1.1  Bakgrund

Finland har förbundit sig till de huvudsakliga målen i konventionen om biologisk mångfald (FördrS 78/1994), dvs. skydd och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden och en jämlik och rättvis fördelning av den nytta som användningen av genetiska resurser ger. Finland har också förbundit sig att allt effektivare genomföra dessa huvudsakliga mål för att stoppa förlusten av den biologiska mångfalden globalt, regionalt och nationellt fram till 2020. Den strategiska plan som den tionde partskonferensen för konventionen om biologisk mångfald antog år 2010 bildar globala ramar som de olika parterna utgående från sin egen lagstiftning, sina egna mål och sina förhållanden verkställer.  

I statsrådets principbeslut om Finlands strategi för bevarande och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden beslöts det att Finland vidtar kraftfulla och brådskande åtgärder för att stoppa utarmningen av den biologiska mångfalden senast 2020 och ser till att naturens tillstånd i Finland är stabilt senast 2050 och även i framtiden främjar medborgarnas välbefinnande.  

Ett av de viktigaste målen i programmet för statsminister Sanna Marins regering är att stoppa förlusten av biologisk mångfald i Finland. I regeringsprogrammet ingår flera åtgärder för bevarande av den biologiska mångfalden. Miljöministeriet inledde den 16 december 2019 ett projekt för revidering av naturvårdslagstiftningen. Revideringen av regleringen om förebyggande och ersättning av skador orsakade av fridlysta djur har varit ett inslag i projektet.  

Omsorg om den biologiska mångfalden är en viktig del av en hållbar utveckling. Lösningarna för att stoppa utarmningen av den biologiska mångfalden bör kopplas till lösningarna på klimatförändringen och på det tilltagande utnyttjandet av naturresurser. Antalet skador som orsakats av arter som fridlysts genom naturvårdslagen (1096/1996), framför allt fåglar, ökade kraftigt på 2010-talet. Att så skedde antas bottna i att vissa fågelbestånd blivit livskraftigare men också i klimatförändringen, som har lett till förändringar i fåglarnas flyttvägar och flyttbeteende. Till följd av klimatförändringen och de ökade extrema väderfenomenen kommer de skador som orsakas av fridlysta djur att växa ytterligare.  

Enligt principerna för hållbar utveckling bör tryggandet av den biologiska mångfalden vara ekonomiskt och socialt rättvist. Detta innebär att näringsidkare som förlorar inkomster på grund av skyddet för mångfalden ersätts för bortfallet.  

1.2  Beredning

År 2017 beställde miljöministeriet av Östra Finlands universitet en utredning om nuläget i fråga om förfarandet för ersättning av skador orsakade av djur som fridlysts med stöd av naturvårdslagen och om utvecklingen av det. Utredningen utgjorde en förstudie inför lagberedningen. En av slutledningarna i den var att den nuvarande regleringen på förordningsnivå inte anses uppfylla kraven i 80 § i grundlagen, där det föreskrivs om förhållandet mellan utfärdande av bestämmelser genom lag och utfärdande av bestämmelser genom förordning. I utredningen föreslås att bestämmelser om ersättning och förebyggande av skador orsakade av fridlysta djur tas in i en lag.  

Miljöministeriet tillsatte i februari 2018 ett projekt för beredning av lagstiftning som gäller förfarandet för ersättning av skador orsakade av arter som fridlysts med stöd av naturvårdslagen. Projektet beredde ett förslag till grunder och förfaranden för ersättning av skador som orsakats av fridlysta arter samt förslag som gällde riktlinjer för lagstiftningen och handlingsalternativ. I projektets slutrapport utnyttjades resultaten av den utredning som Östra Finlands universitet hade gjort. Projektet genomfördes i samarbete med de centrala ministerierna, intressebevakningsorganisationer, frivilligorganisationer, olika myndigheter och forskningsinstitut. Under arbetets gång hördes sakkunniga inom olika områden och representanter för skadelidande, bland annat jordbrukare. Dessutom ombads intressentgrupper yttra sig om slutrapporten. I slutrapporten föreslås det att bestämmelser om ersättningar för skador orsakade av arter som fridlysts genom naturvårdslagen och för skador på renhushållningen som kungsörnar orsakar ska finnas i en enda lag; för närvarande finns bestämmelserna i två olika författningar på förordningsnivå.  

Förslaget till regeringens proposition om förebyggande och ersättning av skador orsakade av fridlysta djur har beretts i projektgrupp II inom projektet för revidering av naturvårdslagstiftningen. När förslaget utarbetades gällde det att beakta lagstiftningsriktlinjerna och handlingsvägarna i den slutrapport som lagts fram av projektet för beredning av lagstiftning om ersättningsförfarandet och förebyggandet. Projektet skulle dessutom bereda förslag till åtgärder som stöder lagstiftningens verkställighet.  

I samband med beredningen av propositionen kontaktades jord- och skogsbruksministeriet, finansministeriet och närings-, trafik- och miljöcentralernas samt arbets- och näringsbyråernas utvecklings- och förvaltningscenter (UF-centret) separat, och projektet presenterades för de kommunala landsbygdsnäringsmyndigheterna. 

I samband med beredningen av propositionen anordnades en med 9 § i sametingslagen (974/1995) förenlig förhandling med sametinget den 29 maj 2020 och två med 53 § i renskötsellagen (848/1990) förenliga förhandlingar med Renbeteslagsföreningen den 28 maj 2020 och den 4 augusti 2020. Vid förhandlingarna berättades det om syftet med projektet för att revidera naturvårdslagen och om projektets framskridande, och sametinget och Renbeteslagsföreningen lade fram sin syn på projektets målsättning och genomförandeförslag.  

I samband med beredningen, som en del av projektet för revidering av naturvårdslagstiftningen, genomfördes en öppen webbenkät mellan den 23 januari och den 21 februari 2020 på finska, svenska, engelska, nordsamiska, enaresamiska och koltsamiska. Till sitt innehåll var enkäten omfattande; respondenterna fick såväl ta ställning till den nuvarande lagstiftningen som lägga fram förslag till stöd för beredningen av den nya lagstiftningen. I februari 2020 ordnades samråd och diskussionstillfällen för centrala intressentgrupper och myndigheter, och i anslutning till dem insamlades också synpunkter på ersättningen och förebyggandet av skador orsakade av fridlysta djur. 

För att stärka det vetenskapliga underlaget för beredning av reformen av naturvårdslagstiftningen sammankallade miljöministeriet tillsammans med vetenskapsrådgivningsprojektet SOFI en forskargrupp som hade i uppdrag att skapa en helhetsbild av reformens konsekvenser. Forskarna, som representerade olika vetenskapsgrenar, fokuserade i synnerhet på reformens konsekvenser för den biologiska mångfalden, ekonomin och klimatet. Genom forskarsamarbetet ville man uppnå en mångsidig och täckande helhetsbild av projektets konsekvenser. Samarbetet fungerade också som stöd för konsekvensbedömningen inom detta lagberedningsprojekt. 

Propositionsutkastet remissbehandlades mellan den 30 september 2020 och den 4 november 2020. Begäran om utlåtande och de inkomna utlåtandena finns framlagda på webbplatsen www.utlåtande.fi. 

Under den fortsatta beredningen har propositionsutkastet behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning (Kuthanek). 

2.1  Lagstiftningen

Europeiska unionens naturvårdslagstiftning 

De centralaste rättsakterna med tanke på fridlysta djur och skador som de orsakar är rådets direktiv om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (1992/43/EEG, nedan habitatdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv om bevarande av vilda fåglar (1979/409/EEG, längre fram 2009/147/EG, nedan fågeldirektivet). Syftet med habitatdirektivet är enligt artikel 2 i direktivet att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.  

Med stöd av artikel 12 i habitatdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a. Medlemsstaterna ska bland annat meddela förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen samt mot att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen och skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.  

I enskilda fall får undantag från de i artikel 12 i habitatdirektivet nämnda förbuden göras på de grunder som anges i artikel 16 i habitatdirektivet. En förutsättning är att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.  

Enligt artikel 4 i fågeldirektivet ska för de arter som anges i bilaga I särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. De arter som anges i bilaga I får inte jagas. Exempelvis den art som för närvarande orsakar de största skadorna, den vitkindade gåsen, nämns i bilaga I till fågeldirektivet. 

Enligt artikel 5 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas: a) att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används, b) att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon, c) att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma, d) att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv, e) att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas. 

I enskilda fall får undantag från bestämmelserna om fridlysning av fåglar medges på de grunder som anges i artikel 9 i fågeldirektivet. För att undantag från bestämmelserna om fridlysning av fåglar ska medges förutsätts det i samtliga situationer att det inte finns någon annan lämplig lösning på problemet.  

Ett villkor för att medge undantag är dessutom att någon av de särskilda grunderna i fågeldirektivet lämpar sig för situationen i fråga. Enligt artikel 9 i fågeldirektivet får undantag medges av bland annat följande anledningar: hänsyn till människors hälsa och säkerhet; hänsyn till flygsäkerheten; för att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten; för att skydda flora och fauna. 

Europeiska unionens reglering om statligt stöd 

Enligt huvudregeln i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan FEUF) är statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden i princip förbjudet. Med statligt stöd avses alla slag av stöd från det allmänna som förbättrar vissa företags verksamhetsbetingelser på ett sätt som snedvrider konkurrensen.  

Ersättningar för skador som djur som är fridlysta med stöd av naturvårdslagen orsakar företag (oberoende av företagsform) anses i princip utgöra statligt stöd och omfattas av EU:s regler om statligt stöd. I vissa fall kan statligt stöd emellertid tillåtas. I artikel 107.2 och 107.3 i FEUF uppräknas stöd som av särskilda skäl och när särskilda villkor är uppfyllda kan anses vara förenliga med den inre marknaden. En handling som är väsentlig med avseende på denna proposition är Europeiska unionens riktlinjer för statligt stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden 2014–2020 (2014/C 204/01, nedan riktlinjerna för statligt stöd inom jordbrukssektorn). 

Enligt riktlinjerna för statligt stöd inom jordbrukssektorn kan stöd för att kompensera för skador orsakade av skyddade djur i samband med bedrivande av jordbruk anses vara förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i FEUF om det uppfyller de gemensamma bedömningsprinciperna i riktlinjerna och villkoren i avsnitt 1.2.1.5 i riktlinjerna. 

Förebyggande åtgärder mot skador som orsakas av skyddade djur kan ges stöd enligt villkoren i del II avsnitt 1.1.1.1 i riktlinjerna, vilket gäller investeringsstöd i jordbruksföretag. När det är fråga om investeringar i syfte att förebygga skador som orsakats av skyddade djur får de godtagbara kostnaderna omfatta kostnaderna för specifika förebyggande åtgärder som syftar till att begränsa följderna av sådana sannolika händelser (punkt 144 g).  

