2.1.1  Föreningsfrihet och konflikträtt i arbetsavtalsförhållande

Enligt 13 § 2 mom. i grundlagen har var och en föreningsfrihet. Föreningsfriheten innefattar rätt att utan tillstånd bilda föreningar, höra till eller inte höra till föreningar och delta i föreningars verksamhet. Den fackliga föreningsfriheten och friheten att organisera sig för att bevaka andra intressen är likaså tryggad. Närmare bestämmelser om utövandet av föreningsfriheten utfärdas genom lag. 

Konflikträtten nämns inte uttryckligen i 13 § i grundlagen, men grundlagsutskottet har ansett att den hänger samman med den fackliga föreningsfriheten. Vad denna rätt i detalj innebär regleras dock väsentligt genom bestämmelser i vanlig lag. Begränsningarna i konflikträtten ska bedömas med beaktande av detta och de allmänna förutsättningarna att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 15/2007 rd, GrUU 12/2003 rd). De förpliktande rättsverkningarna av bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheter som avser föreningsfrihet gäller i första hand det allmänna, men bestämmelserna har betydelse även i relationerna mellan privata aktörer. Enligt förarbetena till grundlagen innebär tryggandet av den fackliga organiseringsfriheten, liksom av föreningsfriheten i övrigt, också att den som utövar sin frihet inte ska drabbas av skadliga påföljder. Därmed utgör deltagande eller underlåtenhet att delta i fackföreningsverksamhet eller i en laglig stridsåtgärd inte godtagbara grunder för till exempel avsked från arbetet eller särbehandling i arbetslivet. (Regeringens proposition med förslag till ändring av grundlagarnas stadganden om de grundläggande fri- och rättigheterna, RP 309/1993 rd, s. 65). 

I grundlagen tryggas den fackliga föreningsfriheten sådant dess innehåll är i de internationella människorättskonventioner som är bindande för Finland. Detta framgår även av 22 § i grundlagen, enligt vilken det allmänna ska se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. 

Enligt 13 kap. 1 § i arbetsavtalslagen (55/2001) har arbetsgivare och arbetstagare rätt att höra till föreningar och rätt att delta i sådana föreningars verksamhet. De har även rätt att bilda en tillåten förening. Arbetsgivare och arbetstagare har likaså frihet att låta bli att höra till en förening som avses ovan. Det är förbjudet att hindra eller begränsa utövandet av denna rättighet och frihet. Ett avtal som strider mot föreningsfriheten är ogiltigt. Paragrafen kompletterar den allmänna bestämmelsen om mötes- och föreningsfrihet i 13 § i grundlagen. Bestämmelser med samma innehåll finns i 13 kap. 4 § i lagen om sjöarbetsavtal (756/2011). Enligt 12 kap. 1 § i arbetsavtalslagen eller i lagen om sjöarbetsavtal kan en kränkning av föreningsfriheten leda till utdömande av skadestånd, och sådana kränkningar är också kriminaliserade i 47 kap. 5 § i strafflagen (39/1889). 

Föreningsfriheten har beaktats i bestämmelserna om grunderna för uppsägning av arbetsavtal i 7 kap. 2 § 2 mom. i arbetsavtalslagen och 8 kap. 2 § 2 mom. i lagen om sjöarbetsavtal. En arbetstagares deltagande i en stridsåtgärd som är förenlig med arbetsavtalslagen (436/1946) eller lagen om medling i arbetstvister och om villkor för vissa stridsåtgärder (420/1962) eller som vidtagits av en arbetstagarförening kan inte betraktas som en saklig och vägande grund för uppsägning. 

Enligt grundlagens 6 § är alla lika inför lagen, och ingen får särbehandlas av någon orsak som gäller hans eller hennes person. Fackföreningsverksamhet är med stöd av 8 § i diskrimineringslagen (1325/2014) en förbjuden diskrimineringsgrund. 

2.1.2  Begränsningar av konflikträtten

2.1.3  Konflikträtt och skyddsarbete i tjänsteförhållande

Bestämmelser om föreningsfrihet för tjänsteinnehavare ingår i 12 § i statstjänstemannalagen (750/1994), 54 § i lagen om tjänsteinnehavare i kommuner och välfärdsområden (304/2003), 9 § i lagen om Finlands Banks tjänstemän (1166/1998), 17 § i lagen om riksdagens tjänstemän (1197/2003), 14 § i lagen om republikens presidents kansli (100/2012) och 66 § i lagen om tjänsteinnehavare i evangelisk-lutherska kyrkan (653/2023). Deltagande i en arbetskonflikt som genomförs av en förening av tjänstemän eller tjänsteinnehavare betraktas inte som en orsak att avskedas från en tjänst eller ett tjänsteförhållande enligt lagarna om tjänsteförhållanden. Även när det gäller tjänsteförhållanden föreskrivs det om kränkning av organisationsfrihet i 47 kap. 5 § i strafflagen.  

Enligt 8 § 1 mom. i lagen om statens tjänstekollektivavtal (664/1970) får annan stridsåtgärd mot gällande anställningsförhållande än lockout eller strejk inte inledas. Enligt 4 mom. får en tjänsteman inte delta i en strejk annat än med stöd av beslut av den tjänstemannaförening som inlett strejken. Lagen om kommunernas och välfärdsområdenas tjänstekollektivavtal (669/1970), lagen om riksdagens tjänstemän, lagen om Finlands Banks tjänstemän, lagen om republikens presidents kansli och lagen om den evangelisk-lutherska kyrkans tjänstekollektivavtal (968/1974) innehåller motsvarande bestämmelser. I tjänsteförhållande är således endast vissa stridsåtgärder tillåtna. Alla delvisa stridsåtgärder, som att endast vägra utföra vissa tjänsteuppgifter, maskning och övertidsblockad, är förbjudna. För statens, Finlands Banks och republikens presidents kanslis arbetsgivartjänstemän finns det föreskrivet om förbud mot att vidta stridsåtgärder. 

Ett gällande tjänstekollektivavtal föranleder till stor del samma fredsplikt som den som det föreskrivs om i lagen om kollektivavtal. Enligt 9 § i lagarna om statens tjänstekollektivavtal får den som är bunden av ett tjänstekollektivavtal inte medan avtalet är i kraft vidta en stridsåtgärd som avser avtalets giltighet, bestånd eller rätta innebörd eller avgörande av en tvist med anledning av ett på avtalet grundat anspråk, ändring av gällande avtal eller åstadkommande av ett nytt avtal. Denna fredsplikt kan utvidgas genom ett tjänstekollektivavtal. Fredsplikten gäller även en förening, om en underförening som nämns i 5 § 1 mom. 3 punkten har ingått tjänstekollektivavtal med föreningens samtycke. Att det finns ett gällande huvudavtal, ett allmänt avtal eller ett annat endast för reglering av specialfrågor ingånget avtal hindrar inte att en stridsåtgärd vidtas för åstadkommande av ett nytt avtal om andra frågor, om inte något annat är överenskommet. Motsvarande bestämmelser finns även i andra lagar om tjänstekollektivavtal samt i lagarna om tjänstemän vid riksdagen, Finlands Bank och Republikens presidents kansli. 

I 8 § 2 mom. i lagen om statens tjänstekollektivavtal föreskrivs det om en permanent fredsplikt som gäller även utanför avtalsperioden. Den gäller stridsåtgärder avsedda att påverka andra frågor än sådana om vilka avtal kan ingås enligt 2 § i lagen. Enligt 2 § 2 mom. i lagen om statens tjänstekollektivavtal hänförs anställningsvillkoren inte till grunderna för ämbetsverks och inrättningars organisation eller annan reglering inom tjänsteapparaten, ej heller inrättande eller indragning av tjänster, myndigheters åligganden eller inre arbetsfördelning, arbetsledningen, arbetsmetoderna och uppkomsten av tjänsteförhållanden eller deras upphörande, med undantag av uppsägningstider och uppsägningsgrunder. Med stöd av 2 § 3 mom. i lagen får avtal inte ingås bland annat om behörighetsvillkoren för tjänster, tjänstemännens eller tjänsteinnehavarnas skyldigheter, disciplin, pensioner, familjepensioner eller frågor i vilka överenskommelse inte kan träffas för arbetstagarnas del genom arbetskollektivavtal. Motsvarande bestämmelser finns även i andra lagar om tjänstekollektivavtal samt i lagarna om tjänstemän vid riksdagen, Finlands Bank och Republikens presidents kansli.  

Tjänstemäns permanenta fredsplikt har konstaterats i arbetsdomstolens etablerade rättspraxis (AD 2017:161, AD 2006:107 och AD 2000:55). I rättslitteraturen har det ansetts att politiska arbetskonflikter och sympatiaktioner är i strid med den permanenta arbetsfreden och förbjudna på grundval av det ovannämnda påverkanssyftet (Saloheimo, Jorma: Työ- ja virkaehtosopimusoikeus, 2020, s. 233–234).  

Parterna i statens samt kommunernas och välfärdsområdenas tjänstekollektivavtal kan hänskjuta en stridsåtgärd till den statliga eller kommunala tjänstetvistenämndens behandling om de anser att en stridsåtgärd kan åstadkomma allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner, och har vid förhandlingar inte kunnat nå enighet om avstående från eller begränsning av stridsåtgärden (12 § i lagen om statens tjänstekollektivavtal, 13 § i lagen om kommunernas och välfärdsområdenas tjänstekollektivavtal). Nämnden ska i sitt beslut uppmana parterna att helt eller delvis avstå från stridsåtgärder om stridsåtgärderna kan leda till allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Uppmaningen är inte bindande. Tjänstetvistenämndens behandling skjuter upp inledandet eller utvidgningen av stridsåtgärden med två veckor.  

En tjänsteman eller tjänsteinnehavare är inte skyldig att utföra uppgifter som omfattas av tillåten lockout, strejk eller blockad som gäller frågor om vilka avtal får ingås (11 § i lagen om statens tjänstekollektivavtal, 12 § i lagen om kommunernas och välfärdsområdenas tjänstekollektivavtal, 12 § i lagen om kyrkans tjänstekollektivavtal, 48 § i lagen om Finlands Banks tjänstemän, 53 § i lagen om Republikens presidents kansli). 

För tjänstemän gäller bestämmelser om skyddsarbete (11 § i lagen om statens tjänstekollektivavtal, 12 § i lagen om kommunernas och välfärdsområdenas tjänstekollektivavtal, 12 § i lagen om kyrkans tjänstekollektivavtal, 48 § i lagen om Finlands Banks tjänstemän, 53 § i lagen om Republikens presidents kansli), men bestämmelserna gäller endast tjänstemän som inte omfattas av arbetskonflikten. Enligt bestämmelserna ska en tjänsteman/tjänsteinnehavare som inte omfattas av arbetskonflikten uppfylla sina normala tjänsteplikter och är dessutom skyldig att utföra skyddsarbete. Med skyddsarbete avses arbete som är nödvändigt vid en arbetskonflikt för att fara för medborgares liv eller hälsa ska kunna förhindras eller för att sådan egendom som speciellt utsätts för fara till följd av arbetskonflikten ska kunna skyddas. Enligt 53 § 2 mom. i lagen om riksdagens tjänstemän avses med skyddsarbete sådant arbete som vid en stridsåtgärd är nödvändigt för att skydda sådan egendom som är speciellt utsatt för fara på grund av stridsåtgärden. Enligt 54 § i lagen ska riksdagens kansli se till att riksdagen har förutsättningar att fullgöra sina uppgifter som statsorgan oberoende av stridsåtgärder. Om en stridsåtgärd hindrar eller i väsentlig grad stör riksdagens verksamhet som statligt organ ska parterna, sedan de fått kännedom om saken, utan dröjsmål vidta behövliga åtgärder för att avlägsna hindret eller störningen. Enligt 54 § i lagen om republikens presidents kansli ska det säkerställas att presidentämbetet kan utövas oberoende av stridsåtgärder. Om en stridsåtgärd hindrar eller i väsentlig grad stör skötseln av presidentämbetet ska parterna, sedan de fått kännedom om saken, utan dröjsmål vidta behövliga åtgärder för att avlägsna hindret eller störningen. 

Arbetsdomstolens avgörande TT 2005:62 gällde en situation där gränsbevakarna hade inlett en strejk, till följd av vilken arbetsgivaren hade utfärdat ett föreläggande för de tjänstemän som inte omfattades av strejken om att som skyddsarbete utföra uppgifter i anknytning till inresekontroller. I fallet var det fråga om huruvida uppgifter i samband med inresekontroll kunde betraktas som skyddsarbete enligt 11 § i lagen om statens tjänstekollektivavtal. Utan skyddsarbetet skulle genomförandet av inresekontrollerna vid gränsövergångsställena vid östgränsen ha fördröjts. Enligt arbetsdomstolen hade arbetsgivaren inte visat att man för att begränsa strejkens konsekvenser hade utrett andra åtgärder än skyddsarbetet som omfattade inresekontrollerna i sin helhet och en relativt stor grupp av tjänstemän. I ärendet hade det inte heller specificerats närmare vilken typ av risk för liv, hälsa eller egendomsskada som strejken skulle medföra utan skyddsarbete. I 11 § i lagen om statens tjänstekollektivavtal föreskrivs dessutom att skyddsarbetet ska vara nödvändigt för att förhindra de nämnda riskerna. Detta innebär enligt arbetsdomstolen att skyddsarbete ska vara en metod som används så begränsat som möjligt. Eftersom åläggande av skyddsarbete innebär ett intrång i den lagenliga rätten för tjänstemän som inte omfattas av arbetskonflikt att förbli opartiska i arbetskonflikten ansåg arbetsdomstolen av ovan nämnda skäl att förutsättningarna för skyddsarbete inte uppfylldes. 

2.1.4  Nödarbete

Nödarbete är arbete som i exceptionella situationer utförs av oförutsedda orsaker. Arbetsgivaren får låta utföra nödarbete enligt 19 § i arbetstidslagen (872/2019) endast om en oförutsedd händelse har orsakat avbrott i den normala driften eller medför överhängande fara för ett sådant avbrott, eller medför fara för skada på liv, hälsa, egendom eller miljön. Nödarbete får utöver den ordinarie arbetstiden utföras endast i den utsträckning det är nödvändigt och högst i två veckor. Det handlar om att förhindrande av ett sådant hot eller en sådan skada förutsätter att arbetsgivaren har tillräcklig tillgång till arbetskraft även utanför den ordinarie arbetstiden. Vid nödarbete får man avvika från vissa bestämmelser i arbetstidslagen.  

De till nödarbete berättigande kriterierna bedöms separat i fråga om att orsaken är oförutsedd och i fråga om att kravet på följder uppfylls. Bakom nödarbetet ska finnas en plötslig orsak som man inte kunde veta i förväg. Behovet av nödarbete uppkommer oväntat och är av sådan art att utförandet av arbetet inte kan flyttas fram till en senare tidpunkt. Enskilda i och för sig oförutsebara händelser som återkommer med en viss regelbundenhet baserad på erfarenhet kan inte betraktats som händelser som berättigar till nödarbete. Arbetsgivaren måste vara förberedd på sådana här regelbundet återkommande oförutsebara händelser genom att på förhand dimensionera sin reparationskapacitet (bl.a. genom arbetstidsregleringar och tekniska hjälpmedel) så väl att verkningarna av dessa händelser kan repareras utan nödarbete. Om en regelbundet återkommande oförutsebar händelse å andra sidan i fråga om proportioner, svårighetsgrad när det gäller reparationen och andra sådana egenskaper är ett exceptionellt fenomen, ska den anses berättiga till nödarbete. Samma gäller om händelser som betraktas som regelbundna på ett exceptionellt sätt infaller nästan samtidigt. Tolkningen av förutsättningen för oförutsebarhet kan dessutom, i negativ riktning, anses påverkad av störningar i reparationskapaciteten, t.ex. en exceptionellt hög sjukdomsfrekvens eller annan frånvarofrekvens bland reparationsmanskapet. (Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om arbetstidslag och till vissa lagar som har samband med den, RP 158/2018 rd, s. 103). 

En förutsättning för utförande av nödarbete är också att en oförutsedd händelse medför fara för skada på liv, hälsa, egendom eller miljö eller har vållat avbrott i den normala driften eller medför överhängande fara för ett sådant avbrott. Verkningarna av en oförutsebar händelse behöver inte visa sig i den egna arbetsgivarkretsen. Arbetsgivaren kan låta sina arbetstagare som nödarbete utföra arbete som ett annat företag beställt, om det andra företaget har drabbats av en oförutsebar händelse. När man bedömer om kriteriet för följder uppfylls bör man beakta bland annat verksamhetens art (t.ex. anläggningar för produktion och distribution av energi, stora anläggningar inom processindustrin, partihandel, jordbruksföretag) samt verksamhetens omfattning, kapitalinsatserna i verksamheten och omfattningen av de skador som ett avbrott eller risk för avbrott i den normala driften orsakar eller kan bedömas orsaka. (Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om arbetstidslag och till vissa lagar som har samband med den, RP 158/2018 rd, s. 103).  

Även den normala driften är förenad med olika störningar. Vid bedömningen av om avbrottet eller risken för avbrott uppfyller villkoren för utförande av nödarbete är avbrottets eller avbrottsriskens omfattning eller väsentlighet jämfört med störningar i den normala driften av central betydelse. I paragrafen förutsätts dock inte att hela den normala driften stannar eller riskerar att stanna. Om till exempel en enda maskin, anordning eller produktionslinje som utgör en betydande del av anläggningens produktionskapacitet stannar eller riskerar stanna, kan det vara en sådan störning i den normala driften som uppfyller villkoret för nödarbete, om det har berott på en oförutsedd händelse. (Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om arbetstidslag och till vissa lagar som har samband med den, RP 158/2018 rd, s. 103).  

Arbetsrådet har i sitt utlåtande TN 1404-05 konstaterat att även ett kortvarigt avbrott i en pappersmaskins drift kan orsaka betydande ekonomisk skada. Hur långt avbrottet måste vara för att det ska vara fråga om en konsekvens enligt arbetstidslagen ska emellertid bedömas från fall till fall. Avbrottet kan också jämföras med produktionsavbrott på grund av andra orsaker. Enligt arbetsrådets uppfattning kan jämförelsen emellertid inte direkt baseras på avbrottens längd. Andra typer av produktionsavbrott kan planeras och schemaläggas så att de olägenheter som orsakas av produktionsbortfallet är så små som möjligt. Om det emellertid även under ett oförutsett produktionsavbrott går att utföra nödvändiga underhållsarbeten eller andra sådana arbeten finns det inte nödvändigtvis grunder för att utföra nödarbete. 

Arbetsrådet har ansett att eftersom hela landets produktionsliv äventyrades på grund av försvårad import av bränsle och råmaterial var det berättigat att utföra nödarbete (TN 775-66). I utlåtandena TN 1095-81 och 1106-81 ansågs det ganska klart att oförutsedda störningar i arbeten inom eldistributions- och telefonbranschen medförde fara för liv, hälsa och egendom. Med tanke på driften av rikets kraftnät kunde en minskning av den tillgängliga reservkapaciteten under en viss riskgräns anses utgöra ett allvarligt hot om avbrott (TN 1018-77). (Se TN 1453-13.)  

I gränsfall måste förutsättningarna för nödarbete bedömas som en helhet (TN 1404-05). Arbetsrådet har bedömt att om orsaken till nödarbetet inte har varit helt oförutsägbar eller om man har kunnat förbereda sig för det genom vissa åtgärder, måste avbrottet i verksamheten och dess skadepåföljder anta betydande proportioner för att nödarbete ska vara tillåtet (TN 1404-05 och TN 1304-94). 

Högsta domstolen har (HD 1995:73) beaktat att man hade förberett sig för arbetstagarnas frånvaro genom inhoppararrangemang som överenskommits i kollektivavtalsförhandlingarna och på så sätt att arbetstagarna hade utbildats för att även utföra andra uppgifter än sina ordinarie uppgifter. Att alla arbetstagare som hade utbildats för uppgifterna som kontrollrumsskötare vägrade utföra övertidsarbete var en omständighet som bolaget inte hade kunnat beakta på förhand. 

Arbetsrådet har uttalat sig om tillämpningen av arbetstidslagens reglering av nödarbete i strejksituationer. Arbetsrådet har ansett att nödarbete kan utföras om förutsättningarna i arbetstidslagen uppfylls, oavsett om behovet av att utföra det uppstår under arbetstagarens ordinarie arbetstid eller utanför den. Om nödarbetet förutsätter att arbetet utförs utanför arbetstagarens överenskomna eller ordinarie arbetstid har arbetsgivaren enligt 19 § 1 mom. i arbetstidslagen rätt att låta utföra arbetet utan arbetstagarens samtycke till merarbete eller övertidsarbete. Arbetsrådet har ansett att om en strejk har meddelats två veckor före dess genomförande i enlighet med arbetstvistlagen uppfyller strejken – om den genomförs i den meddelade omfattningen – inte kriteriet för en oförutsedd händelse som avses i 19 § 1 mom. i arbetstidslagen. Det är inte heller fråga om en oförutsedd händelse om arbetsgivaren på annat sätt än genom ett förhandsmeddelande enligt arbetstvistlagen har fått kännedom om strejken eller rimligen kunnat anta att den kommer att börja. Om strejken däremot börjar helt oväntat kan den uppfylla förutsättningen för en oförutsedd händelse som ligger till grund för att utföra nödarbete. Ibland är de så kallade strejkgränserna inte entydiga och då måste man förhandla efter att förhandsmeddelandet getts. Om man inte når en överenskommelse om dem kan en strejk som genomförs också då vara en oförutsedd händelse enligt 19 § 1 mom. i arbetstidslagen. Bedömningen påverkas bland annat av hur nära den meddelade strejkens början förhandlingarna avslutas och hur arbetsgivaren med olika arrangemang kan förhindra de konsekvenser som avses i 19 § 1 mom. i arbetstidslagen. Även mängden skyddsarbete enligt lagstiftningen om tjänstekollektivavtal kan påverka om strejken kan anses vara oförutsedd på det sätt som avses i 19 § 1 mom. i arbetstidslagen. (TN 1492-22.) 

Arbetsrådet har konstaterat att strejkens karaktär som en oförutsedd händelse i enlighet med bestämmelsen om nödarbete inte kan avgöras endast med avseende på skyldigheten att meddela på förhand enligt arbetstvistlagen, utan man ska beakta all sådan information, på basis av vilken arbetsgivaren har kunnat förutse att strejken börjar och vidta nödvändiga personalarrangemang. Även om strejken uppfyller kriteriet om oförutsebarhet kan grunden inte gälla om strejken varar länge, utan arbetsgivaren ska vidta åtgärder i den mån det är möjligt för att arbetstagare som utför nödarbete ska kunna ersättas med andra arbetstagare. (TN 1453-13.) 

I fråga om konsekvensförutsättningen förutsätter arbetarskyddsmyndighetens beslutspraxis information om vilka de konkreta konsekvenserna skulle ha varit för patientsäkerheten uttryckligen på grund av att nödarbetet inte hade utförts under en viss tid.  

Arbetarskyddsmyndigheten har med hänvisning till den långvariga praxisen för nödarbetslösningen ansett att personalens frånvaro kan betraktas som sådana regelbundna händelser som arbetsgivaren i sin normala verksamhet ska vara beredd på. Även om själva meddelandet om frånvaron kommer plötsligt eller oförutsett till arbetsgivaren ska arbetsgivaren planera verksamheten så att konsekvenserna av dessa händelser kan korrigeras utan att nödarbete utförs. Arbetarskyddsmyndigheten har vid bedömningen av oförutsebarheten ansett att arbetsgivaren på grund av det avtalslösa tillståndet samt tidigare övertids- och skiftbytesförbud har haft kännedom om stridsåtgärder och deras inverkan på arbetstagarnas övertidsarbete eller vilja att byta skift. Även den utfärdade strejkvarningen har inneburit att det inte har varit fråga om en oförutsedd händelse.  

