MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
I enlighet med regeringsprogrammet utreder statsminister Sanna Marins regering i början av valperioden skyndsamt behoven av att revidera utsökningsbalken, till exempel när det gäller gäldenärens skyddade belopp, och gör de ändringar som behövs i lagstiftningen. En utredning om behoven av ändringar har gjorts i ett projekt inom statsrådets gemensamma utrednings- och forskningsverksamhet. Resultaten av utredningsarbetet publicerades den 26 maj 2021 i forskningsrapporten Ulosottovelka, sosiaaliturva ja työn tarjonta (nedan forskningsrapporten). De reformalternativ som bedöms i forskningsrapporten behandlas i avsnitt 5.1 Handlingsalternativen och deras konsekvenser i denna regeringsproposition.
Justitieministeriet begärde utlåtande om forskningsrapporten från 47 instanser och rapporten var offentligt framlagd till påseende 9 juni–31 augusti 2021 på adressen www.utlåtande.fi. Ett sammandrag av remissvaren publicerades (Ulosottokaaren muutostarpeet: Tutkimusraportti Ulosottovelka, sosiaaliturva ja työn tarjonta: Lausuntotiivistelmä (Behov av ändringar i utsökningsbalken: Forskningsrapporten Utsökningsskuld, social trygghet och utbud av arbete)). Målet att förbättra ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster fick ett brett understöd i remissvaren. När det gäller metoderna var responsen däremot delad. Många remissinstanser understödde förslaget att höja den nedre gränsen för inledande av utmätning. En förenkling av utmätningssystemet fick också ett brett understöd. Många remissinstanser lyfte fram behovet av ytterligare utredningar och en mer omfattande konsekvensbedömning. Särskilt konsekvenserna för finansmarknaden och olika borgenärers ställning bör utredas ytterligare utifrån remissvaren. Också ställningen för de gäldenärer som inte omfattas av utmätning, det vill säga de som vid utsökning konstateras vara medellösa, bör beaktas, liksom även utmätningssystemets förhållande till systemet för social trygghet, i synnerhet utkomststödet. Vissa remissinstanser, såsom Utsökningsverket, ansåg att utvecklandet av systemet med fria månader är ett bättre alternativ än reformen av utmätningssystemet.
Utifrån ovan nämnda forskningsrapport och remissyttrandena om den fastställde regeringen i sitt ställningstagande om sysselsättningsåtgärderna den 11 februari 2022 att regeringen ska bereda en regeringsproposition om utökning av antalet fria månader och lämna den till riksdagen under höstsessionen 2022. Dessutom beslutade man att inleda en utredning om samordningen av beräkningsreglerna för utmätning och socialskyddsförmånerna. Genom utredningen skapas ett kunskapsunderlag för en mer omfattande reform av utmätningssystemet och bland annat för en bedömning av vilka sysselsättningseffekter en eventuell reform kan ha. För genomförandet av utredningen tillsatte justitieministeriet en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en beskrivning av nuläget för utmätningen av socialskyddsförmåner och lägga fram alternativ till en reform av utmätningssystemet i anslutning till socialskyddsförmåner. Arbetsgruppens mandatperiod löper ut den 31 oktober 2022 och därefter görs det en konsekvensbedömning av de föreslagna reformalternativen.
1.2
Beredning
Propositionen har beretts vid justitieministeriet som tjänsteuppdrag. Utkastet till regeringsproposition har varit offentligt framlagt under tiden 2 juni–29 juli 2022 på adressen www.utlåtande.fi och alla intresserade instanser har kunnat yttra sig i ärendet. Utlåtanden har begärts separat av Akava ry, arbets- och näringsministeriet, Arbetspensionsförsäkrarna TELA rf, Domstolsverket, finansministeriet, Finanssiala ry, Finlands Advokatförbund, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Finlands näringsliv rf, Finlands Utsökningsöverinspektörer och -inspektörer rf, Folkpensionsanstalten, Företagarna i Finland rf, Garantistiftelsen, Helsingfors universitet/professor Tuula Linna, Häradsfogdarna i Finland rf, Insolvenssioikeudellinen Yhdistys ry, Kihlakunnanulosottomiehet ry, Kuluttajaliitto - Konsumentförbundet ry, Oikeushallinnon toimihenkilöt JHL ry, Personalföreningen vid Justitieförvaltningen PJF rf, riksdagens justitieombudsman, Rättegångsbiträden med tillstånd rf, rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten, Rättsregistercentralen, Skatteförvaltningen, Skuldrådgivning rf, social- och hälsovårdsministeriet, STTK rf, Suomen Lakimiesliitto - Finlands Juristförbund ry, Suomen Perimistoimistojen Liitto ry, Työttömien keskusjärjestö ry och Utsökningsverket.
Beredningsunderlaget till propositionen finns i den offentliga tjänsten på adressen https://oikeusministerio.fi/sv/projekt-och-lagberedning med identifieringskod OM016:00/2022.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Fria månader och begränsning av utmätningsbeloppet
Utmätningen av gäldenärens lön kan lättas upp genom att gäldenären ges fria månader eller genom att utmätningsbeloppet begränsas när de villkor som anges i utsökningsbalken (705/2007) uppfylls. Bestämmelserna om lön tillämpas med stöd av 4 kap. 2 § 2 mom. i utsökningsbalken också på pension samt sjukdagpenning och andra sådana utkomstförmåner och ersättningar som betalas i stället för lön, om inte utmätning av dem är förbjuden i lag. Med stöd av bestämmelsen ges fria månader och utmätningsbeloppet begränsas således också till exempel vid utmätning av arbetspensioner, inkomstrelaterad arbetslöshetsdagpenning, sjukdagpenning samt föräldrapenning. I fortsättningen talas det i denna proposition om utmätning av lön, det vill säga utmätning av alla de inkomster som bestämmelserna om lön i utsökningsbalken tillämpas på.
I 4 kap. 52 § i utsökningsbalken föreskrivs det om grunderna för beviljande av fria månader vid utmätning av lön. Enligt paragrafen ska utmätning av lön avbrytas för en viss tid efter att utmätningen har pågått oavbrutet, eller nästan oavbrutet i ett års tid, om någon av de tre grunder som anges i lagrummet uppfylls. Under en fri månad görs ingen utmätning alls, så nettoinkomsten står då i sin helhet till gäldenärens förfogande.
Enligt den gällande lagen ges fria månader för det första om utmätningen har utförts som en sådan inkomstgränsutmätning som avses i 4 kap. 49 § 1 mom. 1 punkten i utsökningsbalken. För att fria månader ska kunna ges på denna grund förutsätts inte gäldenärens begäran. Utmätning verkställs genom inkomstgränsutmätning, om gäldenärens nettoinkomster överstiger det skyddade och är högst två gånger det skyddade beloppet. Beloppet av gäldenärens skyddade belopp påverkas av antalet personer som gäldenären försörjer. Till exempel är det skyddade beloppet 2022 för en gäldenär som inte har någon att försörja 696 euro i månaden och han eller hon omfattas därmed av inkomstgränsutmätning, om hans eller hennes nettoinkomster är högst 1 392 euro per månad. Det skyddade beloppet för en gäldenär som har två personer att försörja är 1 196,40 euro i månaden och han eller hon omfattas av inkomstgränsutmätning, om hans eller hennes nettoinkomst är högst 2 392,80 i månaden. Fria månader ges med andra ord på tjänstens vägnar till de utmätningsgäldenärer som har de lägsta inkomsterna.
För det andra ges fria månader på gäldenärens begäran, om gäldenärens nödvändiga boendekostnader eller andra levnadskostnader är höga i förhållande till det belopp som återstår efter utmätningen. Den tredje grunden för beviljande av fria månader är ett särskilt skäl för att avbryta utmätningen. Beviljande av fria månader på grundval av höga boendekostnader, andra levnadskostnader eller särskilda skäl förutsätter att gäldenären begär det. Fria månader kan på dessa grunder ges gäldenärer i alla inkomstklasser.
Bestämmelser om antalet fria månader finns i 4 kap. 53 § i utsökningsbalken. De gäldenärer som omfattas av inkomstgränsutmätningen får utan begäran två fria månader per år. På andra grunder ges på gäldenärens begäran sammanlagt högst tre fria månader per år. Med sökandens samtycke kan ges högst sex fria månader per år utan att ansökan förfaller.
Om utmätning av lön verkställs för indrivning av ett löpande eller förfallet underhållsbidrag eller för indrivning av ett underhållsbidrag och en annan fordran, kan gäldenären med stöd av 4 kap. 54 § 2 mom. ges fria månader endast av vägande skäl. Av lönen kan med stöd av 1 mom. i samma paragraf utmätas mer än normalt, om det är en underhållsbidragsfordran som kontinuerligt förfaller till betalning som indrivs.
Vid Utsökningsmyndigheten fattades 2021 sammanlagt 69 687 positiva och 118 437 negativa beslut om fria månader. År 2021 beviljades sammanlagt 104 644 fria månader.
Enligt 4 kap. 51 § i utsökningsbalken utmäts av lönen tills vidare eller under en viss tid ett mindre belopp än det regelmässiga beloppet, om gäldenärens betalningsförmåga är väsentligt nedsatt på grund av sjukdom, arbetslöshet, underhållsbidrag som gäldenären betalar eller någon annan särskild orsak. År 2021 fattades sammanlagt cirka 11 400 beslut om begränsning av utmätningsbeloppet och antalet beviljade månader för beslut om begränsning var cirka 40 500. Mot bakgrunden av statistiska uppgifter är de fria månaderna ett klart mer allmänt sätt att underlätta gäldenärens situation än att begränsa utmätningsbeloppet.
Antalet beslut om begränsning kan jämföras med antalet betalningsförbud som utmätningsmännen meddelade 2021. Genom betalningsförbud bestämmer utmätningsmannen att inkomstbetalaren ska betala en del av inkomsterna till utmätningsmannen på basis av utmätning. År 2021 meddelades sammanlagt cirka 204 000 betalningsförbud som gäller löne- och pensionsinkomster, vilket innebär att antalet beslut om begränsning var mindre än 6 procent av antalet betalningsförbud. När man jämför beloppen bör man för det första beakta att antalet beslut om begränsning innehåller både positiva och negativa beslut ur gäldenärens synvinkel och att det under året har varit möjligt att fatta flera beslut om begränsning i fråga om en gäldenär. För det andra bör det beaktas att antalet betalningsförbud inte avslöjar hur många gäldenärers inkomster som varit föremål för utmätning. I antalet betalningsförbud statistikförs alla betalningsförbud som meddelats under året, och flera betalningsförbud har kunnat riktas mot en gäldenärs inkomster under året. På basis av antalet beslut om begränsning och det totala antalet betalningsförbud kan det dock bedömas att utmätningens belopp begränsas relativt sällan i utsökningspraxis. Det ringa beloppet förklaras antagligen delvis av att en del av gäldenärerna klarar av att betala sin utsökningsskuld ganska snabbt, vilket gör att det inte hinner uppstå ett behov av att begränsa utmätningsbeloppet på basis av nedsatt betalningsförmåga. Närmare information om de grunder för beviljande av begränsningar som tillämpas finns inte att tillgå.
Både antalet bevilja fria månader, antalet månader med begränsningsbeslut och antalet beslut i ärendet ökade i början av 2022 jämfört med motsvarande tidpunkt föregående år. Utvecklingen av antalet har ökat, även om de bestämmelser som på grund av coronaviruspandemin utfärdades temporärt i utsökningsbalken upphörde vid utgången av 2021. Genom de temporära bestämmelserna ändrades bland annat bestämmelserna om fria månader och begränsning av utmätningsbeloppet så att temporära betalningssvårigheter som beror på coronaviruspandemin och undantagsförhållanden fogades till lagen som grund för beviljande av nämnda lättnader.