På stöd som betalas till företag inom fiskeri- och vattenbrukssektorn för att ersätta skador som orsakas fiskodlingsanstalter tillämpas kommissionens förordning om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse inom fiskeri- och vattenbrukssektorn ((EU) nr 717/2014, nedan förordningen om de minimis-stöd för fiskeri och vattenbruk), vilken möjliggör betalning av stöd för både förebyggande och ersättningar (30 000 euro/företag/3 år). På stödåtgärder som grundar sig på de minimis-stöd tillämpas inte skyldigheten i artikel 108.3 i FEUF att anmäla statligt stöd till kommissionen, om de villkor som anges i förordningen är uppfyllda. Det sammanlagda belopp av stöd av mindre betydelse som en medlemsstat beviljar ett företag inom fiskeri- och vattenbrukssektorn får inte överstiga 30 000 euro under en period av tre beskattningsår. 

Den nationella lagstiftningen 

Habitatdirektivet och fågeldirektivet har genomförts genom naturvårdslagen vad beträffar de arter som hör till naturvårdslagens tillämpningsområde. Det primära syftet med naturvårdslagen är att bevara naturens mångfald, dvs. den biologiska mångfalden. Syftet med lagen är också att vårda naturens skönhet och landskapets värde, stödja hållbart nyttjande av naturtillgångarna och av naturmiljön, öka kännedomen om och intresset för naturen samt främja naturforskningen. Bestämmelserna i naturvårdslagen bidrar till att bevara Finlands natur framför allt genom att fridlysa naturskyddsområden och skydda naturtyper, arter, naturlandskap och kulturlandskap. Med hjälp av lagen eftersträvas tryggad livskraft för arterna och naturtyperna i Finland, alltså uppnåendet och bevarandet av en gynnsam skyddsnivå för dem.  

Med stöd av 37 och 38 § i naturvårdslagen är vilda fåglar och däggdjur fridlysta, med undantag av vilt och icke fredade djur som avses i 5 § i jaktlagen (615/1993). Enligt 39 § i naturvårdslagen är det i fråga om individer som hör till de fridlysta djurarterna förbjudet att avsiktligt döda eller fånga dem, att ta bon samt ägg och individer i andra utvecklingsstadier, att flytta dem eller att avsiktligt skada dem på något annat sätt och att avsiktligt störa dem, i synnerhet under förökningstiden, på viktiga rastplatser under flyttningen eller på platser som annars är viktiga under deras livscykel. 

I 48 och 49 § i naturvårdslagen föreskrivs det om undantag från fridlysningsbestämmelserna. I 48 § 1 mom. i naturvårdslagen finns ett allmänt undantag från de förbud som ingår i fridlysningarna. Enligt 2 mom. kan den regionala närings-, trafik- och miljöcentralen (nedan NTM-centralen) bevilja undantag så länge en gynnsam skyddsnivå för arten bibehålls. Tillämpningsområdet för 48 § i naturvårdslagen omfattar inte fågelarter och inte heller djurarterna i bilaga IV a och växtarterna i bilaga IV b till habitatdirektivet. 

Enligt 49 § 3 mom. i naturvårdslagen kan NTM-centralen ge tillstånd att avvika från fridlysningsbestämmelserna i 39 § i naturvårdslagen på så sätt att individer som hör till arterna störs eller drivs bort genom avskjutning. Undantagslov i fråga om åtgärder som är förbjudna får sökas för att genom avskjutning störa eller driva bort individer som hör till en fridlyst art. Exempelvis beviljades hösten 2020 sammanlagt 24 undantagslov för att motverka allvarliga skador orsakade av vitkindade gäss, och genom dem tilläts dödandet av 10 705 vitkindade gäss. 

Det gällande systemet för ersättning av skador som orsakas av fridlysta arter grundar sig på miljöministeriets beslut om bidrag för att ersätta skador förorsakade av fridlysta sällsynta djur (1626/1991, ändr. 838/2010). Enligt 2 § i miljöministeriets beslut beviljas bidrag på ansökan som riktas till den regionala NTM-centralen. Miljöministeriet fastställer bidragskvoterna för varje NTM-centrals verksamhetsområde efter det att NTM-centralerna har tillställt ministeriet sammandrag över de ansökningar som lämnats in.  

Enligt 3 § i beslutet ska ansökan om bidrag innehålla uppgift om vilket slags djur som har orsakat skadan, när och var den har uppkommit, dess art och omfattning samt om den sökande får ersättning på grund av försäkring och i vilken utsträckning. Den ovannämnda ansökan ska åtföljas av ett utlåtande av den lokala polisinrättningen. Vid beslut om bidragsbeloppet beaktas sådan ersättning som betalats på grund av försäkring såsom en minskning av skadan. Bidrag beviljas inte, om den som lidit skadan har vägrat att medverka till att förebygga den eller själv har del i att skadan uppkommit. 

Omprövning av bidragsbeslut som NTM-centralen har fattat får begäras hos NTM-centralen, enligt statsunderstödslagen (688/2001). Det beslut som meddelas med anledning av begäran om omprövning får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). Besvär över beslut av förvaltningsdomstolen får anföras endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. 

Ersättning för skador som kungsörnar orsakar renhushållningen betalas på basis av kungsörnarnas häckningssituation med stöd av statsrådets förordning om ersättning för skador som kungsörnar orsakar renhushållningen (8/2002).  

Värdet av skador på odling orsakade av fridlysta djur bestäms i enlighet med föreskrifter som Livsmedelsverket årligen meddelar med stöd av 10 § 2 och 3 mom. i viltskadelagen (105/2009) om normskördar och priser per enhet som ska användas vid ersättning för skador på odling som orsakats av hjort- och rovdjur. Därför beaktas i propositionen i behövlig utsträckning också jaktlagen och viltskadelagen.  

Jaktlagen tillämpas på jakt, fångst och dödande av icke fredade djur samt viltvård, ersättande av skador som vållats av vilt och tillsynen över hundar. Lagen gäller i tillämpliga delar även fångst och dödande av däggdjur och fåglar som är fridlysta med stöd av naturvårdslagen.  

I viltskadelagen föreskrivs om beviljande av medel ur anslag i statsbudgeten för ersättning av skador som orsakats av vilt som avses i 5 § 1 mom. i jaktlagen och för förebyggande av sådana skador. 

I statsunderstödslagen finns bestämmelser om de grunder och förfaringssätt som ska iakttas när statsunderstöd beviljas. Med bidrag enligt 4 § i den föreslagna lagen avses specialunderstöd enligt 5 § i statsunderstödslagen, och sådant specialunderstöd kan beviljas bl.a. för ett försöks-, start-, forsknings- eller utvecklingsprojekt eller något annat projekt med begränsat syfte. I fråga om ansökan om bidrag, innehållet i ansökan, stödbeslutet och återbetalning av bidrag tillämpas statsunderstödslagen som allmän lag till den del det inte finns närmare bestämmelser om detta i riktlinjerna för statligt stöd till jordbruket, i de minimis-förordningen för fiskeri- och vattenbrukssektorn eller i lagen om tillämpning av vissa av Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd. De ersättningar och stöd som avses i 4 § 3 och 4 punkten i den föreslagna lagen ska inte betraktas som statsunderstöd enligt statsunderstödslagen. 

2.2  Beviljade bidrag

I enlighet med miljöministeriets beslut om bidrag för att ersätta skador förorsakade av fridlysta sällsynta djur har staten från och med år 1991 betalat bidrag för att ersätta skador orsakade av djur som fridlysts med stöd av naturvårdslagen. De regionala NTM-centralerna beviljar bidrag inom sina verksamhetsområden för att ersätta skador orsakade av fridlysta djur. Bidragskvoter som miljöministeriet fastställer används för ändamålet. 

Miljöministeriets beslut innehåller inte bestämmelser om anmälan, identifiering och värdering av skador, och inte heller krävs det i beslutet att en skadeanmälan ska göras. I nuvarande etablerade tillämpningspraxis har det ansetts att den kommunala landsbygdsnäringsmyndigheten ska identifiera och värdera skador på jordbruket. Enligt tillämpningspraxisen betalas bidrag bara för direkta skador på skörd. För närvarande beaktas inte kostnaderna för arbete.  

De bidrag som betalats ut med anledning av skador som orsakats av djur som är fridlysta med stöd av naturvårdslagen, särskilt fåglar, har stigit sedan 2010-talet (figur 1).  

Figur 1. De bidrag som betalats ut med anledning av skador som orsakats av fridlysta djur 2017–2020. 

Till följd av de fridlysta djurens naturliga förekomst, levnadssätt och livscykel och eftersom olika odlingsväxter produceras i olika områden har de skador som djuren orsakar inte fördelats jämnt mellan olika delar av Finland. Fram till år 2017 var bidragsbeloppet störst inom NTM-centralen i Södra Österbotten. Därpå mest beviljades bidrag inom verksamhetsområdena för NTM-centralerna i Sydöstra Finland, Norra Karelen och Egentliga Finland. Skador som orsakas fiskerihushållningen förekommer framför allt i Mellersta Finland, Norra Savolax och Södra Savolax. 

Genom en ändring (555/2018) av jaktlagen överfördes kajan till förteckningen över icke fredade fåglar. Därför har kajan sedan augusti 2018 inte omfattats av bidragen för skador orsakade av fridlysta arter. Före ändringen betalades de största bidragen för skador som orsakats av kajor i verksamhetsområdet för NTM-centralen i Södra Österbotten. Efter ändringen har den regionala bidragsfördelningen varit sådan att de största bidragen har betalats i östra och sydöstra Finland. Under dessa år har skador orsakats främst av vitkindade gäss. Åren 2017 och 2018 söktes och beviljades bidrag till större belopp än tidigare under hela den tid ersättningsförfarandet existerat.  

Hur de utbetalda bidragen fördelar sig mellan olika skadeklasser 

Enligt 1 § i miljöministeriets beslut kan bidrag enligt prövning beviljas för skada som orsakats jordbruket, skogsbruket eller fiskerinäringen samt för skador på byggnader. Merparten av bidragen betalas numera till jordbruksidkare för skador på odling som fridlysta djur orsakat. Skador på odling uppstår i typiska fall i situationer där fridlysta fåglar äter, trampar ned, smutsar ner med sin avföring eller på andra sätt förstör växtbestånd, hö- och spannmålsbroddar eller rotfrukter och grönsaker så att skörd inte kan bärgas eller kvaliteten på skörden försämras. Bidrag har betalats också för foder- och höbalar som fåglar har skadat och som förstörts på grund av kontakt med luft och fukt. 

Fiskodlingsanstalter drabbas av skador som fiskgjusen orsakar fiskerihushållningen när den fångar fisk. Skador uppkommer i och med att odlad fisk fångas och äts av fiskgjusar eller tar skada när fiskgjusar försöker fånga dem. Fiskodlingsanstalterna gästas också av arter som inte är fridlysta och som orsakar skador som inte ersätts av statsmedel.  