Arbetarskyddsmyndighetens ståndpunkt är att även om man kan anse att händelsen inte har varit oförutsedd för arbetsgivaren kan det att en patient avlider betraktas som en av arbetsrådet (TN 1304-94) avsedd skadepåföljd av betydande proportioner. Arbetarskyddsmyndigheten har i en sådan situation ansett att förutsättningarna för nödarbete uppfylls och att åtgärden kan ha slutförts som nödarbete. 

2.2.1  Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (nedan Europakonventionen ) trädde för Finlands del i kraft den 10 maj 1990 (FördrS 18–19/1990). I artikel 11 i Europakonventionen tryggas vars och ens rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Konflikträtt nämns inte uttryckligen i artikeln. Enligt Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas (nedan Europadomstolen ) rättspraxis hör konflikträtten till tillämpningsområdet för artikel 11 och rätten är skyddad via den. Beviljande av strejkrätt enligt människorättsdomstolens rättspraxis är ett av de viktigaste sätten för staten att trygga fackföreningsfriheten att skydda sina medlemmars yrkesmässiga intressen.  

Enligt artikel 11.2 i Europakonventionen får utövandet av de rättigheter som tryggas i artikeln inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna. 

Rent allmänt har människorättsdomstolen i sin rättspraxis i fråga om inskränkningsgrunderna i olika artiklar bedömt existensen av en tillräckligt exakt rättslig grund och huruvida inskränkningen har haft ett sådant godtagbart syfte som nämns i inskränkningsklausulen i artikeln. Dessutom har det i fråga om inskränkningarna bedömts om de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle och om de grundar sig på ett tvingande samhälleligt behov. Inskränkningarna ska dessutom vara proportionella i förhållande till syftet. Förknippad med nödvändighetsförutsättningen är doktrinen om staternas prövningsmarginal, som varierar beroende på vilket ärende som är aktuellt. (Pellonpää, Matti, Gullans, Monica, Pölönen, Pasi, Tapanila, Antti: Euroopan ihmisoikeussopimus, Alma Talent, Helsinki 2018, s. 349–358.) 

Europadomstolens bedömningar av den kollektiva förhandlingsrätten och strejkrätten är inte entydiga. I Europadomstolens äldre rättspraxis var strejkrätten inte separat skyddad, och staten gavs bred prövningsrätt vid inskränkning av den kollektiva förhandlingsrätten och konflikträtten (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 64–70). Utifrån Europadomstolens senare rättspraxis får den kollektiva förhandlingsrätten ett tydligare skydd som ett av de element som väsentligt anknyter till föreningsfriheten enligt artikel 11 (Demir and Baykara v. Turkey 34503/97, given 12.11.2008). Det är möjligt att begränsa den i enlighet med artikel 11.2. Europadomstolen har bedömt konflikträtten som en del av den kollektiva förhandlingsrätten (Enerji Yapi-Yol Sen v. Turkey 68959/01, given 21.4.2009).  

Europadomstolen har vid tolkningen av artikel 11 i sin senaste rättspraxis hänvisat till andra internationella avtal, i synnerhet Internationella arbetsorganisationens, nedan ILO , avtal och praxis för tillsyn över Europeiska sociala stadgan. Utifrån Europadomstolens rättspraxis omfattas konflikträtten klart av artikel 11, men står utanför väsentligt skydd. Det skydd som den beviljas gäller från fall till fall. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 70 ja 78.)  

Människorättsdomstolen har i sin nyare rättspraxis ansett att statens prövningsmarginal är omfattande när det gäller fackföreningsfrihet. Omfattningen av rörelseutrymmet beror på arten och omfattningen av den aktuella begränsningen av fackföreningsrätten, det syfte som eftersträvas med begränsningen samt de konkurrerande rättigheterna och intressena för andra personer som kan behöva lida på grund av ett obegränsat utnyttjande av rätten. (Norwegian Transport Workers’ Union (NTF) v. Norway, 2021.) Prövningsmarginalen är mindre om det är fråga om begränsningar som sträcker sig till kärnan av fackföreningsverksamheten, varvid mer krävs för att rättfärdiga begränsningens proportionalitet. Om det inte är fråga om kärnan i fackföreningsverksamheten utan om en sekundär eller relaterad omständighet är prövningsmarginalen större. (National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. the United Kingdom, 2014.) 

Europadomstolen har även ansett att sympatiaktioner, som ett fackförbund inleder mot en arbetsgivare för att främja sina anspråk i en tvist mellan förbundets övriga medlemmar och en annan arbetsgivare, hör till tillämpningsområdet för artikel 11 (The National Union of Rail, Maritime and Transport Workers (RMT) v. Förenade kungariket, 31045/10, given 8.4.2014). Av detta följer att begränsningarna av dem ska vara i enlighet med artikel 11.2. Staten har dock bred prövningsmarginal vid regleringen av dem. Ett totalförbud ansågs i fallet vara förenligt med Europakonventionen. Domstolen beaktade att fackförbundet hade kunnat utnyttja sin föreningsfrihet till de väsentliga delarna och inlett strejk. 

Människorättsdomstolen har ansett att till exempel den norska statens åtgärd för att stoppa strejken bland arbetstagarna på oljeriggarna omfattades av statens prövningsmarginal och var i enlighet med proportionalitetskravet. Domstolen beaktade att det i ärendet rörde sig om särskilda och exceptionella förhållanden i anknytning till tillgången på energi (bensin och gas), där avbrottet i verksamheten skulle ha haft omedelbara och mycket allvarliga konsekvenser för det internationella distributionsnätet, särskilt för de europeiska länder som är beroende av tillgången och där betydande skador kunde förväntas för den tekniska utrustningen och miljön om verksamheten avbröts helt under en lång tid. Domstolen ansåg att den tekniska utrustningen riskerade att skadas om man var tvungen att stänga av den under långa perioder, vilket skulle påverka hälsan och säkerheten samt miljön. Även om man skulle ha kunnat ersätta den minskade oljeproduktionen senare skulle strejken sannolikt ha haft allvarliga konsekvenser utöver enbart inkomstbortfall. Domstolen ansåg att orsakerna till statens åtgärder därmed inte enbart var ekonomiska. (Federation of Offshore Workers’ Trade Unions and Others v. Norway, 2002.) 

Människorättsdomstolen har i sin rättspraxis hänvisat till ILO:s tillsynspraxis för samhällsviktiga tjänster, som gäller minimitjänstgöring som ett alternativ till strejkförbud. Människorättsdomstolen har ansett att ett strejkförbud för lokförare, på grundval av vilket käranden hade sagts upp efter att ha deltagit i en strejk som genomförts av ett fackförbund, var en oproportionerlig begränsning enligt artikel 11. Domstolen konstaterade med hänvisning till ILO:s och kommittén för sociala rättigheters tillsynspraxis att det på internationell nivå råder en uppenbar enighet om att strejkrätten kan begränsas för arbetstagare som tillhandahåller samhällsviktiga tjänster. Domstolen konstaterade att ILO och kommittén för sociala rättigheter emellertid inte anser att trafiken i allmänhet och järnvägstrafiken i synnerhet är en samhällsviktig tjänst vars avbrott skulle kunna äventyra befolkningens eller en del av befolkningens liv eller hälsa. Domstolen ansåg att det inte fanns någon anledning att förkasta det befintliga internationella sättet att betrakta definitionen av en samhällsviktig tjänst och att anse järnvägstrafiken vara en sådan. Även om man skulle anta att järnvägstrafiken är en nödvändig tjänst, skulle allvarliga begränsningar, såsom ett fullständigt förbud mot strejkrätten för vissa yrkesgrupper inom järnvägstrafiken, fortfarande kräva starka bevis av staten för att motivera deras nödvändighet. Domstolen ansåg vidare med hänvisning till ILO:s tillsynspraxis att ett fullständigt förbud mot strejkrätten inte kunde motiveras enbart med ekonomiska förluster. Domstolen beaktade också att det inte hade utretts om regeringen hade övervägt alternativ till att förbjuda strejkrätten för vissa järnvägsarbetare. Domstolen hänvisade i detta avseende till att ILO i stället för att förbjuda strejker uppmanar staterna att kräva minimitjänstgöring. Domstolen beaktade också att regeringen inte hade informerat om de skyddsåtgärder som skulle ersätta förbudet för arbetstagarna inom järnvägstrafiken att delta i strejken. Till exempel kräver ILO ett medlings- och förlikningsförfarande. Domstolen konstaterade också att konsekvenser som uppsägning oundvikligen har en förhindrande effekt (”chilling effect”) på fackförbundets medlemmars deltagande i stridsåtgärder. (Ognevenko v. Russia, no. 44873/09, 2018.)  

2.2.2  Den reviderade Europeiska sociala stadgan

Den reviderade europeiska sociala stadgan (FördrS 78–80/2002) trädde för Finlands del i kraft den 1 augusti 2002. Finland har förbundit sig att i enlighet med artikel 5 i stadgan trygga föreningsfriheten och i enlighet med 6 den kollektiva förhandlingsrätten, inklusive den strejkrätt i fråga om intressekonflikter som uttryckligen nämns där. 

Enligt artikel 5 som gäller föreningsrätt åtar sig parterna för att säkerställa eller främja arbetstagarnas och arbetsgivarnas frihet att bilda och tillhöra lokala, nationella eller internationella organisationer som tillvaratar deras ekonomiska och sociala intressen, att varken utforma eller tillämpa sin nationella lagstiftning på ett sådant sätt att denna frihet kränks. I nationella lagar eller föreskrifter bestäms i vilken omfattning de garantier som den här artikeln innehåller tillämpas på polismakten. Likaså föreskrivs det i nationella lagar eller föreskrifter om den princip enligt vilka dessa garantier tillämpas på medlemmar i försvarsmakten, och i vilken omfattning de tillämpas på personer som hör till denna grupp. 

Enligt artikel 6 i den sociala stadgan åtar sig parterna för att trygga arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att förhandla kollektivt: 1. att främja gemensamt samråd mellan arbetstagare och arbetsgivare, 2. att, där så är nödvändigt och lämpligt, främja ett förfarande med frivilliga förhandlingar mellan, å ena sidan, arbetsgivarna eller deras organisationer och, å andra sidan, arbetstagarnas organisationer för att uppnå en reglering av arbetsvillkoren genom kollektivavtal, 3. att främja införande och tillämpning av ett lämpligt förfarande för medling och frivillig förlikning i arbetstvister, samt att erkänna 4. arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikt, däri inbegripet strejk, om inte annat följer av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal. 

Strejkrätten hör oskiljaktigt ihop med den kollektiva förhandlingsrätten. Avskaffandet av strejkrätten påverkar ett centralt element i den kollektiva förhandlingsrätten, utan vilket rätten blir verkningslös. Av den anledningen kan begränsningar av strejkrätten vara godtagbara endast i vissa förhållanden. (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Europarådet, 2022, s. 89.)  

Artikel 6.4 i den reviderade sociala stadgan anger inte vilka stridsåtgärder skyddet gäller. Politiska strejker har inte ansetts vara skyddade enligt artikel 6.4. Artikelns syfte är att skydda den kollektiva förhandlingsrätten, och politiska strejker omfattas inte av den kollektiva förhandlingsrätten (Conclusions II (1971), Statement of Interpretation on Article 6 § 4). I artikel 6.4 i stadgan skyddas enligt Europeiska kommittén för sociala rättigheters tolkningspraxis även rätten till sympatiaktioner. Åtminstone kan ett allmänt totalförbud mot sympatiaktioner strida mot artikel 6.4 i stadgan. Sympatiaktioner kan dock begränsas om förutsättningarna i artikel G i stadgan uppfylls (se även Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Åbo universitets publikationer, Åbo 2020, s. 82). Kommittén har med hänvisning till Europadomstolens ovan nämnda dom i fallet National Union of Rail, Maritime and Transport Workers (RMT) konstaterat att artikel 6.4 i stadgan är mer exakt än artikel 11 i Europakonventionen och att den skyddar strejkrätten i större utsträckning samt även rätten att delta i sympatiaktioner (Conclusions XX-3, Förenade Kungariket, 2014). 

Den strejkrätt som tryggas genom den sociala stadgan kan enligt bilagan till stadgan begränsas under de förutsättningar som föreskrivs i artikel G. Inskränkningarna ska föreskrivas i lag och de ska vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle som garanti för andras fri- och rättigheter eller som skydd för samhällets intresse, den nationella säkerheten eller allmän hälsa eller moral. Kommitténs praxis för tolkning av inskränkningar i strejkrätten är synnerligen strikt, och inskränkningsgrunderna tolkas snävt (se t.ex. Conclusions, Norge, 2014).  

Enligt kommitténs tolkningspraxis kan det vara berättigat att begränsa strejker i samhällsviktiga branscher eftersom strejker i dessa branscher kan vara ett hot för samhällets intresse, den nationella säkerheten och/eller folkhälsan. Att enbart förbjuda strejker i samhällsviktiga branscher – i synnerhet när dessa definieras brett, som i fråga om energi eller hälsa – anses dock inte vara proportionellt med tanke på de särskilda krav som måste beaktas i respektive bransch. Att enbart förbjuda att dessa arbetstagare strejkar, utan att göra skillnad mellan deras uppgifter, anses inte stå i proportion till de enskilda branschernas särskilda förhållanden och kan därför inte betraktas som nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Införandet av ett krav på minimitjänstgöring i dessa branscher kan anses vara förenligt med artikel 6.4. Om det inte har föreskrivits om krav på minimitjänstgöring i fråga om räddningsväsendet, kärnanläggningar och transportbranschen och om strejker helt enkelt är förbjudna för vissa arbetstagarkategorier är situationen inte förenlig med stadgan. (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Europarådet, 2022, s. 92 och de slutsatser av Europeiska kommittén för sociala rättigheter som det hänvisas till där Matica Hrvatskih Sindikata v. Croatia, Complaint No. 116/2015, decision on the merits of 21 March 2018, §114; Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6 § 4, Conclusions XVII-1 (2006), Czech Republic, Conclusions 2018, Ukraine.) 

Kommittén för sociala rättigheter har konstaterat att förvägrande av strejkrätt för personer som sköter samhällsviktiga offentliga tjänster (essential public services) med stöd av artikel G kan gälla antingen hela personalen eller en del av den. I vilken utsträckning strejkrätten kan förvägras beror alltid i varje enskilt fall på hur mycket samhällets liv är beroende av funktionerna i fråga. (Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6 § 4). Begreppet samhällsviktiga tjänster är inte tydligt i kommitténs tillsynspraxis. 

Kommittén för sociala rättigheter har bedömt olika staters lagstiftning om tryggande av minimitjänstgöring med avseende på överensstämmelsen med stadgan. Kommittén har till exempel utvärderat lagstiftning som kräver att arbetsgivare och strejkkommittéer säkerställer minimitjänstgöring när strejker ordnas i samhällsviktiga organisationer, där ett avbrott i verksamheten kan hota den nationella säkerheten, säkerheten, hälsan eller livet för hela befolkningen eller för vissa grupper eller individer. Sådana tjänster ansågs vara medicinsk vård och första hjälpen, kollektivtrafik, dricksvattenförsörjning, produktion och distribution av el och gas, flygtrafikledning, transportsäkerhet, insamling och behandling av avfall och avloppsvatten, lagring, användning och uppföljning av radioaktiva ämnen och avfall samt befolkningsskydd. Kommittén ansåg att en sådan begränsning kan ha ett berättigat syfte. Vad gäller begränsningen ska man bedöma om den är nödvändig i ett demokratiskt samhälle, dvs. står i proportion till målen. (Conclusions XIX-3 - Latvia - Article 6 § 4.) 

Kommittén för sociala rättigheter har ansett att det i enlighet med stadgan finns lagstiftning enligt vilken arbetstagare inte fullt ut kan utöva sin strejkrätt om de utför arbete som vid avbrott kan utgöra ett uppenbart och omedelbart hot mot liv, säkerhet eller hälsa. Minimitjänstgöring krävdes till exempel inom första hjälpen, elproduktion, eldistribution, elöverföring och elövervakning, transport och distribution av naturgas, vatten- och avloppsarbeten, telefontjänster, flyg-, järnvägs-, sjö- och vägtrafiksäkerhetstjänster, statens försvar, rättstjänster och domstolar, kommunens städarbeten samt brand- och räddningsväsendet. (Conclusions 2022 - Georgia - Article 6 § 4.) 

Kommittén för sociala rättigheter har ansett att transport av passagerare och kommersiellt gods kan vara en mycket viktig offentlig tjänst där strejker kan äventyra andras rättigheter och friheter, det allmänna bästa, den nationella säkerheten, folkhälsan eller moralen. Den ansåg därför att ett lagstadgat krav på tillhandahållande av minimitransporttjänster kan ha ett berättigat syfte enligt artikel G. (Confederation of Independent Trade Unions in Bulgaria, Confederation of Labour “Podkrepa” and European Trade Union Confederation v. Bulgaria, Complaint No. 32/2005.) 

Kommittén för sociala rättigheter har ansett att det inte är förenligt med stadgan om arbetstagarsidan inte har lika möjligheter som arbetsgivarna att delta i fastställandet av minimitjänstgöring och arbetsgivarna ensidigt har befogenhet att fastställa minimitjänstgöringen och endast skyldighet att konsultera fackförbundet (Conclusions 2018 – Serbia – Article 6 § 4). Kommittén har accepterat att det i vissa situationer kan vara motiverat att en annan part än parterna i arbetskonflikten fastställer miniminivån för tjänster (Conclusions 2016 – Portugal – Article 6 § 4). 

Enligt artikel G (Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6 § 4) kan strejkrätten begränsas för vissa tjänstemän, såsom polisen, armén, domare eller ledande tjänstemän. Till exempel i fråga om tjänstemän vars ansvar och uppgifter, med beaktande av deras karaktär eller det ansvar som hör till dem, direkt påverkar andras rättigheter, den nationella säkerheten eller det allmänna bästa kan begränsningen av strejkrätten anses grunda sig på ett berättigat intresse (Confederation of Independent Trade Unions in Bulgaria, Confederation of Labour ”Podkrepa” and European Trade Union Confederation v. Bulgaria, Complaint No. 32/2005). För till exempel arméns personal kan minimitjänstgöring krävas (Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) v. Italy, Complaint No. 140/2016). 

Europeiska kommittén för sociala rättigheter har ansett det vara möjligt att förbjuda stridsåtgärder som har lagstridiga mål eller som vidtas i missbrukssyfte, till exempel mål som inte anknyter till arbetstagarnas rättigheter eller är diskriminerande. Oskäligt omfattande stridsåtgärder eller stridsåtgärder som avses missbrukas, som omfattande blockader, kan förbjudas eller begränsas, om de kan medföra risk för den allmänna ordningen eller oskäligt inskränka på andras rättigheter eller friheter (som arbetstagarnas rätt att arbeta eller arbetsgivarnas rätt att bedriva en lönsam näring). (Digest of the case law of the European Committee of Social Rights, Europarådet, 2022, s. 91 och Swedish Trade Union Confederation (LO) and Swedish Confederation of Professional Employees (TCO) v. Sweden, Complaint No. 85/2012, decision on admissibility and the merits of 3 July 2013, punkt 119.) 

2.2.3  Internationella arbetsorganisationen

2.2.4  Internationella konventioner om medborgarrättigheter och politiska rättigheter samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

I enlighet med artikel 22.1 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (nedan MP-konventionen, FördrS 7–8/1976) har var och en rätt till föreningsfrihet, som också inbegriper rätten att tillsammans med andra bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. I artikel 22.2 föreskrivs om tillåtna inskränkningar. Utövandet av denna rätt får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella eller allmänna säkerheten eller den allmänna ordningen (”ordre public”) eller för skyddande av hälsovården eller sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Bestämmelserna i denna artikel skall inte hindra att lagliga inskränkningar görs för de väpnade styrkornas och polisens utövande av denna rättighet. Enligt artikel 22.3 ska ingen bestämmelse i artikeln tillåta en stat som är part i Internationella arbetsorganisationens konvention av år 1948 angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten att stifta lag som inskränker, eller tillämpa lagen på sätt som inskränker, det genom sagda konvention tillförsäkrade skyddet. Tillämpningen av MP-konventionen övervakas av människorättskommittén (Human Rights Committee, HRC).  

I MP-konventionen nämns strejkrätten inte separat. Människorättskommittén har sedan slutet av 1990-talet börjat ta upp argument om skyddet av strejkrätten i sina tolkningar. Tolkningarna verkar följa ILO:s tolkningar av bland annat nödvändiga tjänster samt av att begränsningen av tjänstemäns strejkrätt ska begränsas till tjänstemän som utövar offentlig makt. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Åbo universitets publikationer, Åbo 2020, s. 162.) 

I artikel 8 i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (nedan ESK-konventionen , FördrS 6/1976), tryggas utöver facklig föreningsfrihet och fackföreningarnas rättigheter med nämnda möjligheter till inskränkningar även uttryckligen strejkrätten, förutsatt att den utövas i enlighet med lagstiftningen i vederbörande stat. I 8.3 i artikeln finns motsvarande hänvisning till ILO:s konvention som i KP-konventionen. Inskränkningar i de rättigheter som ESK-konventionen tryggar ska uppfylla kraven i artikel 4 i konventionen. En konventionsstat kan endast underkasta dessa rättigheter sådana begränsningar som är angivna i lag och då blott i den utsträckning detta är förenligt med rättigheternas natur samt uteslutande i syfte att främja det allmänna välståndet i ett demokratiskt samhälle.  

Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, dvs. ESK-kommittén (Committee on Economic, Social and Cultural Rights, CESCR), ansvarar för tillsynen. ESK-kommittén ger i sin tillsynspraxis preciserande tolkningar även om innehållet i strejkrätten. Tolkningarna är långt ifrån lika detaljerade som i ILO:s system, men innehållet är liknande. ESK-kommittén har bland annat antagit ett begrepp som motsvarar ILO:s system för nödvändiga tjänster, samt en allmän strejkrätt som gäller den offentliga sektorn och som endast kan begränsas för vissa tjänstemän. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Åbo universitets publikationer, Åbo 2020, s. 64.) 

Båda konventionerna är därmed kopplade till nivån för skydd i ILO:s konvention nr 87. 

2.2.5  Europeiska unionens lagstiftning

Artikel 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan rättighetsstadgan ) innehåller en bestämmelse om mötes- och föreningsfrihet. Enligt artikel 12.1 har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.  

Enligt artikel 28 i rättighetsstadgan har arbetstagare och arbetsgivare, eller deras respektive organisationer, i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och att i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk. Enligt förklaringarna till rättighetsstadgan bygger artikeln på artikel 6 i europeiska sociala stadgan samt på gemenskapsstadgan om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter. 

Enligt artikel 51.1 i rättighetsstadgan ska stadgan tillämpas som ett juridiskt bindande dokument endast i frågor där unionsrätten tillämpas. 

I artikel 52 i rättighetsstadgan föreskrivs det om villkoren för begränsning av utövandet av de rättigheter som erkänns i stadgan. Varje begränsning i utövandet av rättigheterna och friheterna ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller av behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. I den mån rättigheterna i stadgan motsvarar rättigheter som garanteras i Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte från att i unionsrätten tillförsäkra ett mer långtgående skydd. 

Enligt artikel 53 i rättighetsstadgan får ingen bestämmelse i stadgan tolkas så att den inskränker eller inkräktar på de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som inom respektive tillämpningsområde erkänns i unionsrätten, internationell rätt och de internationella konventioner i vilka unionen eller samtliga medlemsstater är parter, särskilt europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samt i medlemsstaternas författningar. 

Enligt förklaringarna till stadgan om de grundläggande rättigheterna faller formerna och gränserna för kollektiva åtgärder, inbegripet strejk, under nationell lagstiftning och praxis. Uttalandet har samband med artikel 153.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, enligt vilken bestämmelserna om unionens behörighet att understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom vissa områden som gäller socialpolitik i artikel 153 inte ska tillämpas på löneförhållanden, föreningsrätt, strejkrätt eller rätt till lockout. I regel hör det således inte till unionens behörighet att föreskriva om omständigheter som gäller konflikträtten i medlemsstaterna. (Lamminen, Johannes: Työtaisteluoikeuden sisältö, rajat ja suoja, Turun yliopiston julkaisuja, Turku 2020, s. 90–91.) 