Bestämmelserna om fria månader och begränsning av utmätningsbeloppet gör det möjligt att beakta gäldenärens individuella förhållanden i utsökningsförfarandet. Med hjälp av en fri månad kan gäldenären till exempel finansiera en enskild nödvändig engångsanskaffning eller få den flexibilitet som annars behövs i den ekonomiska situationen. Bestämmelserna är en väsentlig och behövlig del av det nuvarande utmätningssystemet.
Beaktandet av individuella förhållanden innebär alltid att utmätningsmannen utövar sin prövningsrätt. Om den lagstadgade grunden för beviljande av en fri månad eller grunden för begränsning av utmätningsbeloppet uppfylls, ska den fria månaden beviljas eller utmätningens belopp begränsas. I lagen kan dock inte på ett uttömmande och detaljerat sätt räknas upp alla de situationer där en fri månad ges eller utmätningens omfattning begränsas. Utmätningsmannen har faktisk prövningsrätt till exempel när han eller hon i ett enskilt fall bedömer om det finns ett i lagen avsett särskilt skäl för beviljande av en fri månad eller begränsning av utmätningsbeloppet.
I remissyttrandena om forskningsrapporten uttryckte flera remissinstanser åsikten att utmätningsmännens beslutspraxis varierar vid beviljandet av fria månader och att gäldenärerna således inte behandlas enhetligt i alla avseenden. Rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten ansåg dessutom att utmätningsmännen i praktiken inte beviljar lättnader på grund av höga kostnader för arbetsresor vid utmätning, även om bestämmelserna i utsökningsbalken möjliggör det.
2.2
Sökandens skyldighet att meddela förändrade uppgifter
Med stöd av 3 kap. 3 § 1 mom. i utsökningsbalken ska sökanden utan dröjsmål underrätta utmätningsmannen om någon uppgift som angetts i ansökan ändras senare. Enligt 2 mom. är sökanden skyldig att underrätta utmätningsmannen om betalningar som sökanden har tagit emot på annat sätt än genom utsökning. I annat fall kan utsökningen avbrytas eller återkallas. I lagen föreskrivs inte på vilket sätt sökanden ska meddela ändringar.
Bestämmelser om sätten att ansöka om utsökning finns i 3 kap. 1 § i utsökningsbalken. Till paragrafen fogades genom en lag om ändring av utsökningsbalken (778/2019) ett tredje moment, enligt vilket den som yrkesmässigt bedriver indrivningsverksamhet samt ett offentligt samfund ska lämna in ansökan om utsökning till en utsökningsmyndighet antingen genom en ansökan som görs i utsökningens e-tjänst eller genom ett elektroniskt meddelande via en teknisk anslutning till utsökningens riksomfattande informationssystem. En ansökan om utsökning som lämnats in på något annat sätt ska dock inte tas till behandling, utom om den inte har kunnat göras på det sätt som krävs. Bakgrunden till regleringen är målet att en så stor del som möjligt av utsökningsansökningarna ska lämnas in elektroniskt antingen via e-tjänsten eller en teknisk anslutning för att behandlingen av ansökningen ska gå snabbare.
Det är motiverat att samma krav på anmälningssätt ska gälla för ändringsanmälningar som för ansökan om utsökning Kravet på anmälningssätt enligt 3 kap. 1 § i utsökningsbalken gäller redan nu borgenärens skyldighet att med stöd av 3 kap. 104 § anmäla beloppet av en fordran som antecknats i passivregistret efter utmätningen. I praktiken görs åtminstone största delen av ändringsanmälningarna enligt 3 kap. 3 § i utsökningsbalken via nämnda elektroniska kommunikationskanaler.
2.3
Särskild insättning av medel
Enligt 6 kap. 23 § 1 mom. i utsökningsbalken ska medel som utmätningsmannen förvarar enligt 21 eller 22 § göras räntebärande genom separat insättning i ett kreditinstitut, om medlen överstiger det betydande belopp som föreskrivs genom förordning av statsrådet. Räntan på de insatta medlen tillfaller den till vilken medlen redovisas. Medlen ska insättas separat inom sex veckor från det att de har betalats till utmätningsmannen. Det betydande belopp som ska sättas in separat är med stöd av 19 § i statsrådets förordning om utsökningsförfarandet (1322/2007) 30 000 euro.
Skyldigheten att sätta in medel separat gäller för det första en villkorlig utdelning, om vars förvaring det föreskrivs i 6 kap. 21 § i utsökningsbalken. Det är fråga om en villkorlig utdelning när de medel som influtit vid utmätning har avräknats på en sådan borgenärs fordran som har upptagits som villkorlig i den partsförteckning som görs upp vid utsökningsförsäljning. För det andra gäller särskild insättning övriga medel som ska förvaras med stöd av 6 kap. 22 § och som på grund av ändringssökande eller av någon annan orsak inte kan redovisas eller som inte kan återbetalas på grund av mottagarens okunskap eller av någon annan orsak. Vad som föreskrivs om särskild insättning av medel gäller med stöd av 6 kap. 23 § 2 mom. i utsökningsbalken även till utmätningsmannen givna säkerheter i form av pengar.
På grund av ordalydelsen i 6 kap. 21 § i utsökningsbalken har särskild insättning i utsökningspraxis ansetts förutsätta att särskilt insatta medel är räntebärande. Enligt avtalet om statens betalningsrörelsetjänster, som trädde i kraft den 1 december 2020, kan räntan på inlåningskonton dock bli negativ. I praktiken var räntan på inlåningskonton länge negativ efter den 1 december 2020, och därför gjordes inga separata insättningar vid Utsökningsverket, utan medlen lämnades kvar på Utsökningsverkets tjänstemedelskonto. På inlåningskonton minskar den negativa räntan det insatta kapitalet. Kapitalet av de medel som finns på tjänstemedelskontot minskar inte, utan den negativa räntan betalas centraliserat av statens medel.
6 kap. 23 § i utsökningsbalken, som gäller särskild insättning, har i sin nuvarande ordalydelse varit i kraft sedan den 1 januari 2007 (lagen om ändring av utsökningslagen 469/2006). När bestämmelsen tillkom var det inte känt att räntorna på inlåningskonton i framtiden kommer att bli negativa och därför finns det ingen beredskap för negativa räntor i paragrafens ordalydelse eller i motiveringen till den. Den praxis enligt vilken den till vilken medlen redovisas får en positiv ränteavkastning, men staten svarar för den negativa räntan, är inte balanserad. Ordalydelsen i paragrafen behöver ändras så att möjligheten till såväl positiv som negativ inlåningsränta beaktas.
3
Målsättning
Syftet med propositionen är att underlätta ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster genom att öka deras disponibla inkomster. Målet är att både borgenärernas och gäldenärernas rättigheter ska beaktas på ett balanserat sätt i reformen och att reformen kan beredas och genomföras med snabb tidtabell.
Utöver de ändringar som görs i syfte att förbättra ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster föreslås det preciseringar i utsökningsbalkens bestämmelser till den del det i utsökningspraxis har observerats ändringsbehov som kan beredas och genomföras enligt en snabb tidsplan.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
I propositionen föreslås det att bestämmelserna om fria månader ändras så att antalet fria månader som ska ges gäldenären utökas. En gäldenär som omfattas av inkomstgränsutmätning ges på tjänstens vägnar, det vill säga utan begäran, tre fria månader per år i stället för de nuvarande två. Inkomstgränsutmätning omfattar gäldenärer vars nettoinkomster överstiger det skyddade beloppet och är högst två gånger det skyddade beloppet. Dessutom föreslås att en gäldenär som omfattas av inkomstgränsutmätning på begäran ges en fjärde fri månad, om någon annan grund för beviljande av fria månader uppfylls. Enligt gällande lag kan man få högst tre fria månader per år, det vill säga den föreslagna ändringen skulle också innebära att det totala antalet fria månader ökas för de utsökningsgäldenärer som har de lägsta inkomsterna.
Det föreslås att en gäldenär vars lön har utmätts genom att två tredjedelar av lönen undantagits från utmätning, utan begäran ges en fri månad per år. Den nämnda utmätningen omfattar gäldenärer vars nettoinkomster är över två gånger det skyddade beloppet och högst fyra gånger det skyddade beloppet. Enligt gällande lag ges endast sådana gäldenärer som omfattas av inkomstgränsutmätning utan begäran fria månader, så den föreslagna regleringen utvidgar tillämpningsområdet för de fria månader som ges på tjänstens vägar till en högre inkomstklass. Det maximala antalet fria månader skulle dock i fråga om andra gäldenärer än de som omfattas av inkomstgränsutmätning förbli detsamma som i gällande lag, det vill säga högst tre fria månader per år. Det är motiverat att ge en automatisk fri månad till gäldenärer som hör till en högre inkomstklass, för att behandlingen av gäldenärer vid inkomstgränsutmätning och en tredjedels utmätning inte ska bli oskäligt annorlunda. Att en fri månad blir automatisk bidrar också i övrigt till att främja en enhetlig beslutspraxis och en enhetlig behandling av gäldenärerna.
I propositionen föreslås inga ändringar i de övriga grunderna för beviljande av fria månader. De föreslagna ändringarna i systemet med fria månader har således inga konsekvenser för de gäldenärer som har de högsta inkomsterna, det vill säga gäldenärer vars nettoinkomster är mer än fyra gånger det skyddade beloppet.
I propositionen föreslås det att bestämmelsen om begränsning av utmätningsbeloppet preciseras så att nedsatt betalningsförmåga på grund av osedvanligt stora kostnader för inkomstens förvärvande fogas till lagen som en uttryckligen konstaterad grund för begränsning av utmätningsbeloppet. Den gällande lagen gör det möjligt att beakta i sig höga kostnader för inkomstens förvärvande som en särskild orsak. I motiveringen till paragrafen (RP 13/2005 rd, s. 84) nämns kostnaderna för inkomstens förvärvande också som en eventuell grund för begränsning av utmätningsbeloppet. Syftet med den föreslagna lagändringen är att lyfta fram kostnaderna för inkomstens förvärvande som en tydligare grund för begränsning och därmed förenhetliga utmätningsmännens beslutspraxis.
I propositionen föreslås det preciseringar i två bestämmelser i utsökningsbalken, vars gällande ordalydelse inte till alla delar tjänar de behov som upptäckts i utsökningspraxis. För det första föreslås det att bestämmelsen om sökandens skyldighet att underrätta utmätningsmannen om förändrade uppgifter preciseras så att det till bestämmelsen fogas en hänvisning till anmälningssättet. Hänvisningen behövs för att också de personer som bedriver yrkesmässig indrivningsverksamhet och offentliga samfund i fråga om ändringsanmälningar ska vara skyldiga att göra anmälan antingen i utsökningens e-tjänst eller genom elektroniska meddelanden som med hjälp av ett tekniskt gränssnitt sänds till utsökningens riksomfattande informationssystem. En annan precisering som föreslås är att bestämmelsen om särskild insättning av medel ändras, vilket bättre än för närvarande beaktar att räntan på inlåningskontot också kan vara negativ. Enligt förslaget förutsätter särskild insättning inte längre att räntan på inlåningskontot ökar. Med andra ord ska de medel som väntar på redovisning sättas in separat i de situationer som anges i lagen oberoende av om räntan på inlåningskontot är positiv eller negativ. Den som medlen redovisas till ansvarar för inlåningskontots negativa ränta.