Genom att bidrag till fiskodlingsanstalter har betalats för skador som fiskgjusen orsakar samt genom att bygga konstgjorda öar och bon för fåglarna har man lyckats stödja skyddet för arten och stärka acceptansen för skyddet. I hotbedömningarna åren 2000 och 2010 klassades fiskgjusen som en nära hotad art, men i 2015 års bedömning konstaterades det att beståndet är livskraftigt.  

Enligt nuvarande praxis har bidrag kunnat betalas också för skador på s.k. naturfoderdammar. I naturfoderdammar föds det i vanliga fall upp en sommar gamla yngel för utplantering i naturvatten. Som föda används dammens naturliga födodjursproduktion. I naturfoderdammar förekommer alltid naturligt svinn (även utan rovdjur), därför är det omöjligt att förhindra skadorna eller minska dem. Skador på naturfoderdammar orsakas bland annat av olika arter av mås, dopping, häger och skrake samt av fisktärnor och storlommar. På grund av detta har man i nuvarande praxis i fråga om skador på naturfoderdammar tillämpat en självriskandel som är större än i samband med bidrag som betalats till fiskodlingsanstalter.  

Bidragen för skador som fiskgjusen orsakat fiskodlingsanstalter har åren 2012–2020 varit störst i verksamhetsområdet för NTM-centralen i Mellersta Finland (figur 2). 

Figur 2. De utbetalda bidragen (euro) för skador som fiskgjusen orsakat fiskodlingsanstalter räknat som medeltal för åren 2012–2020 inom de olika NTM-centralerna.  

Ersättningsgilla skador på djur har bestått av att rovfåglar skadat eller dödat husdjur (lamm, hundar). Fåglar har också kunnat skada hus- och produktionsdjur genom att hacka på dem, vilket lett till sjukdomar. På basis av skador på djur har det kunnat betalas bidrag för att ersätta veterinärkostnader. I de fåtaliga fall där djur som utsatts för rovfåglar har dött har värdet av djuret betalats i form av bidrag i enlighet med jord- och skogsbruksministeriets förordning om de verkliga värden som tillämpas vid ersättning för skador på djur (834/2018). 

Ersättningar för skador som kungsörnar orsakar renhushållningen  

Fram till år 1998 grundade sig ersättningen för renar som dödats av rovdjur på lagen om ersättning för renar, som dödats av rovdjur (574/1956). Ersättning betalades utgående från antalet upphittade renar som dödats av rovdjur och det verkliga (tidigare: gängse) värdet. År 1998 övergick ansvaret för att ersätta skador orsakade av kungsörnar till miljöministeriet. Under åren 1998–2001 betalades ersättningar med stöd av statsrådets beslut om ersättning för skador som kungsörnar orsakar renhushållningen (373/1999) och miljöministeriets beslut om ersättning för skador som kungsörnar orsakar renhushållningen (374/1999). Från och med år 2002 har ersättningar betalats med stöd av statsrådets förordning om ersättning för skador som kungsörnar orsakar renhushållningen. Syftet med förordningen är att främja en återhämtning av kungsörnsbeståndet och att förenkla ersättningsförfarandet genom ett minskat behov av att röra sig i terrängen; det har gjorts genom att koppla ersättningsbeloppet till häckningsresultatet. 

Kungsörnsersättningarna har stigit i jämn takt under de senaste åren (figur 3) och ökningen ser framför allt ut att vara en följd av att priset på renkött gått upp varje år. År 2005 var renköttets värde 4,85 euro/kg och år 2019 var det 10,32 euro/kg. Under den tiden har kungsörnsreviren ökat med hundra stycken, dvs. med 20 procent.  

Enligt statsrådsförordningen bygger ersättningen på det uppskattade antal renar som kungsörnar dödar till föda (kalkylerad skada). Ersättningen bestäms enligt en för varje revir fastställd koefficient som grundar sig på kungsörnens häckningssituation och produktion av ungar. Inom systemet inspekteras häckningsreviren årligen och det utreds huruvida kungsörnar häckar inom reviret (enkel ersättning) och huruvida häckningen har lyckats, dvs. huruvida det finns ungar i boet (trefaldig ersättning). I Fjäll-Lappland är ersättningarna förhöjda, eftersom forskning har visat att kungsörnarna i fjällområdet använder renar som föda i relativt sett större utsträckning än inom skogsrenbeteslagen. Genom ersättningssystemet strävar man efter att indirekt uppmuntra till skydd av arten och stödja produktionen av ungar. 

NTM-centralen i Lappland beslutar om ersättningen i hela renskötselområdet och betalar ersättning till renbeteslagen inom ramen för de medel som miljöministeriet anvisat för ändamålet. Forststyrelsen utreder årligen kungsörnens häckningssituation och ungproduktion för uträkning av koefficienterna för reviren samt utreder och uppskattar antalet revir på en annan stats territorium nära den finska gränsen. 

Genom en statsrådsförordning som utfärdas årligen fastställs värdet av den kalkylerade skada som ersättningen bygger på. Exempelvis var den 1 030 euro år 2020 (698/2020). 

Figur 3. De utbetalda ersättningsbeloppen (euro/år) för skador som kungsörnar orsakat renhushållningen åren 1998–2020. 

Förändringar i skadeorsakande fågelbestånd 

Bakom ökningen av skadorna finns i synnerhet den växande populationen av vissa fågelarter. Uppgången i antalet gäss som rastar i Finland under höst- och vårflyttningen är delvis en följd av förändringar i jordbruksmiljön i Finland och närområdena samt förändringar i fåglarnas flyttvägar och flyttbeteende. Klimatuppvärmningen har redan inverkat och kommer i framtiden att ha många slags inverkningar på fåglarnas utbredning och flyttbeteende. Fåglarna förväntas stanna längre än förr på häckningsområdena, och antalet övervintrande fåglar antas öka i norr. 

Den vitkindade gåsen (Branta leucopsis) är ursprungligen en arktisk art med Grönland, Spetsbergen och Novaja Zemlja i Barents hav som traditionella häckningsområden. De vitkindade gäss som av hävd flyger genom Finland vår och höst häckar på Novaja Zemlja och i de arktiska områdena i Rysslands nordvästra del. De vitkindade gässen började häcka i Östersjöregionen på 1970-talet. I Finland började häckningsbeståndet öka i mitten av 1990-talet. Beståndet i hela världen uppskattas numera till över 1,3 miljoner individer.  

Den population av vitkindade gäss som häckar på den ryska tundran har vuxit sedan år 1980. Beståndet uppskattas nu uppgå till ca 1,3 miljoner fåglar. En betydande del av detta bestånd flyttar via Finland både vår och höst. Rastningsfenomenet i samband med flyttningen har blivit regelbundet först under 2000-talet. Tidigare stannade den arktiska vitkindade gåsen endast sporadiskt i Finland. De flockar som under höstflyttningen stannar för att äta på öppna fält i östra och sydöstra Finland samt i Nyland består av tusentals eller till och med tiotusentals individer. Också på våren är mängderna stora, framför allt i södra och norra Karelen. Merparten av gässen övervintrar i Nederländerna och Tyskland. De vitkindade gäss som häckar i Finland återvänder huvudsakligen i april. Det är vanligt att de äter bland annat på gräsfält i kuststäderna, där avföringen lokalt orsakar hygienisk olägenhet. 

Flockar av arktiska vitkindade gäss äter som längst en månad i sträck på odlingsområden om hösten och mer oregelbundet ett par veckor om våren. De vitkindade gässen har orsakat ekonomisk olägenhet vår och höst när de samlar reservnäring för att inleda häckningen eller fortsätta flyttningen. Om vårarna har skördeförluster uppstått i maj främst på fodervall samt på höstråg- och höstvetebroddar. Sedan populationen växt har skördeförluster uppkommit också när det gällt många andra växter, bland dem bondböna, ärt och kummin. Också fodervallskördens och betesfodrets kvalitet har försämrats av gässens avföring. Om höstarna har skördeförluster uppstått åtminstone i fråga om höstråg och i viss mån också korn och fodervall. I vissa områden har de upprepade gåsskadorna gjort det nödvändigt att sluta så höstsäd. Också andra produktionsförändringar har krävts i syfte att minimera gåsskadorna. 

Tranan (Grus grus) förekommer i så gott som hela Finland med undantag för nordligaste Lappland. Tranbeståndet har ökat kraftigt sedan 1990-talet. Häckningsbeståndet uppskattas till cirka 42 000 par (år 2018). Sädesfält är viktiga näringsobjekt när tranan förbereder sig inför flyttningen. Flockarna stannar i allmänhet i flera veckor på områden med lämplig föda. På hösten är förekomsten påfallande koncentrerad. De viktigaste fyra områdena där som mest flera tusen tranor samlas för att äta på hösten är de öppna fälten i Söderfjärden i Vasatrakten i södra Österbotten, Muhos i norra Österbotten, Tohmajärvitrakten i norra Karelen och Puurijärvi-Isosuo nationalparksområde i Satakunta. Genom att äta på otröskade sädes- och rybsåkrar tidigt om hösten har tranorna orsakat ekonomisk olägenhet särskilt på kornodlingar. Olägenhet har även uppstått på grund av nedtrampad säd, och ställvis har fåglarnas avföring försämrat t.ex. korn- och fodervallskördens kvalitet.  

Beståndet av sångsvan (Cygnus cygnus) har ökat kraftigt sedan 1980-talet. Det nuvarande beståndet är ungefär 15 gånger större än i slutet av 1980-talet. I en undersökning år 2014 uppskattades sångsvansbeståndet i Finland till 8 400–11 500 par. Höstbeståndet har enligt räkningar på senhösten uppskattats till cirka 70 000 individer. Sångsvanar har orsakat ekonomisk olägenhet tidigt på våren när de lagrar näring för att inleda häckningen. Olägenhet har uppstått när flockar ätit fodervall eller exempelvis höstvete, höstkorn, höstrybs och höstraps. Fåglarnas avföring och nedtrampning har ställvis försämrat t.ex. fodervallskördens kvalitet. Under höstflyttningen anländer svanar till åkrarna för att rasta först på senhösten, efter skördetiden.  

Kungsörnens (Aquila chrysaetos) utbredning är tydligt koncentrerad till norra Finland. Omkring 90 procent av de kända reviren ligger i renskötselområdet, och fyra par av fem påträffas i landskapet Lappland. I 2019 års hotbedömning klassades kungsörnen som en sårbar art (VU). Avsaknaden av tillräckligt stora och lugna skogsområden har hindrat beståndet från att sprida sig. Kungsörnen livnär sig på däggdjur, fåglar (i allmänhet hönsfåglar) och kadaver. Innan det statliga ersättningssystemet hade inrättats förföljdes kungsörnen särskilt inom renskötselområdet, men tack vare ersättningssystemet har förföljelserna upphört nästan helt. Det nuvarande beståndet (2019) uppskattas till 330–470 par. Dessutom påträffas unga och subadulta individer som inte häckar. 