Arbetstidsdirektivet och ramdirektivet om arbetarskydd

Enligt artikel 31.2 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna har varje arbetstagare rätt till en begränsad längsta tillåtna arbetstid samt till dagliga och veckovisa viloperioder. Närmare bestämmelser om skyldigheterna i stadgan om de grundläggande rättigheterna finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (nedan arbetstidsdirektivet) . I arbetstidsdirektivet föreskrivs om gemensamma minimikrav för arbetstagarnas säkerhet och hälsa vid förläggning av arbetstiden. I direktivet föreskrivs om de minsta längderna på dygnsvila och veckovila (minst 11 sammanhängande timmar dygnsvila och 35 oavbrutna timmar veckovila), betald semester (minst fyra veckor per år), raster (artikel 4) och maximal veckoarbetstid (i genomsnitt högst 48 timmar per vecka, inklusive övertid), nattarbete och skiftarbete samt eventuella avvikelser och undantag (artikel 17).  

Enligt artikel 1.3 tillämpas arbetstidsdirektivet på all verksamhet, såväl offentlig som privat, i den betydelse som avses i artikel 2 i rådets direktiv 89/391/EEG om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (nedan ramdirektivet om arbetarskydd) , utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 14, 17, 18 och 19 i detta direktiv (de undantag som nämns i artiklarna). I artikel 2 i ramdirektivet om arbetarskydd föreskrivs tillämpningsområdet och enligt punkt 1 tillämpas direktivet på all verksamhet, såväl privat som offentlig (industri, jordbruk, handel, förvaltning, tjänster, undervisning, kultur- och fritidsverksamhet etc.). Enligt punkt 2 ska direktivet inte tillämpas på sådana offentliga verksamheter, där det inte kan undvikas att förhållanden som är speciella för dessa verksamheter kommer i konflikt med direktivet, exempelvis försvaret eller polisen eller viss specifik verksamhet inom civilförsvaret. I dessa fall ska arbetstagarnas säkerhet och hälsa tryggas så långt möjligt mot bakgrund av direktivets syften.  

När det gäller arbetstidsdirektivet bör det beaktas att med undantag enligt artikel 17 avses inte samma sak som med branscher som inte omfattas av tillämpningsområdet enligt artikel 1.3. Arbetstidsdirektivet tillämpas på all offentlig och privat verksamhet som avses i artikel 2 i ramdirektivet om arbetarskydd, med undantag för flygtrafik, järnvägstrafik, vägtrafik, sjöfart till havs, på floder och sjöar, havsfiske, annat arbete till havs och arbete som utförs av läkare under utbildning ("branscher utanför tillämpningsområdet").  

Artikel 17 i arbetstidsdirektivet tillåter medlemsstaterna att avvika från vissa artiklar i direktivet under särskilda omständigheter och, beroende på fallet, med särskilda medel. Syftet med undantagsarrangemangen är att följa principerna i direktivet, men att tillåta att de tillämpas flexibelt. Det finns tre undantag: 

Enligt artikel 17.1 i direktivet får medlemsländerna avvika från bestämmelserna i artiklarna 3, 4, 5, 6, 8 och 16 när - med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art - arbetstidens längd inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva. Direktivet nämner i detta sammanhang tre specifika branscher.  

Enligt artikel 17.2 i direktivet får avvikelser som föreskrivs i punkterna 3, 4 och 5 fastställas genom lagstiftning eller andra författningsbestämmelser eller genom kollektivavtal eller avtal mellan arbetsmarknadens parter under förutsättning att de berörda arbetstagarna ges motsvarande kompensationsledighet eller - i undantagsfall när det av objektiva skäl inte är möjligt att bevilja sådan kompensationsledighet – att arbetstagarna erbjuds lämpligt skydd. 

Enligt artikel 17.3 i direktivet får avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 8 och 16 göras i enlighet med punkt 2 i denna artikel bland annat i fråga om säkerhets- och övervakningsarbeten som kräver permanent närvaro för att skydda egendom eller personer, särskilt i fråga om säkerhetsvakter, vaktmästare eller vaktbolag (led b), eller i fråga om arbeten som kräver en kontinuitet i servicen eller produktionen, särskilt i) service i form av reception, behandling eller vård på sjukhus och liknande inrättningar, inbegripet det arbete som utförs av läkare under utbildning, institutioner eller fängelser, ii) hamn- eller flygplatsarbete, iii) press, radio, television, filmproduktion, post- och telekommunikation, ambulans, brand- och civilförsvar, iv) produktion och distribution av gas, vatten och el, sophämtning och sopförbränningsanläggningar, v) industrier i vilka arbetet inte kan avbrytas av tekniska skäl, vi) forsknings- och utvecklingsarbete, vii) jordbruk, viii) arbetstagare som är inbegripna i transport av passagerare i reguljär stadstransporttjänst (led c) samt i fråga om personer som arbetar inom järnvägstransport i) med intermittent arbete, ii) som fullgör sin arbetstid på tåg, eller iii) vilkas verksamhet har samband med tågtidtabeller och som säkerställer en kontinuerlig och regelbunden järnvägstrafik (led e). Dessutom är undantag tillåtna enligt artikel 17.3 i direktivet under de omständigheter som beskrivs i artikel 5.4 i direktiv 89/391/EEG (led f) eller vid olycksfall eller då risken för olycksfall är överhängande (led g). 

I avsnitt II i ramdirektivet om arbetarskydd föreskrivs om arbetsgivarnas skyldigheter och i artikel 5 i avsnittet ingår en allmän bestämmelse enligt vilken det bland annat är arbetsgivarens skyldighet att svara för att arbetstagarens säkerhet och hälsa tryggas i alla avseenden som är förbundna med arbetet. Arbetstagarnas skyldigheter i arbetarskyddsfrågor påverkar inte principen om arbetsgivarens ansvar. Enligt artikel 5.4 i direktivet ska detta inte inskränka medlemsstaternas möjlighet att vidta åtgärder för att upphäva eller begränsa arbetsgivarens ansvar i sådana situationer som är ovanliga och oförutsebara och som ligger utanför arbetsgivarens kontroll, eller för enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas ens med den största noggrannhet. 

I EU-domstolens avgörande i ärende C-227/09 har det konstaterats att när unionsrätten ger medlemsstaterna möjlighet att välja huruvida de ska avvika från vissa bestämmelser i ett direktiv, har de skyldighet att utöva sin prövningsrätt i enlighet med unionens allmänna rättsprinciper, bland annat rättssäkerhetsprincipen. För att uppfylla kraven enligt principen i fråga måste bestämmelser som tillåter möjlighet att avvika från de principer som fastställs i direktivet genomföras så exakt och tydligt som det krävs (punkt 55). 

2.2.6  Slutsatser av internationella åtaganden och de ramvillkor som dessa ställer på den föreslagna regleringen

Ramvillkoren för regleringen av skyddsarbete kommer centralt från ILO:s tillsynspraxis för avtal, som även människorättsdomstolen har hänvisat till.  

Enligt ILO:s tillsynspraxis för avtal kan rätten till stridsåtgärder begränsas i samhällsviktiga tjänster i ordets strikta betydelse och därmed kan även minimitjänstgöring krävas. Flera branscher som är centrala för samhällets verksamhet ingår i de samhällsviktiga tjänsterna enligt ILO:s tillsynspraxis. Dessutom finns det nationellt spelrum för begränsning av strejkrätten för tjänstemän som utövar offentlig makt enligt ILO:s tillsynspraxis för avtal. 

Enligt ILO:s tillsynspraxis kan minimitjänstgöring också krävas i större utsträckning än för samhällsviktiga tjänster. Krav på minimitjänstgöring är ett alternativ till att begränsa strejkrätten. Krav på minimitjänstgöring kan ställas i tjänster som, om de avbryts, kan äventyra hela eller en del av befolkningens liv, personliga säkerhet eller hälsa (samhällsviktiga tjänster i ordets strikta betydelse), i tjänster som inte är samhällsviktiga i ordets strikta betydelse men där strejker av en viss omfattning och varaktighet kan leda till en akut kris som hotar befolkningens normala förhållanden i grundläggande viktiga offentliga tjänster, för att säkerställa säkerheten i våra lokaler och underhållet av vår utrustning samt inom områden som är mycket viktiga för vårt land. Även i tolkningspraxisen för den reviderade Europeiska sociala stadgan har man accepterat möjligheten att kräva minimitjänstgöring. 

Kravet på minimitjänster får inte leda till att strejken blir ineffektiv, vilket förutsätter en avvägning mellan ett så fullständigt genomförande av strejkrätten som möjligt och de intressen som tryggas genom skyddsarbetet. 

ILO:s tillsynspraxis prioriterar förhandling och medling mellan parterna och förutsätter att båda parter kan delta i fastställandet av minimitjänstgöringen. På så sätt kan man säkerställa att parterna kan utbyta åsikter om vilka minimitjänster som är nödvändiga och att omfattningen av kravet på minimitjänstgöring inte leder till att arbetskonflikten blir ineffektiv. Fastställandet av minimitjänstgöring kan inte enbart överlåtas till arbetsgivaren. Även kommittén för sociala rättigheter har ansett att arbetstagarsidan ska ha lika möjligheter som arbetsgivarna att delta i fastställandet av minimitjänstgöring och att arbetsgivarna inte ska ha befogenhet att ensidigt fastställa minimitjänstgöring. Enligt ILO:s tillsynspraxis ska det, när man inte kan komma överens om nivån på minimitjänstgöringen, finnas ett gemensamt eller oberoende organ för tvistlösning som kan ge verkställbara beslut.  

I ILO:s tillsynspraxis för avtal förutsätts opartiska och snabba medlings- och förhandlingsförfaranden för att lösa arbetstvister när strejkrätten begränsas (så kallade kompensatoriska garantier). Praxisen gäller inte för fastställande av krav på minimitjänstgöring. Finland har emellertid ett opartiskt medlingssystem. Införandet av den omsorgsplikt som föreslås i propositionen för föreningar av arbetstagare, tjänstemän och tjänsteinnehavare avses inte heller hindra dessa föreningar från att genomföra arbetskonflikter för att effektivisera sina krav. Det är fråga om en mindre begränsning av rätten till stridsåtgärder som endast avses gälla en begränsad grupp av arbetstagare, tjänstemän och tjänsteinnehavare. Särskilda kompensatoriska garantier bedöms inte vara nödvändiga i detta sammanhang enligt ILO:s tillsynspraxis.  

I propositionen föreslås det att nödarbete ska utföras som en sista utväg för att undvika skador som är av betydelse för individer och det allmänna intresset. Det finns inget entydigt ställningstagande i ILO:s tillsynspraxis om fall där de primära medlen, dvs. förhandlingsförfarandet och begäran om en lösning av ett opartiskt organ, faktiskt inte är tillgängliga för arbetsgivaren på grund av en akut risksituation. Vid nödarbete kan man avvika från arbetstidslagstiftningen. Skyldigheterna enligt arbetstidsdirektivet är således av betydelse för propositionen. I arbete som utförs av de yrkesgrupper som anges i artikel 17.3 i arbetstidsdirektivet är det möjligt att avvika från skyldigheterna enligt direktivet. De flesta yrkesgrupper som ingår i förteckningen utför arbete som omfattas av regleringen. Undantagsmöjligheten kan användas till exempel när det gäller säkerhets- och övervakningsarbeten som kräver permanent närvaro för att skydda egendom eller personer (led b) eller i fråga om arbeten som kräver en kontinuitet i servicen (led c). Enligt artikel 17.3 c i direktivet är undantag tillåtna särskilt för de yrkesgrupper som nämns i direktivet. Det är emellertid inte uteslutet att avvikelser inte kan föreskrivas även för andra yrkesgrupper än de som uttryckligen nämns i direktivets förteckning när det gäller arbeten som kräver en kontinuitet i servicen eller produktionen.  

Undantag är också möjliga vid olycksfall eller då risken för olycksfall är överhängande (led g) eller ”i sådana situationer som är ovanliga och oförutsebara och som ligger utanför arbetsgivarens kontroll, eller för enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas ens med den största noggrannhet” (led f) 

Det är också möjligt att avvika från arbetstidsdirektivet i de situationer som avses i artikel 5.4 i ramdirektivet om arbetarskydd, där händelsen beror på ovanliga och oförutsebara omständigheter som ligger utanför arbetsgivarens kontroll eller när det är fråga om enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas ens med den största noggrannhet. Nödarbete i vissa verksamheter som omfattas av förslagets tillämpningsområde avses endast vara möjligt i akuta risksituationer, där en skada som omedelbart hotar liv, hälsa, egendom, djurs välfärd, miljön eller den nationella säkerheten inte kan undvikas med andra medel på grund av arbetets exceptionella brådska. Det finns ingen rättspraxis om arbetskonflikter eller nödarbete vad gäller sådana oförutsebara förhållanden eller exceptionella händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas som avses i artikel 4.4 i ramdirektivet om arbetarskydd. Det finns ingen rättspraxis om skyddsarbete eller nödarbete som gäller artikel 5.4 i ramdirektivet om arbetarskydd, vilket skulle ge en närmare ledning om artikelns tillämplighet. I fall som omfattas av tillämpningsområdet för nödarbete kan det emellertid bedömas vara fråga om situationer som omfattas av artikel 5.4 även om fallet inträffar i samband med en arbetskonflikt. Utförande av nödarbete kan också anknyta till ett olycksfall eller att risken för olycksfall är överhängande (led g). Vad gäller konflikträtten som skyddas genom artikel 28 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna har Europeiska unionens domstol bedömt oförutsebarheten i stridsåtgärder i ett konsumentskyddsrättsligt sammanhang som gäller passagerares rätt att få ersättning för en försenad flygning (C-28/20, Airhelp, punkt 28 i domen; C-613/20, Eurowings, punkt 20 i domen). Arbetstidsdirektivet bedöms inte utgöra ett hinder för den föreslagna regleringen.  

2.3.1  Behov av skyddsarbete

Inom många olika branscher och i många olika typer av uppgifter är det nödvändigt att sköta vissa uppgifter även under en arbetskonflikt.  

Inom den privata sektorn kan skyddsarbete behövas till exempel inom privata social- och hälsovårdstjänster och vissa kritiska transporter. Inom industrin gäller behovet av skyddsarbete till exempel uppgifter som anknyter till samhällsvitala funktioner, förebyggande av haverier eller miljöskador på maskiner och utrustning samt tryggande av djurs välfärd. 

Inom den statliga sektorn har det inte funnits behov av att förhandla om begränsning av strejker på grund av skyddsarbete under de senaste åren. Statens tjänstetvistenämnd har senast 2010 fattat beslut om en arbetskonflikt som gällde Gränsbevakningsväsendet. Dessutom gavs år 2005 regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om tryggande av Gränsbevakningsväsendets uppgifter under tiden mellan den 10 juli och den 14 augusti 2005 (RP 83/2005 rd). Inom den statliga sektorn kan skyddsarbete vara nödvändigt för att trygga statens beslutsfattande samt för den nationella säkerheten. Uppgifter som är nödvändiga för statens verksamhet har till stor del externaliserats, varvid behovet av skyddsarbete kan vara kopplat till arbetskonflikter som riktas mot externaliserade tjänster.  

Kommuner och välfärdsområden har flera verksamheter där skyddsarbete kan behövas. Vad gäller välfärdsområdenas uppgifter finns det behov särskilt inom social- och hälsovården samt inom brand- och räddningsväsendet. Skyddsarbete kräver personal både i tjänsteförhållande och arbetsavtalsförhållande. I kommunerna behövs skyddsarbete både i myndighetsuppgifter och till exempel inom vatten- och energiförsörjning och brådskande veterinärtjänster. I arbetskonflikter som riktas mot privata aktörer har det skyddsarbete som arbetsgivarna får betydelse för välfärdsområdena och kommunerna även när det är fråga om en tjänst som den offentliga sektorn ansvarar för att ordna.  

Behovet av skyddsarbete varierar mellan olika branscher. Det finns också skillnader mellan branscherna i fråga om hur mycket behovet av skyddsarbete varierar vid olika tidpunkter. Inom vissa branscher är det allmänt känt vilka arbeten som inte kan utebli på grund av risken för att till exempel maskiner eller utrustning går sönder. I vissa verksamheter är behovet av skyddsarbete uppenbart redan när arbetskonflikten inleds, medan behovet i andra verksamheter kan öka i takt med att arbetskonflikten förlängs, till exempel beroende på lagrens storlek. Behovet av skyddsarbete påverkas bland annat av hur långvarig eller omfattande arbetskonflikten är och förhållandena under arbetskonflikten i övrigt. 

2.3.2  Förfaranden i anknytning till utförande av skyddsarbete

Fackföreningarna fastställer gränserna för arbetskonflikter. På en allmän nivå fastställs gränserna i god tid innan arbetskonflikten inleds och anges i meddelandet om arbetsinställelse enligt arbetstvistlagen. Vid avgränsningen av arbetskonflikten beaktas även behovet av skyddsarbete på en allmän nivå. Vid medling i arbetstvister behandlas först eventuella oklarheter i avgränsningen av arbetskonflikten på en allmän nivå. På en närmare nivå är det nödvändigt att gå igenom avgränsningarna av arbetskonflikten i fråga om enskilda arbetsplatser som omfattas av arbetskonflikten och närmare fastställa vad avgränsningarna innebär på varje arbetsplats.  

Det finns skillnader per bransch och verksamhetsområde i avgränsningen av arbetskonflikter som beror på arbetets karaktär och vilka risker ett fullständigt avbrott i arbetet medför. Branscherna skiljer sig åt när det gäller hur etablerade avgränsningarna av arbetskonflikter är. 

Fackföreningarna har etablerade verksamhetsmodeller för hur fastställandet av behovet av skyddsarbete före och under strejken har arrangerats. Fackföreningarna behandlar utan dröjsmål de begäranden om skyddsarbete som lämnats in till dem före eller under arbetskonflikten. Begäran om skyddsarbete under en arbetskonflikt kan komma från arbetsgivaren eller en annan aktör. Andra aktörer kan vara arbetsgivarens kunder eller myndigheter som på grund av sina tjänsteuppgifter har behov av att få klarhet i gränserna för skyddsarbetet eller att ändra dem. 

Verksamhetsmodellerna varierar mellan fackföreningarna i enlighet med de risker som är förknippade med deras medlemmars arbete, och verksamhetsmodellerna beaktar förhållandena i branschen och på arbetsplatserna. Inom vissa branscher fattas beslut om skyddsarbete centralt, till exempel i centralstrejkkommittén, och inom andra branscher decentraliserat. Fackföreningarna granskar förändringar i behovet av skyddsarbete före och under arbetskonflikten vid behov, varje förening i enlighet med sitt eget tillvägagångssätt. Vanligtvis diskuteras skyddsarbetets omfattning mellan en representant för fackföreningen och en representant för arbetsgivaren.  

Vid avgränsningen av arbetskonflikten och bedömningen av behovet av skyddsarbete är fackföreningens utgångspunkt att förverkliga arbetskonfliktens påtryckningskraft så kraftigt som möjligt. Strejker begränsas även av andra orsaker än skyddsarbete. Behovet av skyddsarbete bedöms som ett undantag från arbetskonfliktens fulla omfattning enligt vilken allvarlig risk underlåtenhet att utföra olika arbetsuppgifter kan medföra under omständigheterna i fråga vid den aktuella tidpunkten.  

Förhållandena eller arbetssituationen kan i övrigt påverka så att en dialog om avgränsningarna på arbetsplatsnivå måste föras även under en arbetskonflikt. I vissa branscher kan mängden nödvändigt arbete bedömas per funktion på ett tillförlitligt sätt endast timmar eller högst några dagar framåt. Dessa skillnader påverkar också hur fackföreningarna i praktiken kan beakta förhållandena under strejken i avgränsningarna som görs före arbetskonflikten. 

Fackföreningarnas representanter behandlar begäranden om skyddsarbete enligt de kriterier och grunder som framförs av den som framställer begäran och enligt vad fackföreningarnas representanter i övrigt känner till om grunderna. Fackföreningarnas representanter prövar ärendet självständigt och för vid behov preciserande diskussioner med den som lämnat in begäran. Resultatet av prövningen beror på grunderna och motiveringarna till begäran. Kontroll och fastställande av skyddsarbetets omfattning på arbetsgivarens begäran förutsätter uppgifter per arbetsplats, verksamhetsställe och funktion.  

Vid behandlingen av en begäran om skyddsarbete som arbetsgivaren har framfört är det också av betydelse om arbetsgivaren med andra rimliga åtgärder som står till arbetsgivarens förfogande kan undvika den risk som begäran om utvidgning av skyddsarbetet baseras på och om arbetsgivaren redan har vidtagit sådana åtgärder. Skyddsarbete är en sista utväg att förhindra skador.  

Fackföreningen kan godkänna begäran helt eller delvis eller förkasta den helt. Ett begränsat godkännande av en begäran kan till exempel innebära en funktionsspecifik eller tidsmässig begränsning i förhållande till hur begäran har lagts fram. Fackföreningens beslut om skyddsarbete meddelas den som lämnat in begäran, arbetsgivaren och andra aktörer på eller utanför arbetsplatsen som behöver veta om fastställande av skyddsarbete. 

I allmänhet har det inte uppstått några särskilda problem eller oklarheter med att utföra skyddsarbete. I enskilda situationer har det funnits meningsskiljaktigheter om fastställande av det skyddsarbete som erbjuds. Tvister utreds genom ömsesidiga förhandlingar. Enligt arbetsgivarsidan är de nuvarande förfarandena inte tydliga och fungerande, eftersom arbetsgivaren måste be om skyddsarbete från fackföreningar och presentera en utredning av behoven. Arbetsgivaren får inte i god tid på förhand tillräcklig information om hur skyddsarbetet kommer att ordnas på arbetsplatsen. 

I samband med arbetskonflikter inom social- och hälsovårdsbranschen 2022 vägrade fackföreningarna att utföra skyddsarbete, varvid det med en snabb tidsplan stiftades en lag om säkerställande av nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård under en arbetskonflikt. En liknande situation uppkom 2007.  

4.1.1  Allmänt

I denna proposition föreslås det att det föreskrivs en skyldighet för arbetstagar-, tjänstemanna- och tjänsteinnehavarföreningar att när de verkställer en arbetskonflikt genom en begränsning av arbetskonflikten eller genom skyddsarbete se till att nödvändiga funktioner tryggas. Det som nedan i propositionen konstateras om arbetstagarföreningar gäller även tjänstemannaföreningar och tjänsteinnehavarföreningar. Arbetskonflikten ska inte få omedelbart, konkret och allvarligt äventyra de nödvändiga funktioner som tryggas genom bestämmelserna. Det är fråga om verksamheter vars oavbrutna kontinuitet är nödvändig för att trygga människors liv och hälsa, förutsättningarna för näringsverksamhet, miljön, djurs välfärd, säkerheten eller på annat sätt det allmänna intresset även under en arbetskonflikt. En stridsåtgärd som verkställs i strid med omsorgsplikten ska vara förbjuden, om inte arbetsgivaren med skäligen tillgängliga medel kan undvika att funktionerna äventyras omedelbart, konkret och allvarligt. Genom de föreslagna bestämmelserna tryggas funktioner som är viktiga med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna eller det allmänna intresset under arbetskonflikter. Det handlar om att arbetsgivaren får tillgång till den arbetskraft som är nödvändig för att arbetsgivaren ska kunna fullgöra sina skyldigheter som krävs för att trygga de nödvändiga funktionerna.  

Arbetstagarföreningens omsorgsplikt föreslås gälla under hela arbetskonflikten. Föreningen kan fullgöra sin omsorgsplikt genom att begränsa arbetskonflikten så att arbetsgivarens kritiska funktioner eller uppgifter utesluts från arbetskonflikten eller genom att lämna ett sådant minimiantal anställda till arbetsgivarens förfogande som är nödvändigt för att trygga de funktioner som ska tryggas genom regleringen. 

För omsorgsplikten svarar den arbetstagarförening som svarar för genomförandet av arbetskonflikten. Föreningen kan vara en riksomfattande arbetstagarförening, ett enskilt fackförbund eller en fackavdelning. 

