektivavtal behörigt i fråga om avlöningen. Ett i 44 § i statstjänstemannalagen avsett avtal kan ingås om överdirektörens anställningsvillkor. Avtalet med överdirektören ingås av statsrådet. 

5.2.1  5.2.1 Utlåtanden om bedömningspromemorian

Enligt sammandraget av utlåtandena om utredarnas bedömningspromemoria om reformeringen av domstolarnas centralförvaltning (Betänkanden och utlåtanden 36/2015) uppgav 53 av 64 remissinstanser att de understödde eller ställde sig positivt till inrättandet av en domstolsmyndighet. Fyra remissinstanser uppgav att de ställde sig negativt till projektet. Det ansågs viktigt att ett ämbetsverk inrättas särskilt för att trygga domstolarnas oberoende, men också för att minska den administrativa bördan och på så sätt förbättra möjligheterna att bättre än tidigare fokusera på rättskipningen. I utlåtandena framhölls att Domstolsverket bör ha en så självständig och oberoende ställning som möjligt i förhållande till justitieministeriet. 

5.2.2  5.2.2 Respons på betänkandet från kommissionen för att bereda inrättandet av en domstolsmyndighet

Remissvaren om kommissionens betänkande var i huvudsak mycket positiva. (Betänkanden och utlåtanden 41/2017). Inrättandet av en domstolsmyndighet fick omfattande understöd. Största delen, dvs. cirka 80 procent av remissinstanserna ansåg att en domstolsmyndighet behövs. Inte en enda remissinstans motsatte sig uttryckligen inrättandet av en myndighet. Alla tog inte ställning till inrättandet. De remissinstanser som understödde förslaget betraktade inrättandet av en domstolsmyndighet som en principiellt viktig fråga. Flera remissinstanser ansåg att den internationella utvecklingen och tryggandet av domstolarnas strukturella oberoende förutsätter att en domstolsmyndighet inrättas. I yttrandena fästes mest uppmärksamhet vid en tillräcklig dimensionering av Domstolsverkets personal, en klar behörighetsfördelning mellan direktionen och överdirektören, domarförslagsnämndens och domarutbildningsnämndens ställning samt Domstolsverkets placeringsort.  

Olika synpunkter framfördes särskilt i fråga om sammansättningen av och nomineringsförfarandet för Domstolsverkets direktion samt behörighetsvillkoren för verkets överdirektör. Av de uppgifter som föreslås för verket uppmärksammades tjänstekollektivavtals- och tjänsteregleringsärendena, som hör till arbetsgivarens beslutanderätt, och deras betydelse för direktionens sammansättning och nomineringsförfarande. Överföringen av behörigheten i fråga om domarnas tjänstekollektivavtal till Domstolsverket ansågs inte till alla delar motiverad med beaktande av att domstolarna har personal som omfattas av ett allmänt tjänstekollektivavtal som tillämpas också vid andra ämbetsverk inom förvaltningsområdet. Det ansågs alltså i viss mån problematiskt att behörigheten att förhandla om tjänstekollektivavtal fördelas på flera olika aktörer. Dessutom bedömde man att en överföring också av tjänsteregleringsbehörigheten till Domstolsverket bör övervägas, eftersom den är nära förknippad med behörigheten i fråga om tjänstekollektivavtal.  

Dessutom ansåg finansministeriet, som svarar för tjänstekollektivavtalssystemet, i sitt yttrande att det är problematiskt att direktionens ledamöter som nominerats av personalorganisationerna deltar i beslutsfattandet i ärenden som enligt lagen om statens tjänstekollektivavtal hör enbart till arbetsgivaren. De av löntagarorganisationerna föreslagna eller godkända företrädarnas ställning i verkets direktion ansågs problematisk särskilt på grund av direktionens omfattande uppgifter. Man bedömde att företrädarna för sådana organisationer på grund av intressekonflikt inte kan delta i direktionens beslutsfattande i ärenden som enligt lagen om statens tjänstekollektivavtal hör enbart till arbetsgivarens beslutanderätt. Dessutom ansågs direktionens beslutanderätt vara exceptionellt omfattande i förhållande till överdirektören.  