Beståndet av havsörn (Haliaeetus albicilla) har vuxit sedan 1980-talet tack vare nationella och internationella skyddsåtgärder. Ännu på 1970-talet var havsörnen nära att bli utrotad. I 2015 års hotbedömning i fråga om fåglar klassades arten som sårbar (VU), men i den nyaste bedömningen (2019) klassades den som livskraftig (LC). Majoriteten av havsörnarna lever vid kusten, men havsörnar påträffas också i nordöstra Österbotten, Nordbotten och Skogs- och Fjäll-Lappland. Forskning visar att havsörnarna i Lappland främst livnär sig på gäddor, men de kan också äta renkalvar. I den sydliga delen av renskötselområdet har antalet renkalvar som havsörnen äter bedömts vara litet, i den nordliga delen är det något större. Havsörnen äter i stor utsträckning också kadaver som andra rovdjur har dödat och som människor har producerat. För närvarande (2018) uppskattas beståndet av havsörnar uppgå till 450–650 par, och dessutom påträffas unga och subadulta individer som inte häckar. 

2.3  Bedömning av nuläget

De skador som fridlysta djur orsakat har ökat betydligt under de fem senaste åren. År 2020 betalades sammanlagt ca 4,7 miljoner euro i ersättning för skador som fridlysta djur orsakat jord- och skogsbruket, fiskerihushållningen och byggnader samt för skador som kungsörnen orsakat renhushållningen. Det utbetalda ersättningsbeloppet har stigit betydligt under de fem senaste åren (figur 1). I synnerhet har de ökade skador som orsakats av vitkindade gäss bidragit till att beloppet av utbetalda ersättningar för skador på odling har stigit kraftigt. Skadorna på odling väntas dessutom öka ytterligare till följd av klimatförändringen. Att beloppet av ersättningar för skador som kungsörnen orsakat renhushållningen gått upp beror dels på att kungsörnsbeståndet har stärkts, dels på att priset på renkött, vilket används när ersättningen beräknas, har stigit (figur 3). 

Den nuvarande regleringen på förordningsnivå anses inte uppfylla kraven i 80 § i grundlagen, där det föreskrivs om förhållandet mellan utfärdande av bestämmelser genom lag och utfärdande av bestämmelser genom förordning. I slutrapporten för projektet för beredning av lagstiftning om ersättningsförfarandet och om förebyggande föreslås en lag om ersättning av skador orsakade av arter som fridlysts med stöd av naturvårdslagen. Lagen bör enligt slutrapporten även innehålla bestämmelser om de frågor i samband med grunderna för individers rättigheter och skyldigheter som inte tas upp i det gällande beslutet av miljöministeriet. Det finns behov av att utveckla och förbättra nuläget också förfarandemässigt och få den nationella regleringen att överensstämma med Europeiska unionens regler om statligt stöd. 

För närvarande föreskrivs det i två olika författningar på förordningsnivå (1626/1991, 8/2002) om ersättning av skador som fridlysta djur respektive kungsörnar orsakar. Bestämmelserna om ansökan, beviljande och återkrav av ersättning samt om sökande av ändring är till sitt sakinnehåll sådana att det med tanke på lagtillämpningen skulle vara både rationellt och ändamålsenligt att sammanföra dem i en enda lag.  

Enligt artikel 10 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna uppmuntra sådan forskning och sådant arbete som krävs som grund för skydd, skötsel och utnyttjande av populationerna av alla fågelarter som avses i artikel 1. Särskild uppmärksamhet ska ägnas bland annat åt att utarbeta metoder för att förebygga skador som orsakas av fåglar. 

För att undantag från bestämmelserna om fridlysning av fåglar ska kunna beviljas med stöd av 49 § 3 mom. i naturvårdslagen förutsätts det i samtliga situationer att ingen annan lämplig lösning på problemet finns. Andra lämpliga lösningar kan vara t.ex. skadeförebyggande åtgärder. Jakt kan emellertid inte anses vara ett alternativ för att förebygga skador orsakade av fridlysta djur. 

En av de största bristerna i den nuvarande regleringen är att den inte upptar möjligheten att stödja förebyggande åtgärder med statsmedel. I de nuvarande bidragsbesluten rekommenderas ansträngningar för att förebygga skador, men en lagstiftningsgrund och tillräckliga resurser för detta saknas. Det nuvarande förfarandet bör därför utvecklas så att förebyggande åtgärder kan stödjas genom bidrag som beviljas av statsmedel. För att verksamheten ska organiseras som sig bör och vidareutvecklas behöver lagstiftningsgrunden stärkas som helhet. 

4.1  De viktigaste förslagen

I lagen föreslås bli föreskrivet om förebyggande och ersättning av skador orsakade av fridlysta djur.  

Propositionen innehåller förslag till ett bidragssystem för stödjande av förebyggande åtgärder. Bidraget är avsett för genomförande av åtgärder med syftet att minska följderna av skador orsakade av fridlysta djur och lindra riskerna i samband med dem. 

I förslaget ingår bestämmelser om skador för vilka kan betalas finansiering enligt prövning inom ramen för statsbudgeten. Lagen föreslås uppta bestämmelser om grunderna, förutsättningarna och förfarandena för ansökan om och beviljande, betalning och återkrav av bidrag, ersättningar och stöd samt bestämmelser om de behöriga myndigheterna. 

Enligt propositionen beviljar NTM-centralen bidrag enligt prövning för förebyggande av skador orsakade av fridlysta djur, ersättningar för skador på odling och djur orsakade av fridlysta djur samt stöd för renhushållningen med anledning av kungsörnens häckning och stöd för fiskerihushållningen med anledning av fiskgjusens häckning. Enligt propositionen ska förebyggande av skador prioriteras framför ersättning för uppkomna skador. Det ska vara en förutsättning för beviljande av ersättningar att sökanden har gjort en anmälan om skadan. En annan förutsättning är enligt förslaget att skadan på odling eller djur har värderats av en myndighet eller en oberoende sakkunnig som den ersättningsbeviljande myndigheten har godkänt. 

Förslaget i sin helhet stöder indirekt artskyddet genom att förbättra lagstiftningens funktion och effektivitet samt acceptansen för naturvård.  

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Ekonomiska konsekvenser 

I nuläget ersätts skador orsakade av fridlysta djur av budgetmedel som avsatts för naturskydd (numera utgifter för förvärv av och ersättning för naturskyddsområden). Avsikten är att skador orsakade av fridlysta djur också i fortsättningen ska ersättas inom ramen för maximibeloppet av budgetanslaget. Det är dessutom fråga om finansiering enligt prövning. 

Bedömningen av förslagets ekonomiska konsekvenser för den offentliga ekonomin grundar sig på nuläget, eftersom det är mycket svårt att i förväg uppskatta utvecklingen i fråga om antalet skador och skadornas ekonomiska konsekvenser. Den största enskilda osäkerhetsfaktorn med avseende på de ekonomiska konsekvenserna är hur beståndet av vitkindade gäss kommer att utvecklas i framtiden. Det bestånd som häckar på den ryska tundran och flyttar via Finland har länge ökat i antal, men dess tillväxt kommer enligt prognoserna att avmattas. Beståndets utveckling och gåsskadornas storlek kan dock påverkas av många faktorer, bland dem förändringar i gässens flyttvägar, väderförhållandena under flyttningen, olika sjukdomar samt användningen av undantagslov i andra länder längs flyttvägen. 

År 2020 användes sammanlagt 3,8 miljoner euro till ersättningar för skador som fridlysta djur orsakat jord- och skogsbruket, fiskerihushållningen och byggnader (figur 1), och ca 970 000 euro användes till ersättningar för skador som kungsörnen orsakat renhushållningen (figur 3). Därutöver bör anslag för att förebygga skador reserveras för de bidrag som kan beviljas med stöd av den föreslagna lagen. Som riktlinje för uppskattningen av storleken på det anslag som behöver reserveras för bidraget kan man använda 2021 års anslagsnivå i fråga om understöd som med stöd av 7 § i viltskadelagen får beviljas för förebyggande av skador orsakade av stora rovdjur och hjortdjur. Under jord- och skogsbruksministeriets moment har 0,7 miljoner euro reserverats för förebyggande av skador orsakade av stora rovdjur, och på motsvarande sätt har 0,5 miljoner euro reserverats för förebyggande av skador orsakade av hjortdjur.  

Anslaget för förebyggande av skador ökar inledningsvis kostnaderna för den offentliga ekonomin, men det kan bedömas att bidraget i fortsättningen minskar behovet av att betala ersättningar och stöd i och med att det satsas mer än nu på att förebygga skador. De kostnader för den offentliga ekonomin som de förebyggande åtgärderna föranleder är dessutom beroende av i vilken utsträckning anslag styrs till bidragen. Dessa anslag kan dock täckas inom ramen för budgeten för miljöministeriets förvaltningsområde. Det är fråga om utgifter som är underkastade prövning och som finansieras inom gränserna för den årliga budgeten. Förslaget föranleder således inte direkta behov av tilläggsanslag för statsfinanserna. 

På grund av de administrativa kostnaderna för behandling av ersättningsärenden föreslås i propositionen en minimiersättning i alla skadeklasser. Med avseende på statsfinanserna är det inte rationellt att betala ersättningar som underskrider detta minimibelopp. I propositionen föreslås att det sammanräknade beloppet av uppkomna skador ska vara 170 euro per kalenderår. Ersättningströskeln minskar de administrativa kostnaderna, eftersom skador som understiger detta belopp inte behöver handläggas och avgöras.  

I propositionen föreslås att kommunernas kostnader ska ersättas i enlighet med finansieringsprincipen. Kommunerna ska kunna fakturera sökanden för en avgift motsvarande högst självkostnadsvärdet för kostnaderna för att konstatera och värdera skadorna. Dessa värderingskostnader ska enligt den föreslagna lagen vara stödberättigande, och den skadelidande ersätts för dem i samband med ersättningsbeslutet. Enligt förslaget överförs skadevärderingskostnaderna genom detta förfarande från kommunerna till staten.  

Enligt en enkät som Finlands Kommunförbund gjort värderade de kommunala landsbygdsnäringsmyndigheterna sammanlagt 110 skador år 2016 och sammanlagt 249 skador året därpå. De kommunala landsbygdsnäringsmyndigheterna använde åren 2016–2017 uppskattningsvis i genomsnitt 153 effektiva dagsverken till att konstatera och värdera skador; detta motsvarar ca 50 700 euro inklusive koefficienterna för lönebikostnader och omkostnader. Enligt ovannämnda beräkningsprinciper var personarbetskostnaden för att värdera en skada i snitt 238 euro år 2016 och i snitt 262 euro år 2017. Enligt landsbygdsnäringsmyndigheterna åtgick mindre än hälften av arbetstiden till inspektioner i terrängen och mindre än hälften till kansliarbete i anslutning till skadorna. Mindre än 10 procent av arbetstiden åtgick till rådgivning och andra uppgifter. 