I propositionen föreslås också bestämmelser om rättsmedel som arbetsgivaren kan använda för att förbjuda arbetskonflikter som strider mot omsorgsplikten. Domstolen kan på arbetsgivarens ansökan temporärt förbjuda en arbetskonflikt om det är sannolikt att arbetskonflikten omedelbart, konkret och allvarligt äventyrar en funktion som ska tryggas genom regleringen och ärendets brådskande karaktär kräver att ett temporärt föreläggande utfärdas. Domstolen kan vid behov på begäran av sökanden skjuta upp arbetskonflikten eller avbryta en redan inledd arbetskonflikt genast när ansökan om temporärt förbud har blivit anhängig. Domstolen kan på grund av arbetsgivarens talan förbjuda en arbetskonflikt som strider mot omsorgsplikten.  

När arbetsgivaren i praktiken har fått information om en arbetskonflikt som enligt arbetsgivarens uppfattning äventyrar en funktion som ska tryggas genom den föreslagna regleringen ska arbetsgivaren först bedöma om denne genom egna åtgärder kan förhindra att funktionen allvarligt äventyras. Arbetsgivaren ska utan dröjsmål försöka utreda eventuella oklarheter som gäller gränserna för en arbetskonflikt eller skyddsarbete med arbetstagarföreningen. Om arbetsgivaren inte kan vidta egna åtgärder ska arbetsgivaren utan dröjsmål meddela den arbetstagarförening som ansvarar för genomförandet av arbetskonflikten om att en funktion äventyras så att förhandlingar kan inledas. Arbetsgivaren och arbetstagarföreningen ska förhandla om gränserna för arbetskonflikten eller skyddsarbetet för att trygga funktionerna. Om förhandlingarna inte leder till en överenskommelse kan arbetsgivaren ansöka om ett temporärt förbud för att trygga en nödvändig funktion. Domstolen kan vid behov skjuta upp en arbetskonflikt medan ansökan behandlas så att de nödvändiga funktionerna inte ska äventyras på grund av att ansökan om temporärt förbud inte hinner behandlas innan arbetskonflikten inleds. Domstolen ska om möjligt avgränsa det temporära förbudet så att det gäller de uppgifter och funktioner som omfattas av arbetskonflikten och vars försummelse sannolikt medför att de funktioner som ska tryggas genom regleringen omedelbart, konkret och allvarligt äventyras. Detta avses säkerställa att en arbetskonflikt inte förhindras helt.  

Arbetskonflikter börjar ofta mycket snabbt efter att arbetsgivaren fått kännedom om dem. Arbetsgivaren behöver därmed i praktiken förbereda sig på att ansöka om ett temporärt förbud genast efter att ha fått information om arbetskonflikten. Arbetsgivare vars verksamhet anknyter till uppgifter som är viktiga med tanke på de nödvändiga funktioner som ska tryggas genom regleringen ska på förhand förbereda sig på arbetskonflikter genom att bedöma de risker som är förknippade med deras verksamhet. Förberedelserna kan också göras under ledning av arbetsgivarföreningen.  

Verkställandet av ett temporärt förbud förutsätter enligt förslaget att sökanden ansöker om verkställighet. Utmätningsmannen ansvarar för verkställigheten.  

I propositionen föreslås att arbetstagarföreningar ska ha rätt att avvika från det bindande meddelandet om arbetsinställelse om arbetsgivaren i enlighet med den föreslagna lagstiftningen har ansökt om temporärt förbud eller väckt talan för att förbjuda en arbetskonflikt eller domstolen har förbjudit arbetskonflikt.  

I propositionen föreslås även att arbetstidslagens reglering av förutsättningarna för nödarbete ändras. Enligt förslaget ska nödarbete vara arbetsgivarens sista utväg i en akut risksituation som är jämförbar med ett nödtillstånd för att undvika skadepåföljder som är betydande med avseende på de grundläggande och mänskliga rättigheterna och omfattas av den föreslagna lagstiftningen. Nödarbete kommer i fråga endast om skadepåföljder inte kan undvikas med de medel som föreslås i propositionen eller med andra rimliga medel. 

4.1.2  Förslagens förhållande till den gällande regleringen

I arbetstvistlagen föreskrivs om medling vid arbetstvister. Arbetsinställelse ska meddelas till riksmedlarens byrå och även till motparten. Även en sympatiaktion och en politisk arbetskonflikt som genomförs som arbetsinställelse eller en utvidgning av sådan ska meddelas till riksmedlarens byrå samt, om fredsplikt råder, till motparten i kollektivavtalet. Oberoende av fredsplikten ska den arbetsgivare som är föremål för sympatiaktionen dessutom underrättas om den. Det finns ingen anmälningsskyldighet för andra arbetskonflikter. Skyldigheten att meddela om arbetsinställelse ger tid för medlingsåtgärder och gör det också möjligt för arbetsgivaren att förbereda sig på en arbetskonflikt som verkställs som arbetsinställelse. Skyldigheten att meddela gör det också möjligt för arbetsgivaren att bedöma behovet av skyddsarbete innan arbetskonflikten inleds och vid behov förhandla om avgränsningar av stridsåtgärderna och skyddsarbete med arbetstagarföreningen. 

Riksmedlaren eller en av denne förordnad medlares uppgift är att försöka hitta lösningar på intressekonflikter mellan arbetsmarknadsparterna för att undvika arbetskonflikt. Syftet med medlingen är inte att lösa tvister om begränsningar av arbetskonflikter och skyddsarbete. I en tolkningstvist om omsorgsplikten enligt den föreslagna regleringen är det fråga om en rättstvist. 

Arbetstvistlagen innehåller bestämmelser om framskjutande av arbetsinställelse eller dess utvidgning. Bestämmelserna gäller arbetsinställelser som på grund av sin omfattning eller arbetsbranschens natur riktas mot samhällets livsviktiga funktioner eller som avsevärt skadar ett allmänt intresse. Syftet med regleringen av framskjutandet skiljer sig från den föreslagna regleringen. Syftet med framskjutandet av arbetsinställelse är att reservera mer tid för medling. Framskjutandet görs för medling i arbetskonflikten, dvs. intressekonflikten. Framskjutande av arbetsinställelse påverkar inte till exempel arbetsgivarens rätt att tillgripa det föreslagna temporära förbudet eller förbudstalan. Det handlar om separata processer med olika syften. 

Samma arbetskonflikt kan i praktiken vara både i strid med kollektivavtalslagen och förbjuden med stöd av den föreslagna regleringen om skyddsarbete. Påföljden för en arbetskonflikt som strider mot fredsplikten och en arbetskonflikt som strider mot de begränsningar som gäller sympatiaktioner och politiska arbetskonflikter som verkställs när fredsplikt råder är kompensation i form av vite enligt kollektivavtalslagen och ärendet behandlas i arbetsdomstolen. Dessutom föreskrivs det i arbetstvistlagen om kompensation som en påföljd för arbetskonflikter som strider mot begränsningarna gällande sympatiaktioner och politiska arbetskonflikter som verkställs utanför fredsplikten. Ärenden som gäller kompensation enligt arbetstvistlagen behandlas i allmän domstol. Tvister som gäller den omsorgsplikt som föreslås för arbetstagarföreningar behandlas i allmän domstol. Det handlar om separata processer med olika grunder och syften. Arbetsdomstolen behandlar i allmänhet ärenden som gäller arbetsfreden ganska snabbt, så i praktiken behöver arbetsgivaren inte nödvändigtvis längre tillgripa det föreslagna temporära förbudet eller förbudstalan om arbetskonflikten som arbetsdomstolen anser strida mot fredsplikten inte genomförs.  

De skyldigheter och rättsmedel som föreslås i propositionen tillämpas även på tjänsteförhållanden. Skyldigheterna som gäller arbetstagarföreningar gäller på motsvarande sätt tjänstemanna- och tjänsteinnehavarföreningar. I den gällande lagstiftningen om tjänstekollektivavtal gäller skyddsarbetsskyldigheten arbete som en tjänsteman eller tjänsteinnehavare som inte omfattas av arbetskonflikten ska utföra utöver sina ordinarie tjänsteuppgifter. En tjänsteman eller tjänsteinnehavare som deltar i en arbetskonflikt har däremot ingen skyldighet att utföra skyddsarbete. Beslut om skyddsarbete som grundar sig på tjänstekollektivavtalslagstiftningen fattas av arbetsgivaren, medan propositionen utgår från tjänstemanna- eller tjänsteinnehavarföreningens beslutanderätt om skyddsarbete. Tvister som gäller skyddsarbete som grundar sig på tjänstekollektivavtalslagstiftningen avgörs i arbetsdomstolen. Sättet att utföra skyddsarbetet och arbetsgivarens rättsmedel skiljer sig på ovannämnda sätt från det som föreslås i propositionen. Det skyddsarbete som avses i tjänstekollektivavtalslagstiftningen har emellertid samma mål som det skyddsarbete som föreslås i propositionen, dvs. att trygga nödvändiga funktioner.  

Den terminologi som används i propositionen motsvarar den allmänt etablerade innebörden i begreppet skyddsarbete på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsparterna kan, oberoende av den föreslagna regleringen, komma överens om att även andra funktioner som inte omfattas av regleringen tryggas som skyddsarbete.  

För tjänstemän kan man med skyddsarbete även hänvisa till skyldigheterna för personer som inte deltar i arbetskonflikt. Skyddsarbetsskyldigheten som gäller personer i tjänsteförhållande som inte deltar i arbetskonflikten är enligt förslaget ett annat medel som arbetsgivaren har tillgång till och som arbetsgivaren i första hand bör använda. Om det skyddsarbete som utförs av personer som inte deltar i stridsåtgärder är tillräckligt för att trygga de skyddsintressen som ska tryggas genom regleringen blir arbetskonflikten inte rättsstridig på grund av underlåtelse att iaktta omsorgsplikten.  

Enligt lagstiftningen om tjänstekollektivavtal kan statens samt kommunernas och välfärdsområdenas tjänstekollektivavtalsparter föra arbetstvister som hotas av arbetskonflikt och som allvarligt kan störa samhällsvitala funktioner till behandling i tjänstetvistenämnden. Tjänstetvistenämnden kan behandla ärendet om man inte i förhandlingar mellan föreningarna har lyckats komma överens om att avstå från eller begränsa stridsåtgärderna. Tjänstevistenämnden kan uppmana parterna att helt eller delvis avstå från en samhällsfarlig stridsåtgärd. Uppmaningen är inte rättsligt bindande. Tjänstetvistenämndens behandling skjuter upp inledandet eller utvidgningen av stridsåtgärden med två veckor. Tjänstevistenämndens behandling avses inte påverka tillämpningen av den omsorgsplikt som föreslås för tjänstemanna- och tjänsteinnehavarföreningar eller arbetsgivarens rätt att ansöka om temporärt förbud mot arbetskonflikt eller kräva förbud mot arbetskonflikt. Om de nödvändiga funktioner som ska tryggas genom tjänstetvistenämndens behandling tryggas behöver arbetsgivaren inte använda de föreslagna rättsmedlen.  

Arbetsgivaren får låta utföra nödarbete endast om en oförutsedd händelse har orsakat avbrott i den normala driften eller medför överhängande fara för ett sådant avbrott, eller medför fara för skada på liv, hälsa, egendom eller miljön. Enligt arbetsrådets tolkningspraxis har nödarbete kunnat utföras även i arbetskonflikter och under ordinarie arbetstid. Genom propositionen ska arbetstidslagens reglering av nödarbete samordnas med den skyddsarbetslagstiftning som föreslås i propositionen. Nödarbete som föreskrivs i arbetstidslagen är enligt förslaget arbetsgivarens sista utväg för att undvika de skadepåföljder som omfattas av regleringen.  

Den föreslagna regleringen om ett temporärt förbud föreslås vara en särskild reglering i förhållande till den allmänna regleringen om säkringsåtgärder. I praktiken minskar användningsområdet för säkringsåtgärder. Enligt bedömningen kommer det föreslagna nya förfarandet att användas i större utsträckning i framtiden än förfarandet med säkringsåtgärder när det gäller att förbjuda en arbetskonflikt med hänvisning till att de nödvändiga funktioner som avses i förslaget äventyras. I den föreslagna lagen tas ställning till vilka funktioner som är nödvändiga att trygga under en arbetskonflikt. Den föreslagna lagstiftningen påverkar inte utnyttjandet av säkringsåtgärder på andra grunder, såsom olagliga arbetskonflikter eller arbetskonflikter som strider mot god sed (t.ex. HD 2018:61 och HD 2020:50). Det är sannolikt ganska sällsynt att samma arbetskonflikt skulle omfattas av den föreslagna regleringen och dessutom strida mot den allmänna fredsplikten. I en sådan situation kan sökanden i samma ansökan kräva förbud mot arbetskonflikt både med stöd av den föreslagna lagen och med stöd av en säkringsåtgärd enligt rättegångsbalken.  

Enligt förslaget har arbetstagarföreningen en skyldighet att se till att arbetskonflikten inte omedelbart, konkret och allvarligt äventyrar funktioner som är nödvändiga för att till exempel skydda människors liv eller hälsa eller arbetsgivarens egendom som är väsentlig för fortsatt näringsverksamhet.  

Arbetstagarföreningen kan bli ansvarig för skador som orsakas av en arbetskonflikt som strider mot 8 d § i arbetstvistlagen, om de allmänna förutsättningarna för skadeståndsansvar uppfylls. Uppkomsten av skadeståndsansvar förutsätter att en skada som ersätts med stöd av skadeståndslagen har orsakats och att ett oaktsamt eller uppsåtligt förfarande har orsakssamband med den skada som orsakats. Skadans uppkomst och omfattning ska dessutom vara förutsebar för den som orsakat skadan. En arbetskonflikt som strider mot omsorgsplikten kan orsaka arbetsgivare och tredje parter skada som ersätts med stöd av skadeståndslagen. 

Skadeståndsansvaret för en arbetstagarförening kan uppstå främst på grund av sakskador som orsakats arbetsgivaren, dvs. skador på maskiner eller anordningar eller motsvarande produktionsmedel som är väsentliga för näringsverksamheten. En sakskada som orsakats arbetsgivaren kan även orsaka indirekt skada för tredje part, såsom arbetsgivarens avtalspartner. Skador på föremål kan uppstå antingen som reparationskostnader för föremålet eller som indirekt inkomstbortfall. En arbetskonflikt kan också orsaka ersättningsbar personskada till exempel för en klient inom hälso- och sjukvården. Vid personskador kan det emellertid i praktiken vara utmanande att visa orsakssambandet. Omsorgsplikten omfattar också att undvika sådana arbetskonflikter som kan orsaka allvarlig fara för miljön. Bestämmelser om ersättning för miljöskador finns i lagen om ersättning för miljöskador (737/1994). 

När det gäller personskador och andra skador som orsakats tredje part är arbetsgivaren i allmänhet den primära ansvariga parten i förhållande till den skadelidande. I dessa situationer kan det vara svårt att identifiera i vilken utsträckning skadan överhuvudtaget har orsakats av arbetskonflikten och till vilken del arbetsgivaren ansvarar för kontinuiteten i sin verksamhet i förhållande till tredje part trots arbetskonflikten.  

Skadeståndsansvar förutsätter att den som orsakat skadan har handlat oaktsamt eller uppsåtligt. Vållande som är en förutsättning för skadeståndsansvar kan också ta sig uttryck som försummelse, det vill säga i allmänhet uppsåtlig eller oaktsam försummelse av en särskild rättslig skyldighet som fastställts i lag eller med stöd av lag. Iakttagandet av den omsorgsplikt som föreslås i propositionen fungerar som ett mått för bedömning av oaktsamhetsgrunden. De skyldigheter som fastställs i 8 d § i arbetstvistlagen begränsar i praktiken hurdana skador arbetstagarföreningar bör undvika vid genomförandet av arbetskonflikter. Om en arbetstagarförening anses ha brutit mot sin omsorgsplikt enligt 8 d §, dvs. det är fråga om en olaglig arbetskonflikt, är det i princip fråga om åtminstone vållande enligt skadeståndslagen.  

Fastställandet av ansvarig part påverkas i praktiken också av att den skadelidande har en skyldighet att begränsa den skada denne lider. Enligt förslaget har arbetsgivaren en skyldighet att vidta rimliga tillgängliga åtgärder för att förhindra de konsekvenser som avses i 8 d §. Konsekvenserna kan direkt gälla arbetsgivaren själv eller indirekt gälla tredje parter som arbetsgivaren har lagstadgade eller avtalsenliga skyldigheter mot. En arbetsgivare som är föremål för en arbetskonflikt kan i princip förutsättas vidta rimliga åtgärder för att förhindra skada som orsakas av arbetskonflikten. Dessutom kan arbetstagarföreningens ersättningsansvar påverkas av arbetsgivarens eventuella skadeståndsansvar, om det är fråga om en skada som arbetstagaren orsakat. Beroende på situationen kan skadeståndsansvar uppstå både för arbetsgivaren och arbetstagarföreningen. Bestämmelser om fördelningen av skadeståndsansvaret finns i 6 kap. i skadeståndslagen.  

Arbetstagarföreningens omsorgsplikt gäller inte så kallade rena förmögenhetsskador, dvs. ekonomisk skada som inte har samband med en person- eller sakskada. En ren förmögenhetsskada till följd av en arbetskonflikt kan till exempel vara en tillfällig minskning av rörelsevinsten till följd av ett avbrott i arbetsgivarens affärsverksamhet eller en minskning av rörelsevinsten till följd av förlust av kundkretsen. Ersättningsskyldigheten för dem kan i praktiken inte motiveras med försummelse av omsorgsplikten enligt i den föreslagna 8 d § i arbetstvistlagen, eftersom omsorgsplikten endast gäller vissa nödvändiga funktioner. Syftet med omsorgsplikten är inte att allmänt skydda arbetsgivaren mot rent ekonomiska skador som orsakas av arbetskonflikten. Således har en ren förmögenhetsskada som eventuellt orsakas av försummelse av den omsorgsplikt som förutsätts i genomförandet av en arbetskonflikt inte något orsakssamband med försummelsen av omsorgsplikten i ett skadeståndsrättsligt hänseende.  

I enlighet med det berikandeförbud som tillämpas i skadeståndsrätten ersätts endast den skada som faktiskt orsakats. Skadestånd kan jämkas i enlighet med 6 kap. 1 § i skadeståndslagen.  

Skadeståndslagen tillämpas i situationer utanför ett avtalsförhållande. Ett eventuellt skadeståndsansvar föreslås grunda sig på ett brott mot den lagstadgade omsorgsplikten. Ansvaret kan uppstå oavsett om det finns ett gällande kollektivavtal mellan parterna eller inte.  

Om en arbetskonflikt bryter mot den föreslagna 8 d § i arbetstvistlagen, men också mot fredsplikten som grundar sig på kollektivavtal och kollektivavtalslagen, kan det leda till att arbetstagarföreningen också ådöms plikt enligt kollektivavtalslagen. Om det är fråga om en olaglig sympatiaktion eller en politisk arbetskonflikt kan påföljden även utanför fredsplikten vara kompensation enligt 18 a § i arbetstvistlagen. Den nämnda kompensationen betalas till sin natur som avtalsvite i stället för skadestånd. Det högsta pliktbeloppet enligt 9 § i kollektivavtalslagen och kompensationsbeloppet enligt 18 a § i arbetstvistlagen är begränsat till 150 000 euro, även om den skada som en olaglig arbetskonflikt i verkligheten orsakar arbetsgivaren kan vara större. Samma arbetskonflikt kan emellertid också medföra skadeståndsansvar för arbetstagarföreningen, om det dessutom är fråga om ett brott mot den omsorgsplikt som föreslås i propositionen.  

I princip kan samordningen av plikten enligt 9 § i kollektivavtalslagen eller kompensationen enligt 18 a § i arbetstvistlagen och det skadeståndsansvar som uppstår för brott mot 8 d § i arbetstvistlagen bedömas enligt följande. Enligt huvudregeln beaktas eventuell kompensation som följer av annan lagstiftning i skadeståndet om samma skada ersätts med den. Det är inte avgörande att kompensations- och skadeståndsansvaret är kopplat till samma arbetskonflikt. Om ett brott mot omsorgsplikten enligt den föreslagna 8 d § i arbetstvistlagen orsakar samma skada som den som redan täcks av den kompensation som arbetsgivaren får, kan skadestånd i princip inte längre dömas ut. Samtidigt kan ett brott mot omsorgsplikten enligt 8 d § även orsaka sådan skada som kompensationen inte täcker. Kompensation kan då komma att betalas ut utöver skadeståndet. Skador som orsakas av brott mot omsorgsplikten överlappar inte nödvändigtvis en eventuell kompensation. Till exempel kan ordnande av en sympatiaktion som strider mot 8 a § i arbetstvistlagen eller en arbetskonflikt som strider mot 7 § i kollektivavtalslagen orsaka arbetsgivaren en ren förmögenhetsskada. Om en arbetskonflikt samtidigt orsakar sakskada genom brott mot 8 d § i arbetstvistlagen hindrar inte kompensationen att skadestånd fastställs. 

Inom ramen för den föreslagna regleringen kan skadeståndsansvar uppstå främst för arbetstagarföreningar. I propositionen fastställs vissa skyldigheter även för arbetsgivarna. Arbetstagarföreningar orsakas emellertid i princip ingen skada som ersätts med stöd av skadeståndslagen i situationer som omfattas av regleringens tillämpningsområde. Enligt 7 kap. 11 § i rättegångsbalken är arbetsgivaren skyldig att ersätta arbetstagarföreningens rättegångskostnader vid en onödig förbudsansökan.  

4.2.1  Ekonomiska konsekvenser

4.2.2  Konsekvenser för myndigheternas verksamhet

Den föreslagna regleringen om temporära förbud och talan om förbud bedöms ha konsekvenser för de allmänna domstolarna. Den föreslagna regleringen förtydligar de rättsmedel som finns tillgängliga för att trygga skyddsarbete jämfört med de säkringsåtgärder som används idag. Den föreslagna regleringen leder till att tvister tas upp till domstol något oftare än nu. Det handlar emellertid sannolikt om enstaka fall. Den delvis förutsägbara ökningen av tvister beror på arbetsmarknadsrelationerna och inte enbart på den föreslagna lagstiftningen. Tvister förutsätter snabb verksamhet av domstolarna, vilket enligt Domstolsverkets bedömning kräver att resurser används för brådskande uppgifter, särskilt för brådskande behandling av ansökningar om temporärt förbud. Majoriteten av fallen som gäller förbud mot arbetskonflikter kommer antagligen att behandlas i huvudstadsregionens hårt belastade domstolar. Det är möjligt att den föreslagna lagstiftningen, särskilt på lång sikt, minskar antalet ärenden som gäller förbud mot arbetskonflikter i domstolarna. Den omsorgsplikt som åläggs arbetstagarföreningarna förebygger arbetskonflikter som riktas mot nödvändiga funktioner. De skyldigheter som föreslås för arbetsgivaren kan i sin tur bedömas främja parternas ömsesidiga förhandlingar och lösning av meningsskiljaktigheter i god tid innan arbetskonflikten inleds. Förslaget syftar till att undvika domstolsprocesser.  

De föreslagna lagändringarna förutsätter ändringar i domstolarnas informationssystem och statistikföring. Domstolsverkets preliminära uppskattning av kostnaderna för ändringarna i de allmänna domstolarnas AIPA-system är cirka 10 000 euro. Även förvaltningsdomstolarnas HAIPA-system torde behöva motsvarande ändringar.  

Den föreslagna regleringen bedöms ha konsekvenser för utsökningsmyndigheternas verksamhet och förutsätter att de har resurser särskilt för att verkställa temporära förbud. 

Den föreslagna regleringen avses även omfatta personer i tjänsteförhållanden. Regleringen främjar därmed myndigheternas förmåga att sköta många av sina centrala lagstadgade uppgifter under en arbetskonflikt.  

