4.1
De viktigaste förslagen
I denna proposition föreslås det att lagen om Nationella centret för utbildningsutvärdering ska innehålla bestämmelser om ett system för utvärdering av småbarnspedagogikens kvalitet, med hjälp av vilket man kan samla in information och ta fram analyser till stöd för utvecklingen av småbarnspedagogiken på såväl lokal som nationell nivå. Kvalitetsutvärderingssystemet har till uppgift att stödja anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik samt Nationella centret för utbildningsutvärdering när de utför sina nuvarande lagstadgade utvärderingsuppgifter.
Systemet ska erbjuda anordnarna och serviceproducenterna ett verktyg för att uppfylla den utvärderingsskyldighet som föreskrivs i 24 § i lagen om småbarnspedagogik. Det föreslagna systemet för kvalitetsutvärdering är framför allt ett verktyg som kan utnyttjas till stöd vid en utvärdering av småbarnspedagogiken samt för utvecklingen av den efter detta. Enligt förslaget kvarstår ansvaret för planeringen och genomförandet av kvalitetshanteringen på lokal nivå. När en anordnare eller tillhandahållare av småbarnspedagogik med hjälp av systemet utvärderar den småbarnspedagogik den själv tillhandahåller, väljs temat och verktygen för utvärderingen på lokal nivå utifrån anordnarens eller tillhandahållarens och respektive verksamhetsställes utvecklingsbehov. Enligt förslaget kan utvärderingscentret i tillämpliga delar använda sig av systemet för att genomföra externa nationella och regionala tematiska och systembaserade utvärderingar av småbarnspedagogiken, stödja anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik samt utveckla utvärderingen av småbarnspedagogiken.
Systemet ska innehålla forskningsbaserade nationella utvärderingsverktyg med hjälp av vilka anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik samt utvärderingscentret framöver ska ta fram systematisk och ackumulerad kunskap om småbarnspedagogiken och den småbarnspedagogiska verksamheten. Det föreslagna systemet är nytt på nationell nivå, och det finns inte något motsvarande nationellt system på andra utbildningsstadier.
Enligt förslaget ska utvärderingscentret kunna använda den information som samlats in i systemet för att utföra sina lagstadgade uppgifter i anslutning till småbarnspedagogiken. Med utgångspunkt i dessa uppgifter ska utvärderingscentret dessutom framställa datamaterial till stöd för utvecklingen av utvärderingen av småbarnspedagogiken och dess kvalitet.
De utvärderingar som görs med systemet för utvärdering av småbarnspedagogikens kvalitet ska enligt förslaget genomföras i enlighet med principen för utvecklande utvärdering. Syftet med utvärderingarna i systemet är att ta fram sådan information som anordnare och privata serviceproducenter av småbarnspedagogik samt deras personal ska kunna utnyttja när de utvecklar sin verksamhet och kvaliteten på den.
Avsikten är att systemet ska utnyttja befintliga register och informationssystem. Därtill föreslås att det till lagen fogas bestämmelser som gör det möjligt att använda de uppgifter som införts i informationsresursen inom småbarnspedagogiken vid utvärderingar som görs med hjälp av kvalitetsutvärderingssystemet.
Dessutom föreslås bestämmelser om gemensamt personuppgiftsansvar för systemet för utvärdering av småbarnspedagogikens kvalitet samt om de uppgifter och det personuppgiftsansvar i anslutning till det som grundar sig på de allmänt tillämpliga bestämmelserna i dataskyddsförordningen. I fråga om personuppgifter som behandlas vid en självvärdering är enligt förslaget Nationella centret för utbildningsutvärdering och den anordnare eller serviceproducent av småbarnspedagogik som genomför utvärderingen gemensamt personuppgiftsansvariga. Vid externa utvärderingar föreslås utvärderingscentret ensamt vara personuppgiftsansvarigt.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
4.2.1
Ekonomiska konsekvenser
Systemet för utvärdering av småbarnspedagogikens kvalitet utvecklas som en del av utveck-lingsprogrammet Utbildning för alla, som i enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering syftar till att förbättra kvaliteten och jämlikheten inom småbarnspedagogiken. För utveckling av systemet har reserverats sammanlagt 1 278 000 euro för 2020—2022. Kostnaderna för utvecklingen finansieras med budgetmedel under undervisnings- och kulturministeriets moment 29.10.20.5. Undervisnings- och kulturministeriet svarar för kostnaderna för utvecklingen av kvalitetsutvärderingssystemet.
De uppskattade kostnaderna för förvaltningen av systemet från och med år 2023 uppgår till 450 000 euro per år, inklusive tekniskt stöd i anslutning till detta samt arbetsinsatsen för en sakkunnig vid utvärderingscentret. Finansieringen ingår i planen för de offentliga finanserna 2023—2026 under moment 29.01.03 inom ramen för digitaliseringsprojekt inom förskoleundervisningen, den grundläggande utbildningen och småbarnspedagogiken.