De skador på odling som orsakats av fridlysta djur är ojämnt fördelade mellan de olika delarna av Finland; de är koncentrerade till fåglarnas huvudsakliga flyttvägar. De största enskilda ersättningarna för skador har uppgått till tiotusentals euro. Därför kan skadorna ha stora ekonomiska konsekvenser t.ex. för företag som bedriver verksamhet inom primär jordbruksproduktion. Utbetalningen av ersättningar med stöd av den föreslagna lagen medför att den ekonomiska bördan för enskilda företag minskar. Den föreslagna nya lagen förbättrar de skadelidandes ekonomiska ställning också på så sätt att den möjliggör att bidrag för förebyggande av skador beviljas av statsmedel. Med stöd av gällande förordning har de skadelidande stått för kostnaderna för skadeförebyggande åtgärder.  

De beviljade bidragen för skadeförebyggande åtgärder skapar efterfrågan på yrkeskunniga tjänster i regionerna och har positiva ekonomiska konsekvenser för företagsverksamheten. Projekt som finansieras med bidragen kan skapa nya affärsverksamhetsmöjligheter för företag och stödja nuvarande affärsverksamhet. Särskilt för företag som är specialiserade på natur- och landskapsvård uppkommer möjligheter att inrikta företagsverksamheten på att skapa och utöka tjänster som förebygger skador orsakade av fridlysta djur. 

Speciellt bedrivandet av jordbruksnäring är föremål för inte bara direkta utan också indirekta ekonomiska konsekvenser i och med att det eventuellt har varit nödvändigt att inrikta produktionen på andra växtsorter eller till och med andra växtarter för att undgå skador orsakade av fridlysta djur. Inom t.ex. husdjursproduktionen är det på vissa områden nödvändigt att ty sig till köpt foder i stället för att vara självförsörjande med foder. Detta bidrar till att höja produktionskostnaderna och öka trycket på att höja livsmedelspriserna. Därför ingår i 17 § i lagförslaget en möjlighet att i vissa begränsade särskilda situationer ersätta anskaffning av köpt foder. I sådana situationer är det fråga om regionalt och lokalt omfattande skador. Även eventuella bikostnader för anskaffning av köpt foder kan från fall till fall ingå i tillämpningsområdet för 17 §. 

Det föreslås i propositionen att kretsen av skadelidande ska avgränsas till företag i fråga om skador på odling och att skador på lösöre ska uteslutas ur lagens tillämpningsområde. Propositionen förbättrar och tryggar näringsidkarnas ställning genom att det anslag som anvisas i statsbudgeten riktas till skador som har den största ekonomiska betydelsen och till skador som har en faktisk betydelse för den skadelidandes ekonomi. 

Konsekvenser för myndigheterna 

I den föreslagna författningen förtydligas myndighetsförfarandena och andra förfaranden med anknytning till ansökan om och beviljande, utbetalning och övervakning av ersättning samtidigt som de görs smidigare. Enligt det gällande beslutet av miljöministeriet beviljar NTM-centralen bidrag på ansökan. Miljöministeriet fastställer bidragskvoterna för varje NTM-centrals verksamhetsområde efter det att NTM-centralerna har tillställt ministeriet sammandrag över de ansökningar som lämnats in. Enligt propositionen ska det administrativa förfarandet luckras upp såtillvida att NTM-centralerna inte utarbetar ett sammandrag utan enbart gör en framställan om anslagsbehovet och ministeriet utifrån den kan bevilja anslag inom ramen för statsbudgeten och vid behov kan minska det beviljade anslaget i samma proportion när det gäller alla NTM-centraler och sökande.  

Enligt den föreslagna författningen ska NTM-centralerna behandla och avgöra ansökningar om bidrag, ersättningar och stöd för skador samt stödja verkställigheten och tillämpningen av den föreslagna lagen. En ny uppgift för NTM-centralerna föreslås vara att främja förebyggandet av skador som orsakas av fridlysta djur, vilket är den föreslagna lagens primära mål. För att målet ska nås förutsätts det att NTM-centralerna genom rådgivning, styrning och information uppmuntrar aktörerna att förebygga skador och att ansöka om bidrag.  

Vissa ändringar föreslås i NTM-centralernas samt TE-byråernas utvecklings- och förvaltningscenters (UF-centrets) utanordningsuppgifter. UF-centret ska ha hand om uppgifter som har att göra med utbetalning och återkrav av bidrag samt sådana övervakningsuppgifter som anges i statsunderstödslagen; dessa är nya för UF-centret. Personöverföringar från NTM-centralerna till UF-centret som gäller utanordningsuppgifter har genomförts redan tidigare och ansvaret för berednings- och föredragningsuppgifter har för många uppgifters del överförts med stöd av en övergångsbestämmelse i en lag om ändring av lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna (1626/2015). Uppgiften medför dock inte något behov av personresurser vid UF-centret. NTM-centralen ska t.ex. övervaka beslut om bidrag, ersättning och stöd samt utföra övervakning där särskild sakkunskap inom naturvård krävs. Den betydelse som NTM-centralens övervakningsuppgift har accentueras t.ex. i situationer där målen för ett bidrags-, ersättnings- eller stödbeslut inte nås. Den övervakning som UF-centret utför kommer i huvudsak att ske i form av efterföljande kontroll i samband med utanordning av bidrag; den gäller i praktiken tekniska omständigheter som hänför sig till utanordning, t.ex. att verifikaten är lämpliga. 

Att myndighetsförfarandena lättas upp på det sätt som anges i den föreslagna lagen kan minska behovet av personresurser, men beviljandet av bidrag för förebyggande av skador ökar i motsvarande mån NTM-centralernas uppgifter och därigenom deras resursbehov. NTM-centralernas resurser har inte ökat trots den skadesituation som rått under de fem senaste åren den skadesituation som rått under de fem senaste åren, därför motsvarar resurserna för närvarande inte den ökade arbetsmängden. På grund av skadornas regionala fördelning är det behov av ytterligare resurser som detta förslag innebär störst i NTM-centralerna i Sydöstra Finland, Norra Karelen och Lappland. Behovet kan dock täckas inom ramen för de nuvarande anslagen. 

Inga ändringar föreslås i Forststyrelsens uppgifter. Forststyrelsen ska utreda kungsörnarnas häckningssituation och produktion av ungar samt antalet kungsörnsrevir på en annan stats territorium nära den finska gränsen.  

Det föreslås att den kommunala landsbygdsnäringsmyndigheten i likhet med nu ska konstatera och värdera skador på odling. I dess uppgifter föreslås därmed inga ändringar. Enligt propositionen ska regleringen omarbetas så att den motsvarar kravet i 121 § 2 mom. i grundlagen att bestämmelser om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. De kostnader som uppkommer för kommunerna föreslås bli ersatta i enlighet med finansieringsprincipen. I lagen föreskrivs det att kommunen har möjlighet att ta ut avgift för det arbete som de kommunala myndigheterna har utfört. Med stöd av bestämmelsen kan kommunerna hos sökanden för kostnaderna för konstaterande och värdering av skadorna ta ut en avgift som motsvarar högst självkostnadsvärdet. Dessa värderingskostnader föreslås vara stödberättigande och den skadelidande ersätts för dem i samband med ersättningsbeslutet. 

I den föreslagna lagen föreskrivs att en förutsättning för beviljande av ersättning är att skadeanmälan görs. I och med att skadeanmälan görs kan man undgå att handlägga preskriberade skador och säkerställa att NTM-centralen har aktuell information om skadeläget och möjlighet att ge de skadelidande anvisningar och råd. Det är meningen att förfarandet ska vara så lätthanterligt som möjligt från administrativ synpunkt, därför kan anmälan göras per e-post eller telefon. Anmälan förutsätter dock att ärendet registreras i NTM-centralens ärendehanteringssystem.  

Förfarandena med statligt stöd medför en ringa mängd extra arbete för stödmyndigheten (miljöministeriet) och för det ministerium som samordnar de statliga stöden (jord- och skogsbruksministeriet), särskilt i form av beredning och årsrapportering av notifieringen av statligt stöd. 

Konsekvenser för miljön 

Propositionens positiva konsekvenser för miljön anknyter till att skyddet för den biologiska mångfalden främjas via artskyddet. Att gäss, tranor och sångsvanar äter i lugn och ro på rastplatserna under flyttningen bidrar till att individerna överlever flyttningen och häckningen lyckas. Det nuvarande nätet av skyddsområden garanterar inte att det finns tillräckligt med områden för dessa arter att äta på när de rastar. I ett större perspektiv sträcker sig konsekvenserna till populationsnivå. Om inte bidrag, ersättningar och stöd betalades skulle det vara betydligt vanligare att fåglarna störs, både med och utan undantagslov.  

Det nuvarande ersättningsförfarandet bygger på att skadorna ersätts i efterhand. Bidrag för skadeförebyggande åtgärder medför att kostnaderna delvis inriktas på förebyggande åtgärder i stället för på betalning av ersättningar. Användningen av förebyggande åtgärder, t.ex. fågelåkrar, ökar sannolikt den biologiska mångfalden och främjar artskyddet. 

Kungsörnarna har dragit nytta av det aktiva skyddsarbetet i Finland, de har ökat i antal på senare tid. Med avseende på skyddet för kungsörnar har det revirbaserade ersättningssystemet upplevts som fungerande och sporrat till att skydda arten och möjliggöra ungproduktion. Också fiskgjusen har dragit nytta av det befintliga ersättningssystemet och av de bidrag som betalats med stöd av det. 

Övriga samhälleliga konsekvenser 

Eftersom lagstiftningen begränsar sådant förebyggande av skador orsakade av fridlysta djur som sker genom att artbeståndens storlek regleras eller djuren störs förbättrar de föreslagna bidragen, ersättningarna och stöden acceptansen för naturvård samtidigt som de främjar sammanjämkningen av artskydd och bedrivande av vissa näringar. På grund av att skadorna har ökat och kan komma att öka ytterligare, bland annat till följd av klimatförändringen, är den samhälleliga nyttan av propositionen stor. När regleringen höjs till lagnivå förbättras den rättsliga ställningen för de skadelidande samt likabehandlingen av olika sektorer och regioner. 

I den föreslagna lagen föreskrivs att den maximala stödintensiteten ska vara densamma för de olika skadeklasserna. Med det avses att finansiering enligt prövning ska betalas för alla skador inom ramen för statsbudgeten. På så sätt förbättras likabehandlingen av skadelidande, sektorer och regioner. Om ersättningar och stöd inte kan beviljas till fullt belopp inom ramen för budgeten, ska finansieringsbeloppet på det sätt som likabehandlingen förutsätter minskas i samma proportion för alla som är berättigade till ersättning och stöd. 