4.2.3  Konsekvenser för arbetslivet och arbetstagare

Skyddsarbete ombesörjs i nuläget i regel mellan arbetsmarknadsorganisationerna. Kravet på skyddsarbete klargör nuläget och parternas rättigheter och skyldigheter. Utgångspunkten är att arbetstagarföreningen med stöd av sin omsorgsplikt avgränsar arbetskonflikten eller erbjuder tillräckligt skyddsarbete så att nödvändiga funktioner tryggas. Parterna behöver inte föra separata förhandlingar, såvida det inte finns en meningsskiljaktighet om begränsningarna av arbetskonflikten. Den föreslagna regleringen ger arbetsgivarna ett verktyg för att förhindra arbetskonflikter som allvarligt äventyrar de funktioner som ska tryggas genom regleringen. De föreslagna regleringslösningarna utgår emellertid från att man även i fortsättningen kan komma överens genom parternas ömsesidiga förhandlingar. Förslaget ingriper inte i de praktiska arrangemangen för förhandlingarna, utan parterna kan ordna dem på det sätt de anser vara bäst. Den föreslagna regleringen bedöms inte ha några betydande konsekvenser i praktiken för de flesta branscher, där man även idag har kommit överens om skyddsarbete. Den föreslagna lagstiftningen ökar rättssäkerheten och förutsebarheten på arbetsmarknaden. Bestämmelserna om omsorgsplikten förutsätter en närmare bedömning av skyddsarbete och arbetskonfliktens avgränsningar av arbetstagarföreningarna. Skyldigheten innebär dock i praktiken ingen förändring för arbetstagarföreningarnas verksamhet. Bedömningen av avgränsningen av arbetskonflikter och behovet av skyddsarbete är en vanlig del av planeringen av stridsåtgärder. De funktioner som omfattas av regleringen har i regel avgränsats från arbetskonflikter.  

Förslaget kan bedömas vara ett svar på de problem som arbetstagarföreningarna upplever när det gäller att utan dröjsmål inleda förhandlingar, specificera arbetsgivarens begäran om skyddsarbete och få information.  

Ur arbetstagarföreningarnas synpunkt underlättas bedömningen utifrån omsorgsplikten av att arbetsgivaren har en lagstadgad skyldighet att ge föreningen nödvändiga uppgifter för att fastställa gränserna för arbetskonflikten och skyddsarbetet. Dessutom har arbetsgivaren skyldighet att utan dröjsmål utreda oklarheter som gäller gränserna för en arbetskonflikt med den förening som ansvarar för genomförandet av arbetskonflikten. Arbetsgivaren bör också utan dröjsmål inleda förhandlingar om att trygga nödvändiga funktioner. Arbetsgivarens snabba förfarande i tvistsituationer ger arbetstagarföreningen tid att vid behov överväga begränsningarna av arbetskonflikten på nytt innan arbetskonflikten inleds. På så sätt kan man undvika ett domstolsförfarande och att hamna i en situation där det undantagsvis kan bli fråga om att utföra nödarbete.  

I tjänsteförhållande utförs ofta arbete som anknyter till tryggandet av de funktioner som ska tryggas genom den föreslagna regleringen. Den föreslagna regleringen innebär emellertid inte att alla tjänstemän, vars uppgifter på något sätt har att göra med de funktioner som ska tryggas genom regleringen, ska uteslutas från arbetskonflikter. Tröskeln föreslås vara hög för tillämpningen av den omsorgsplikt som åläggs tjänstemanna- och tjänsteinnehavarföreningar, dvs. det förutsätts att nödvändiga funktioner äventyras omedelbart, konkret och allvarligt. Regleringen innebär inte att till exempel alla tjänstemän som är anställda av säkerhetsmyndigheterna ska uteslutas från arbetskonflikter. Regleringen förutsätter endast att den personal som är nödvändig för att skydda funktionerna från att äventyras allvarligt avgränsas från arbetskonflikten. Regleringen avses således endast gälla en begränsad grupp personer i tjänsteförhållande. Detsamma gäller arbetstagare i arbetsavtalsförhållande som arbetar i uppgifter som är viktiga med tanke på tryggandet av funktionerna.  

Den omsorgsplikt som föreslås i propositionen gäller bland annat social- och hälsovårdens verksamhet. Inom social- och hälsovårdsbranschen är skyddsarbetsförhandlingar och avgränsningar av arbetskonflikter sedvanliga på grund av arbetets karaktär och den föreslagna lagstiftningen ändrar inte denna utgångspunkt jämfört med nuläget. Förslaget riktar sig inte enbart till social- och hälsovården, utan allmänt till samhällets mest kritiska branscher. Förslaget bedöms inte ha några negativa konsekvenser för social- och hälsovårdssektorns attraktions- och hållkraft samt personalens välbefinnande.  

Förslagets konsekvenser för arbetstagarnas konflikträtt behandlas nedan i kapitel 4.2.4. 

4.2.4  Konsekvenser för grundläggande och mänskliga rättigheter

Konflikträtten används kollektivt som en del av den fackliga föreningsfriheten. Vid begränsning av konflikträtten begränsas samtidigt fackföreningsmedlemmarnas, det vill säga enskilda arbetstagares eller tjänstemäns, rätt att påverka uppnåendet av målen med arbetskonflikten. Genom den föreslagna omsorgsplikten säkerställs att nödvändig personal sköter nödvändiga uppgifter under arbetskonflikter.  

De skyldigheter som föreslås i propositionen fastställs i huvudsak för arbetstagarföreningar. Som en sista utväg och i situationer som är mycket begränsade och exceptionella vad gäller sitt tillämpningsområde kan arbetsgivaren låta arbetstagaren utföra nödarbete. Om vägran att utföra nödarbete beror på deltagande i en arbetskonflikt som genomförs av en arbetstagarförening får detta dock inte medföra någon annan påföljd för arbetstagaren än förlust av lön under tiden för deltagandet i arbetskonflikten. Även om en arbetstagare som deltar i en arbetskonflikt utan påföljd kan vägra utföra nödarbete på order av arbetsgivaren, kan arbetstagarna i regel förväntas följa arbetsgivarens order i en exceptionell risksituation. För en enskild arbetstagare innebär deltagande i skyddsarbete eller nödarbete en begränsning av den grundläggande konflikträtten och kan innebära att arbetskonfliktens påtryckningskraft försvagas. De begränsningar av konflikträtten som föreslås i propositionen är dock snäva och begränsas endast till det som är absolut nödvändigt för att trygga en funktion som omfattas av regleringen. Förslaget förbjuder inte kategoriskt konflikträtten för arbetstagare inom någon bransch eller yrkesgrupp.  

I enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Orpos regering har arbetsmarknadsreformer genomförts under den innevarande regeringsperioden. Reformerna har konsekvenser för den grundläggande rätten till facklig föreningsfrihet och konflikträtten. Begränsningarna gällande oproportionerliga sympatiaktioner och politiska arbetskonflikter trädde i kraft den 18 maj 2024 (lag om ändring av lagen om kollektivavtal 246/2024 och lag om ändring av lagen om medling i arbetstvister 247/2024). De begränsningar av konflikträtten som föreslås i denna proposition gäller också sympatiaktioner och politiska arbetskonflikter. Reformen som trädde i kraft i maj 2024 begränsade inte rätten till primära arbetskonflikter. De ändringar som föreslås i propositionen begränsar även primära arbetskonflikter där tvisten gäller arbetstagarnas egna arbetsvillkor.  

I samband med reformen av arbetsfredslagstiftningen effektiviserades påföljdssystemet för lagstridiga arbetskonflikter. I propositionen föreslås inga nya kompensationspåföljder för arbetstagarföreningar. Domstolen ska emellertid ha möjlighet att förena ett beslut om förbud mot arbetskonflikt med ett beslut om vite.  

Systemet för medling av arbetskonflikter har förnyats genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2025. Den föreslagna regleringen och lagändringarna som gäller medlingssystemet (816/2024) har inga direkta samverkande effekter. Genom ett meddelande om arbetsinställelse inleds medling enligt arbetstvistlagen. En eventuell tvist mellan en arbetsgivare och en arbetstagarförening om tryggandet av nödvändiga funktioner i anslutning till en strejk ska enligt förslaget inte medlas under ledning av riksmedlaren. I förarbetena till lagändringen om systemet för medling i arbetstvister (RP 146/2024 rd) bedömdes att lagändringen och den praxis som medlaren följer påverkar arbetsmarknadsförhandlingarna. Genom propositionen ändrades inte arbetsmarknadsparternas möjligheter att komma överens om löner och andra villkor för anställningsförhållandet. Den praxis som följs i medlingsförfarandet har konsekvenser som avspeglar sig på arbetsmarknadens verksamhet. Vad gäller konsekvenserna för arbetstagarföreningarnas förhandlingsställning och konflikträtt är det anmärkningsvärt att medlarna redan länge har följt den praxis som fastställts på lagnivå.  

De ändringar som redan genomförts under regeringsperioden och som föreslås i denna proposition begränsar eller inverkar åtminstone indirekt på den grundläggande rätten till facklig föreningsfrihet och konflikträtten. En begränsning av konflikträtten stärker i princip arbetsgivarsidans förhandlingsställning och kan leda till försämrade arbetsvillkor (RP 12/2024 rd s. 57–58). Regleringen som föreslås i propositionen gäller allmänt sådana branscher vars arbetsuppgifter är nödvändiga för att trygga grundläggande rättigheter eller det allmänna intresset. Propositionen försätter således inte så kallade kritiska branscher i en annan ställning i förhållande till begränsningarna av konflikträtten. Genom förslaget bevaras också de kritiska branschernas anställdas möjlighet att sätta upp sina förhandlingsmål och stödja genomförandet av dem i praktiken som tidigare genom stridsåtgärder. Arbetstagare som arbetar i kritiska branscher som omfattas av regleringen berörs dock av mer omfattande begränsningar av konflikträtten än arbetstagare inom andra branscher, eftersom de föreslagna begränsningarna även avses gälla primära arbetskonflikter. Arbetstagarföreningar har dock i allmänhet inte strävat efter att förverkliga sina mål genom att rikta arbetskonflikter mot kritiska uppgifter. Således kan man inte bedöma att propositionen leder till att de kritiska branschernas förhandlingsposition väsentligt försvagas genom mer omfattande begränsningar av konflikträtten i förhållande till andra branscher. Lagförslaget handlar om att sammanjämka konflikträtten med andra grundläggande rättigheter och det allmänna intresset. Trots regleringen har arbetstagarna och deras föreningar en omfattande konflikträtt som kan påverka utvecklingen av arbetsvillkoren. Skyldigheten att utföra skyddsarbete eller nödarbete påverkar inte i någon väsentlig grad förverkligandet av arbetskonfliktens påtryckningsverkan och syfte. 

De föreslagna ändringarna kan förbättra tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Den föreslagna lagstiftningen skyddar särskilt tredje mans grundläggande rättigheter i förhållande till arbetskonflikter. Den föreslagna lagstiftningen skyddar också arbetsgivarnas egendom. Arbetskonflikter kan orsaka störningar i sådan tjänste- och varuproduktion som är kritisk för tillgodoseendet av de grundläggande rättigheterna. Exempel på denna typ av tjänster som tryggar de grundläggande rättigheterna är social- och hälsovårdstjänster, vissa säkerhetstjänster samt vatten-, energi- och livsmedelsförsörjningen. I fråga om sådana tjänster säkerställs det genom förslaget att arbetskonflikter inte orsakar till exempel fara för människors liv eller allvarlig fara för hälsan. Förslagets konsekvenser berör därmed särskilt mer utsatta människor som är beroende av hjälp från social- eller hälsovårdstjänster samt allvarligt sjuka, äldre eller personer med funktionsnedsättning.  

Betydelsen av konsekvenserna för de grundläggande rättigheterna och de mänskliga rättigheterna minskas i praktiken av att man redan nu under arbetskonflikterna har kommit överens om skyddsarbete och att allvarliga skador på de intressen som tryggas genom de grundläggande rättigheterna därmed inte har kunnat orsakas.  

5.2.1  Sverige

Utöver anmälningsskyldigheten, statlig medling och överenskomna förhandlings- och medlingsförfaranden kan genomförandet av arbetskonflikter i Sverige fortfarande påverkas av huvudavtalet från 1938 mellan de svenska centralorganisationerna, dåvarande arbetsgivarcentralorganisationen SAF (Svenska Arbetsgivareföreningen) och löntagarcentralorganisationen LO (Landsorganisationen i Sverige) (Saltsjöbadsavtalet). Huvudavtalet innehåller bland annat bestämmelser om tillåtna stridsåtgärder, förbud mot stridsåtgärder under förhandlingar, skyldigheter att utföra skyddsarbete och tryggande av nödvändiga tjänster. Avtalet är inte längre formellt bindande, men följs tills ett nytt huvudavtal nås. I problemsituationer tolkas huvudavtalet av en s.k. arbetsmarknadsnämnd, i stället för av arbetsdomstolen, som består av en opartisk ordförande och representanter för centralorganisationernas båda parter. (Lamminen 2019, s. 132.) 

I Sverige finns det bestämmelser om samhällsfarliga arbetskonflikter i huvudavtalen. I Sverige finns bestämmelser om skyddsarbete i kollektivavtal både inom den privata och offentliga sektorn. Genom huvudavtalen har arbetsmarknadsparterna inrättat gemensamma organ som beslutar huruvida stridsåtgärder tillåts i enskilda fall. 

I statens huvudavtal har parterna kommit överens om att sträva efter fredliga förhandlingar och att avstå från stridsåtgärder som på grund av sina sociala eller privata konsekvenser inte bör förekomma (samhällsfarliga konflikter). Utifrån den erfarenhet som erhållits har parterna övervägt att i princip utesluta vissa branscher och funktioner från arbetskonflikter för att skydda vissa samhällsvitala funktioner. I detta sammanhang har det emellertid konstaterats att åtgärdens samhällsrisker beror på flera faktorer, såsom vilka branscher den avser, när den genomförs, dess varaktighet och den övriga allmänna konfliktsituationen på arbetsmarknaden. Dessutom kan alla långvariga konflikter, oavsett var de uppstår, få allvarliga konsekvenser.  

Parterna i statens huvudavtal har inte ansett det vara möjligt att precisera vilka konflikter som inte bör uppstå på grund av deras samhällsmässiga eller privata konsekvenser. Som exempel anges rikets säkerhet, upprätthållande av den allmänna ordningen, vård av sjuka, omhändertagna och andra som behöver hjälp samt avgifter som behövs med tanke på privatpersoners ekonomiska säkerhet. Parterna har kommit överens om att undvika stridsåtgärder som kan befaras orsaka allvarliga störningar i samhällsekonomin eller medborgarnas utkomst samt stridsåtgärder som av humanitära skäl skulle vara kränkande, till exempel stridsåtgärder i skolor för personer med funktionsnedsättning. 

I statens huvudavtal föreskrivs också om skyddsarbete och arbetstagarens skyldighet att utföra det. Med det avses arbete som behövs till förebyggande av fara för människor eller skada på egendom samt arbete som behövs för avveckling av verksamheten på ett tekniskt försvarligt sätt.  

I det kommunala huvudavtalet finns även bestämmelser om samhällsfarliga arbetskonflikter. Med samhällsfarliga stridsåtgärder avses sådana stridsåtgärder som genom sina verkningar otillbörligt skulle störa viktiga samhällsfunktioner eller medföra fara för människors liv eller risk för att bestående ohälsa uppstår. Part som bedömer en stridsåtgärd vara samhällsfarlig har att påkalla förhandling hos berörd motpart med syfte att undvika, begränsa eller avbryta stridsåtgärden. Vägrar den andra parten att ingå i förhandling eller kan enighet inte uppnås vid förhandling, kan parten hänskjuta ärendet till den centrala nämnden att pröva om stridsåtgärden är samhällsfarlig.  

Enligt det kommunala huvudavtalet är arbetstagaren skyldig att utföra skyddsarbete. Till skyddsarbete hänförs arbete som behövs för att avveckling av verksamheten på ett tekniskt försvarligt sätt eller till förebyggande av fara för människor eller skada på egendom. Med skyddsarbete jämställs arbete som någon är skyldig att utföra på grund av särskild föreskrift i lag. 

Det finns en allmänt erkänd möjlighet i Sverige att staten kan ingripa genom lagstiftning i situationer där viktiga samhällsfunktioner hotas på grund av en arbetsmarknadstvist. I vissa fall har lagstiftning beretts som ett skiljeförfarande för att lösa en enskild tvist. Sådan lagstiftning har dock ännu inte en enda gång faktiskt trätt i kraft, eftersom tvisterna har kunnat lösas före lagstiftningens ikraftträdande. År 1971 användes lagstiftningen för att avsluta en arbetskonflikt så att tidigare kollektivavtal och därmed fredsplikten trädde i kraft under en viss begränsad tid för att det skulle finnas tillräckligt med tid för att åstadkomma nya avtal (s.k. SACO-SR-konflikten). (Lamminen 2019, s. 132.) 

5.2.2  Norge

I Norge finns det ingen lagstiftning som kräver att skyddsarbete eller minimitjänster ska tryggas under en arbetskonflikt. Kollektivavtalen kan innehålla bestämmelser om miniminivån för tjänsterna. I Norge kan en strejk enligt långvarig praxis avslutas genom lag och överföras till ett obligatoriskt medlingsförfarande i den nationella nämnden om man anser att arbetskonflikten allvarligt äventyrar eller kan allvarligt äventyra samhällets livsviktiga intressen. (Labour disputes and compulsory arbitration. Report by the working group set up by the Norwegian Ministry of Labour and Social Inclusion)  

5.2.3  Danmark

I Danmark finns det ingen lagstiftning om skyddsarbete eller minimitjänster. Man har avtalat om tryggandet av skyddsarbete i kollektivavtalen för social- och hälsovårdsbranschen. Kollektivavtalsparterna har förbundit sig att avtala om tryggande av nödvändigt skyddsarbete i kritiska uppgifter i arbetskonflikter (5 § 4 punkten i huvudavtalet på regionnivå och 8 § i det kommunala huvudavtalet ). I Danmark har man ansett det möjligt att ingripa i arbetskonflikter genom lagstiftning som förlängde giltigheten av upphörda kollektivavtal med tidigare villkor och återställde fredsplikten ( Lov om fornyelse af overenskomster og aftaler for sygeplejersker ). Detta har gjorts till exempel i samband med en långvarig strejk inom vårdsektorn.  

5.2.4  Tyskland

I Tyskland finns det ingen lagstiftning om skyddsarbete eller minimitjänstgöring. När en arbetskonflikt genomförs ska de förutsättningar som den utvecklade proportionalitetsprincipen ställer i rättspraxis iakttas. Det strider mot redlighetsprincipen som ingår i bedömningen enligt proportionalitetsprincipen om skada orsakas genom att man helt avstår från underhållsskyldigheten och orsakar slutgiltig skada för arbetsgivarens produktionsanläggning. Enligt proportionalitetsprincipen kan även tredje parts grundläggande rättigheter begränsa stridsåtgärder särskilt inom hälso- och sjukvården. En strejk som skadar patienternas hälsa är olaglig. I andra fall än de som berör hälso- och sjukvården ska man söka harmoni mellan olika grundläggande rättigheter. Lagligheten av en arbetskonflikt förutsätter också att förutsättningarna för nödarbete (Notdienst) uppfylls. Nödarbete kan vara nödvändigt för att skydda arbetsgivarens utrustning och produktionsmedel eller för att förebygga faror för tredje part och det allmänna intresset. Medborgarnas tillgång till nödvändiga tjänster och varor måste tryggas även under arbetskonflikter. När strejker ordnas inom branscher som berör varor eller tjänster som är livsviktiga för medborgarna är begränsningarna av konflikträtten som gäller s.k. nödarbete berättigade. Vanligtvis kommer man överens om nödarbete. (Lamminen 2019, s. 157–162.) 

5.2.5  Estland

I Estland är strejker förbjudna i stats- och lokalförvaltningen, försvaret, domstolarna och räddningstjänsterna enligt lagen om lösning av kollektiva tvister. Förbudet gäller med vissa undantag personer i tjänsteförhållande. Företag och anläggningar som tillgodoser befolkningens och ekonomins primära behov ska trygga nödvändiga tjänster och produktion, vilka fastställs genom avtal mellan parterna. Om en överenskommelse inte kan nås fastställer den offentliga medlaren den nödvändiga servicen och produktionen genom ett beslut som är bindande för parterna. Enligt lagen fastställer regeringen de företag och anläggningar som avses ovan. 

10.1.1  Grundläggande fri- och rättigheter som är väsentliga med tanke på propositionen

I propositionen föreslås reglering som syftar till att trygga vissa skyddsintressen som är viktiga med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna eller tryggande av allmänintresset under arbetskonflikter. De föreslagna bestämmelserna är av betydelse med hänsyn till flera grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i grundlagen. 

I 13 § 2 mom. i grundlagen tryggas den fackliga föreningsfriheten. Enligt 13 § 2 mom. i grundlagen har var och en föreningsfrihet. Föreningsfriheten innefattar rätt att utan tillstånd bilda föreningar, höra till eller inte höra till föreningar och delta i föreningars verksamhet. Den fackliga föreningsfriheten och friheten att organisera sig för att bevaka andra intressen är likaså tryggad. Enligt 13 § 3 mom. i grundlagen utfärdas närmare bestämmelser om mötesfriheten och föreningsfriheten genom lag. 

Konflikträtten nämns inte uttryckligen i 13 § 2 mom. i grundlagen. Tryggandet av den fackliga organiseringsfriheten innebär att den som utövar sin frihet inte ska drabbas av skadliga påföljder. I förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna konstateras det bland annat att deltagande eller underlåtenhet att delta i fackföreningsverksamhet eller i en laglig arbetskonflikt inte utgör godtagbara grunder för till exempel avsked från arbetet eller särbehandling i arbetslivet (RP 309/1993 s. 65/I). Denna punkt i propositionen kan användas som motivering till en ståndpunkt enligt vilken rätten till laglig strejk och andra stridsåtgärder är förenad med ett visst skydd enligt grundlagen. Skyddet omfattar då uttryckligen lagliga stridsåtgärder. Lagstiftaren kan anses ha en viss prövningsmarginal när det gäller att definiera vilka arbetskonflikter som är lagliga. Stridsåtgärder utgör en väsentlig del av fackföreningarnas verksamhet, och den rätt att delta i föreningsverksamhet som hör till föreningsfriheten är inte fullständig om den inte omfattar rätt att delta i stridsåtgärder. 

Grundlagsutskottet har i sin tolkningspraxis bekräftat att konflikträtten har samband med den fackliga föreningsfrihet som tryggas genom 13 § 2 mom. i grundlagen (t.ex. GrUU 12/2003 rd och GrUU 3/1998 rd). Vad denna rätt i detalj innebär regleras dock i allt väsentligt genom bestämmelser i vanlig lag. Också lagstiftaren har enligt utskottets mening en relativt omfattande prövningsrätt i fråga om regleringen av rätten att vidta stridsåtgärder. Begränsningarna i rätten ska enligt grundlagsutskottet bedömas med beaktande av detta och de allmänna förutsättningarna att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 12/2003 rd). 

Även Finlands förpliktelser enligt olika internationella överenskommelser, som det hänvisades till i samband med organiseringsfriheten i förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna, talar för att konflikträtten är skyddad enligt grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 65 och Perusoikeudet, 9. Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, PL 13 §). Bestämmelser om facklig föreningsfrihet finns i flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. ILO:s konventioner nr 87 och 98 har i tillsynspraxis ansetts inbegripa rätten att inleda en arbetskonflikt. Facklig organiseringsfrihet nämns särskilt som en del av föreningsfriheten både i artikel 22 i MP-konventionen och i artikel 11 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. I den reviderade Europeiska sociala stadgan tryggas den fackliga organiseringsfriheten (artikel 5). Dessutom har parterna i den reviderade Europeiska sociala stadgan förbundit sig att erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikt, såsom strejk, dock under förutsättning att inte något annat följer av förpliktelser enligt gällande kollektivavtal (artikel 6.4). Parterna i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har likaså förbundit sig att säkerställa strejkrätten under förutsättning att den utövas i enlighet med lagstiftningen i vederbörande stat (artikel 8 stycke 1 punkt 1). Konflikträtten behandlas också i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 28 har arbetstagare och arbetsgivare, eller deras respektive organisationer, i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis rätt att förhandla och ingå kollektivavtal på lämpliga nivåer och att i händelse av intressekonflikter tillgripa kollektiva åtgärder för att försvara sina intressen, inbegripet strejk. 