Dessutom föreslås det som en teknisk ändring i propositionen att termen teknisk anslutning, som används i flera paragrafer i utsökningsbalken, ersätts med termen tekniskt gränssnitt enligt lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019, informationshanteringslagen). Enligt 2 § 11 punkten i informationshanteringslagen avses med tekniskt gränssnitt en kommunikationsmetod för elektroniskt informationsutbyte mellan två eller flera informationssystem. Efter det att informationshanteringslagen trädde i kraft har man i lagstiftningen frångått det otydliga begreppet teknisk anslutning vid utlämnande av uppgifter. En teknisk anslutning enligt utsökningsbalken är ett sådant tekniskt gränssnitt som definieras i informationshanteringslagen. Det föreslås att den terminologi som använts ändras så att den motsvarar terminologin i den allmänna lagstiftningen om informationshantering.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
4.2.1
Konsekvenser för indrivningsresultatet och inkomsterna av utsökningsavgifter
Konsekvenserna av den föreslagna reformen i fråga om fria månader kan bedömas utifrån de bedömningar som gjorts i forskningsrapporten. I rapporten simulerades en frimånadsreform med ytterligare en fri månad för alla gäldenärer med en inkomstbas som är mindre än fyra gånger det skyddade beloppet. Som ett resultat av simuleringen fick man en uppskattning av reformens konsekvenser för det belopp som ska utmätas, hur länge skulden ska betalas och sysselsättningsskattegraden.
Den föreslagna frimånadsreformen avviker från den simulerade modellen så att maximiantalet fria månader föreslås förbli tre fria månader per år för de gäldenärer vars inkomster är mer än två gånger det skyddade beloppet och högst fyra gånger det skyddade beloppet. I den simulerade modellen ersattes den tredje behovsprövade fria månaden med en fjärde behovsprövad fri månad för alla de gäldenärer vars fria månader utökades. Skillnaden mellan den simulerade frimånadsreformen och den nu föreslagna reformen är dock så liten att de konsekvensbedömningar som tagits fram genom simuleringen också kan anses beskriva storleksklassen på konsekvenserna av den föreslagna reformen. Eftersom det eventuellt kommer att beviljas något färre fria månader än i den simulerade modellen, kan de konsekvensbedömningar som följer av den simulerade modellen anses beskriva maximiantalet konsekvenser av den föreslagna reformen med fria månader.
Enligt forskningsrapporten minskar den frimånadsreform som simulerats i utredningen indrivningsresultatet av utmätning av lön med 3,2 procent jämfört med nuläget. År 2021 inflöt cirka 527,2 miljoner euro från utmätning av lön. Att indrivningsresultatet av utmätning av lön minskar 3,2 procent innebär att indrivningsresultatet kalkylmässigt skulle vara cirka 16,9 miljoner euro mindre än för närvarande, det vill säga cirka 510,3 miljoner euro per år. Denna inverkan på indrivningsresultatet beskriver uttryckligen den direkta inverkan under det första året, eftersom en minskning av utmätningsbeloppet leder till att utmätningen blir längre, vilket i sin tur förr eller senare höjer utmätningsinflödet i slutet av utmätningsperioden. Det bör också noteras att indrivningsresultatet alltid påverkas av antalet ärenden som kommer in till indrivning genom utsökning, beloppet av de fordringar som drivs in samt gäldenärernas betalningsförmåga vid respektive tidpunkt, så uppskattningarna av konsekvenserna för indrivningsresultatet är kalkylmässiga.
En del av indrivningsresultatet avräknas på borgenärernas fordringar och en del på de tabellavgifter för utsökning som tas ut hos gäldenärerna och som redovisas till staten. Av utsökningsresultatet av utmätningen av löneinkomster 2021 avräknades cirka 500,7 miljoner euro på borgenärernas fordringar och cirka 26,5 miljoner euro på tabellavgifter för utsökning. Den andel som ska avräknas på tabellavgifterna har även i ett längre perspektiv uppgått till cirka fem procent av det belopp som inflyter av resultatet av indrivning av lönen. Om indrivningsresultatet var ovan uppskattade 510,3 miljoner euro, skulle det inflyta cirka 25,5 miljoner euro till staten i form av tabellavgifter för utsökning (0,05 * 510,3 miljoner euro). Jämfört med 2021 minskar inkomsterna från tabellavgifterna således med cirka en miljon euro. Den andel av indrivningsresultatet som ska avräknas på borgenärernas fordringar minskar med cirka 15,9 miljoner euro.
Utöver den tabellavgift som tas ut hos gäldenären tas det vid verkställigheten av betalningsförpliktelserna ut en redovisningsavgift till staten av borgenärerna. Redovisningsavgiften dras av från den betalning som redovisas till borgenären från Utsökningsverket. Inflödet av redovisningsavgifter har av hävd varit cirka 0,7 procent av Utsökningsverkets hela indrivningsresultat. Effekten av den föreslagna lagändringen på indrivningsresultatet är kalkylmässigt cirka 16,9 miljoner euro, varvid inkomsterna av redovisningsavgifterna minskar med cirka 120 000 euro (0,007 * 16,9 miljonen euro). Frimånadsreformen uppskattas således minska statens inkomster av utsökningsavgifter med sammanlagt cirka 1,1 miljoner euro per år.
Utöver frimånadsreformen föreslås det i propositionen att bestämmelsen om begränsning av utmätningsbeloppet preciseras så att nedsatt betalningsförmåga på grund av osedvanligt stora kostnader för inkomstens förvärvande fogas till lagen som en uttryckligen konstaterad grund för begränsning av utmätningsbeloppet. Syftet med den föreslagna ändringen är att styra utmätningsmännen till en enhetligare beslutspraxis så att ökade kostnader för inkomstens förvärvande alltid beaktas när de väsentligt minskar gäldenärens betalningsförmåga.
Besluten om begränsning av utmätningens belopp kan antas öka åtminstone något i och med den föreslagna lagändringen. Beloppet antas inte öka i någon större utsträckning, eftersom kostnaderna för inkomstens förvärvande redan nu kan beaktas som särskilda skäl för att begränsa utmätningsbeloppet. Oftast hänför sig kostnaderna för inkomstens förvärvande till kostnaderna för arbetsresor. Enligt en arbetskraftsundersökning som gjordes 2019 tog en enkelresa i Finland i genomsnitt 23 minuter och mest tid gick det för dem som bor i Nyland. Enligt Statistikcentralens sysselsättningsstatistik var genomsnittslängden på arbetsresorna för personer som arbetade 2017 18,6 kilometer med bil, och för 46 procent av alla sysselsatta var arbetsresan med cykel kortare än sju kilometer. Mot bakgrund av de statistiska uppgifterna kan det bedömas att en stor del av utsökningsgäldenärerna klarar av att finansiera sina arbetsresor med inkomster som inte regelmässigt utmäts av lönen. Möjligheten att begränsa utmätningsbeloppet är dock viktig med tanke på de gäldenärer för vilka inkomstens förvärvande medför kostnader som är osedvanligt stora. Den föreslagna lagändringen bedöms förenhetliga utmätningsmännens avgörandepraxis, men dess inverkan på Utsökningsverkets indrivningsresultat i euro bedöms som helhet vara liten. Den ovan nämnda konsekvensbedömningen av frimånadsreformen räcker också till för att täcka konsekvenserna för indrivningsresultatet av preciseringen av bestämmelsen om begränsning av utmätningsbeloppet. Detta är fallet i synnerhet för att konsekvensbedömningarna av frimånadsreformen på det sätt som konstateras ovan beskriver den maximala effekten.
4.2.2
Konsekvenser för sysselsättningen
I forskningsrapporten utvärderades sysselsättningseffekterna av ökningen av antalet fria månader. Enligt rapporten skulle den frimånadsreform som simulerats i projektet sänka den genomsnittliga sysselsättningsskattegraden för den arbetslösa med 0,7 procentenheter. I utredningen uppmärksammades dock att i alla reformer som lättar upp utmätningen förlängs samtidigt återbetalningstiden för skulden, om den skuld som är föremål för utsökning förr eller senare återbetalas helt och hållet. Genom lättnaden kan man således inte i betydande grad påverka incitamenten för arbete som helhet. De föreslagna ändringarna i lagstiftningen bedöms således inte ha någon betydande inverkan på sysselsättningen.
4.2.3
Konsekvenser för gäldenärernas, borgenärernas och andra parters ställning
Förslaget om fria månader har en positiv inverkan på gäldenärernas ställning, eftersom en större del av inkomsterna blir kvar hos gäldenärerna än för närvarande. Enligt forskningsrapporten är medeltalet av det belopp som årligen utmäts hos gäldenärerna för närvarande 203 euro och efter den simulerade frimånadsreformen är det 198 euro per månad. Enligt simuleringen minskar utmätningsvolymen procentuellt sett mest för ensamförsörjare och näst mest för ensamboende. En granskning av de olika inkomstklasserna visar att den procentuella ändringseffekten är större för låginkomsttagare än för höginkomsttagare. Den föreslagna frimånadsreformen, där de gäldenärer som omfattas av inkomstgränsutmätning ges tre automatiska fria månader per år, innebär att de gäldenärer som har de lägsta inkomsterna med sina inkomster amorterar skulder under högst tre fjärdedelar av året och att de får behålla alla inkomster under minst en fjärdedel av året.
Det ökade antalet fria månader förlänger betalningstiden för utsökningsskulder. Enligt en kalkyl i forskningsrapporten skulle den frimånadsreform som simulerades i rapporten förlänga mediantiden för betalning av skulder med knappt två månader och i genomsnitt med cirka ett halvt år. Det bör dock noteras att den ökande dröjsmålsräntans inverkan på utmätningstiden inte har beaktats i de kalkyler som gjordes i forskningsrapporten.
Propositionen ökar inte antalet gäldenärer som är helt undantagna från utmätning och således inte heller de medellöshetshinder eller hinder för begränsad utsökning som ska konstateras för gäldenärerna. Om en gäldenär som beviljas fria månader på tjänstens vägnar vill betala sina skulder utan fria månader till exempel av orsaker som hänför sig till ränteintäkterna, kan han eller hon vägra ta emot en fri månad. Om en fri månad redan har hunnit ges före gäldenärens vägran, kan gäldenären frivilligt amortera sina skulder med de medel som han eller hon fått till sitt förfogande. Propositionen har således inga negativa konsekvenser för gäldenären.
Ur borgenärernas synvinkel innebär propositionen att en del av borgenärerna får betalning för sina fordringar enligt en långsammare tidsplan än för närvarande. På det sätt som konstateras ovan kan betalningstiden för skulder vid en frimånadsreform uppskattas bli i genomsnitt cirka ett halvt år längre. Det handlar inte alltid om en slutlig förlust av fordran, utan om att betalningen av skulden flyttas fram till en senare tidpunkt. I de fall där skulden eller den utsökningsgrund som gäller skulden hinner preskriberas innan skulden blir betald i sin helhet, innebär ett utökat antal fria månader också som helhet att det inflyter ett mindre belopp för en fordran från utmätningen. Preskriptionstiden för utsökningsgrunden är enligt huvudregeln 15 år och den slutliga preskriptionstiden för en skuld 20 år. I förhållande till dessa tidsfrister för privaträttsliga skulder kan en genomsnittlig förlängning av betalningstiden med ett halvt år anses skälig för borgenärerna. Preskriptionstiden för offentligrättsliga fordringar, såsom skatter, kommunala avgifter och böter, är fem år. När det gäller dessa fordringar är det mer sannolikt att senareläggningen av möjligheten att få betalning på grund av fria månader kommer att leda till att fordran inte hinner drivas in helt innan den preskriberas.