Remissvaren om förslagen till direktionens sammansättning var också i övrigt i viss mån motstridiga. En del av remissinstanserna ansåg att den föreslagna sammansättningen var för bred för att kunna fungera effektivt. Redan i kommissionsfasen framfördes ett alternativ där verket har en snävare direktion än i förslaget och utöver den en större, representativ delegation. Denna modell ansågs motiverad eftersom den säkerställer ett effektivt beslutsfattande och eliminerar de ovan beskrivna eventuella intressekonflikterna i samband med organisationernas representation.  

Dessutom ifrågasattes särskilt advokaternas representation och behovet av en ledamot med sakkunskap i ledning av den offentliga förvaltningen. Samtidigt framförde tingsrätterna på bred front att de borde ha en starkare representation än de övriga i direktionen eftersom tyngdpunkten i Domstolsverkets uppgifter ligger på tingsrätterna redan av den anledningen att de är flest till antalet. Enhälligheten var dock nästan fullständig i fråga om nödvändigheten av en direktion med domarmajoritet som utövar verkets högsta beslutanderätt för att domstolsväsendets oberoende ska kunna tryggas.  

En del remissinstanser ansåg att det föreslagna nomineringsförfarandet var diffust och komplicerat. Som alternativ föreslogs ett förfarande som kommissionen redan bedömt, där högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen sköter nomineringen av alla kandidater till domarledamöter. Samtidigt ansåg vissa remissinstanser att domarförslagsnämnden ska nominera kandidaterna till domarledamöter. De högsta domstolarna och domarförslagsnämnden ansåg emellertid inte att dessa uppgifter är naturliga för dem.  

I flera yttranden ansåg man att den som väljs till tjänsten som överdirektör i stället för en högre högskoleexamen ska förutsättas ha en högre juridisk högskoleexamen. Detta ansåg bl.a. flera domstolar, Finlands juristförbund ry och Finlands domareförbund ry. Kravet motiverades bl.a. med Domstolsverkets uppgifter och ställning. I flera yttranden ansåg man att behörighetsvillkoren för överdirektören bör motsvara behörighetsvillkoren för cheferna vid andra centrala myndigheter inom justitieministeriets förvaltningsområde. En högre högskoleexamen i juridik förutsätts också av riksåklagaren och riksfogden. Samtidigt ansåg flera remissinstanser liksom kommissionen att det är motiverat att inte förutsätta att överdirektören har en juridisk examen.  

5.2.3  5.2.3 Fortsatt beredning och remissvar om utkastet till regeringens proposition

Vid den fortsatta beredningen hörde justitieministeriet i synnerhet för att utreda vilka uppgifter som överförs till Domstolsverket och de resurser dessa binder alla enheter inom justitieministeriets justitieförvaltningsavdelning, vissa av justitieministeriets fristående enheter och den kriminalpolitiska avdelningen, rättegångsbiträdesnämnden, domarförslagsnämnden, domarutbildningsnämnden samt Riksåklagarämbetet och Riksfogdeämbetet.  

De ändringar som i den fortsatta beredningen gjordes utifrån hörandena och remissvaren om kommissionens betänkande beskrivs närmare ovan i avsnitt 3.2 om alternativ.  

I maj 2018 begärde justitieministeriet utlåtanden om utkastet till regeringens proposition med förslag till lagstiftning om inrättandet av Domstolsverket. Remissinstanserna ombads särskilt ta ställning till de förslag som avvek från kommissionens förslag, dvs. de i avsnitt 3.2 närmare beskrivna förslagen om sammansättningen och nomineringsförfarandet för Domstolsverkets direktion, vissa av verkets uppgifter, behörighetsvillkoren för överdirektören samt domarförslagsnämndens och domarutbildningsnämndens ställning. Dessutom har vissa andra ändringar tagits in i propositionen, och remissinstanserna ombads också ta ställning till dessa.  