Av principen för den människorättsvänliga tolkning som grundlagsutskottet bekräftat (GrUB 25/1994 rd, GrUU 2/1990 rd) följer att den fackliga föreningsfrihet som gäller enligt 13 § 2 mom. i grundlagen ska tolkas så att dess innehåll överensstämmer med de internationella människorättskonventioner som är bindande för Finland. 

Andra bestämmelser som är av betydelse vid bedömningen av lagförslagen är den rätt till liv, personlig frihet, integritet och trygghet som tryggas i 7 § i grundlagen, det egendomsskydd som tryggas i 15 § i grundlagen, den rätt till oundgänglig försörjning och omsorg som tryggas i 19 § i grundlagen samt ansvaret för miljön enligt 20 § i grundlagen. En annan bestämmelse som bedöms vara av betydelse är 19 § 3 mom. i grundlagen om skyldigheten för det allmänna att, enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster. Det allmänna ska enligt detta moment också stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Arbetskonflikter får också konsekvenser för tredje parter, vars grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter staten enligt 22 § i grundlagen ska tillgodose. Lagförslaget innehåller också bestämmelser som är av betydelse med tanke på kraven om rättsskydd i 21 § i grundlagen. Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag utfärdas genom lag. 

10.1.2  Begränsning av konflikträtten

Vad konflikträtten i detalj innebär regleras enligt grundlagsutskottet i allt väsentligt genom bestämmelser i vanlig lag. Också lagstiftaren har enligt utskottet en relativt omfattande prövningsrätt i fråga om regleringen av rätten att vidta stridsåtgärder. Begränsningarna i konflikträtten ska bedömas med beaktande av detta och de allmänna förutsättningarna att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUB 6/2015 rd, s. 4, GrUU 12/2003 rd, s. 3). Betydelsefulla frågor är således till exempel frågan om godtagbara grunder för begränsning av konflikträtten, begränsningarnas proportionalitet och att begränsningarna formuleras tillräckligt exakt i lag (se t.ex. GrUU 41/2022 rd). 

Grundlagsutskottet konstaterade i sitt betänkande (GrUB 25/1994 rd) om reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd) att inte ens grundläggande fri- och rättigheter som formulerats utan något uttryckligt lagförbehåll eller någon restriktiv klausul i regel är avsedda att vara ovillkorliga rättigheter, utan frågan om inskränkningar i dem avgörs utifrån de allmänna lärorna om grundläggande fri- och rättigheter. Dessutom konstaterade utskottet följande i fråga om inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna: De tillåtna inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter som formulerats som rättigheter bestäms dock i vart och ett fall närmare genom lagstiftningspraxis. Ur hela komplexet av grundläggande fri- och rättigheter och rättigheternas karaktär av grundlagsfästa rättigheter kan vissa allmänna krav på inskränkning av dem härledas, till exempel: 

Inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter bör bygga på lagar som stiftats av riksdagen. Detta är förknippat med ett förbud att delegera befogenheter att inskränka grundläggande fri- och rättigheter till lägre författningsnivå än lag. 

Inskränkningarna ska vara noga avgränsade och tillräckligt exakt definierade. Deras innehåll ska till väsentliga delar framgå av lagen. 

Grunderna för inskränkningar ska vara acceptabla. Inskränkningar ska vara dikterade av något tungt vägande samhälleligt skäl. Acceptabiliteten bör bedömas till exempel med hänsyn till bestämmelserna om liknande rättigheter i Europakonventionen om mänskliga rättigheter, åtminstone till den del de innehåller en uttömmande förteckning över acceptabla grunder för inskränkning av de mänskliga rättigheterna. Det är befogat att tolka de grundläggande fri- och rättigheterna på samma sätt som de mänskliga rättigheterna, det vill säga att bara grunder för inskränkning som enligt en viss bestämmelse i konventionen om de mänskliga rättigheterna är acceptabla kan godtas som grunder för inskränkning av motsvarande stadgande om grundläggande fri- och rättigheter. 

Det kan inte föreskrivas genom vanlig lag om en inskränkning av kärnan i en grundläggande fri- eller rättighet. 

Inskränkningarna ska vara förenliga med kravet på proportionalitet. Inskränkningarna bör vara nödvändiga för att uppnå ett acceptabelt syfte. Vissa inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna är tillåtna bara om målet inte kan nås genom mindre ingrepp i rättigheterna. Inskränkningarna får inte gå längre än vad som kan motiveras med beaktande av vikten av ett samhälleligt intresse som ligger bakom inskränkningen i relation till det rättsgoda som ska inskränkas. 

Inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter kräver ett adekvat rättsskydd. 

Inskränkningarna får inte stå i strid med Finlands internationella förpliktelser vad gäller de mänskliga rättigheterna. På denna punkt innebär reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna att vårt system i innehållsligt hänseende ytterligare närmas de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Därför är det viktigare än någonsin att tolkningen av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna harmoniseras. 

I sitt betänkande om reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna hänvisade riksdagens grundlagsutskott uttryckligen till Europakonventionens betydelse som hjälpmedel när det gäller att bedöma en inskränkningsgrunds acceptabilitet. Av betydelse är enligt utskottet åtminstone de bestämmelser i konventionen som innehåller en uttömmande förteckning över acceptabla grunder för inskränkning av de mänskliga rättigheterna. Enligt utskottet är det befogat att tolka de grundläggande fri- och rättigheterna på samma sätt som de mänskliga rättigheterna, det vill säga så att bara sådana grunder för inskränkning som anges i restriktiva klausuler i konventionerna om de mänskliga rättigheterna kan tillåtas som grunder för inskränkning av motsvarande bestämmelse om grundläggande fri- och rättigheter (GrUB 25/1994 rd, s. 5 och Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset, 2001, s. 190.). 

Grundlagsutskottet har senast bedömt frågor som gäller konflikträtten i samband med begränsningar av sympatiaktioner och politiska stridsåtgärder samt personlig kompensationspåföljd för arbetstagare som fortsätter en lagstridig arbetskonflikt (GrUU 9/2024 rd). I grundlagsutskottets senaste utlåtandepraxis har frågor som gäller konflikträtten också bedömts i samband med begränsningar av konflikträtten för särskilda tjänstemannagrupper (GrUB 6/2015 rd, GrUU 12/2003 rd, GrUU 19/2001 rd) och när det har varit fråga om att genom temporära bestämmelser förhindra att stridsåtgärder inom hälso- och sjukvården som redan pågår eller som har bedömts inledas inom kort har konsekvenser för patientsäkerheten (GrUU 15/2007 rd, GrUU 41/2022 rd). 

Grundlagsutskottet har tagit ställning till om förbud mot stridsåtgärder kan tillåtas i fråga om vissa tjänstemän. Grundlagsutskottet har konstaterat att grundlagens 13 § 2 mom., som gäller facklig föreningsfrihet, ger anledning till en viss restriktivitet till att det i lag ingår av kollektivavtalssystemet oberoende bestämmelser om tillåtna eller förbjudna stridsåtgärder i arbetskonflikter (GrUU 5/1997 rd, GrUU 12/2003 rd). 

Grundlagsutskottets utlåtande GrUU 5/1997 rd gällde ett förslag till lag om Finlands Banks tjänstemän enligt vilket ”det är förbjudet att vidta stridsåtgärder som stör skötseln av Finlands Banks lagbestämda uppgifter på ett sådant sätt att landet kan orsakas betydande skada eller som kan medföra allvarlig störning i betalningssystemet eller det finansiella systemet eller utgöra ett allvarligt hot mot Finlands Banks säkerhet”. Grundlagsutskottet ansåg att ett exempel på en bättre avvägd reglering än den föreslagna stod att finna i 56 § i lagen om republikens presidents kansli, och utskottet ansåg att en sådan reglering var på sin plats också i detta sammanhang. Enligt 56 § i den då gällande lagen om republikens presidents kansli ska det säkerställas att presidentämbetet kan utövas oberoende av stridsåtgärder. Om en stridsåtgärd hindrar eller i väsentlig grad stör skötseln av presidentämbetet ska parterna, sedan de fått kännedom om saken, utan dröjsmål vidta behövliga åtgärder för att avlägsna hindret eller störningen. Grundlagsutskottet ansåg ändå att förslaget inte stred mot bestämmelserna i regeringsformen. 

Grundlagsutskottets utlåtande GrUU 12/2003 rd gällde ett förbud för tjänstemännen vid centralkansliet, utskottssekretariatet och förvaltningsavdelningen, som bildar riksdagens kansli, att delta i en stridsåtgärd. Grundlagsutskottet konstaterade att riksdagens kansli enligt 74 § i riksdagens arbetsordning ska skapa förutsättningar för riksdagen att fullgöra sina uppgifter som statsorgan. I och med riksdagens specialstatus som högsta statsorgan finns det godtagbara och synnerligen vägande skäl för förbudet. Syftet är att säkerställa att riksdagen kan fungera i alla lägen. Med hänsyn till att riksdagen har den position den har och att förbudet mot stridsåtgärder begränsades till att gälla endast de delar av riksdagens kansli som nämndes i bestämmelsen, höll sig regleringen enligt utskottets mening inom ramen för de proportionalitetskrav som gäller för begränsningar. Bestämmelsen om förbud mot stridsåtgärder påverkade inte behandlingsordningen för lagförslaget. Det bör också noteras att lagen stiftades med tanke på framtiden, trots att inga stridsåtgärder av detta slag dittills hade förekommit. 

Enligt grundlagsutskottet är det också möjligt att införa ett förbud för presidenterna och ledamöterna i högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen att vidta stridsåtgärder, om anställningsvillkoren för domarna i denna grupp regleras i lag (GrUU 19/2001 rd). 

I propositionen föreslås inga förbud för vissa kategorier av personer att delta i stridsåtgärder. Trots att grundlagsutskottet förhåller sig restriktivt till begränsningar utanför kollektivavtalssystemet har även reglering av detta slag ansetts vara möjlig. 

De utlåtanden som är väsentliga med hänsyn till det aktuella förslaget är grundlagsutskottets utlåtanden om begränsningar av konflikträtten för att säkerställa nödvändig vård. Lagförslagen hade samband med hotande arbetskonflikter 2007 och 2022. 

Grundlagsutskottet bedömde ett lagförslag om säkerställande av patientsäkerheten vid arbetskonflikt inom hälso- och sjukvården 2007 (GrUU 15/2007 rd). Enligt förslaget skulle länsstyrelsen ha rätt att förordna en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården att utföra patientsäkerhetsarbete, om en verksamhetsenhet inom hälso- och sjukvården med anledning av en arbetskonflikt inte förmår tillhandahålla nödvändig vård för att trygga patienters liv eller förhindra bestående allvarliga skador. Enligt grundlagsutskottet låg det bakom de föreslagna bestämmelserna ytterst tungt vägande skäl som tar fasta på att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt utskottet handlade regleringen i sista hand om rätten till liv och personlig trygghet för dem som är i akut behov av sjukvård. I 19 § 1 mom. i grundlagen tryggas rätten till oundgänglig omsorg för alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv. Med oundgänglig omsorg avses i bestämmelsen enligt förarbetena bland annat sådana tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv. Här ingår rätt till akut sjukvård (RP 309/1993 rd, s. 73/II, GrUU 20/2004 rd, s. 2/II). Rätten till oundgänglig omsorg är nära förknippad med bestämmelserna om rätt till liv och personlig trygghet i 7 § i grundlagen. Grundlagsutskottet fäste då vikt vid att 19 § 3 mom. i grundlagen ålägger det allmänna att tillförsäkra var och en tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster. Det allmänna ska enligt denna bestämmelse trygga tillgången till hälso- och sjukvårdstjänster (RP 309/1993, s. 75/II). Tillgången till och sättet att ordna hälso- och sjukvårdstjänster påverkas indirekt också av andra grundläggande fri- och rättigheter, såsom rätten till liv och personlig säkerhet (RP 309/1993 rd, s. 75/II). Grundlagsutskottet betonade också att det i 22 § i grundlagen finns en bestämmelse om det allmännas skyldighet att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Ofta förutsätter det faktiska förverkligandet av de grundläggande fri- och rättigheterna aktiva åtgärder från det allmännas sida, t.ex. för att skydda individens grundläggande fri- och rättigheter mot kränkningar från utomståendes sida eller för att skapa faktiska förutsättningar för utövning av de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 79/II). 

I sitt utlåtande GrUU 41/2022 rd bedömde grundlagsutskottet ett förslag till lag om säkerställande av nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård under en arbetskonflikt. Syftet med lagförslaget var att säkerställa den nödvändiga hälso- och sjukvården och hemvården i situationer där socialvårdsklienters eller patienters liv äventyras eller klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras på grund av att det inte finns tillräckligt med personal till följd av en arbetskonflikt inom hälso- och sjukvård eller hemvård som ordnas av en kommun eller samkommun. I propositionen föreslogs det bestämmelser om medel för att säkerställa nödvändig hälso- och sjukvård och hemvård under en arbetskonflikt. Behovet av reglering berodde på att parterna i arbetskonflikten inte hade kommit överens om sådant tillräckligt skyddsarbete under de arbetsinställelser som det hade varslats om att det var möjligt att trygga den nödvändiga vård och omsorg som behövs för att förhindra att klienters och patienters liv eller hälsotillstånd allvarligt äventyras. 

De medel för att trygga hälso- och sjukvården och hemvården under arbetskonflikter som ingick i lagförslaget var avsedda att användas stegvis. I första hand skulle en arbetstagarorganisation som verkställer en i lagen avsedd arbetsinställelse i samarbete med den kommun eller samkommun som var föremål för arbetskonflikten se till att kommunen eller samkommunen har tillgång till en sådan mängd för uppgifterna lämplig personal att kommunen eller samkommunen klarar av att säkerställa den nödvändiga hälso- och sjukvård och hemvård som avses i lagen. Förhandlingar om skyddsarbete var en förutsättning för att arbetstagarorganisationen skulle kunna verkställa en arbetsinställelse eller massuppsägning. Om parterna inte når en överenskommelse om skyddsarbete kan regionförvaltningsverket enligt lagförslaget förelägga en arbetstagarorganisation att skjuta upp eller avbryta verkställandet av arbetsinställelsen eller massuppsägningen i fråga, om regionförvaltningsverket bedömer det vara uppenbart att stridsåtgärden äventyrar klienters eller patienters liv eller allvarligt äventyrar klienters eller patienters hälsa. I propositionen föreslogs också att regionförvaltningsverket skulle ha rätt att förordna en yrkesutbildad person inom social- och hälsovården som deltar i arbetskonflikten och som är anställd hos en kommun eller samkommun eller har sagt upp sig från en anställning hos kommunen eller samkommunen som en stridsåtgärd att utföra patientsäkerhetsarbete. 

Enligt grundlagsutskottet var den föreslagna bestämmelsen om att de medel som det föreskrivs om i lagen ska tillämpas endast om andra än i den föreslagna lagen föreskrivna medel som kommunen eller samkommunen har till sitt förfogande inte räcker till för att förhindra att klienters eller patienters liv äventyras eller att klienters eller patienters hälsa allvarligt äventyras och endast i den omfattning som är nödvändig i detta syfte av särskild betydelse med tanke på lagförslagets proportionalitet. Grundlagsutskottet betonade vikten av att tillämpa bestämmelsen endast i sista hand. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande kunde arbetstagarorganisationens skyldighet att förhandla om skyddsarbete i detta sammanhang anses motiverad och den begränsade inte i strid med proportionalitetskravet den grundlagsfästa konflikträtten. Regionförvaltningsverkets behörighet att skjuta upp eller avbryta en arbetskonflikt, som innebär en djupare begränsning, var bunden till ytterst vägande skäl som utgick från mycket grundläggande aspekter av de grundläggande fri- och rättigheterna, nämligen förhindrande av att klienternas eller patienternas liv äventyras eller att klienternas eller patienternas hälsa allvarligt äventyras. Av betydelse med tanke på proportionaliteten var också de författningsbaserade tidsgränserna för bestämmelserna, den uttryckligen föreskrivna skyldigheten att höra arbetstagarorganisationen och möjligheten att söka ändring i regionförvaltningsverkets beslut. Utskottet ansåg dessutom att det fanns skäl att förbättra regleringens proportionalitet genom att till bestämmelsen om regionförvaltningsverkets behörighet att förbjuda eller avbryta en stridsåtgärd foga ett uttryckligt omnämnande av en lindrigare befogenhet. Enligt en sådan befogenhet kunde regionförvaltningsverket begränsa stridsåtgärden eller meddela andra föreskrifter som endast delvis begränsar eller på annat sätt innebär en lindrigare begränsning av verkställigheten av stridsåtgärden. 

Grundlagsutskottet ansåg att det fanns godtagbara och ytterst vägande skäl för de föreslagna bestämmelserna om att förordna yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården att utföra patientsäkerhetsarbete, om man ser till hela komplexet av grundläggande fri- och rättigheter. Enligt utskottet kunde den föreslagna regleringen anses vara nödvändig. Förebyggande av att klienternas eller patienternas liv äventyras eller att klienternas eller patienternas hälsa allvarligt äventyras ska kunna tryggas under alla förhållanden, också under en arbetskonflikt. Utskottet ansåg att denna bedömning inte förändrades av att det under riksdagsbehandlingen av den aktuella propositionen hade beslutats om vissa säkringsåtgärder som gällde enstaka strejkhot. Grundlagsutskottet ansåg att den föreslagna regleringen fortfarande gav en tämligen omfattande möjlighet att vidta stridsåtgärder inom social- och hälsovården. I fråga om socialvården begränsade regleringen endast stridsåtgärder inom hemvården. I fråga om hälso- och sjukvården gällde begränsningarna av rätten att vidta kollektiva åtgärder endast de mest kritiska delområdena inom hälso- och sjukvården, såsom intensivvård, prehospital akutsjukvård, förlossning och annan vård. Om dessa vårdformer inte kan tillhandahållas leder det omedelbart till att patienters hälsa äventyras allvarligt. Grundlagsutskottet ansåg att den föreslagna regleringen således inte ingrep i kärnområdet för den konflikträtt som tryggas i grundlagen. 

10.2.1  Noggrant avgränsad och exakt begränsning av konflikträtten

I propositionen föreslås det att arbetstagarföreningar åläggs en skyldighet att genom en begränsning av arbetskonflikten eller genom skyddsarbete se till att arbetskonflikten inte allvarligt äventyrar vissa funktioner som är nödvändiga för de grundläggande fri- och rättigheterna eller det allmänna intresset. De nödvändiga funktioner som ska skyddas genom bestämmelserna och tröskeln för att omsorgsplikten ska bli tillämplig, det vill säga i vilken grad det förutsätts att funktionerna äventyras, fastställs enligt förslaget i lag. De funktioner som det är nödvändigt att sköta också under en arbetskonflikt definieras uttömmande på lagnivå. Omsorgsplikten gäller arbetstagarföreningen när kriterierna i lagen uppfylls, om det inte är möjligt att trygga funktionerna med andra medel. 

I lagförslaget specificeras de myndigheter som har uppgifter som är nödvändiga för att trygga människors liv eller hälsa. Dessutom omfattar de föreslagna bestämmelserna sådana uppgifter i slutna anstalter. Omsorgsplikten omfattar också sådana stödfunktioner för patientsäkerheten som är nödvändiga för människors liv eller hälsa. Det är fråga om diverse stödfunktioner som är nödvändiga till exempel för patientsäkerheten på sjukhus. Mer exakta exempel på dessa funktioner finns i specialmotiveringen. De nödvändiga stödfunktioner för patientsäkerheten som avses i lagförslaget täcker i praktiken många olika tjänster som det varken är möjligt eller ändamålsenligt att specificera och räkna upp på paragrafnivå. Risken med en kasuistisk förteckning är att funktioner som är nödvändiga för att trygga liv eller hälsa faller utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. 

Genom regleringen skyddas också förutsättningarna för näringsverksamhetens kontinuitet för den arbetsgivare som är föremål för arbetskonflikten. Den egendom och de uppgifter som omsorgsplikten gäller specificeras på paragrafnivå. Det är fråga om nödvändigt underhåll, nödvändig reparation eller nödvändig övervakning av maskiner, anordningar eller annan materiell egendom som är väsentlig med tanke på förutsättningarna för näringsverksamhetens kontinuitet. 

Omsorgsplikten gäller också avvärjande av miljöskador. De verksamhetsenheter och uppgifter som är förenade med en risk för miljöskador eller som är väsentliga för att miljöskador ska kunna avvärjas specificeras enligt förslaget på lagnivå. För att trygga djurs välfärd specificeras i lagen de uppgifter som är nödvändiga för att djur inte ska orsakas onödig smärta eller onödigt lidande. 

Tillämpningsområdet för omsorgsplikten i fråga om försvaret och den nationella säkerheten begränsas enligt lagförslaget till uppgifter som är nödvändiga för att trygga Finlands territoriella integritet och förhindra olaglig inresa. När det gäller det högsta statliga beslutsfattandet omfattar omsorgsplikten enligt lagförslaget de uppgifter som är nödvändiga för funktionen av det högsta statliga beslutsfattandet. Det är till exempel fråga om tjänsteuppgifter vid ministerierna, riksdagen och republikens presidents kansli. Säkerhetstjänsterna är också nödvändiga för att beslutsfattandet ska fungera. Bestämmelser om tryggande av riksdagens och republikens presidents kanslis verksamhet under arbetskonflikter finns också i de lagar som gäller dem. 

Omsorgsplikten avses också gälla säkerställande av tillgången till vissa nyttigheter som är nödvändiga för människors liv och hälsa. Dessa nyttigheter och de uppgifter som säkerställer tillgången till dem specificeras på lagnivå. I fråga om polismyndigheterna gäller omsorgsplikten enligt den föreslagna lagen utredning av synnerligen allvarliga brott eller förhindrande av synnerligen allvarliga brott som kommit till polisens kännedom. De brott som omfattas av omsorgsplikten är de allvarligaste brotten mot liv och hälsa och brott som äventyrar samhällets säkerhet. De uppgifter som omfattas av omsorgsplikten inom domstolsväsendet och åklagarväsendet specificeras på lagnivå. Det är fråga om uppgifter som enligt lag ska utföras skyndsamt samt verkställigheten i anslutning till dem. Tillämpningsområdet förtydligas i specialmotiveringen med hänvisningar till lagstiftning. 

De uppgifter som är nödvändiga för att trygga funktionen av den digitala betalningsrörelsen och tillgången till kontanter specificeras också på lagnivå. Omsorgsplikten gäller också funktionen av sådana informations- och kommunikationstekniska tjänster eller informationssystem som är nödvändiga för säkerhetsmyndigheterna eller för de funktioner som omfattas av regleringen. Det är inte möjligt eller ändamålsenligt att räkna upp de informations- och kommunikationstekniska tjänsterna och informationssystemen på paragrafnivå. Mer exakta exempel på dessa ges i specialmotiveringen. 

Det är inte möjligt att på lagnivå exakt fastställa hur mycket personal som behövs för att utföra de uppgifter som omfattas av bestämmelserna, utan det måste bedömas från fall till fall, vilket i allmänhet också förutsätter information och kompetens på arbetsplatsnivå. Målsättningen är att den arbetstagarförening som är part i arbetskonflikten och den arbetsgivare som är föremål för arbetskonflikten ska nå samförstånd om begränsningar av arbetskonflikten eller den mängd skyddsarbete som behövs under arbetskonflikten på så sätt att minimikraven enligt lagen uppfylls. Detta förutsätter förhandlingar och informationsutbyte mellan parterna. 