Projekt som finansieras med bidrag för förebyggande av skador orsakade av fridlysta djur stärker medborgarnas egna initiativ på landsbygden, eftersom inte bara företag utan också fysiska personer och andra sammanslutningar kan söka bidrag. Med andra sammanslutningar avses olika föreningar på landsbygden, exempelvis jaktföreningar. Projekten ökar det lokala och regionala samarbetet och skapar nya sysselsättningsmöjligheter. Dessutom är det via projekten möjligt att stärka know-hown i fråga om skadeförebyggande åtgärder i området. Bidraget kan väntas ha indirekta positiva konsekvenser också för människornas välfärd och hälsa i och med att sysselsättningen förbättras. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Möjligheterna att använda sig av ett försäkringssystem 

I den utredning och det projekt där lagstiftningsprojektet bereddes bedömdes möjligheten att i fråga om en del djurarter eller skadeklasser överföra ersättningsförfarandet till ett försäkringssystem. Fördelen med en övergång till ett försäkringssystem kan anses vara att potentiella skadelidande görs delaktiga i att förebygga skador och stå för kostnaderna för skadorna.  

Även utmaningar är dock förknippade med denna utväg, och försäkringssystemet skulle inte lämpa sig för alla skadeklasser. Urvalet av försäkringsprodukter som är lämpliga för skador på odling är inte heltäckande, och det skulle ta sin tid att utveckla ett lönsamt och fungerande system. Dessutom drabbas samma områden varje år av skador som orsakas av att fåglar som flyttar via Finland äter under flyttfärden. Eftersom en förutsättning för att försäkringar ska kunna tecknas är bland annat att riskerna är sällsynta anses ett försäkringssystem inte lämpa sig särskilt väl för att ersätta sådana skador på odling som orsakas av fridlysta djur. Försäkringsbolagen har inte heller den kompetens som behövs för eller intresse av att utveckla ett försäkringssystem för skador på odling. En övergång till ett försäkringssystem och avveckling av de statliga ersättningarna har inte heller upplevts vara en ändamålsenlig utväg, eftersom kostnaderna för skydd av fridlysta djur och skaderiskerna då skulle överflyttas från staten till de skadelidande och försäkringsbolagen.  

För skador på byggnader finns det dock försäkringsprodukter som för närvarande varierar till sitt innehåll. Skador på byggnader står för en mycket liten andel av alla skador som orsakas av fridlysta djur. Under de fem senaste åren har beloppet av enskilda ersättningar för skador på byggnader varierat från ca 450 euro till 4 100 euro. Skador på byggnader har orsakats av hackspettar och fladdermöss. Vid bedömningen gäller det dessutom att beakta att det är relativt lätt att förebygga skador på byggnader. Den omständigheten att staten deltar i ersättningen av skador på byggnader minskar aktörernas behov av att gardera sig för risker och genomföra förebyggande åtgärder. Dessutom minskar de ersättningar som staten betalar intresset för att teckna försäkringar. Följden av detta är att bolagen inte har incitament att utveckla försäkringsprodukterna. Eftersom det vid tilltagande skador inte är möjligt att garantera att det i statsbudgeten anvisade anslaget är tillräckligt är det viktigt att den finansiering som föreslås i propositionen riktas till skador som har den största ekonomiska betydelsen och till skador som har en faktisk betydelse för den skadelidandes ekonomi och näring. Av den anledningen föreslås det att skador på byggnader utesluts ur lagens tillämpningsområde. Bidrag för att förebygga skador på byggnader kan dock fås med stöd av den föreslagna lagen. 

Alternativen för genomförande av regleringen 

När det gäller genomförandet av regleringen har tre regleringsalternativ varit aktuella vid beredningen: 1) det stiftas en separat lag om förebyggande och ersättning av skador orsakade av fridlysta djur, 2) regleringen integreras i naturvårdslagen där den utgör ett separat kapitel, och 3) regleringen integreras i viltskadelagen.  

För alternativet att regleringen integreras i naturvårdslagen talar att regleringen har ett samband i sak med bland annat artskyddet och möjligheten att göra undantag från det som föreskrivs i naturvårdslagen. Det kan dock antas att regleringen om skador orsakade av fridlysta djur skulle bilda en tämligen omfattande regleringshelhet. Därför skulle regleringen om artskador och dess eventuella underkapitel kunna komma att utgöra en svåröverskådlig helhet om den inlemmades i naturvårdslagen.  

Genomförandet av reglering om statligt stöd i form av en stödordning som ska anmälas till kommissionen i förväg, även när genomförandet är partiellt, är alltid tidsbegränsat. Det är mer motiverat att en tidsbegränsad laghelhet genomförs i form av en separat lag. 

En faktor som bör beaktas i alternativ 3 är att naturvårdslagen och jaktlagen har olika målsättningar. Viltskadelagen har ett nära samband med jaktlagen, som tillämpas på jakt på vilt, fångst och dödande av icke fredade djur, viltvård, ersättning av skador som orsakats av vilt och tillsynen över hundar. Propositionen däremot anknyter till naturvårdslagen, vars syfte är bland annat att bevara den biologiska mångfalden och som tillämpas på skydd och vård av naturen.  

Att lyfta in skador orsakade av havsörnar i det revirbaserade ersättningssystem som tillämpas i fråga om kungsörnar 

Renbeteslagsföreningen och sametinget har föreslagit att skador som orsakas av havsörnar ska ersättas enligt en modell som motsvarar det revirbaserade ersättningssystem som tillämpas i fråga om kungsörnar, med kalkylerad verifierad häckning, en uppskattning av antalet havsörnar som inte häckar samt häckning i de finska gränsområdena. Skador som orsakas av örnar utan revir (både kungs- och havsörnar) bör enligt sametinget och Renbeteslagsföreningen värderas och inkluderas i den revirbaserade kalkylerade ersättningen. Skador som örnar vilka häckar på den norska eller svenska sidan orsakar i Finland bör ersättas till fullt belopp.  

Utredningar visar att havsörnsbeståndet har växt från och med 1980-talet tack vare nationella och internationella skyddsåtgärder. Vid den senaste hotbedömningen av fåglar klassades havsörnen som en livskraftig art. Havsörnens födoanvändning skiljer sig från kungsörnens. Enligt forskning består havsörnarnas huvudsakliga föda i Lappland av gäddor, men havsörnar kan även äta renkalvar. I de södra delarna av renskötselområdet bedöms havsörnarna äta renkalvar i liten utsträckning, medan mängden är något större i norr. Havsörnen har också för vana att äta kadaver som andra rovdjur har dödat och som människan har producerat.  

Forststyrelsen har redan i uppgift att utreda kungsörnarnas häckningssituation och ungproduktion. I detta sammanhang är det möjligt att utreda också havsörnarnas häckning och ungproduktion utan något betydande behov av tilläggsresurser. 

Den revirbaserade stödordningen för kungsörnar grundar sig på hur framgångsrik kungsörnarnas häckning är och hur många ungar som produceras. Eftersom det är uppenbart att havsörnar orsakar mer skador i de nordliga delarna av renskötselområdet, där det också finns fler individer som inte häckar, lämpar sig det revirbaserade ersättningssystem som gäller kungsörnar inte i oförändrat skick för att ersätta skador som havsörnarna orsakar; då skulle betalningen av ersättningar inte riktas till de faktiska skadearealerna. För att stödordningen ska vara rättvis och upplevas som acceptabel behövs det för skador som orsakas av havsörnar en särskild stödordning där det är möjligt att beakta också skador som orsakas av unga havsörnar i de nordliga delarna av renskötselområdet. 

Med tanke på lagberedningens kvalitet och resultat bör lagstiftningsåtgärderna grunda sig på ett tillräckligt starkt och mångsidigt faktaunderlag. För att det i den lag som är under beredning ska kunna föreskrivas om en separat stödordning för skador på renhushållningen som orsakas av havsörnar behövs ytterligare utredningar, särskilt om antalet renkalvar som blir byte för havsörnar och om vad havsörnarna använder som föda i de olika delarna av renskötselområdet. Miljöministeriet har i år 2021 inlett en fortsatt beredning som gäller behovet av tilläggsutredning och har utsett en uppföljningsgrupp för ändamålet. Gruppen ska föreslå en stödordning beträffande skador på renhushållningen som orsakas av havsörnar. Sametinget och Renbeteslagsföreningen intar en viktig ställning i detta arbete där samernas hävdvunna kunskap och de kunskaper som renskötarna förvärvat genom praktiskt arbete beaktas. Det är möjligt att bereda en separat stödordning för skador orsakade av havsörnar i form av ett fristående projekt med uppgift att föreslå de lagändringar som behövs. 

Skador som storskarvar och gråhägrar orsakar 

I samband med beredningen av propositionen har det föreslagits att stöd för fiskerihushållningen ska betalas för skador som storskarvar och gråhägrar orsakar fiskodlingsnäringen. Enligt Finlands Fiskodlarförbund rf orsakar storskarvar och gråhägrar betydande skador på fiskodlingsanstalter. Miljöministeriet förde förhandlingar om saken med företrädare för jord- och skogsbruksministeriet den 10 mars 2020, den 8 april 2020 och den 25 maj 2020 samt den 25 september 2020. I samband med beredningen hördes den 4 maj 2020 en företrädare för Finlands Fiskodlarförbund rf. 

Med stöd av den föreslagna lagen är det möjligt att bevilja också fiskodlingsanstalter bidrag för förebyggande av skador, vilket också är det primära målet för den lag som föreslås. Under miljöministeriets ledning utreds mer ingående storleken av de skador som storskarvar och gråhägrar orsakar fiskodlingsanstalter, möjligheterna att förebygga skador samt olika möjligheter att upprätta ett system för stöd för skadorna. Dessutom inleder miljöministeriet ett forskningsprojekt kring storleken hos fångstförluster som det kommersiella fisket lider på grund av att storskarvar skadar fiskar i fångstredskap. Utgående från utredningen bedöms behovet av och förutsättningarna för ett ersättningssystem. Om det utgående från utredningen anses vara befogat att bereda en stödordning för att ersätta skador som storskarvar och gråhägrar orsakar fiskodlingsanstalter och skador till fiskar i fångstredskap som storskarvar orsakar det kommersiella fisket, överlämnas till riksdagen i mån av möjlighet ett ändringsförslag gällande dessa i form av en kompletterande proposition. Som ett led i den normala uppföljningen och utvärderingen i efterhand av lagstiftningen inom förvaltningsområdet ger miljöministeriet akt på hur skadorna som orsakats av djur som fridlysts med stöd av naturvårdslagen utvecklas och hur stödordningen fungerar. Vid utvärderingen utnyttjas rön som forskningsorganisationer producerat, resultaten av miljöministeriets ovannämnda särskilda utredningar om bland annat skador orsakade av storskarvar samt respons från de behöriga myndigheterna och andra aktörer. Resultaten utnyttjas vid verkställigheten av lagarna och det fortsatta utvecklingsarbetet. 