De frågor som väckte mest uppmärksamhet var bevarandet av justitieministeriets behörighet i samband med domarnas tjänstekollektivavtal och inrättandet, indragningen och flyttningen av domstolstjänster samt behörighetsvillkoren för Domstolsverkets överdirektör. Bägge frågorna gav anledning till många yttranden både för och emot förslaget. Exempelvis de högsta laglighetsövervakarna, flera hovrätter och flera tingsrätter motsatte sig justitieministeriets fortsatta behörighet i fråga om tjänstekollektivavtal och tjänster. En del remissinstanser ansåg att det är motiverat att justitieministeriet beslutar om inrättandet av tjänster och om avlöningen eftersom ministeriet också i fortsättningen ska svara för den högsta strategiska och ekonomiska styrningen. Dessutom bedömde man att ministeriets behörighet överensstämmer med de författningsprinciper som gäller utövandet av regeringsmakt. Det ansågs också viktigt att tjänstekollektivavtals- och förhandlingsverksamheten sköts centraliserat som en helhet. Samtidigt bedömde vissa att förslaget delvis strider mot målsättningarna för inrättandet av Domstolsverket, eftersom det ansågs minska den faktiska betydelsen av inrättandet som garanti för domstolarnas oberoende. Vidare bedömde man att Domstolsverket ska ha möjlighet att i så stor utsträckning som möjligt besluta om de resurser som behövs, eftersom det har i uppgift att sörja för domstolsväsendets verksamhetsförutsättningar. Majoriteten av remissinstanserna ansåg emellertid att förslaget kan godkännas som en tillfällig lösning varefter behörigheten överförs till Domstolsverket.  

Även behörighetsvillkoren för Domstolsverkets överdirektör väckte diskussion. Flera remissinstanser ansåg att överdirektören ska förutsättas ha en juridisk examen, eftersom den garanterar den behövliga kännedomen om rättsväsendet och rättsordningen samt anammandet av domarens oberoende ställning. Samtidigt motsatte sig flera remissinstanser förslaget och ansåg att behörighetsvillkoren för överdirektören ska vara öppna. Man bedömde att uppgiften som överdirektör i första hand förutsätter kompetens i beredningen av statsbudgeten, funktionsprinciperna för offentliga organisationer och strategiskt ledarskap, områden där också andra än personer med en juridisk examen kan bygga upp kompetens. Enligt remissinstanserna kan överdirektören inte heller likställas med riksåklagaren eller riksfogden. En del remissinstanser föreslog att en juridisk examen anges som primärt examenskrav, men att också en sökande med annan lämplig högskoleexamen och tillräcklig kännedom om domstolarnas verksamhet kan väljas till tjänsten. 

Största delen av remissinstanserna understödde att advokatledamoten strukits från Domstolsverkets direktion. Enligt remissinstanserna kan intressentgruppernas sakkunskap och användarperspektiv vid behov inhämtas också på andra sätt. De flesta remissinstanser understödde också ändringen i nomineringsförfarandet för verkets direktion i fråga om den ledamot som företräder domstolarnas övriga personal. Förslaget ansågs eliminera de problem med intressekonflikter som kan vara förknippade med direktionsledamöter som nomineras direkt av organisationerna. Alla remissinstanser understödde organiseringen av domarförslagsnämndens och domarutbildningsnämndens sekreterartjänster på det föreslagna sättet. Remissinstanserna hade inga särskilda påpekanden om de övriga förslagen i propositionen, som gällde chefsdomarens rätt att utnämna tingsnotarier och assessorer för den tid som motsvarar ett utbildningsprogram som inte genomförts samt infogandet av benämningen förvaltningsdirektör i domstolslagen.  

I yttrandena fästes särskild vikt också vid de ekonomiska konsekvenserna av regeringens proposition, tillräckligheten av Domstolsverkets resurser samt tydligheten i behörighetsfördelningen mellan justitieministeriet, Domstolsverket och domstolarna. Vissa av iakttagelserna i remissvaren, såsom omfattningen av de uppgifter som eventuellt centraliseras från domstolarna till verket samt organiseringen av samarbetet och uppgiftsfördelningen mellan olika aktörer, avgörs av det verk som ska inrättas. Därför kan man inte ännu i detta skede entydigt ta ställning till dem. Regeringens proposition har preciserats utifrån remissvaren t.ex. i fråga om konsekvensbedömningen. De detaljerade justeringsförslag som remissinstanserna föreslagit har i huvudsak beaktats i propositionen.