Användningsområdet för det nödarbete som föreslås i propositionen hänger samman med att undvika skadepåföljder som orsakas av avbrott i vissa funktioner som specificeras på lagnivå. De skadepåföljder som hör till användningsområdet för nödarbete fastställs i lag. Enligt den föreslagna lagen är nödarbete en sista utväg, så det kommer i fråga endast om skadepåföljderna inte kan undvikas med de medel som föreslås i propositionen eller med några andra skäliga medel. 

För att kravet på exakthet och noggrann avgränsning ska uppfyllas är det tillräckligt att det väsentliga innehållet i begränsningen framgår av lagen. Förutsättningarna för begränsningen och de omständigheter som påverkar dess omfattning framgår av lagen. På de grunder som anges ovan uppfyller lagförslaget kravet på exakthet och noggrann avgränsning. 

10.2.2  Inskränkningsgrundernas godtagbarhet

Genom lagförslaget tryggas betydande skyddsintressen som också i övrigt skyddas av rättsordningen och som delvis anknyter till de grundläggande fri- och rättigheterna och delvis till ett betydande allmänt intresse. Det är fråga om skyddsintressen som i samband med arbetskonflikter ska tryggas genom lagstiftning som ställer nödvändiga begränsningar för utövandet av konflikträtten. Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. 

Genom den föreslagna lagen tryggas för det första människors liv och hälsa under arbetskonflikter. Enligt 7 § 1 mom. i grundlagen har alla rätt till liv och till personlig frihet, integritet och trygghet. I propositionen om en reform av de grundläggande fri- och rättigheterna konstaterades i fråga om rätten till liv att man av rätten till liv kan härleda en allmän förpliktelse för det allmänna att vidta åtgärder i syfte att främja förutsättningarna för liv. Rätten till liv har ett nära samband med bestämmelserna om sociala rättigheter och miljön. Den har ett särskilt nära samband med rätten till oundgänglig försörjning och omsorg (RP 309/1993 rd, s. 50). 

I 19 § 1 mom. i grundlagen föreskrivs det om rätten till oundgänglig försörjning och omsorg. Enligt förarbetena till bestämmelsen avses med oundgänglig försörjning och omsorg en sådan inkomstnivå och sådana tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv. Till ett sådant stöd hör till exempel att se till att den stödbehövande får den föda och har möjlighet till sådant boende som är en förutsättning för att hälsan och livskraften ska bevaras. Stöd som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv omfattar också vissa stödåtgärder för omvårdnad av barn, åldringar, personer med funktionsnedsättning och personer med utvecklingsstörning, bland dem särskilt rätten till akut sjukvård (RP 309/1993 rd, s. 73–74). 

Enligt 19 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna tillförsäkra, på det sätt som föreskrivs närmare genom lag, var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Det allmänna ska också stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att dessa har möjlighet att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Grundlagsutskottet har till exempel i sitt utlåtande GrUU 17/2021 rd konstaterat att det för den rätt till tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster som nämns i 19 § 3 mom. i grundlagen har etablerats ett bestämt juridiskt innehåll och bestämda bedömningsgrunder. Enligt dem utgår bedömningen av om servicen är tillräcklig från en sådan servicenivå som ger alla människor förutsättningar att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället (se RP 309/1993 rd). Hänvisningen till att var och en har rätt till hälso- och sjukvårdstjänster förutsätter i sista hand en individuell bedömning av om tjänsterna är tillräckliga eller inte (se GrUU 30/2013 rd). Rätten till tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster tryggas i de allvarligaste situationerna ytterst av rätten till liv enligt 7 § i grundlagen. 

Arbetstagarföreningen åläggs enligt förslaget en skyldighet att se till att arbetskonflikten inte allvarligt, konkret och omedelbart äventyrar människors liv eller hälsa. Utöver uppgifter inom social- och hälsovårdstjänsterna gäller omsorgsplikten arbete inom många olika branscher, till exempel uppgifter som hänför sig till samhällets säkerhet. Genom lagförslaget tryggas skötseln av uppgifter där det är fråga om ovannämnda tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv också under arbetskonflikter. Genom förslaget tryggas således rätten till liv, personlig frihet, integritet och trygghet och rätten till oundgänglig försörjning och omsorg. Bakom de föreslagna bestämmelserna ligger i fråga om att trygga liv och hälsa samt förhindra lidande ytterst tungt vägande skäl som syftar till att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna. Människors liv ska kunna tryggas, deras hälsa ska kunna skyddas mot allvarligt äventyrande och människor ska kunna skyddas mot lidande i alla förhållanden, också under en arbetskonflikt. Under arbetskonflikter ska det också säkerställas att tillgången till nyttigheter som är nödvändiga för människors liv eller hälsa inte äventyras. 

Tryggandet av människors liv och hälsa har ett direkt samband med 8 d § 1 mom. 1 och 7 punkten i förslaget och också ett indirekt samband med flera andra funktioner som skyddas genom den föreslagna lagen. 

Genom de föreslagna bestämmelserna skyddas också sådan materiell egendom som är nödvändig med tanke på förutsättningarna för näringsverksamhetens kontinuitet och som tillhör arbetsgivaren eller en tredje part mot skador under arbetskonflikter. Enligt 15 § i grundlagen är vars och ens egendom tryggad. Den föreslagna inskränkningen av en grundläggande fri- och rättighet tryggar egendomsskyddet för arbetsgivarna och de fysiska personer som äger arbetsgivarföretagen samt den rätt till arbete och näringsfrihet som tillgodoses i 18 § i grundlagen. 

Syftet med den föreslagna regleringen är också att trygga miljön samt skydda djur mot smärta och lidande under arbetskonflikter. Arbetstagarföreningen åläggs en skyldighet att se till att arbetskonflikten inte omedelbart, konkret och allvarligt äventyrar djurs välfärd så att de orsakas smärta eller lidande. Enligt 20 § i grundlagen bär var och en ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Det allmänna ska verka för att alla tillförsäkras en sund miljö. Ansvaret för miljön riktar sig mot såväl det allmänna som privata fysiska personer och juridiska personer. Bestämmelsen avser enligt förarbetena att betona att det till skyddet av naturen och den övriga miljön ansluter sig också sådana värden, som inte kan återföras som individers fri- och rättigheter. Till denna del kan allas förpliktelser gentemot naturen anses antingen ha sin utgångspunkt i naturens egenvärde eller vara ett uttryck för en rättighet som odelad tillkommer alla människor. Som dylika subjekt för en mänsklig rättighet kan man också betrakta kommande generationer. Det ansvar som avses i bestämmelsen gäller både den levande naturen (djur och växter), den livlösa naturmiljön (vattendrag, atmosfären, jordmån och berggrund) och kulturmiljöer som är resultatet av mänsklig verksamhet (byggnader, konstruktioner och landskap). Bestämmelsen omfattar således även djur. Grundlagens bestämmelse om miljöansvar omfattar både att hindra ödeläggelse av miljön eller miljöförstöring och aktiva åtgärder som gynnar miljön. Bestämmelsen uttrycker således människornas alltomfattande ansvar för en sådan helhetslinje för den ekonomiska och samhälleliga verksamheten att den levande och livlösa naturens mångfald kan bevaras (RP 309/1993 rd, s. 70). 

Förhindrande av stora miljöskador bedöms vara en godtagbar grund för att begränsa konflikträtten på det föreslagna sättet. Förhindrande av miljöskador har också samband med rätten till liv och personlig trygghet. Det krav på en sund miljö som ingår i bestämmelsen om ansvar för miljön ska enligt förarbetena förstås i vid bemärkelse. Livsmiljön ska naturligtvis vara livsduglig såtillvida att den inte direkt eller indirekt medför en sjukdomsrisk för människorna (RP 309/1993 rd, s. 70). 

Grundlagsutskottet har konstaterat att skyldigheten att på bästa möjliga sätt undvika att försöksdjur vållas smärta, lidande och ångest otvivelaktigt är ett samhälleligt godtagbart och ytterst tungt vägande skäl för att begränsa vetenskaplig frihet, näringsfrihet och egendomsskydd. Utskottet har dessutom konstaterat att grunden också har ett visst samband med grundlagens 20 § om miljöansvar, låt vara att insatserna för djurens välfärd snarare handlar om en etiskt hållbar princip än om att direkt trygga de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 2/2013 rd). 

Tryggandet av djurs välfärd och förhindrandet av deras lidande bedöms vara en godtagbar grund för att på det sätt som föreslås i begränsad utsträckning ingripa i konflikträtten. Det bedöms att det för den föreslagna begränsningen finns en godtagbar tungt vägande samhällelig grund som hänför sig till skyddet av djur. Det är fråga om att förhindra att djurs välfärd allvarligt äventyras och att de orsakas smärta och lidande i samband med arbetskonflikter. 

Genom den föreslagna lagen tryggas försvaret och gränssäkerheten under arbetskonflikter. Arbetstagarföreningen åläggs en skyldighet att se till att arbetskonflikten inte allvarligt äventyrar utförandet av uppgifter som är nödvändiga för att trygga Finlands territoriella integritet eller förhindra olaglig inresa. Nödvändiga uppgifter inom försvaret och gränssäkerheten ska kunna tryggas också i samband med arbetskonflikter. Exempelvis är det också under normala förhållanden nödvändigt att förbereda sig på att förhindra omfattande invandring eller instrumentaliserad inresa. De uppgifter som avses i bestämmelserna hänger i fråga om statens suveränitet och de grundläggande fri- och rättigheterna särskilt samman med rätten till trygghet enligt 7 § i grundlagen. Trots att rätten till personlig trygghet inte kan användas för att införa allmänna begränsningar av andra grundläggande fri- och rättigheter, har den dock betydelse för avvägningen mellan olika grundläggande fri- och rättigheter. I grundlagsutskottets praxis har den nationella säkerheten ansetts vara en godtagbar grund för begränsning av en viss grundläggande fri- och rättighet (t.ex. GrUU 21/1997 rd och GrUU 14/1998 rd). Den föreslagna begränsningen av konflikträtten bedöms också vara motiverad med tanke på ett betydande allmänt intresse. 

Genom den föreslagna regleringen tryggas också funktionen av det högsta statliga beslutsfattandet under arbetskonflikter. Arbetstagarföreningen åläggs en skyldighet att se till att arbetskonflikten inte omedelbart, konkret och allvarligt äventyrar funktionen av det högsta statliga beslutsfattandet. Även de uppgifter som är nödvändiga för att trygga det högsta statliga beslutsfattandet hänger i fråga om statens suveränitet och de grundläggande fri- och rättigheterna särskilt samman med rätten till trygghet enligt 7 § i grundlagen. Den föreslagna begränsningen av konflikträtten bedöms vara motiverad med hänsyn till ett betydande allmänt intresse. 

Genom den föreslagna regleringen tryggas tillgången till energi, värme, vatten, läkemedel och medicintekniska produkter, livsmedel och bränslen som är nödvändiga för människors liv eller hälsa. Det är fråga om att säkerställa tillgången till nyttigheter som är nödvändiga för samhällets funktion och människors grundläggande behov. Tillgången till nödvändiga nyttigheter är av betydelse särskilt med tanke på de grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i 7 § i grundlagen men också med tanke på andra ovannämnda grundläggande fri- och rättigheter. Tillgången till nödvändiga nyttigheter kan dock också ha en större betydelse i samhället. Den föreslagna begränsningen av konflikträtten bedöms också vara motiverad med tanke på ett betydande allmänt intresse. 

Genom de föreslagna bestämmelserna tryggas också utredningen av synnerligen allvarliga brott, förhindrande av synnerligen allvarliga brott som har kommit till polisens kännedom samt utförandet av uppgifter inom domstolsväsendet och åklagarväsendet som enligt lag ska utföras skyndsamt och verkställigheten i anslutning till dem. Förslaget har i synnerhet samband med 7 och 21 § i grundlagen samt tillgodoseende av det allmänna intresset. Förhindrande av allvarlig brottslighet har ansetts vara en godtagbar grund för att begränsa en viss grundläggande fri- och rättighet (t.ex. GrUU 10/2000 rd). Genom den föreslagna regleringen tryggas funktionen av sådana informations- och kommunikationstekniska tjänster eller informationssystem som är nödvändiga för verksamheten hos de myndigheter som ansvarar för säkerheten i samhället eller för de funktioner som ska tryggas genom regleringen och som anges ovan samt funktionen av den digitala betalningsrörelsen och tillgången till kontanter. De uppgifter som avses i bestämmelserna hänger särskilt samman med rätten till trygghet enligt 7 § i grundlagen. Den digitala betalningsrörelsens funktion och tillgången till kontanter är av så stor betydelse för samhället att de kan inverka på tillgodoseendet av flera olika grundläggande fri- och rättigheter. Betalningsrörelsens funktion har till exempel också samband med rätten till oundgänglig försörjning och omsorg, eftersom regleringen har betydelse för individernas försörjning. Betalningsrörelsens funktion är en förutsättning för att löner och samhälleliga stöd ska kunna betalas ut. Begränsningarna bedöms vara motiverade också med tanke på ett betydande allmänt intresse. 

På ovannämnda grunder bedöms det finnas godtagbara, vägande skäl för den föreslagna begränsningen av konflikträtten med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna. Lagförslaget bedöms vara påkallat av ett vägande samhälleligt behov och nödvändigt på det sätt som anges nedan, eftersom det för närvarande inte finns tillräckliga medel för att trygga ovannämnda betydande skyddsintressen i en situation där arbetstagarföreningen vägrar att begränsa arbetskonflikten eller utföra skyddsarbete i den mån det är nödvändigt för att trygga dem. 

10.2.3  Skyddet av kärnan i de grundläggande fri- och rättigheterna och begränsningarnas proportionalitet

Den föreslagna regleringen hänför sig också till det centrala innehållet i konflikträtten i den mån begränsningarna gäller primärkonflikter. Arbetskonflikter som omedelbart, konkret och allvarligt äventyrar de ovan beskrivna skyddsintressen som är betydande för de grundläggande fri- och rättigheterna eller det allmänna intresset kan inte till alla delar bedömas ingå i konflikträtten i och med att de strider mot rätt eller god sed. Sådana arbetskonflikter hör i alla fall inte till kärnområdet för konflikträtten. Också i fortsättningen kommer arbetstagarföreningarna att ha en omfattande rätt att fastställa gränserna för arbetskonflikter och bestämma i vilken utsträckning skyddsarbete tillhandahålls samt att verkställa arbetskonflikter i enlighet med föreningarnas egna mål. Förslaget ingriper inte i kärnområdet för konflikträtten. 

Ur individens synvinkel innebär begränsningarna att vissa personer inte kan delta i en arbetskonflikt som verkställs av en arbetstagarförening på grund av begränsningar av arbetskonflikten eller för att de utför skyddsarbete. Konflikträtten utövas kollektivt. Utgångspunkten är att arbetstagarföreningen fastställer gränserna för arbetskonflikten. 

Den föreslagna lagen kan anses vara nödvändig för att skydda andra grundläggande fri- och rättigheter och andra intressen av vägande allmänt intresse. 

Förslaget omfattar nödvändiga funktioner inom social- och hälsovården. Under arbetskonflikter inom social- och hälsovårdsbranschen 2007 och 2022 stiftades speciallagar för att trygga nödvändiga funktioner. I samband med att 2022 års lag stiftades förutsatte riksdagen att statsrådet utreder utvecklingsbehoven i fråga om skyddsarbete och vid behov bereder lagstiftningsförslag (RSv 105/2022 rd). Riksdagens uttalande baserar sig på social- och hälsovårdsutskottets förslag (ShUB 14/2022 rd). Social- och hälsovårdsutskottet ansåg det vara viktigt att utreda behovet av lagstiftning som närmare och mer omfattande definierar de ur samhällets synvinkel kritiska funktioner där stridsåtgärderna kan hota människors liv eller allvarligt äventyra människors hälsa. Tillämpningsområdet för de föreslagna bestämmelserna omfattar inom social- och hälsovårdsbranschen motsvarande uppgifter som 2022 års lag (826/2022). Med beaktande av de konfliktsituationer som uppstått inom social- och hälsovårdsbranschen och branschens väsentliga betydelse för tryggande av människors liv och hälsa är det nödvändigt att föreskriva om de föreslagna begränsningarna. 

Bestämmelserna ska omfatta de branscher och uppgifter som är mest nödvändiga med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna och det allmänna intresset. Inom de flesta branscher som omfattas av den föreslagna regleringen har man i regel nått överenskommelser om skyddsarbete och inga betydande skadepåföljder har uppstått. När det gäller statstjänstemän och säkerhetsmyndigheter är arbetskonflikter över huvud taget tämligen sällsynta. Genom förslaget fastställs lika begränsningar av konflikträtten inom kritiska samhällssektorer. Det är nödvändigt att utfärda bestämmelser som är allmänna till sitt tillämpningsområde och som gäller olika branscher för att förhandlingsrätten inom en enskild bransch inte ska bli sämre jämfört med andra branscher där det finns motsvarande kritiska funktioner. Utgångspunkten om att regleringen ska vara allmänt tillämplig motsvarar också grundlagsutskottets tolkning, enligt vilken man bör undvika att stifta lagar för enskilda fall (GrUU 41/2022 rd, punkt 9 och 10, se även GrUU 19/2008, s. 5/I–II). 

De föreslagna bestämmelserna tryggar en stabil och förutsägbar arbetsmarknad och samhällets grundläggande tjänster (GrUU 9/2024 rd, punkt 7). En oreglerad situation kan öka motsättningarna mellan arbetsmarknadsparterna. Inom vissa branscher har det förekommit problem särskilt vid förhandlingar om skyddsarbete. Behovet av att göra förhandlingarna om skyddsarbete effektivare på lagnivå kan anses vara nödvändigt för att trygga en stabil och förutsägbar arbetsmarknad. Propositionen gör förhandlingarna mellan parterna effektivare och ålägger också arbetsgivarsidan ansvar. Motsättningarna på arbetsmarknaden kan öka också inom sådana branscher där sådana vanligen inte har förekommit. Med beaktande av betydelsen av de skyddsintressen som ska tryggas är det inte ändamålsenligt att stifta en speciallag för varje enskild konfliktsituation i ett sådant skede att situationen redan har tillspetsats. 

Den föreslagna regleringen omfattar de mest samhällskritiska funktionerna. Arbetskonflikter som gäller säkerhetsmyndigheterna är tämligen sällsynta. År 2005 ledde en arbetskonflikt bland gränsbevakarna till ett behov av att bereda lagstiftning om en skyldighet för tjänstemän som inte omfattades av strejken att utföra skyddsarbete (RP 83/2005 rd). Det är nödvändigt att trygga kontinuiteten för säkerhetsmyndigheternas mest kritiska uppgifter också under arbetskonflikter. Säkerhetsläget kan försämras plötsligt också under normala förhållanden och således är det nödvändigt att genom lagstiftning förbereda sig på arbetskonflikter vid de centrala säkerhetsmyndigheterna. Brist på personal vid säkerhetsmyndigheterna på grund av en arbetskonflikt kan utnyttjas i syfte att försämra den nationella säkerheten. Det går inte att reagera tillräckligt snabbt på en plötslig försämring av säkerhetsläget genom att stifta en speciallag eller ta i bruk beredskapslagen. Det är inte nödvändigtvis heller möjligt att förhindra de följder som regleringen syftar till att avvärja genom att arbetskonflikten avbryts om säkerhetsläget plötsligt försämras. 

De föreslagna inskränkningarna av konflikträtten begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningarna för regleringen och trygga ovannämnda betydande skyddsintressen under arbetskonflikter. Det är fråga om ett lagstadgat minimikrav. Enligt den föreslagna regleringen är tröskeln för att arbetstagarföreningens omsorgsplikt ska tillämpas hög. Omsorgsplikten förutsätter att de nödvändiga funktioner som ska tryggas genom regleringen omedelbart, konkret och allvarligt äventyras på grund av en arbetskonflikt. Högsta domstolen har utgått från motsvarande kriterier vid bedömningen av om en arbetskonflikt kan förbjudas som säkringsåtgärd (t.ex. HD 2023:95). Uppgifterna ska vara nödvändiga, vilket direkt framgår av förteckningen i det föreslagna 8 d § 1 mom. i arbetstvistelagen. Syftet med skyldigheterna enligt 2 och 3 mom. i paragrafen är att arbetsgivaren i första hand ska använda andra medel för att trygga funktionerna och att parterna i arbetstvisten ska nå samförstånd om nödvändigheten av de funktioner som tryggas och behovet av skyddsarbete. 

För proportionaliteten är det av betydelse att de medel som föreskrivs i lagen ska användas i sista hand för att trygga tillräcklig personal under en arbetskonflikt och att bestämmelserna blir tillämpliga endast om lindrigare metoder inte visar sig vara tillräckliga (GrUU 41/2022 rd). 

Arbetskonflikten behöver inte begränsas och skyddsarbete behöver inte tillhandahållas till den del arbetsgivaren kan undvika att skyddsintressena äventyras med skäligen tillgängliga medel. Arbetstagarföreningens omsorgsplikt blir aktuell först i andra hand. I praktiken kan de medel som finns tillgängliga för arbetsgivaren dock vara begränsade. 

I propositionen föreslås det att nödarbete ska vara en sista utväg för att undvika sådana avbrott i nödvändiga funktioner som leder till skadepåföljder för liv, hälsa, egendom, djurs välfärd, miljön eller den nationella säkerheten. Det är fråga om att ingripa i en enskild arbetstagares konflikträtt. Nödarbete i samband med en arbetskonflikt har redan i nuläget ansetts vara tillåtet, om det är fråga om betydande skadepåföljder såsom förlust av människoliv. Enligt förslaget är användningsområdet för nödarbete snävt. Det är fråga om en situation som påminner om nödtillstånd, där det är nödvändigt att genom beslut av arbetsgivaren ingripa i konflikträtten för att förhindra en omedelbart och akut hotande skadepåföljd som är betydande med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna eller det allmänna intresset. Risken för att skadepåföljderna konkretiseras ska vara tidsmässigt omedelbar i den mån att arbetsgivaren inte har andra medel för att undvika följderna. Nödarbete får utföras endast så länge och i den omfattning som det är nödvändigt för att avvärja en akut fara. Om äventyrandet fortsätter ska arbetsgivaren använda andra medel än nödarbete genast när det är möjligt. Om det är fråga om deltagande i en arbetskonflikt som verkställs av arbetstagarföreningen, kan arbetstagarens vägran att utföra nödarbete emellertid inte medföra andra påföljder än att arbetstagaren inte får lön för den tid som arbetskonflikten pågår. Arbetarskyddsmyndigheten utövar tillsyn över nödarbete, och arbetsgivaren ska göra en anmälan om nödarbete till arbetarskyddsmyndigheten. Förtroendemannen eller någon annan företrädare för arbetstagarna ska ges tillfälle att lämna sitt utlåtande om nödarbetet. Begränsningens proportionalitet tryggas av arbetarskyddsmyndighetens möjlighet att begränsa eller stoppa nödarbetet. 

10.2.4  Rättsskyddsarrangemang

Enligt 21 § i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag. 

Enligt den föreslagna regleringen är arbetsgivarens rättsmedel i en konfliktsituation där arbetstagarföreningen och arbetsgivaren inte genom förhandlingar når en överenskommelse om sådana begränsningar av arbetskonflikten som är nödvändiga eller sådant skyddsarbete som är nödvändigt för att trygga de funktioner som tryggas genom regleringen att arbetsgivaren har rätt att ansöka om temporärt förbud och väcka förbudstalan vid allmän domstol. Domstolen kan temporärt förbjuda en arbetskonflikt i en situation där det är sannolikt att de funktioner som tryggas genom regleringen omedelbart, konkret och allvarligt äventyras och det är sannolikt att ärendets brådskande natur förutsätter ett temporärt förbud. Domstolen kan förbjuda en arbetskonflikt som allvarligt äventyrar de nödvändiga funktioner som ska tryggas. Det är motiverat att föreskriva separat om temporärt förbud för detta ändamål, eftersom de allmänna bestämmelserna om säkringsåtgärder inte på bästa möjliga sätt lämpar sig för dessa situationer. 