Ändringen av bestämmelsen om särskild insättning av medel inverkar på de aktörer till vilka särskilt insatta medel redovisas. Konsekvenser uppstår om räntan på konton för särskilda insättningar är negativ. Efter den föreslagna ändringen av bestämmelsen dras det från insatta medel före redovisningen av en eventuell negativ ränta för depositionstiden. Under den gällande lagens giltighetstid har depositioner åtminstone i regel inte gjorts separat, om räntan på kontot för särskilda insättningar har varit negativ. Då har medlen lämnats kvar på Utsökningsverkets tjänstemedelskonto, vars eventuella negativa ränta staten svarar för. Om räntan har varit positiv, har en särskild insättning gjorts och den som medlen senare har redovisats till har fått räntan. I och med den föreslagna lagändringen kommer medlen att behandlas på samma sätt oberoende av om räntan på konton för särskilda insättningar är positiv eller negativ.
I praktiken redovisas separat insatta medel oftast till borgenärerna, vilket innebär att den föreslagna lagändringens eventuella konsekvenser till största delen gäller dem. I de situationer där utsökningsgrunden eller utmätningsmannens utmätning upphävs till följd av besvär, ska de medel som varit föremål för utmätning och särskilt insatta medel återbetalas till gäldenären. Medel återbetalas till gäldenären också när gäldenären ställt medlen som säkerhet på det sätt som avses i 2 kap. 5 § i utsökningsbalken för att förhindra verkställighet av en betalningsdom som inte vunnit laga kraft och betalningsdomen upphävs till följd av besvären. De beskrivna situationerna där medel återbetalas till gäldenären är dock klart mer sällsynta än sådana situationer där särskilt insatta medel redovisas till borgenärerna. I praktiken förblir utmätningsåtgärden ofta i kraft som slutresultat av besvärsärenden och medlen redovisas till borgenärerna. Borgenärerna ställer också oftare säkerheter med stöd av utsökningsbalken än gäldenärerna. När det gäller säkerheterna bör det noteras att parterna oftast torde kunna ställa en bankgaranti i stället för en penningsäkerhet, om de vill undvika en eventuell negativ ränta på ett inlåningskonto. Särskilt insatta medel kan också återbetalas till köparen av den utmätta egendomen, om försäljningen upphävs till följd av besvär. Dessa situationer kan dock i praktiken anses vara rätt sällsynta.
4.2.4
Konsekvenser för den offentliga ekonomin och myndigheternas verksamhet
Reformen av antalet fria månader bedöms på det sätt som konstateras ovan i avsnitt 4.2.1 Konsekvenser för indrivningsresultatet och inkomsterna av utsökningsavgifter minska indrivningsresultaten som redovisas till borgenärerna med sammanlagt cirka 15,9 miljoner per år. Den andel som redovisas till offentligrättsliga skulder av Utsökningsverkets indrivningsresultat är cirka 36 procent, vilket innebär att de utbetalningar som inflyter till offentligrättsliga skulder via utsökning beräknas minska med cirka 5,7 miljoner euro (0,36 * 15,9 miljoner euro) per år. Den andel som ska redovisas till staten kan inte särskiljas exakt från Utsökningsverkets statistiska uppgifter, men det kan grovt uppskattas att statens andel av Utsökningsverkets totala indrivningsresultat är cirka 30 procent. Det indrivningsresultat som ska redovisas till staten beräknas därmed kalkylmässigt minska med cirka 4,8 miljoner euro per år.
Reformen av antalet fria månader inverkar på de inkomster av utsökningsavgifter som staten tar ut. På det sätt som konstateras ovan i avsnitt 4.2.1 Konsekvenser för indrivningsresultatet och inkomsterna av utsökningsavgifter bedöms inkomsterna av utsökningsavgifter minska kalkylmässigt med sammanlagt cirka 1,1 miljoner euro per år till följd av propositionen. I rambeslutet för statsfinanserna 2023–2026 beräknas inkomsterna av utsökningsavgifter från och med 2023 uppgå till 82 miljoner euro (moment 12.25.20 Utsökningsavgifter). Under åren 2019–2021 har de influtna utsökningsavgifterna varit cirka 83–84 miljoner euro, vilket innebär att lagändringens beräknade inverkan på inkomsterna av utsökningsavgifter inte föranleder något behov av att ändra de beräknade inkomsterna enligt rambeslutet.
Den föreslagna frimånadsreformen och preciseringen av bestämmelsen om begränsning av utmätningsbeloppet förutsätter ändringar i Utsökningsverkets informationssystem Uljas. Kostnaderna för ändringar i informationssystemen beräknas uppgå till cirka 30 000 euro. Ändringarna beräknas kunna genomföras inom cirka fyra månader. Det är fråga om en engångskostnad som kan finansieras inom ramen för Utsökningsverkets nuvarande anslag. De övriga ändringar som föreslås i utsökningsbalken föranleder inga ändringsbehov i informationssystemet.
Ändringen av bestämmelsen om särskild insättning av medel som väntar på redovisning minskar statens ränteutgifter, om räntan på inlåningskonton är negativ. Storleken på ränteutgifterna beror på beloppet av de medel som vid respektive tidpunkt hålls i förvar, på depositionstiden och på räntenivån. Räntenivån på inlåningskonton har blivit positiv innan regeringspropositionen överlämnas, så den föreslagna ändringen bedöms inte ha några konsekvenser i euro för statens ränteutgifter inom den närmaste framtiden. Om räntenivån i framtiden åter blir negativ, minskar den föreslagna ändringen statens ränteutgifter för de negativa räntorna. Till exempel en riktgivande uppskattning av den årliga minskningen av statens ränteutgifter enligt räntenivån i mars 2022 är cirka 120 000–135 000 euro. Ränteutgifter som föranleds av medel som väntar på redovisning på Utsökningsverkets konto för tjänstemedel budgeteras på det kalkylbaserade budgetkontot 25.20.95 (Ränteutgifter för medel som utsökningen har i förvar). Enligt en uppskattning kommer det anslag på 260 000 euro som reserverats för de ränteutgifter som nämns i ramarna för statsfinanserna att räcka till för att täcka ränteutgifterna, även om räntenivån åter blir negativ.
De föreslagna ändringarna i lagstiftningen beräknas öka Utsökningsverkets arbetsmängd. Ökningen av arbetsmängden består av samverkan mellan lagstiftningsändringarna. Utsökningens informationssystem Uljas lägger fram ett förslag om de fria månader som beviljas utan begäran och utmätningsmännen behandlar förslagen och kontrollerar att de är korrekta. Ökningen av antalet fria månader ökar å ena sidan den arbetsmängd som översynen av förslagen till fria månader medför för utmätningsmännen. Å andra sidan innebär den förlängda utsökningstiden på grund av frimånadsreformen extra arbete för både utmätningsmännen och kontorspersonalen bland annat i form av ökade kontakter, begäranden samt eventuellt som utsökningsbesvär och klagomål. Preciseringen av bestämmelsen om begränsning av utmätningsbeloppet kan i någon mån öka antalet ansökningar i ärendet och därmed utmätningsmännens arbetsmängd. Preciseringen av bestämmelsen om sökandens anmälningsskyldighet bedöms inte ha någon betydande inverkan på Utsökningsverkets arbetsmängd, eftersom största delen av de personer som bedriver yrkesmässig indrivningsverksamhet och offentliga samfund redan nu gör ändringsanmälningar elektroniskt. På grund av den höjda räntenivån och förslaget till ändring av lagstiftningen kommer medel som väntar på redovisning i fortsättningen att sättas in separat, vilket ökar den arbetsmängd som Utsökningsverkets betalningsrörelse orsakas av att öppna, förvalta och avsluta konton för särskilda insättningar. Det ska ordnas tillräckligt med utbildning om innehållet i lagstiftningsändringarna för Utsökningsverkets personal för att säkerställa en enhetlig tillämpningspraxis för bestämmelserna.
Enligt en måttlig uppskattning är den tilläggsresurs som behövs för skötseln av ovannämnda tilläggsarbeten sammanlagt tre förrättningsmän och två kontorsanställda. Avsikten är att cirka 70 procent av utsökningsärendena ska skötas vid basverkställighet av utsökningsinspektörer och cirka 30 procent vid omfattande verkställighet av utsökningsöverinspektörer. Utifrån fördelningen av antalet ärenden bedöms att det behövs två utsökningsinspektörer som förrättningsmän för att sköta den ökade arbetsmängden, och kostnaderna för dem uppgår till sammanlagt cirka 130 000 euro per år, och en utsökningsöverinspektör, vars kostnader uppgår till cirka 95 000 euro per år. Kostnaderna för två kontorsanställda uppgår till sammanlagt cirka 100 000 euro per år. I kostnaderna har utöver löneutgifterna beaktats 5 000 euro/årsverke i personrelaterade avgifter vid servicecentren. Kostnaderna för den permanenta personalresurs som behövs som helhet är således 325 000 euro per år, men under ikraftträdandeåret 2023 är behovet av anslag 244 000 euro. Utgifterna hänför sig till moment 25.20.01 Utsökningsverkets och konkursbevakningens omkostnader i statsbudgeten. Det föreslås att finansieringen för 2023 genomförs så att det nämnda beloppet överförs från moment 25.01.01 Justitieministeriets omkostnader, och den permanenta anslagsökningen täcks inom ramen för statsfinanserna, vid behov genom en omfördelning av anslagen.
5
Alternativa handlingsvägar
5.1
Handlingsalternativen och deras konsekvenser
I forskningsrapporten utvärderades sammanlagt sex olika alternativa reformer för att förbättra ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster. Fyra av alternativen innehöll ett konkret förslag till ändring av utmätningssystemet, och i forskningsrapporten beräknades konsekvensbedömningar för dessa fyra alternativ. Utöver frimånadsreformen utvärderades höjningen av det skyddade beloppet till samma nivå som garantipensionen, höjningen av den nedre gränsen för utmätning och den progressiva utmätningstabellen. Under beredningen har man dessutom bedömt möjligheten att förkorta preskriptionstiden för utsökningsskulden samt att i första hand avräkna betalningarna på utsökningsskuldens kapital i stället för på räntan. Nedan redogörs kort för de föreslagna alternativen och de främsta skälen till att dessa alternativ inte föreslås blir genomförda nu.
5.1.1
Höjning av det skyddade beloppet till samma nivå som garantipension
I forskningsrapporten utvärderades ett reformalternativ där gäldenärens skyddade belopp höjs till samma nivå som garantipension. Det belopp som utmäts från inkomsterna bestäms i det nuvarande utmätningssystemet enligt en trestegsskala, och skalan baserar sig på det skyddade beloppet. Om gäldenärens nettoinkomster är högst två gånger det skyddade beloppet, är utmätningen den lindrigaste (inkomstgränsutmätning). Om nettoinkomsterna är mer än två gånger det skyddade beloppet och högst fyra gånger det skyddade beloppet, undantas två tredjedelar av gäldenärens inkomster från utmätning. Den strängaste utmätningen har de vars nettoinkomster är över fyra gånger det skyddade beloppet. Om det skyddade beloppet höjs, överförs gränserna för övergång till en strängare beräkningsregel mot högre inkomster. En höjning av det skyddade beloppet minskar därför klart också utmätningen av höginkomsttagare.