5.2  Lagstiftning och förebyggande handlingsmodeller i utlandet

I Sverige regleras skador orsakade av vilda djur i viltskadeförordningen (2001:724). De grundläggande bestämmelserna om skador orsakade av vilda djur finns i en förordning som kompletteras genom bland annat föreskrifter och anvisningar som Naturvårdsverket meddelar. Förordningen gäller skador orsakade av både arter som får jagas och arter som fridlysts.  

Enligt den svenska lagstiftningen beviljas bidrag och ersättningar enligt prövning och systemet syftar i första hand till att förebygga skador orsakade av vilda djur. För att nå detta mål ska i första hand användas skyddsjakt, för vilken tillstånd beviljas av länsstyrelserna. Endast i det fallet att skyddsjakt inte är möjlig, som i fråga om fridlysta arter, kan ersättning beviljas för skador som uppstått.  

I den svenska lagstiftningen betonas ägarens eget ansvar för att förebygga skador, och vissa högrisksektorer beviljas inte några bidrag alls. Till sådana sektorer räknas fiskodling, trädgårdsodling, kräftdjursodling och energiskogsodling.  

I den svenska lagstiftningen har olika djurarter som orsakar skador försatts i olika ställning sinsemellan och för t.ex. skador orsakade av storskarv beviljas inte några bidrag alls. I Sverige beviljas bidrag endast för att skydda egendom som används i näringsverksamhet.  

När det gäller skador på ren betalas enligt viltskadeförordningen ersättning för skador som orsakats av varg, björn, järv, lo eller kungsörn. Ersättning betalas utan ansökan till samebyar, utom i de fall där ett eller flera rovdjur av samma art under en begränsad tidsperiod och inom ett begränsat område dödar eller skadar ett stort antal renar. Då betalar Sametinget ersättning direkt till ägaren utifrån en ansökan. Beloppet av ersättning för de döda renarna beräknas utifrån renarnas slaktvärde med tillägg för honrenarnas produktionsvärde.  

I Norge kan ersättningar för skador orsakade av fridlysta arter beviljas för skador som orsakats av stora rovdjur (lo, järv, björn, varg och kungsörn) samt för av havsörn orsakade skador på de husdjur som anges i förordningen (får, get, nötkreatur, häst och hund) och skador på ren. Ersättningar betalas med stöd av lagen om förvaltning av den biologiska mångfalden (Lov om forvaltning av naturens mangfold, 19.6.2009 nr. 100). Principen är att ersättning betalas endast för skador på egendom som används för näringsverksamhet (med undantag för skador på häst och hund).  

Också i Norge har förebyggande åtgärder och begränsning av skador prioriterats. I Norge beviljas lokalsamhällen och övriga grupper särskilda bidrag för åtgärder som förebygger skador som stora rovdjur orsakar på betande produktionsdjur samt för åtgärder som minskar konflikter. På områden som vitkindad gås och spetsbergsgås använder som betesmark under sin flyttning beviljas särskilt bidrag för upprätthållandet.  

I Danmark kan statliga bidrag för ersättning av skador och för förebyggande åtgärder beviljas enbart för sådana skador på boskap som orsakats av varg. Ersättning beviljas till fullt belopp och ingen självriskandel finns. Därför är skyddsjakt den viktigaste metoden för att förebygga och begränsa skador.  

I naturvårdslagen i Estland (Looduskaitseseadus, 21.4.2004) föreskrivs det om ersättning av skador som orsakats av vilda djur samt om bidrag för att förebygga skador som dessa orsakat. Enligt lagen ersätts delvis skador som orsakats av gråsäl, vikarsäl, brunbjörn, varg, lo, flodiller, havsörn, fiskgjuse och flyttande trana, svan och gås samt kostnader för åtgärder för att förebygga skador som dessa arter orsakar. Skador på byggnader, lösöre (exkl. fiskeutrustning) och trädbestånd samt skador som orsakats av storskarv, hjortdjur och fladdermöss har lämnats utanför bidragens tillämpningsområde. Ersättningarna kan grunda sig antingen på en kalkylerad uppskattning (t.ex. de skador som fiskgjusen orsakat på fiskodlingsanstalten) eller på de faktiska kostnaderna.  

Gemensamt för regleringssystemen i Sverige, Norge, Danmark och Estland är att förebyggande åtgärder prioriteras i förhållande till betalning av ersättningar. I alla dessa länder har ersättningsförfarandet dessutom i betydande utsträckning avgränsats när det gäller de arter som orsakar skador eller de krav som ersättningsmottagarna ska uppfylla. Finlands nationella regleringssystem skiljer sig från systemen i Sverige, Norge, Danmark och Estland såtillvida att artskyddet och utnyttjandet av arter har delats upp mellan naturvårdslagens respektive jaktlagens tillämpningsområde. Likaså finns det två lagar där det föreskrivs om ersättning av skador orsakade av arter. Bestämmelser om ersättningar som betalas för skador orsakade av viltarter och icke fredade arter finns i viltskadelagen, och avsikten är att i enlighet med propositionen föreskriva om ersättningar för skador orsakade av fridlysta arter.  

12.1  Krav som följer av 80 § i grundlagen

I den föreslagna lagen föreskrivs om förfarandet för ersättning av skador och om individens rättigheter och skyldigheter i anslutning därtill samt om ett nytt bidrag för förebyggande av skador.  

Det centrala innehållet i 80 § i grundlagen är att bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter ska utfärdas genom lag. Dessutom ska lagen innehålla ett exakt och noggrant avgränsat bemyndigande att utfärda förordning vars syfte enligt huvudregeln är att bemyndiga statsrådet att utfärda närmare bestämmelser om något.  

Miljöministeriets nuvarande beslut om bidrag för att ersätta skador förorsakade av fridlysta sällsynta djur utfärdades före den nuvarande grundlagens ikraftträdande. Statsrådets förordning om ersättning för skador som kungsörnar orsakar renhushållningen utfärdades år 2002, då grundlagens tillämpningspraxis ännu var knapphändig. Genom den föreslagna propositionen genomförs kravet i 80 § i grundlagen angående förhållandet mellan bestämmelser i förordning och bestämmelser i lag, och samtidigt ändras det ersättningsförfarande som gäller skador orsakade av fridlysta djur så att det motsvarar grundlagens krav. 

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. I 20 § i den föreslagna lagen föreskrivs det uttryckligen om värdering av skador, och enligt paragrafens 1 mom. konstateras och värderas skador på odling på den skadelidandes begäran av den behöriga kommunala myndigheten. Skador på djur konstateras och värderas av en oberoende sakkunnig som närings-, trafik- och miljöcentralen har godkänt. Vid värderingen av skador på djur kan till exempel den representant för en jaktvårdsförening anlitas som oberoende sakkunnig, enligt vad NTM-centralen bedömer från fall till fall. Med tanke på en ändamålsenlig skötsel av uppgiften har en oberoende sakkunnig de bästa förutsättningarna att värdera och identifiera framför allt sådana skador på djur som orsakas av rovfåglar. En sådan lösning anses inte äventyra förutsättningarna för andra krav på god förvaltning. 

12.2  Grundläggande rättigheter som anknyter till de föreslagna bestämmelserna

Jämlikhet 

I 6 § i grundlagen finns en allmän bestämmelse om jämlikhet (1 mom.) som innefattar krav på enahanda bemötande i likadana fall. Bestämmelsen om jämlikhet gäller i princip fysiska personer, men kan vara av betydelse också vid bedömning av reglering som gäller juridiska personer, framför allt när regleringen indirekt kan påverka fysiska personers rättsliga ställning.  

Bidrag, ersättningar och stöd som ingår i propositionen kan beroende på skadeklassen beviljas fysiska personer, företag, offentliga samfund och andra sammanslutningar. I synnerhet skador som orsakas av fridlysta fåglar uppkommer främst i vissa områden år efter år, därför blir vissa skadelidandes ställning mer ogynnsam än andras. Dagens praxis är sådan att ersättningar som täcker skadorna fullt ut har betalats bara för skador på odling och skador på renhushållningen, medan en självriskandel har förutsatts när det gäller dem som har lidit andra skador. På grund av detta främjar den föreslagna regleringen likabehandlingen av olika skadelidande, sektorer och regioner genom att de uppkomna skadorna ersätts jämlikt inom ramen för vad budgeten tillåter, utan att någon skadelidande försätts i sämre ställning. Om ersättning eller stöd inte kan betalas till fullt belopp inom ramen för budgeten, minskas ersättningsbeloppet av jämlikhetsskäl i samma proportion för var och en som är berättigad till ersättning. 

Propositionen stöder ett administrativt förfarande som är jämlikt och öppet för insyn. I närings-, trafik- och miljöcentralens uppgifter ska ingå att ge information och råd om möjligheten att ansöka om bidrag, ersättningar och stöd som det föreskrivs om i den föreslagna regleringen och om förfarandena. Enligt förslaget ska förutsättningarna för att bevilja finansiering vara desamma för alla sökande.  

Den föreslagna regleringen förbättrar ett förfarande som är öppet för insyn och bemöter de skadelidande jämlikt. Detta sker genom att det i propositionen föreslås bli föreskrivet om myndigheternas uppgifter. För landsbygdsnäringsmyndigheten föreslås en skyldighet att konstatera och värdera skador på odling. Andra skador ska enligt förslaget konstateras och värderas av en oberoende sakkunnig som NTM-centralen har godkänt. Avsikten är att säkerställa sakkunskap som är tillräcklig för skötsel av uppgiften, så att de skadelidande tryggas ett förfarande som är jämlikt och öppet för insyn när skador orsakade av fridlysta djur ersätts.  

Egendomsskydd  

I den föreslagna regleringen är det fråga om sådana inskränkningar i användningen av egendom (GL 15 §) som följer av naturvårdslagstiftningen och som avses bli uppvägda genom den finansiering som föreslås i propositionen. Enligt 15 § i grundlagen är vars och ens egendom tryggad. Enligt generalklausulen om egendomsskydd är det möjligt att ingripa i eller begränsa egendomsskyddet bara med stöd av lag.  

Den föreslagna regleringen förbättrar den rättsliga ställningen och rättsskyddet för skadelidande genom att det föreskrivs på lagnivå om förebyggande och ersättning av skador orsakade av fridlysta djur och om finansiering beträffande dem, i stället för på förordningsnivå som nu.  