Tvistemål som gäller arbetstagarföreningens omsorgsplikt behandlas vid allmän domstol, vilket uppfyller kravet på rättsskydd för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. Behandling vid allmän domstol uppfyller också det krav som förutsätts enligt tillsynspraxis för ILO:s konventioner, enligt vilket det ska finnas ett oberoende organ som kan meddela verkställbara avgöranden i tvister som gäller minimitjänstgöring. 

Avsikten med förslaget är i sista hand att arbetsgivaren får tillgång till den arbetskraft som är nödvändig för att arbetsgivaren ska kunna sköta sina nödvändiga ansvar för att trygga funktionerna. Arbetsgivaren har trots arbetskonflikten ett behov att få skyddsarbete utfört. Den föreslagna lagstiftningen ger arbetsgivaren rättsmedel för att säkerställa tillräckligt skyddsarbete. Trots att den föreslagna lagstiftningen också skyddar tredje parters rättigheter, är det dock i sista hand fråga om skötseln av arbetsgivarens uppgifter och till stor del om arbetsgivarens ansvar gentemot tredje parter. Därför är också de föreslagna rättsmedlen civilrättsliga. 

Enligt grundlagsutskottet hör rätten att bli hörd till de garantier för en rättvis rättegång som tryggas i 21 § 2 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet har ansett att möjligheten att bli hörd är en synnerligen viktig garanti för rättsskyddet. Endast av mycket vägande skäl är det möjligt att avvika från hörandet. (GrUU 8/2004 rd). 

Grundlagsutskottet har ansett att en bestämmelse om föreläggande utan att motparten hörs i sig är möjlig, om denne inte har kunnat höras så skyndsamt som ärendet nödvändigt kräver. Att låta bli att höra en motpart kan enligt utskottet dels komma i fråga när det i praktiken är omöjligt att snabbt höra motparten och när man inte kan dröja längre med frågan på grund av att den måste avgöras mycket snabbt, men också när motparten inte över huvud taget är känd eller inte kan nås för att bli hörd. Utskottet har ändå krävt att den grundlagsenliga huvudregeln i bestämmelsen ska vara att motparten hörs (GrUU 60/2001 rd, s. 3/II). (GrUU 15/2006 rd.) Grundlagsutskottet har ansett att den omständigheten att någon gör sig oanträffbar kan anses vara ett skäl för att avvika från hörandet, men påpekat att endast brådska med behandlingen inte nödvändigtvis är ett godtagbart skäl (GrUU 8/2004 rd, GrUU 13/2003 rd, GrUU 60/2001 rd). 

Enligt förslaget ska motparten höras i samband med behandlingen av temporärt förbud och förbudstalan. Domstolen kan vid behov utan att höra motparten skjuta upp eller avbryta arbetskonflikten tills ärendet om temporärt förbud har avgjorts. Möjligheten att skjuta upp arbetskonflikten behövs för att trygga de skyddsintressen som tryggas genom regleringen i en brådskande situation där en arbetskonflikt redan har inletts eller just håller på att inledas och den tid som behövs för hörande kan äventyra de skyddsintressen som tryggas genom regleringen. Regleringen bedöms vara förenlig med grundlagsutskottets praxis. 

Högsta domstolen har bedömt frågan om när en strejk kan förbjudas som säkringsåtgärd. I avgörandet HD 2023:95 konstaterades att en strejk kan anses vara rättsstridig endast på synnerligen vägande grunder som närmast kan uppfyllas i en exceptionell situation där strejken omedelbart, konkret och allvarligt äventyrar tillgodoseendet av andra grundläggande fri- och rättigheter, såsom rätten till liv och hälsa eller skyddet för miljön (punkt 18). I högsta domstolens tidigare beslutspraxis har det dessutom konstaterats att en stridsåtgärd kan förbjudas närmast när användningen av en sådan åtgärd uttryckligen har begränsats i den nationella lagstiftningen eller inom EU-rätten så att begränsningen kan åberopas i förhållandet mellan enskilda. En säkringsåtgärd som gäller en stridsåtgärd kan dessutom godkännas om stridsåtgärden med hänsyn till hur den genomförs eller dess mål eller följder på grunder som är etablerade i rättspraxis anses strida mot rätt eller god sed eller vara oskälig (HD 2000:94, HD 2018:61, punkt 18, och HD 2020:50, punkt 10). 

Enligt förslaget ska det i arbetstvistelagen finnas bestämmelser om begränsningar av vissa arbetskonflikter som hotar grundläggande fri- och rättigheter eller det allmänna intresset. Genom den föreslagna lagen fastställs gränserna för de arbetskonflikter som kan ha sådana följder. Arbetsgivarens rättsmedel för att förbjuda arbetskonflikten ska enligt förslaget vara temporärt förbud mot arbetskonflikt och egentlig förbudstalan. Förbud mot arbetskonflikt som en säkringsåtgärd grundar sig på en rättsnorm som följer av högsta domstolens beslutspraxis. Den föreslagna regleringen inskränker användningsområdet för säkringsåtgärder enligt rättegångsbalken när det gäller att förbjuda arbetskonflikter. Arbetskonflikter som omfattas av de föreslagna bestämmelserna kan förbjudas genom ett temporärt förbud som meddelas av domstolen. Användningsområdet för säkringsåtgärder enligt rättegångsbalken kommer i praktiken att begränsas till andra arbetskonflikter som strider mot den allmänna fredsplikten, såsom påtryckning i syfte att få arbetsgivaren att åta sig en rättsstridig förpliktelse. 

Det nödarbete som föreslås i propositionen är förenat med arbetsgivarens skyldighet enligt 19 § i arbetstidslagen att göra en anmälan om nödarbete till arbetarskyddsmyndigheten. Arbetsgivaren ska ge förtroendemannen eller någon annan företrädare för arbetstagarna tillfälle att foga sitt utlåtande till anmälan. Arbetarskyddsmyndigheten kan vid behov begränsa eller stoppa nödarbetet. Brott mot 19 § i arbetstidslagen kan vara straffbart som en arbetstidsförseelse enligt 44 § i arbetstidslagen. Brott mot det föreslagna 19 § 1 mom. i arbetstidslagen kan dessutom uppfylla rekvisitet för kränkning av arbetstagares organisationsfrihet enligt 47 kap. 5 § i strafflagen, om arbetsgivaren genom ett förfarande som strider mot arbetstidslagen 19 § 1 mom. hindrar arbetstagaren från att utöva sin konflikträtt. 

10.2.5  Förenlighet med internationella förpliktelser

I propositionen föreslås det att vissa skyddsintressen som är viktiga med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna eller det allmänna intresset genom lagstiftning ska tryggas mot omedelbart, konkret och allvarligt äventyrande under arbetskonflikter. Det föreslagna medlet för att trygga skyddsintressena är en lagstadgad skyldighet att tillhandahålla minimitjänster, vilket också har godkänts i tillsynspraxis för internationella konventioner. 

Enligt artikel 11.2 i Europakonventionen får utövandet av de rättigheter som tryggas i artikeln inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Prövningsmarginalen är mindre om det är fråga om inskränkningar som berör kärnan i fackföreningsverksamheten, varvid det krävs mer för att motivera inskränkningens proportionalitet. Människorättsdomstolen har hänvisat till att ILO uppmanar stater att i stället för att förbjuda strejker kräva minimitjänstgöring. 

Den strejkrätt som sociala stadgan tryggar kan enligt bilagan till stadgan inskränkas under de förutsättningar som det föreskrivs om i artikel G. Inskränkningarna ska föreskrivas i lag och de ska vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle som garanti för andras fri- och rättigheter eller som skydd för samhällets intresse, den nationella säkerheten eller allmän hälsa eller moral. Också Europeiska kommittén för sociala rättigheter har ansett att ett krav på minimitjänster är möjligt. 

Den föreslagna lagstiftningen bedöms vara förenlig med den nationella prövningsmarginal som säkerställs i artikel 11 i Europakonventionen och med handlingsutrymmet enligt artikel G i sociala stadgan. De skyddsintressen som hänför sig till enskilda och allmänna intressen och som tryggas genom den föreslagna lagstiftningen anses vara sådana att det är motiverat att begränsa konflikträtten för att trygga dem, med hänsyn till det allmänna intresset, nationell eller allmän säkerhet, skyddet för hälsan och tryggandet av andra personers fri- och rättigheter. Inskränkningarna har på det sätt som beskrivs ovan begränsats till det som är nödvändigt. 

Enligt förslaget ska arbetstagare kunna beordras att utföra nödarbete som en sista utväg för att undvika betydande skadepåföljder för individer och det allmänna intresset. Vid nödarbete kan avvikelser från arbetstidslagstiftningen göras. Således är skyldigheterna enligt arbetstidsdirektivet av betydelse med tanke på förslaget. Avvikelser från skyldigheterna enligt direktivet får göras i fråga om arbetsuppgifterna för de yrkesgrupper som räknas upp i artikel 17.3 i arbetstidsdirektivet. De flesta av de yrkesgrupper som ingår i förteckningen utför arbete som omfattas av regleringen. Avvikelser från arbetstidsdirektivet får också göras i sådana i artikel 5.4 i ramdirektivet om arbetsmiljö avsedda situationer som är ovanliga och oförutsebara och som ligger utanför arbetsgivarens kontroll, eller för enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas ens med den största noggrannhet. 

I fråga om vissa funktioner som omfattas av förslagets tillämpningsområde är nödarbete möjligt endast i akuta risksituationer där det på grund av att arbetet är exceptionellt brådskande inte är möjligt att på något annat sätt undvika skadliga följder som omedelbart hotar liv, hälsa, egendom, djurs välfärd, miljön eller den nationella säkerheten. Det finns ingen rättspraxis om sådana situationer som är oförutsebara eller enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas som avses i artikel 5.4 i ramdirektivet om arbetsmiljö som hänför sig till arbetskonflikter eller nödarbete. I fråga om den konflikträtt som tryggas i artikel 28 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har EU-domstolen bedömt frågan om arbetskonfliktens oförutsebarhet i en konsumentskyddsrättslig kontext som hänför sig till resenärens rätt till kompensation för en försenad flygning (C-28/20, Airhelp, punkt 28 av domen, C-613/20, Eurowings, punkt 20 av domen). Arbetstidsdirektivet bedöms inte utgöra ett hinder för den föreslagna regleringen. 

De skyldigheter i fråga om arbetstidsskydd som följer av internationella åtaganden tryggas, eftersom bestämmelserna i 19 § i arbetstidslagen ska iakttas vid nödarbete. 

Enligt tillsynspraxis för ILO:s konventioner kan konflikträtten begränsas i fråga om samhällsviktiga tjänster i snäv bemärkelse och således kan också minimitjänster krävas. Många branscher som är centrala för samhällets funktion ingår enligt ILO:s tillsynspraxis i samhällsviktiga tjänster. Inom tjänster vars avbrott skulle riskera liv, personlig säkerhet eller hälsa för hela eller delar av befolkningen (samhällsviktiga tjänster i termens strikta betydelse) kan minimitjänster också förutsättas. För att skydda människors liv eller hälsa mot allvarligt äventyrande kan begränsning av arbetskonflikten eller skyddsarbete krävas till exempel inom räddningsväsendet, hälso- och sjukvården, den prehospitala akutsjukvården, vattentjänsterna, polisens och försvarsmaktens brådskande eller kritiska uppgifter och i fängelser. El- och vattentjänster har ansetts vara samhällsviktiga tjänster. Dessa tjänster har i ILO:s tillsynspraxis ansett vara samhällsviktiga tjänster i snäv bemärkelse. 

Minimitjänster kan dock enligt ILO:s tillsynspraxis förutsättas också i större utsträckning än i fråga om samhällsviktiga tjänster. Krav på minimitjänstgöring är ett alternativ till begränsning av strejkrätten. Krav på minimitjänstgöring kan ställas förutom i fråga om samhällsviktiga tjänster också i fråga om tjänster där strejker av en viss omfattning och varaktighet kan orsaka en akut kris som hotar befolkningens normala förhållanden samt i fråga om offentliga tjänster av grundläggande betydelse. Krav på minimitjänstgöring kan också ställas för att garantera säkerheten i lokaler och underhåll av anordningar samt inom sektorer som är ytterst viktiga för landet. Också utanför samhällsviktiga tjänster kan det i många fall vara möjligt att ställa krav på minimitjänstgöring. Om tjänsten inte är samhällsviktig och det inte är motiverat att begränsa eller helt förbjuda rätten att strejka, är ett möjligt alternativ att förhandla om minimitjänstgöring för att undvika att arbetstagarnas strejkrätt begränsas alltför mycket. Minimitjänstgöringen ska begränsas till verksamhet som är nödvändig för att tillgodose befolkningens grundläggande behov eller minimikraven för tjänsten, dock så att minimitjänstens omfattning inte gör strejken ineffektiv. 

De skyddsintressen som tryggas i propositionen är sådana att de uppgifter som behövs för att förhindra att de allvarligt äventyras delvis kan anses vara offentliga tjänster av grundläggande betydelse. Sådana tjänster kan ha samband med uppgifter som är nödvändiga för att trygga människors liv eller hälsa, trygga djurs välfärd, förhindra miljöskador, säkerställa tillgången till nödvändiga nyttigheter och säkerställa funktionen av sådana informations- och kommunikationstekniska tjänster eller informationssystem som är nödvändiga för verksamheten hos de myndigheter som ansvarar för säkerheten i samhället eller för att trygga de skyddsintressen som tryggas genom regleringen eller säkerställa betalningsrörelsens funktion. Inom uppgifter som hänför sig till samhällets funktion och säkerhet kan arbetskonflikter orsaka en störningssituation som hotar befolkningens normala förhållanden. Detta kan särskilt vara fallet i fråga om uppgifter som hänför sig till försvaret, gränssäkerheten och tryggandet av det högsta statliga beslutsfattandet. 

Genom propositionen skyddas också maskiner och anordningar som behövs för arbetsgivarens och tredje parters produktion och annan materiell egendom som är av betydelse för enskilda aktörer mot skador. Avsikten är också att förhindra att arbetskonflikter orsakar betydande miljöskador. Krav på minimitjänster som behövs för att garantera säkerheten i lokaler och uppehållet av anordningarna har i ILO:s tillsynspraxis ansetts vara godtagbara. 

När det gäller uppgifter som utförs av statliga tjänstemän kan det också konstateras att det är möjligt att fastställa begränsningar direkt med stöd av särskilda begränsningsgrunder i internationella åtaganden som gäller tjänstemän, om begränsningar som gäller tjänstemän särskilt har godkänts i tillsynspraxis. Enligt ILO:s tillsynspraxis kan tjänstemännens strejkrätt förbjudas eller begränsas i fråga om de tjänstemän som utövar offentlig makt som hör till staten (”exercising authority in the name of the State”), såsom personer som arbetar inom justitieförvaltningen, personer som arbetar vid domstolar, tulltjänstemän samt personer som sköter uppgifter som gäller förvaltning, kontroll och insamling av statens inkomster. Också enligt artikel 11 i Europakonventionen är det tillåtet att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna. Enligt sociala stadgan kan strejkrätten med stöd av artikel G begränsas för vissa tjänstemän, såsom poliser, försvarsmakten, domare eller högre tjänstemän (Conclusions I (1969), Statement of Interpretation on Article 6 § 4). Exempelvis när det gäller sådana tjänstemän vars ansvar och uppgifter, med beaktande av deras art eller ansvaret i anslutning till dem, omedelbart påverkar andras rättigheter, nationell säkerhet eller allmänintresset kan en begränsning av strejkrätten anses grunda sig på ett berättigat intresse (Confederation of Independent Trade Unions in Bulgaria, Confederation of Labour ”Podkrepa” and European Trade Union Confederation v. Bulgaria, Complaint No. 32/2005). Till exempel kan minimitjänstgöring krävas i fråga om personalen inom försvarsmakten (Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL) v. Italy, Complaint No. 140/2016). Således bedöms det i fråga om statstjänstemän vara möjligt att ställa krav på minimitjänstgöring som ett alternativ till att förbjuda strejkrätten med stöd av och inom ramen för de särskilda begränsningsgrunder som gäller tjänstemän i internationella åtaganden. 

Kravet på minimitjänstgöring får inte leda till att strejken blir ineffektiv, vilket förutsätter en avvägning mellan så fullständigt tillgodoseende av strejkrätten som möjligt och de skyddsintressen som ska tryggas genom regleringen. Enligt propositionen ska arbetskonflikten begränsas eller skyddsarbete tillhandahållas endast när det är nödvändigt för att förhindra att de betydande funktioner som tryggas genom regleringen omedelbart, konkret och allvarligt äventyras. Detta ligger i linje med ILO:s tillsynspraxis. Enligt tillsynspraxis ska minimitjänsterna vara genuint och enbart minimitjänster och begränsas till sådana funktioner som är absolut nödvändiga för att tillgodose befolkningens grundläggande behov eller minimikraven för tjänsterna så att stridsåtgärdens effektivitet som påtryckningsmedel bevaras. 

I ILO:s tillsynspraxis prioriteras förhandlingar och samförstånd mellan parterna när minimitjänsterna fastställs. Också kommittén för sociala rättigheter har ansett att det inte är förenligt med stadgan om arbetstagarparten inte har lika möjligheter att delta i fastställandet av minimitjänsterna med arbetsgivarna och arbetsgivarna har ensidig rätt att fastställa minimitjänsterna och endast en skyldighet att konsultera fackförbundet. Förhandlingar mellan parterna och samförstånd är utgångspunkter för den föreslagna lagstiftningen. Genom den föreslagna lagen tryggas arbetstagarföreningens rätt att besluta om begränsningar av arbetskonflikten och skyddsarbete, dock så att minimikravet enligt lagen uppfylls. Arbetsgivaren och arbetstagarföreningen ska vid behov förhandla om saken. Det föreslås skyldigheter för arbetsgivaren som syftar till att påskynda förhandlingarna och lösa tvister mellan parterna i god tid innan arbetskonflikten inleds. 

ILO:s tillsynspraxis förutsätter att det finns ett gemensamt eller oberoende organ där tvister kan lösas om parterna inte når en överenskommelse om miniminivån på tjänsterna. Organet ska kunna meddela verkställbara avgöranden. Också kommittén för sociala rättigheter har ansett att det i vissa situationer kan vara motiverat att någon annan än parterna i arbetstvisten fastställer nivån för minimitjänsterna (Conclusions 2016 - Portugal - Article 6 § 4). Förslaget är förenligt med ILO:s tillsynspraxis och tillsynspraxis för sociala stadgan till denna del. I tvister är en allmän domstol enligt förslaget behörig att avgöra om arbetskonflikten är tillåten. 

Enligt propositionen ska nödarbete vara en sista utväg under en arbetskonflikt, i en situation där arbetsgivaren inte kan förhindra att betydande skadepåföljder uppstår med de medel som föreskrivs i lag eller med andra medel. Det är fråga om att en enskild arbetstagare som deltar i arbetskonflikten förordnas att utföra arbete genom ett ensidigt beslut av arbetsgivaren. I ILO:s tillsynspraxis finns det inget entydigt ställningstagande om situationer där det på grund av en akut farosituation i praktiken inte är möjligt att föra förhandlingar mellan parterna och vänta på ett avgörande av ett oberoende organ. Kommittén för sociala rättigheter har inte heller direkt tagit ställning till en sådan situation. Kommittén har dock ansett att lagstiftning som gav arbetsgivaren ensidig rätt att bestämma vilka minimitjänster som ska tryggas under en strejk strider mot sociala stadgan (Conclusions 2018 - Serbia - Article 6 § 4). Den föreslagna lagstiftningen avviker från det fall som kommittén bedömde, eftersom arbetstagarföreningens rätt att fastställa gränserna för strejken enligt propositionen ska vara huvudregeln. Genom förslaget begränsas inte kategoriskt konflikträtten för någon bransch eller yrkesgrupp.  

I en konfliktsituation ska parterna förhandla om tryggandet av nödvändiga funktioner. I propositionen föreslås skyldigheter för arbetsgivarsidan för att göra förhandlingarna effektivare. Syftet med skyldigheterna är att parterna ska nå samförstånd om tryggandet av funktionerna i god tid innan arbetskonflikten inleds och på så sätt undvika en situation där nödarbete undantagsvis kan komma i fråga. Nödarbetets användningsområde är rätt begränsat. Vid bedömningen av begränsningens godtagbarhet särskilt med hänsyn till ILO:s konventioner och sociala stadgan kan också hörandet av förtroendemannen och myndighetstillsynen ges betydelse. Förtroendemannen ska enligt förslaget ges tillfälle att lämna sitt utlåtande om nödarbetet. Arbetsgivaren ska foga förtroendemannens utlåtande till den anmälan om nödarbete som ska göras till arbetarskyddsmyndigheten. Nödarbetet kan begränsas eller stoppas genom beslut av arbetarskyddsmyndigheten. Det kan också anses vara av betydelse att arbetsgivaren enligt förslaget ska använda andra medel än nödarbete genast när det är möjligt. Domstolens beslut om temporärt förbud är ett ärende som ska behandlas skyndsamt och domstolen kan vid behov skjuta upp arbetskonflikten genast när ansökan blivit anhängig. 

Nödarbete kommer i fråga endast i mycket exceptionella situationer där risken för att skadepåföljder uppstår är betydligt omedelbar. Lagstridigt nödarbete vid arbetskonflikter kan medföra straffrättsligt ansvar för arbetsgivaren eller dennes företrädare för begränsning av den fackliga organisationsfriheten eller arbetstidsförseelse. Om det är fråga om en arbetskonflikt som verkställs av arbetstagarföreningen, kan arbetstagarens vägran att utföra nödarbete inte medföra andra påföljder än att arbetstagaren inte får lön för den tid som arbetskonflikten pågår. Det är fråga om omständigheter som påminner om nödtillstånd, där det är nödvändigt att genom beslut av arbetsgivaren ingripa i konflikträtten för att förhindra en omedelbart och akut hotande skadepåföljd som är betydande med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna eller det allmänna intresset. ILO:s konventioner och sociala stadgan kan inte bedömas medföra hinder för att en person som deltar i en arbetskonflikt förordnas att utföra nödarbete i en situation där liv, hälsa, egendom som är väsentlig för näringsverksamheten, djurs välfärd, miljön eller den nationella säkerheten inte kan skyddas med andra medel. 

Det är inte fråga om sådant tvångsarbete som avses i ILO:s konvention nr 29, eftersom arbetstagaren inte bestraffas om arbetstagaren vägrar utföra nödarbete. Det är också i övrigt fråga om en så kallad force majeure-situation. Förlust av lön under arbetskonflikten kan inte betraktas som ett straff i den mening som avses i konvention nr 29, utan som en normal följd av att arbetstagaren inte utför arbete på grund av arbetstagarföreningens påtryckningsåtgärd. Nödarbete är inte heller ett sådant straff för deltagande i strejk som avses i artikel 1 d i ILO:s konvention nr 105, utan det är fråga om att förhindra betydande skadepåföljder för de grundläggande och mänskliga rättigheterna i en situation som motsvarar nödtillstånd. Om arbetstagaren vägrar utföra nödarbete på grund av att arbetstagaren deltar i arbetskonflikten, kan det inte medföra andra påföljder än att arbetstagaren inte får lön för den tid som arbetskonflikten pågår. 

Enligt ILO:s tillsynspraxis förutsätts vid begränsning av strejkrätten opartiska och snabba medlings- och förhandlingsförfaranden för att lösa arbetstvister (så kallade kompenserande garantier). Kravet hänför sig till en situation där strejkrätten begränsas till exempel i fråga om samhällsviktiga tjänster. Kravet gäller inte fastställande av krav på minimitjänstgöring, vilket i ILO:s tillsynspraxis är ett alternativ till att begränsa strejkrätten. Det kan dock konstateras att det nuvarande medlingssystemet kan anses trygga tillräckliga kompenserande garantier för att lösa arbetstvister. 

10.2.6  Sammandrag

Med stöd av vad som anförts ovan anser regeringen att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Eftersom förslagen dock ingriper i konflikträtten också inom sådana branscher där grundlagsutskottet inte tidigare har bedömt begränsningar av konflikträtten och i sista hand genom nödarbete, är det önskvärt att begära utlåtande av riksdagens grundlagsutskott i frågan.