Enligt en kalkyl i forskningsrapporten skulle en höjning av det skyddade beloppet till samma nivå som garantipensionen minska inflödet från utmätning med 13,1 procent. Effekten i euro på indrivningsresultatet är cirka 69,1 miljoner euro, när effekten beräknas på motsvarande sätt som i fråga om frimånadsreformen i avsnitt 4.2.1 Konsekvenser för indrivningsresultatet och inkomsterna av utsökningsavgifter (0,131 * 527,2 miljoner euro = 69,1 miljoner euro). Statens inkomster från utsökning minskar på motsvarande sätt i fråga om tabellavgifterna med cirka 3,6 miljoner euro och redovisningsavgifterna med cirka 484 000 euro, det vill säga effekten på inkomsterna från utsökningsavgifter blir sammanlagt cirka 4,1 miljoner euro. Den andel som ska avräknas på borgenärernas fordringar minskar med cirka 65,5 miljoner euro. Den andel som redovisas till offentligrättsliga skulder av Utsökningsverkets indrivningsresultat är cirka 36 procent, vilket innebär att de utbetalningar som inflyter till offentligrättsliga skulder via utsökning i och med höjningen av det skyddade beloppet minskar med cirka 23,6 miljoner euro (0,36 * 65,5 miljoner euro) per år.
En höjning av det skyddade beloppet minskar inflödet från utmätning och därmed också statens inkomster från utsökningsavgifter mest av de reformalternativ som utvärderas i forskningsrapporten. Reformens sysselsättningseffekt skulle dock enligt rapporten vara endast tillfällig och liten. Konsekvenserna av en höjning av det skyddade beloppet berör inte specifikt utsökningsgäldenärer med låga inkomster, och höjningen av det skyddade beloppet är således inte ett fungerande sätt att förbättra ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster.
Det bör också noteras att en höjning av det skyddade beloppet enligt forskningsrapporten ökar antalet personer som inte omfattas av utmätning och som är föremål för utsökning med cirka 8 000 personer jämfört med nuläget. Om en utsökningsgäldenär undantas från utmätning innebär det att utsökningsgäldenären får en anteckning om betalningsstörning i kreditupplysningsregistret. Ändringen inverkar också på möjligheterna för andra låginkomsttagare än sådana som har utsökningsskulder att få lån och på lånevillkoren, eftersom kreditgivarna bedömer kreditvärdigheten med beaktande av möjligheterna att vid behov få sin kredit indriven genom utsökning.
5.1.2
Höjning av den nedre gränsen för utmätning (det så kallade garantiskyddade beloppet)
I forskningsrapporten utvärderades ett reformalternativ där utmätningen börjar från de inkomster som överstiger nivån på garantipension (garantiskyddat belopp). För att det belopp som ska utmätas ska stiga jämnt när inkomsterna ökar, utmäts 86 procent av de inkomster som överstiger den garantiskyddade andelen upp till två skyddade andelar. I det utvärderade reformalternativet förblir utmätningsskalan i övrigt oförändrad.
Det goda med reformen av ett garantiskyddat belopp är att ändringen endast gäller utsökningsgäldenärer med låga inkomster. Reformen skulle dock komplicera det system som redan från tidigare har upplevts som komplicerat och i och med reformen skulle olika beräkningsregler för utmätning gälla för gäldenärer med eller utan familj. Reformen förbättrar inte ställningen för de gäldenärer som har barn eller make som är beroende av underhåll, eftersom deras skyddade belopp redan nu överstiger garantipensionsnivån. Antalet personer som inte omfattas av utmätning och som är föremål för utsökning ökar enligt forskningsrapporten med cirka 7 000 personer jämfört med nuläget, det vill säga reformen ökar anteckningarna om betalningsstörningar och inverkar på låginkomsttagares möjligheter att få lån. Reformen har enligt forskningsrapporten inte några sysselsättningseffekter. Som helhet betraktat kan reformalternativet inte anses genomförbart.
5.1.3
Progressiv utmätningstabell
I forskningsrapporten utvärderades ett reformalternativ där man skulle utarbeta helt nya regler för beräkning av utmätning. I det utvärderade alternativet inleds utmätningen från de inkomster som överskrider nivån på garantipensionen. Utmätningsbeloppet ska beräknas enligt vissa procentandelar av inkomsterna, och beräkningen ska alltså inte längre på samma sätt som nu basera sig på begreppet skyddat belopp. Beloppet på utmätningen ska minskas för låginkomsttagare och ökas för höginkomsttagare jämfört med nuläget.
I forskningsrapporten ansågs detta reformalternativ vara det mest lovande sättet att förbättra situationen för låginkomsttagare. Reformen kan också ha fler konsekvenser för incitamenten för sysselsättning än de övriga alternativ som utvärderats.
Reformen innebär en verkligt stor förändring i utmätningssystemet, och man kan inte enbart utifrån forskningsrapporten dra några slutsatser om hur genomförbar reformen är och om dess närmare innehåll. Det är nödvändigt med en omfattande ytterligare utredning av genomförandealternativen och deras konsekvenser som tjänsteuppdrag, och reformen kan således inte genomföras enligt en snabb tidsplan. Kunskapsunderlag för en mer omfattande reform av utsökningssystemet produceras bland annat inom ramen för ett pågående projekt som utreder möjligheterna att samordna beräkningsreglerna för utmätning och socialskyddsförmånerna.
5.1.4
Förkortning av preskriptionstiden för utsökningsskuld
Preskriptionstiden för en utsökningsskuld innebär i sak att skulden efterges efter den tid som anges i lagen. Enligt den gällande utsökningsbalken är en utsökningsgrund där en fysisk person förelagts betalningsskyldighet verkställbar i 15 år från det att den slutliga utsökningsgrunden gavs. Tidsfristen är 20 år, om borgenären är en fysisk person eller om en ersättningsfordran grundar sig på ett brott för vilket gäldenären har dömts till fängelse, övervakningsstraff eller samhällstjänst. När bestämmelser om att utsökningsgrunden är tidsbunden har målet varit att föreskriva att preskriptionstiden ska vara så lång att den inte försvagar betalningsmoralen, försvårar affärslivet eller stör finansmarknaden.
Den i Finland gällande modellen för slutlig preskription av skulder är exceptionellt förmånlig för gäldenären i internationell jämförelse. Varaktigheten av verkställbarheten för betalningsdomar har för 17 staters del klarlagts i en utredning som justitieministeriet publicerade 2018 Yrittäjän uusi mahdollisuus – kansainvälinen vertailu (Ny chans för företagare En internationell jämförelse). Enligt utredningen är den slutliga maximitiden för verkställbarhet mycket sällsynt i de stater som utredningen gäller. Av de stater som utredningen gäller är det utöver Finland endast Irland som har ett system där domars verkställbarhet upphör slutgiltigt efter en viss tid. Preskriptionstiden för fordringar i andra stater kan avbrytas till exempel genom verkställighetsåtgärder så att den börjar löpa från början.
När utsökningsgrunden är tidsbegränsad är det fråga om att skulden i sak efterskänks på grund av tidens gång. Preskription av utsökningsgrunden är inte förenad med prövning och påverkas inte av till exempel hur och varför skulden har uppkommit, hur den har skötts och vilka möjligheter gäldenären har att sköta skulden i fortsättningen. Den enda förutsättningen för preskription är att den tidsfrist som anges i lagen har löpt ut. Preskriptionen av utsökningsgrunden och de ändringar som görs i den gäller således alltid alla de fysiska personer mot vilka det finns en utsökningsgrund.
Också skuldsanering innebär att skulderna efterskänks. För inledande av skuldsanering har dock ställts vissa villkor som gäller gäldenärens insolvens. Skuldsanering förhindras också i princip av de orsaker som räknas upp i lagen, till exempel sådana som hänför sig till gäldenärens otillbörliga förfarande. Dessutom görs en bedömning från fall till fall vid skuldsanering när betalningsprogrammet görs upp och metoderna för skuldsanering väljs. Riksdagen godkände våren 2022 en ändring av lagen om skuldsanering för privatpersoner, genom vilken det blir lättare för personer som misslyckats i företagsverksamheten att få skuldsanering och snabbare få en ny start. Samtidigt görs det lättare för gäldenärer att klara av betalningsprogrammet och förfarandet förbättras. De ändringar som gäller skuldsaneringen kan, till skillnad från den ändring som gäller förkortningen av preskriptionstiden i utsökningsgrunden, hänföras på ett ändamålsenligt sätt till önskade gäldenärsgrupper.
Reformer som hänför sig till utsökningsförfarandet bör övervägas ur dels gäldenärernas, dels borgenärernas perspektiv. Uppmärksamhet bör fästas vid att antalet utsökningsborgenärer och utsökningsskulder är mycket mångsidigt. Utöver kommersiella aktörer ansöker bland annat privatpersoner om verkställighet för att få betalning för en fordran som grundar sig på avtal eller på brott eller skadestånd. Enligt grundlagsutskottet ska tidsfristerna för verkställighet vara tillräckligt långa med tanke på bestämmelsernas proportionalitet och därmed är bestämmelserna inte oskäliga ur borgenärens synvinkel (GrUU 12/2002 rd, s. 2, GrUU 42/2006 rd, s. 3−5). En betydande förkortning av preskriptionstiden skulle vara problematisk med tanke på det egendomsskydd som garanteras i grundlagen, eftersom den skulle innebära en betydande försämring av tillgodoseendet av borgenärernas fordringsrätt och leda till en oskälig situation för borgenärerna.
Utsökningen har en central roll när det gäller att trygga det finansiella systemets stabilitet och trovärdighet. Förekomsten av utsökning förebygger försummelser av skyldigheter och upprätthåller en betalningsmoral i samhället. Näringslivet och hela kreditsamhället stöder sig på möjligheten att använda utsökning vid avtalsbrott. För att rättigheterna de facto ska tillgodoses och kreditsamhället fungera, måste betalningsskyldigheterna kunna verkställas under en tillräckligt lång tid.
En förkortning av preskriptionstiden kan bedömas ha en betydande inverkan på kreditgivarnas beteende. Kreditgivarnas möjligheter att få en avtalsenlig prestation av gäldenären försämras. En ökad kreditrisk leder till att beviljandet av krediter och kraven på säkerheter skärps samt till att priset på krediterna stiger. Den ökade risken och de ökade kreditkostnaderna kommer sannolikt att gälla alla kreditsökande, men alldeles särskilt låginkomsttagare som eventuellt helt kommer att stå utanför kreditmarknaden. Ändringar i förfarandena för beviljande av kredit och i kreditvillkoren kan ha oväntade, negativa konsekvenser för den ekonomiska aktiviteten och den ekonomiska utvecklingen.
En förkortning av preskriptionstiden i utsökningsgrunden riktar sig inte som åtgärd särskilt till utsökningsgäldenärer med låga inkomster, och kan inte av andra orsaker som nämns ovan anses vara en beaktansvärd metod för att förbättra ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster.
5.1.5
Ändring av avräkningen av betalningar
Enligt 6 kap. 4 § i den gällande utsökningsbalken ska utmätningsmannen avräkna de influtna medlen i första hand på räntan på varje fordran, därefter på kapitalet och sist på kostnaderna, om inte parterna har kommit överens om något annat i enlighet med 4 kap. 60 § i utsökningsbalken. Under beredningen har man bedömt ett reformalternativ där de medel som influtit till utsökning i första hand ska avräknas på fordringens kapital. Gäldenären befrias då från sitt ansvar snabbare än för närvarande.