Bidrag, ersättning och stöd beviljas inom ramen för statsbudgeten, och därmed beviljas den ovannämnda finansieringen enligt prövning. Skadelidande har ingen subjektiv rätt att få finansiering till fullt belopp för en uppkommen skada, eftersom det inte är fråga om en skadeståndsrättslig ersättning utan om annan finansiering som också utgör statligt stöd. Bestämmelsen i 15 § 1 mom. i grundlagen medför inte någon skadeståndsrättslig skyldighet för staten att med anledning av skydd och fridlysning av djur ersätta en del av en sådan olägenhet som vilda fridlysta djur orsakar eller ersätta den till fullt belopp.  

En bedömning av huruvida den föreslagna regleringen är godtagbar och proportionell med avseende på grundlagsskyddet pekar på en spänning särskilt mellan egendomsskyddet och de grundläggande miljörättigheterna. Grundlagsutskottet har i sina utlåtanden om avvägning av den inbördes relationen mellan 15 § i grundlagen, vilken gäller egendomsskydd, och 20 § i grundlagen, vilken gäller ansvaret för miljön, lagt särskild vikt vid de grunder som är förankrade i 20 § i grundlagen (se t.ex. GrUU10/2014 rd, GrUU 36/2013 rd, s. 2 och GrUU 6/2010 rd, s. 3, GrUU 38/1998 rd, s. 3, GrUU 21/1996 rd, s. 2/I).  

Vid en bedömning av relationen mellan egendomsskyddet och de grundläggande miljörättigheterna görs en avvägning mellan inskränkningen i användningen av egendom och kompenseringen av inskränkningen. Grundlagsutskottet har i sina utlåtanden konstaterat angående rätten till ersättning (GrUU 6/2010 rd s. 4/I och GrUU 20/2010 rd, s. 4) att bestämmelsen i 15 § 1 mom. i grundlagen inte medför vare sig ett krav att ägaren ska få ersättning för vilken som helst inskränkning i användningen eller ett krav på full ersättning i det fall att ersättning beviljas.  

Betalningen av ersättning för inskränkning i användningen av egendom är en komponent i helhetsbedömningen och beaktas vid en bedömning av om en inskränkning i rätten att använda egendom är tillåten med avseende på grundlagsskyddet för egendom (se GrUU 38/1998 rd, s. 3). Enligt den föreslagna författningen ska skador som orsakats av fridlysta djur i princip ersättas fullt ut till den del som överstiger 170 euro. Den föreslagna ersättningströskeln har avsiktligt satts lågt. Ersättningströskeln motsvarar 9 § i viltskadelagen. Enligt t.ex. 11 § 2 mom. i skogslagen (1093/1996) anses ett bortfall som är mindre än 3 000 euro vara ringa.  

Näringsfrihet 

Enligt 18 § i grundlagen, där det föreskrivs om näringsfrihet, har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Skador som orsakas av djur kan innebära en inskränkning av den i 18 § 1 mom. i grundlagen tryggade näringsfriheten. Inom tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen är det fråga om att bedriva jordbruk samt fiskeri- och renhushållning.  

Grundlagsutskottet har anfört (t.ex. GrUU 55/2018 rd) att när det bedöms om en begränsning av näringsfriheten är proportionell måste också eventuella större restriktioner sättas i proportion till de miljö- och klimatmål som eftersträvas genom propositionen och som i propositionen betraktas som betydande och därför är relaterade till 20 § i grundlagen.  

Den föreslagna regleringen har sin bakgrund i principen om tryggande av den biologiska mångfalden, vilken är förankrad i 20 § i grundlagen. En utgångspunkt för den föreslagna regleringen är dessutom att uppkomna skador ska ersättas ekonomiskt inom ramen för statsbudgeten. Vidare föreskrivs det i propositionen om beviljande av bidrag för att förebygga skador så att både skador som uppkommer och risken för nya skador kan minskas. 

Ansvar för miljön 

I 20 § i grundlagen finns reglering om de grundläggande miljörättigheterna. Enligt 1 mom. bär var och en ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Enligt 2 mom. ska det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. 

Bestämmelsen omfattar såväl förhindrande av ödeläggning av miljön och miljöförstöring som aktiva åtgärder för att gagna miljön. Den uttrycker därmed människornas allomfattande ansvar för en sådan helhetslinje för den ekonomiska och samhälleliga verksamheten att den levande och livlösa naturens mångfald kan bevaras (RP 309/1993 rd, s. 70). När utgångspunkten är att främja jämvikten mellan människan och naturen inverkar 20 § i grundlagen särskilt på tolkningen av 15 § i grundlagen. 

De grundläggande miljörättigheternas rättsliga betydelse har stärkts betydligt sedan grundlagen stiftades. I den juridiska litteraturen och i grundlagsutskottets utlåtanden (bland annat GrUU 21/1996 rd och GrUU 38/1998 rd) har det gåtts in för en tolkning enligt vilken det är fråga om en del av det normativt förpliktande systemet med grundläggande rättigheter; de miljövärderingar som bestämmelsen om de grundläggande miljörättigheterna uttrycker bör beaktas i all lagstiftning och rättskipning som är av betydelse från miljösynpunkt. I beslutet HFD 2002:86 konstaterade också högsta förvaltningsdomstolen att bestämmelsen om de grundläggande miljörättigheterna bidrar till att styra lagtillämpningen och lagtolkningen. 

I biträdande justitieombudsmannens utlåtande om ett utkast till regeringsproposition med förslag till lag om ersättning av skador som orsakats av vilt (EOA 3251/5/05) ansågs det beträffande statens skyldighet att ersätta skador orsakade av vilt levande arter att det främst är en sak för det samhällspolitiska beslutsfattandet och inte för laglighetsövervakningen att avgöra i hurdana fall och i vilken omfattning staten ska svara för att ersätta skador som orsakas av vilt. Att ersätta skador orsakade av vilda djur är alltså inte en rätt som kan härledas direkt ur grundlagen, i stället är det ett instrument som det allmänna kan välja för att balansera upp de olägenheter som är en följd av spänningen mellan GL 15 § och GL 20 § och för att på så sätt stödja en politik som är inriktad på skydd för vilda djur. Riksdagen beslutar årligen i samband med att statsbudgeten antas om nivån för det anslag som den i propositionen angivna finansieringen förutsätter.  

Grunder som är förankrade i 20 § i grundlagen samt acceptabla och vägande från samhällssynpunkt är den miljörättsliga principen om att trygga den biologiska mångfalden, som konkretiseras av internationella avtal, reglering på EU-nivå samt nationella lagar och förordningar om bevarande av den biologiska mångfalden. Dessa förpliktelser ålägger lagstiftaren och dem som verkställer lagen en stark förpliktelse att betona det i grundlagen föreskrivna ansvaret för miljön. 

Grundlagsutskottet har i sin bedömning av regleringen om användning av egendom särskilt uppmärksammat att den inbördes relationen mellan egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen och bestämmelsen om miljöansvar bygger på en avvägning (se t.ex. GrUU 10/2014 rd, s. 4/II). Utskottet har konstaterat att både 15 och 20 § kan inverka på tolkningen av vardera i ett sammanhang där målet är att lagstiftningsvägen främja en hållbar balans mellan människan och naturen (se t.ex. GrUU 36/2013 rd, s. 2/I, GrUU 32/2010 rd, s. 9/I, GrUU 20/2010 rd, s. 2/II och GrUU 6/2010 rd, s. 2). Grundlagsutskottet har konstaterat angående ersättningsnivån för inskränkning i användningen av egendom att grundlagen inte lägger hinder i vägen för att föreskriva om bättre ersättning, särskilt om ersättningsbeloppet inte blir så stort att man tvingas till avsevärda begränsningar i det ansvar för naturen och dess mångfald som grundlagens 20 § 1 mom. ålägger till följd av att den ekonomiska belastningen ökar på grund av skyddet (GrUU 6/2010 rd, s. 4/I och GrUU 20/2010 rd, s. 4).  

En förutsättning för ersättning och stöd är att den skadelidande med alla rimliga och till buds stående medel försöker förhindra att skadan uppkommer eller förvärras. I den föreslagna regleringen kan det anses att en skada vars värde understiger ersättningströskeln 170 euro bör tolereras som en störning som är att betrakta som rimlig. I propositionen föreslås dessutom att regleringens tillämpningsområde inte ska omfatta sedvanliga skador och olägenheter på hushållsodlingar, sedvanliga skador som vilda djur orsakar i ekonomiskogar och fastighetsägares normala ansvar för byggnadsunderhåll. Också till denna del är det fråga om vars och ens ansvar för naturen och dess mångfald. 

I propositionen föreslås att de skadelidande ska ersättas till fullt belopp för skador som överstiger ersättningströskeln. Bidrags-, ersättnings- och stödnivån föreslås vara beroende av anslag som anvisas i statsbudgeten, och riksdagen fastställer den därmed.  

Samernas rätt till sitt språk och sin kultur 

Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna såsom urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Dessutom har samerna såsom urfolk enligt sametingslagen kulturell autonomi inom sitt hembygdsområde i ärenden som angår deras språk och kultur.  

I samband med beredningen av regeringens proposition anordnades den 29 maj 2020 en i 9 § i sametingslagen avsedd förhandling med sametinget. Vid förhandlingen berättades det om syftena med projektet för att revidera naturvårdslagen och om projektets framskridande, och sametinget och Renbeteslagsföreningen lade fram sin syn på den föreslagna propositionen och dess syften.  

Sametinget anser i princip att det nuvarande revirbaserade systemet för ersättning av skador som kungsörnar orsakar behövs och är acceptabelt. Det nuvarande systemet behöver inte omarbetas. De utbetalda ersättningarna har växt i jämn takt och det har varit möjligt att betala dem till fullt belopp varje år. Systemet för ersättning av skador som kungsörnar orsakar har gjort det möjligt att bedriva samenäringar på ett inbringande sätt.  

Den kommunala självstyrelsen 

Enligt 121 § 2 mom. i grundlagen utfärdas bestämmelser om uppgifter som åläggs kommunerna genom lag. Grundlagsutskottet har i sin praxis betonat att när kommunerna åläggs uppgifter ska det i enlighet med finansieringsprincipen också ses till att kommunerna har faktiska förutsättningar att klara av dem (se t.ex. GrUU 34/2013 rd, s. 2/I, GrUU 30/2013 rd, s. 5/I, GrUU 12/2011 rd, s. 2/ I). Finansieringsprincipen ingår också i artikel 9.2 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse, där det sägs att de lokala myndigheternas ekonomiska resurser ska motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag. Den nuvarande regleringen motsvarar inte grundlagens krav, eftersom det inte har utfärdats bestämmelser genom lag om de uppgifter som ålagts de kommunala myndigheterna. Till följd av detta har inte heller finansieringsprincipen iakttagits för uppgifternas del. Lagförslaget innehåller bestämmelser om såväl de kommunala myndigheternas uppgifter som kommunens möjlighet att ta ut en avgift för det arbete som de kommunala myndigheterna utfört. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.