Den avräkningsordning som anges i utsökningsbalken motsvarar bestämmelsen i handelsbalken, och det kan inte anses motiverat att vid tvångsverkställigheten tillämpa andra bestämmelser än vid frivillig betalning av skuld. Utgångspunkten är alltid att utsökningen baserar sig på bestämmelserna och avtalet om ansvaret i fråga. Om man vid utsökningsförfarandet tillämpar bestämmelser som är förmånligare för gäldenären, kan det vara förmånligare för gäldenären att låta bli att frivilligt betala skulden och låta borgenären föra fordran till utsökning. Detta är inte ändamålsenligt. Prioriteringen av kapitalet skulle också leda till att dröjsmålsräntan förlorar sin betydelse även vid indrivningen av nya skulder. Detta inverkar på priset på krediterna och den allmänna betalningsmoralen. En avräkning först på kapitalet leder dessutom till ränteberäkning enligt det ständigt föränderliga kapitalet, vilket är svårt att genomföra och vars riktighet är svår att följa i Utsökningsverkets informationssystem.
En skuldsaneringsmetod är att prestationen först avräknas på kapitalet. Också i utsökningsförfarandet kan parterna ingå ett betalningsavtal där det avtalas om avräkning av medel på ett annat sätt. Ändringen av bestämmelsen om avräkningsordning i utsökningsbalken gäller på motsvarande sätt som förkortningen av preskriptionstiden i utsökningsgrunden alla fysiska personer som utsökningsgäldenärer. Ändringen gäller inte särskilt utsökningsgäldenärer med låga inkomster, och kan av andra orsaker som nämns ovan inte anses vara en beaktansvärd metod för att förbättra ställningen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster.
5.2
Lagstiftningen i utlandet
Bestämmelserna om verkställighet är bundna till utsökningsorganisationen i den berörda staten. I vissa europeiska länder är domstolarnas ställning central också vid verkställigheten, och i andra länder sköts verkställigheten av privata aktörer. I Sverige är utsökningen likadan som i Finland, men bland annat i systemen för utmätning av lön finns det stora skillnader mellan länderna.
I Sverige beaktas gäldenärsspecifika utgifter vid utmätning av lön i större utsträckning än i Finland. Beräkningen av det belopp som ska utmätas är inte schematisk på samma sätt som i Finland, utan utmätningsbeloppet påverkas till exempel av gäldenärens faktiska boendekostnader, om gäldenären lägger fram en utredning om dem. Sverige har inget motsvarande system med fria månader som Finland, utan beaktandet av gäldenärernas personliga förhållanden är en del av den normala tillämpningen av beräkningsreglerna för utmätning.
6
Remissvar
Utlåtanden om utkastet till regeringsproposition begärdes på det sätt sombeskrivs i avsnitt 1.2Beredning. Det kom in sammanlagt 27 remissyttranden. Utlåtandena och ett sammandrag av dem kan läsas i den offentliga tjänsten på adressen https://oikeusministerio.fi/sv/projekt-och-lagberedning med identifieringskoden OM016:00/2022.
Remissvaren är i huvudsak positiva. Propositionens syften och förslagen till ändring av utsökningsbalken kan understödjas. Många av remissinstanserna anser dock att de föreslagna ändringarna är relativt små och att utredningsarbetet för en mer omfattande reform och förenkling av utmätningssystemet bör fortsätta även efter ändringarna. Den pågående utredningen om en samordning av beräkningsreglerna för utmätning och sociala förmåner anses viktig.
Mest kritisk till förslaget om en ändring av de fria månaderna är förbundet Suomen Perimistoimistojen Liitto ry, som anser att Finland inte längre är fungerande som kreditsamhälle i förhållande till andra länder, om utsökningsutfallet trots de slutliga preskriptionsbestämmelserna återigen minskas genom de fria månaderna. Enligt förbundet finns det skäl att utreda om flera fria månader kan ge upphov till konstlade ekonomiska arrangemang så att gäldenärens betalningsförmåga i praktiken infaller under de fria månaderna och den faktiska betalningsförmågan även i övrigt förblir ökänd. De övriga remissinstanserna antingen stöder den proposition som varit på remiss eller har åtminstone inga invändningar mot den. Propositionens mål att förbättra ställningen för gäldenärer med låga inkomster anses allmänt vara viktigt. Finlands näringsliv rf konstaterar i sitt utlåtande att en förutsättning för ändringarna bör vara att man med fog kan tro att ändringen har större positiva effekter på sysselsättningen än negativa konsekvenser för borgenärernas ställning och den offentliga ekonomin.
Remissinstanserna lade fram några mer detaljerade förslag till ändringar i bestämmelserna. Nedan redogörs närmare för remissinstansernas centrala iakttagelser och förslag och motiveras de lösningar som hänför sig till dem.
I flera utlåtanden påtalas behovet av att ge gäldenärerna tillräckligt med information om de fria månaderna och att gäldenären ska ha möjlighet att påverka tidpunkten för de fria månaderna och, om han eller hon så önskar, vägra att använda fria månader som beviljas på tjänstens vägnar. En utmätningsman är med stöd av 1 kap. 20 § i den gällande utsökningsbalken skyldig att ge gäldenären behövliga uppgifter och anvisningar bland annat om fria månader. I propositionen föreslås inga ändringar i den vedertagna praxis enligt vilken gäldenärerna har möjlighet att påverka tidpunkten för de fria månaderna. Gäldenären kan också vägra att använda fria månader som beviljas utan begäran. På grund av ett stort antal gäldenärer vid utsökning och utsökningsförfarandets summariska karaktär är det inte möjligt för utmätningsmannen att innan en fri månad beviljas på tjänstens vägnar fråga om gäldenären är villig att använda en fri månad. Om en fri månad har hunnit beviljas innan gäldenären meddelar att han eller hon inte vill använda den, kan han eller hon i vilket fall som helst utan merkostnader frivilligt betala utsökningsskulder med den lön som han eller hon får.
Sydöstra Finlands rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt och Östra Finlands rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt anser att det för att säkerställa en enhetlig beslutspraxis behöver utfärdas närmare bestämmelser på lagnivå om grunderna för prövningsrätten eller beslutsfattandet avsevärt centraliseras. Det är inte möjligt att på lagnivå i detalj föreskriva om alla situationer där fria månader beviljas. Grunderna för beviljande ska göra det möjligt att beakta gäldenärernas olika situationer. Genom att fria månader som ges utan gäldenärens begäran utökas minskas betydelsen av utmätningsmannens prövningsrätt i ärendet. I övrigt bidrar utbildningsverksamhet till uppnåendet av en enhetlig beslutspraxis. Den föreslagna betydande centraliseringen av beslutsfattandet lämpar sig inte för systemet med ansvarig utmätningsman enligt utsökningsbalken.
Föreningen Insolvenssioikeudellinen yhdistys ry och professor Tuula Linna konstaterar att det inte är motiverat att man i de högre inkomstklasserna kan ge tre fria månader per år på basis av höga boendekostnader eller andra levnadskostnader. Det maximala antalet tre fria månader gäller redan enligt den gällande lagen även gäldenärer som hör till den högsta inkomstklassen, och till denna del föreslås inga ändringar i propositionen jämfört med nuläget. Beviljande av fria månader förutsätter alltid att någon av beviljandegrunderna uppfylls och att gäldenärens inkomstnivå beaktas vid bedömningen av om grunder föreligger. Beviljande av en fri månad till exempel på basis av höga boendekostnader eller andra levnadskostnader förutsätter även i fortsättningen i enlighet med lagens ordalydelse att kostnaderna är nödvändiga och höga i förhållande till det belopp som kvarstår hos gäldenären efter utmätningen. Tillämpningen av grunderna för beviljande i sig leder till att personer med högre inkomster får färre fria månader än personer med låga inkomster. Därför har det inte ansetts nödvändigt att minska det gällande maximiantalet fria månader.
Garantistiftelsen sr och föreningen Suomen velalliset ry föreslår att kravet på utmätningens längd innan fria månader beviljas ska förkortas från nuvarande cirka ett år till sex månader. Enligt den gällande lagen beviljas fria månader efter det att utmätningen av lönen har pågått oavbrutet eller nästan oavbrutet i ett års tid. Det är inte motiverat att förkorta tidsfristen, eftersom en del av gäldenärerna kan sköta sina skulder på mindre än ett år och det inte nödvändigtvis behövs några fria månader i dessa situationer. En förkortning av tidsfristen för utmätningens längd till ett halvår kan leda till oändamålsenliga situationer där gäldenären utan begäran beviljas fria månader till exempel strax innan han eller hon håller på att få sin skuld betald. Gäldenärernas berättigade behov av en lindring av utmätningsbeloppet före utgången av tidsfristen på ett år kan beaktas genom tillämpning av 4 kap. 51 § i utsökningsbalken om begränsning av utmätningsbeloppet. Med stöd av paragrafen kan det regelmässiga utmätningsbeloppet minskas, om gäldenärens betalningsförmåga till exempel av särskilda skäl har försämrats väsentligt. Tillämpningen av bestämmelsen förutsätter inte att utmätningen har varat en viss tid.
Enligt föreningen Suomen velalliset ry bör fria månader beviljas alla utsökningsgäldenärer och föreningen Työttömien keskusjärjestö ry föreslår att också gäldenärer med medelstora inkomster ska beviljas fler fria månader än för närvarande. Föreningen Suomen velalliset ry föreslår dessutom att man överväger om beräkningen av räntan bör upphöra under de fria månaderna och föreslår att ett alternativ till hela fria månader kan vara partiell utsökning, varvid man under en fri månad på det sätt som överenskommits med kunden utmäter till exempel hälften av det regelmässiga beloppet. Syftet med frimånadsreformen är att underlätta ställningen uttryckligen för utsökningsgäldenärer med låga inkomster, och därför föreslås det inte att det totala antalet fria månader ska utökas för gäldenärer med högre inkomster. Utsökningen verkställer betalningsskyldigheterna i enlighet med vad som bestäms om dem i domen eller i någon annan utsökningsgrund. Om ränta har dömts ut på en fordran, verkställs även räntefordran på sökandens begäran vid utsökningen enligt utsökningsgrunden. Ett avbrott i ränteberäkningen för den fria månaden skulle medföra en minskning av borgenärens fordringsrätt i utsökningsförfarandet, och en sådan reglering kan inte anses motiverad. En minskning av borgenärens fordringsrätt jämfört med det som dömts ut kan bli aktuell i stället för ett utsökningsförfarande vid skuldsanering om de förutsättningar som föreskrivits för detta uppfylls. Förslaget om partiella fria månader skulle ytterligare komplicera det redan komplicerade utmätningssystemet, och det föreslås därför inte bli genomfört. Utmätningsbeloppet kan begränsas på de grunder som anges i 4 kap. 51 § i utsökningsbalken.
Att kostnaderna för inkomstens förvärvande skrivs in i lagen som grund för begränsning av utmätningsbeloppet fick ett brett understöd i remissvaren. Ändringen anses behövlig i synnerhet på grund av de kraftigt ökande kostnaderna och den bedöms uppmuntra till arbete. Föreningarna Suomen Perimistoimistojen Liitto ry och Suomen Ulosottoylitarkastajat ja -tarkastajat ry - Finlands Utsökningsöverinspektörer och -inspektörer rf framförde att det vore ändamålsenligare att som grund för en begränsning av utmätningsbeloppet entydigt föreskriva större kostnader för arbetsresor än normalt och inte större kostnader för inkomstens förvärvande än normalt. Föreningen Suomen velalliset ry konstaterar att man vid beslut om kostnader för inkomstens förvärvande bör slopa behovsprövningen och fastställa tydliga ramar samt beakta till exempel resekostnadernas verkliga belopp. I propositionen kvarstår termen kostnader för inkomstens förvärvande, eftersom den i större utsträckning än kostnaderna för arbetsresor täcker eventuella kostnader för arbete och på så sätt möjliggör ett flexibelt beaktande av kostnaderna. Det är inte ändamålsenligt med mer detaljerade bestämmelser på lagnivå om kostnaderna för inkomstens förvärvande.
När det gäller preciseringen av bestämmelsen om sökandens anmälningsskyldighet fäster finansministeriet i sitt utlåtande uppmärksamhet vid begreppet teknisk anslutning som sätt att anmäla uppgifter i 3 kap. 1 § i utsökningsbalken. Finansministeriet konstaterar att om det i fråga om en teknisk anslutning enligt 3 kap. 1 § handlar om ett tekniskt gränssnitt, bör bestämmelsen ändras så att den motsvarar terminologin i den allmänna lagstiftningen om informationshantering. Utifrån remissvaren har propositionen kompletterats så att det till propositionen har fogats ett förslag om att termen teknisk anslutning ska ersättas med termen tekniskt gränssnitt i alla de paragrafer i utsökningsbalken där termen teknisk anslutning används.
Vissa remissinstanser påpekade att det kan krävas ändringar i sökandenas informationssystem för att de ska kunna göra ändringsanmälningar elektroniskt på ett ändamålsenligt sätt och att utsökningens informationssystem inte kan ta emot all information elektroniskt. Med stöd av den föreslagna nya hänvisningsbestämmelsen i 3 kap. 3 § 3 mom. i utsökningsbalken ska personer som bedriver yrkesmässig indrivningsverksamhet och offentliga samfund anmäla förändringar antingen i utsökningens e-tjänst eller via ett tekniskt gränssnitt. Om anmälan via ett tekniskt gränssnitt kräver ändringar i informationssystemet av sökanden, kan sökanden i vilket fall som helst göra anmälningarna via utsökningens e-tjänst tills de nödvändiga ändringarna i informationssystemet har gjorts. Om anmälan inte kan göras via ett tekniskt gränssnitt eller via utsökningens e-tjänst, tas också en anmälan som lämnats in på något annat sätt upp till behandling i enlighet med 3 kap. 1 § 3 mom. i utsökningsbalken.
Remissinstanserna kommenterade inte förslaget till ändring av bestämmelsen om särskild insättning av medel. När det gäller konsekvensbedömningen i propositionen uppger Personalföreningen vid Justitieförvaltningen PJF rf att den anser att det antal extra årsverken som ändringen enligt beräkningen i propositionen kräver vid Utsökningsverket är mycket måttligt. Finansministeriet betonar att finansieringen av de personalresurser som behövs bör täckas uttryckligen inom ramarna för justitieministeriets förvaltningsområde.
Domstolsverket påpekar i sitt utlåtande att ändringsförslagens inverkan på tingsrätternas arbetsmängd inte har bedömts i propositionen, men konstaterar dock att en eventuell ökning av arbetsmängden kan bli relativt liten. Enligt Skatteförvaltningen har lagändringen inga direkta konsekvenser för verkställandet av beskattningen eller Skatteförvaltningens egentliga informationssystem, men när utsökningsförfarandet reformeras ska det dock säkerställas att uppgifterna om utsökning kan föras in rätt i tjänsten palkka.fi. Vid den fortsatta beredningen har det bedömts att antalet utsökningsbesvär torde hållas inom ramen för det normala variationsintervallet och att reformens inverkan på tingsrätternas arbetsmängd således kommer att vara mycket liten. Under den fortsatta beredningen har det också utretts att reformen inte kommer att ha några konsekvenser för Skatteförvaltningens tjänst palkka.fi.
Remissinstanserna föreslår dessutom olika ändringar i utsökningsbalken som inte föreslås bli genomförda i regeringspropositionen. De oftast återkommande ändringsförslagen, såsom höjning av det skyddade beloppet och riktande av betalningar i första hand på skuldkapitalet, behandlas i avsnitt 5.1. Handlingsalternativen och deras konsekvenser.
7
Specialmotivering
1 kap. Allmänna bestämmelser
2 a §.Omfattande verkställighet, basverkställighet och specialverkställighet. Enligt det inledande stycket i 3 mom. är basverkställighet sådan verkställighet av en betalningsskyldighet i pengar som sker med hjälp av teknisk anslutning i det utsökningsregister och det informationssystem för utsökningen som avses i 24 § eller på något annat sätt med elektroniska metoder i sådana fall där behandlingen av en gäldenärs utsökningsärende inte förutsätter ett personligt sammanträffande med gäldenären. Det föreslås att teknisk anslutning ersätts med ett tekniskt gränssnitt som motsvarar terminologin i den allmänna lagstiftningen om informationshantering.
33 §.Utlämnande av uppgifter myndigheter emellan. Enligt 2 mom. begränsar inte vad som bestäms i 1 mom. utlämnande av uppgifter med stöd av 3 kap. 70 och 71 §. De mottagare av uppgifter som avses i de nämnda paragraferna har rätt att för skötseln av sina i paragraferna nämnda uppgifter utan hinder av sekretessbestämmelserna med hjälp av teknisk anslutning få uppgifter också ur utsökningens informationssystems riksomfattande indexdel. Det föreslås att teknisk anslutning ersätts med etttekniskt gränssnitt som motsvarar terminologin i den allmänna lagstiftningen om informationshantering.
35 §.Utlämnande av uppgifter med hjälp av ett tekniskt gränssnitt. Enligt paragrafen kan Utsökningsverket besluta om upprättande av en teknisk anslutning och om utlämnande av uppgifter ur utsökningsregistret med hjälp av den, om den som tar emot uppgifterna enligt lag har rätt att få uppgifter av utsökningsmyndigheterna i elektronisk form. Innan en sådan teknisk anslutning öppnas ska den som tar emot uppgifterna lägga fram utredning om att uppgifterna skyddas på behörigt sätt. Det föreslås att en teknisk anslutning ersätts med ett tekniskt gränssnitt som motsvarar terminologin i den allmänna lagstiftningen om informationshantering.
3 kap. Allmänna bestämmelser om förfarandet
1 §. Ansökan om utsökning. Enligt 1 mom. 3 punkten söks utsökning genom ett elektroniskt meddelande via en teknisk anslutning till utsökningens riksomfattande informationssystem, om Utsökningsverket har beviljat sökanden tillstånd till detta (informationssystemssökande). Det föreslås att enteknisk anslutning ersätts med ett tekniskt gränssnitt som motsvarar terminologin i den allmänna lagstiftningen om informationshantering.
3 §. Sökandens skyldighet att meddela förändrade uppgifter. Det föreslås att till paragrafen fogas ett nytt 3 mom., där det föreskrivs om hur den sökande ska informera utmätningsmannen om ändrade uppgifter. Anmälan ska enligt det föreslagna 3 mom. göras på det sätt som föreskrivs i 3 kap. 1 §, det vill säga på samma sätt som en utsökningsansökan. Ändringsanmälan görs antingen genom ett skriftligt meddelande eller elektroniskt meddelande, i utsökningens e-tjänst eller genom ett elektroniskt meddelande som sänds med hjälp av ett tekniskt gränssnitt till utsökningens riksomfattande informationssystem. En person som bedriver yrkesmässig indrivningsverksamhet samt ett offentligt samfund ska lämna en anmälan till utsökningsmyndigheten antingen via utsökningens e-tjänst eller genom ett elektroniskt meddelande som lämnas med hjälp av ett tekniskt gränssnitt. Ett meddelande som har lämnats in på något annat sätt tas inte upp till behandling, utom om meddelandet inte kan lämnas på det sätt som föreskrivs i lagen.
38 §.Delgivningsadress. Enligt 2 mom. 1 punkten får utmätningsmannen som delgivningsadress i stället för postadressen använda en teknisk anslutning som anges i tillståndet för informationssystemsökande. Det föreslås att enteknisk anslutning ersätts med ett tekniskt gränssnitt som motsvarar terminologin i den allmänna lagstiftningen om informationshantering.
64 §. Allmän bestämmelse. Utöver vad som föreskrivs i någon annan lag, har utmätningsmannen enligt 1 mom. rätt att utan hinder av sekretessbestämmelserna avgiftsfritt få nedan angivna uppgifter, handlingar och material, om de i ett enskilt utsökningsärende är nödvändiga för verkställigheten. Utmätningsmannen bedömer om uppgifterna är nödvändiga. Uppgifterna kan lämnas via en teknisk anslutning. Av statens medel kan betalas ersättning för kostnaderna för upprättande och upprätthållande av en teknisk anslutning. Det föreslås att en teknisk anslutning ersätts med ett tekniskt gränssnitt som motsvarar terminologin i den allmänna lagstiftningen om informationshantering.
4 kap. Utmätning
51 §.Väsentligt nedsatt betalningsförmåga. Det föreslås att paragrafen ändras så att nedsatt betalningsförmåga på grund av osedvanligt stora kostnader för inkomstens förvärvande läggs till som en i lagen fastställd grund för begränsning av utmätningsbeloppet. Enligt den föreslagna ordalydelsen ska av gäldenärens lön tills vidare eller för viss tid utmätas ett mindre belopp än normalt, om gäldenärens betalningsförmåga är väsentligt nedsatt på grund av sjukdom, arbetslöshet, underhållsbidrag som gäldenären betalar, osedvanligt stora kostnader för inkomstens förvärvande eller någon annan särskild orsak. Syftet med den föreslagna ändringen är att förenhetliga utmätningsmännens beslutspraxis och styra utmätningsmännen att beakta kostnaderna för inkomstens förvärvande som grund för begränsning av utmätningsbeloppet alltid när det finns grunder för det.
Den mest typiska kostnaden för inkomstens förvärvande är kostnaden för arbetsresan. Vid bedömningen av om det finns en grund för begränsning ska uppmärksamhet för det första fästas vid hur mycket kostnader gäldenären orsakas av arbetet och för det andra vid om dessa kostnader väsentligt försämrar gäldenärens betalningsförmåga. När det gäller kostnader för arbetsresor är det inte avgörande om gäldenären arbetar inom en pendlingsregion eller utanför den. Till exempel Högfors hör till Helsingfors pendlingsområde och avståndet mellan Högfors och Helsingfors är cirka 70 kilometer. Om den dagliga arbetsresan på 140 kilometer i praktiken måste ske med egen bil, blir resekostnaderna i många fall rätt höga i förhållande till den del av lönen som inte utmäts. Även kostnader för kortare arbetsresor kan mycket väl leda till en väsentlig försämring av gäldenärens betalningsförmåga på det sätt som avses i lagrummet. Vid bedömningen från fall till fall ska uppmärksamhet fästas vid om gäldenären rimligen kan finansiera sina arbetsresekostnader med den del av lönen som inte utmäts. Att säkerställa pendlingsmöjligheterna genom att tillämpa bestämmelsen ligger i såväl gäldenärens, borgenärens som samhällets intresse.
När förutsättningarna för begränsning av utmätningsbeloppet uppfylls, utmäts av lönen ett belopp som är nedsatt i samma mån som betalningsförmågan. Utmätningsmannen ska tillämpa 51 § på tjänstens vägnar. I praktiken känner utmätningsmannen dock i regel inte till gäldenärens kostnader för inkomstens förvärvande och deras förhållande till gäldenärens betalningsförmåga, om inte gäldenären underrättar utmätningsmannen om saken. Med tanke på tillämpningen av bestämmelsen är utmätningsmannens skyldighet enligt 1 kap. 20 § i utsökningsbalken att underrätta gäldenären om dennes rätt att begära begränsning av utsökningsbeloppet viktig. Utmätningsmannen ska informera gäldenären om saken med anledning av förfrågan, men också på eget initiativ om han eller hon märker att situationen kräver det. Om gäldenären till exempel kontaktar utmätningsmannen och berättar om sin svåra ekonomiska situation, ska utmätningsmannen berätta för honom eller henne om de grunder på vilka utmätningsbeloppet kan begränsas.
52 §.Grunderna för fria månader. Enligt paragrafen ska utmätningen avbrytas för viss tid, det vill säga gäldenären ska beviljas fria månader efter det att utmätningen har pågått utan avbrott eller så gott som utan avbrott i ett år, om någon av de grunder som nämns i lagrummet uppfylls. Med stöd av 1 punkten i den gällande paragrafen ska utmätningen avbrytas, om den har förrättats som inkomstgränsutmätning i enlighet med 49 § 1 mom. 1 punkten. Det föreslås att paragrafen ändras så att som grund för beviljande av fria månader läggs till att utmätning har verkställts på det sätt som avses i 4 kap. 49 § 1 mom. 2 punkten i utsökningsbalken genom att två tredjedelar av lönen undantas från utmätning. Det föreslås att denna grund fogas till 52 § 2 punkten, eftersom den till sin karaktär är av samma typ som 1 punkten. Uppgiften om att utmätning förrättats antingen som inkomstgränsutmätning eller genom att två tredjedelar av lönen har undantagits från utmätning kan fås ur utsökningens informationssystem. En fri månad beviljas på dessa grunder på tjänstens vägnar utan gäldenärens begäran.
Paragrafens nuvarande 2 och 3 punkter, som innehåller bestämmelser om andra grunder för beviljande av fria månader, blir i och med det föreslagna tillägget 3 och 4 punkter. Det föreslås inga ändringar i dessa grunder för beviljande av fria månader. Fria månader ska ges på gäldenärens begäran, precis som för närvarande, om gäldenärens nödvändiga boendekostnader eller levnadskostnader är höga i förhållande till det belopp som återstår efter utmätningen eller om det finns särskilda skäl att ge fria månader. Utmätningsmannen ska utöva sin prövningsrätt på behörigt sätt enligt 1 kap. 19 § i utsökningsbalken. Utmätningsmannen ska också med stöd av 1 kap. 20 § vid behov på eget initiativ informera gäldenären om gäldenärens rätt att begära att utsökningsbeloppet begränsas.
53 §.Antalet fria månader. Det föreslås att paragrafen ändras så att paragrafens struktur ändras och antalet fria månader som beviljas utökas för vissa av gäldenärerna.
I 1 mom. föreskrivs om de fria månader som utifrån uppgifterna i utsökningens informationssystem ges utan gäldenärens begäran till de gäldenärer vilkas utmätning har förrättats antingen som inkomstgränsutmätning eller genom att två tredjedelar av lönen har undantagits från utmätning. I 2 mom. föreskrivs om fria månader som på gäldenärens begäran ges på de grunder som avses i 52 § 3 och 4 punkten. Dessutom blir nuvarande 53 § 2 och 3 mom. nya 3 och 4 mom. Hänvisningen i det nuvarande 2 mom. till 51 § 1 mom. ändras till en hänvisning till 51 §, eftersom det i den gällande 51 § finns endast ett moment. Till övriga delar motsvarar de föreslagna 3 och 4 mom. gällande 2 och 3 mom.
Enligt 1 mom. ska en gäldenär vars utmätning har förrättats som inkomstgränsutmätning årligen utan begäran ges tre fria månader i stället för de nuvarande två fria månaderna. En gäldenär vars lön har utmätts genom att två tredjedelar av lönen undantagits från utmätning, ska årligen ges en fri månad utan begäran. Enligt den gällande lagen ges inte andra gäldenärer än sådana som omfattas av inkomstgränsutmätning fria månader på tjänstens vägnar.
I 2 mom. föreskrivs det om antalet fria månader som på gäldenärens begäran ges på de grunder som avses i 52 § 3 och 4 punkten, det vill säga fria månader som ges på grund av höga boendekostnader eller andra levnadskostnader eller av särskilda skäl. Vid inkomstgränsutmätning ges på dessa grunder en fri månad per år, om någon av de nämnda förutsättningarna uppfylls. Det totala antalet fria månader kan således för en gäldenär som omfattas av inkomstgränsutmätning vara högst fyra fria månader per år, vilket innebär en ökning med en fri månad jämfört med nuläget.
Enligt 2 mom. ska en gäldenär vars lön har utmätts på något annat sätt än genom inkomstgränsutmätning på begäran ges fria månader på de grunder som avses i 52 § 3 och 4 punkten så att gäldenären årligen kan få sammanlagt högst tre fria månader. Det maximala beloppet på tre fria månader ska gälla både de gäldenärer vars lön har utmätts genom att två tredjedelar av lönen har undantagits från utmätning och de gäldenärer vars lön har utmätts enligt en snävare beräkningsregel. En gäldenär vars lön har utmätts genom att två tredjedelar av lönen har undantagits från utmätning, får med stöd av det föreslagna 1 mom. utan begäran årligen en fri månad, vilket innebär att gäldenären på de grunder som avses i 52 § 3 och 4 punkten kan få högst två fria månader per år. En gäldenär vars nettoinkomster är mer än fyra gånger det skyddade beloppet och vars lön således har utmätts enligt den strängaste beräkningsregeln får inte utan begäran alls några fria månader, men om den grund som avses i 52 § 3 eller 4 punkten uppfylls, ges gäldenären högst tre fria månader per år. Det maximala antalet fria månader motsvarar för vardera gäldenärsgruppens del de gällande bestämmelserna. Beloppet av de inkomster som kvarstår till gäldenärens förfogande påverkar, liksom för närvarande, utmätningsmannens bedömning av om förutsättningarna för de fria månader som ges på gäldenärens begäran uppfylls.
6 kap. Fördelning och redovisning
23 §.Särskild insättning. Det föreslås att 1 mom. ändras så att uttrycket att medel ska göras räntebärande genom separat insättning stryks. I momentet föreslås dessutom ett tillägg enligt vilket den till vilken medlen redovisas svarar för den negativa räntan. Enligt den föreslagna nya ordalydelsen ska medel som utmätningsmannen förvarar enligt 21 eller 22 § insättas separat i ett kreditinstitut, om medlen överstiger ett betydande belopp. Räntan på de insatta medlen tillfaller och för den negativa räntan svarar den till vilken medlen redovisas. Medlen ska insättas separat inom sex veckor från det att de har betalats till utmätningsmannen. Bestämmelser om medel som utgör ett betydande belopp och ska insättas separat utfärdas genom förordning av statsrådet.
I och med den föreslagna lagändringen ska särskild insättning inte längre vara beroende av om räntan på inlåningskontot är positiv eller negativ. Särskild insättning ska alltid göras när de förutsättningar som anges i 23 § uppfylls. Om räntan på ett inlåningskonto är negativ, ansvarar den till vilken medlen slutligen redovisas för räntan. Det är motiverat att samma part svarar för den negativa räntan som också får den positiva ränta som eventuellt inflyter på medlen. I praktiken dras den negativa räntan av från de insatta medlen.
8
Ikraftträdande
Det föreslås att lagen träder i kraft våren 2023. På grund av de ändringar i informationssystemen som reformen kräver kan lagen dock träda i kraft tidigast fyra månader efter det att den har antagits och blivit stadfäst.
9
Förhållande till budgetpropositionen
Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2023 och avses bli behandlad i samband med den. Propositionen har konsekvenser för Utsökningsverkets arbetsmängd och därmed för anslagsbehovet. Behovet av tilläggsanslag för 2023 under moment 25.20.01 Utsökningsverkets och konkursbevakningens omkostnader är 244 000 euro. Det föreslås att finansieringen för 2023 genomförs så att det nämnda beloppet överförs från moment 25.01.01 Justitieministeriets omkostnader.
10
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Förslaget om utökning av antalet fria månader är ur borgenärsperspektiv av betydelse med tanke på egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen. Borgenären har rätt att få sina fordringar indrivna av gäldenären genom Utsökningsverkets försorg. Det är fråga om borgenärens rättsskydd. I utsökningsförfarandet ska dock också gäldenären skyddas. Gäldenären har bland annat rätt till den försörjning som behövs för ett människovärdigt liv också under utsökningsförfarandet. I sista hand har gäldenären i enlighet med 19 § i grundlagen rätt till social trygghet av samhället.
Verkställighetsbestämmelser som i och för sig hör hemma i en vanlig lag påverkar utan tvekan på ett eller annat sätt borgenärens ställning som innehavare av förmögenhetsrättsliga rättigheter på grund av skuldförbindelsen. Grundlagsutskottet har ansett att behörig hänsyn till det grundlagsfästa egendomsskyddet vid denna typ av bestämmelser i första hand betyder att sämre villkor för borgenären inte får var oskäliga för denne. Bestämmelser som gör intrång i egendomsskyddet bör bedömas dels utifrån proportionalitetsprincipen, dels utifrån de allmänna kriterierna för begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 33/2002 rd, s. 2/I). Främjandet av gäldenärernas möjligheter att klara sig och målet att trygga förutsättningarna för ett människovärdigt liv för de överskuldsatta och deras familjemedlemmar är med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna godtagbara grunder för att ingripa i borgenärens förmögenhetsrättsliga rättigheter. (se GrUU 33/2002 rd, s. 3/I, GrUU 5/2002 rd, s. 2/II, GrUU 12/2002 rd, s. 2/II).
Ökningen av de fria månaderna försämrar inte borgenärernas ställning oskäligt, även om ändringen bedöms minska indrivningsresultatet och förlänga den genomsnittliga tiden för betalning av utsökningsskulder. Det föreslås att det maximala antalet fria månader per år höjs med en fri månad endast i fråga om de utsökningsgäldenärer som omfattas av inkomstgränsutmätning, det vill säga de utsökningsgäldenärer som har de lägsta inkomsterna. Det föreslås att de gäldenärer vars nettolön överstiger två gånger det skyddade beloppet och högst fyra gånger det skyddade beloppet med avvikelse från nuläget årligen ska ges en fri månad utan begäran. För deras del föreslås dock inte att det maximala antalet fria månader höjs från det nuvarande. Den beräknade förlängningen av betalningstiden med i genomsnitt cirka sex månader kan anses skälig med beaktande av de relativt långa tidsfristerna för utsökningsgrunden och preskription av skulder vid indrivning av privaträttsliga fordringar.
Genom de föreslagna bestämmelserna ändras inte utgångspunkten att fria månader ges först efter det att utmätningen har pågått utan avbrott eller nästan utan avbrott i ett års tid. Även 54 § i utsökningsbalken, som skyddar underhållsbidragsborgenärernas rättigheter, förblir oförändrad, det vill säga fria månader ges endast av vägande skäl, om utmätning verkställs för indrivning av löpande eller förfallet underhållsbidrag eller för indrivning av ett underhållsbidrag och en annan fordran. Lagändringen försämrar således inte underhållsbidragsborgenärernas ställning.
Syftet med de föreslagna lagändringarna om fria månader och begränsning av utmätningsbeloppet är att förbättra utsökningsgäldenärernas möjligheter att klara sig och att trygga deras förutsättningar för ett människovärdigt liv. De föreslagna ändringarna är dimensionerade och riktade så att de kan anses vara skäliga också för borgenärerna.
Lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning på de grunder som anges ovan.