Den som anordnar och den som tillhandahåller småbarnspedagogik är redan för närvarande med stöd av 24 § i lagen om småbarnspedagogik skyldig att delta i utomstående utvärdering av verksamheten. Systemet förslås vara ett verktyg för att fullgöra denna lagstadgade skyldighet. Tillämpningen av kvalitetsutvärderingssystemet ska enligt förslaget vara avgiftsfri för kommuner och privata serviceproducenter samt frivilligt i fråga om självvärderingarna. I synnerhet i fråga om självvärderingar kan ibruktagandet av systemet kräva en ökad arbetsbörda som delvis är av engångskaraktär och rimlig till sin omfattning av anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik, eftersom införandet av det nya systemet bl.a. är förknippat med inskolningsarbete, administrativt arbete såsom beviljande av användarrättigheter samt utbildning i ibruktagandet av systemet. Här kan inte ges någon noggrannare uppskattning av arbetsmängden, eftersom praxis för ibruktagandet bl.a. beror på anordnarens eller serviceproducentens storlek och egna arrangemang.
På nationell nivå kan anlitandet av ett centraliserat system eventuellt medföra kostnadsbesparingar, eftersom en kommun eller privat serviceproducent som tar i bruk systemet inte behöver skaffa ett eget separat system för insamling av utvärderingsinformation eller själv administrera innehållet i fråga om kvalitetskriterierna för småbarnspedagogiken. Den tjänstetid som behövts för att samla in utvärderingsinformation kan minska i och med att det finns ett elektroniskt system och enhetliga verktyg till förfogande. Dessutom skulle insamlingen av uppföljningsdata i systemet möjliggöra en långsiktig utveckling av småbarnspedagogiken. Som bakgrundsinformation för systemet utnyttjas de uppgifter som den som genomför utvärderingen fört in i informationsresursen inom småbarnspedagogiken. Detta minskar den arbetsinsats som krävs för att genomföra en utvärdering. Därmed anses propositionen inte ha några ekonomiska konsekvenser för kommunerna eller för privata tillhandahållare av småbarnspedagogik.
Utnyttjandet av de uppgifter som införts i informationsresursen inom småbarnspedagogiken i systemet för utvärdering av småbarnskvalitetens kvalitet förutsätter utvecklingen av ett gränssnitt. Enligt 73 § 2 mom. i lagen om småbarnspedagogik driver Utbildningsstyrelsen en tjänst för utlämnande av uppgifter om småbarnspedagogik där uppgifter ur informationsresursen lämnas ut via ett tekniskt gränssnitt eller en elektronisk förbindelse i enlighet med 22 och 23 § i informationshanteringslagen. Kostnaderna för den föreslagna utvecklingen av ett gränssnitt beräknas uppgå till 15 000 euro för Utbildningsstyrelsen. Enligt förslaget ska kostnaderna för utvecklingen av systemet täckas med medel ur budgeten för utveckling av systemet.
4.2.2
Konsekvenser för myndigheterna
Konsekvenser för anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik
Systemet är ett instrument för att uppfylla den i 24 i lagen om småbarnspedagogik föreskrivna skyldigheten att utvärdera sin verksamhet för den som anordnar och den som tillhandahåller småbarnspedagogik. Ibruktagandet av det föreslagna systemet innebär inte att denna lagstadgade skyldighet utvidgas. Det föreslås vara avgiftsfritt för kommuner och för privata serviceproducenter att använda sig av systemet och frivilligt till den del det gäller självvärderingar. Anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik som anlitar systemet för att göra självvärderingar omfattas, i och med att de är gemensamt personuppgiftsansvariga, av det ansvar och de skyldigheter för personuppgiftsansvariga som föreslås i denna proposition. På grund av den gällande skyldigheten att utvärdera verksamheten kan anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik redan nu anses vara personuppgiftsansvariga i fråga om de självvärderingar som de genomför. Ibruktagandet av det föreslagna systemet medför således inga nya uppgifter för dem, utan skulle göra det lättare att samla in uppgifter gällande självvärderingar. Systemet förutsätter dock att användarna har kompetens och resurser att behandla den utvärderingsinformation som samlats in för att man ska kunna sammanställa resultaten av utvärderingen utifrån dessa.
Enligt 24 § i lagen om småbarnspedagogik ska den som anordnar och den som tillhandahåller småbarnspedagogik utvärdera sin verksamhet samt delta i utomstående utvärdering av sin verksamhet, vilket oftast innebär en utvärdering som utförs av Nationella centret för utbildningsutvärdering. Ibruktagandet av det föreslagna systemet innebär ingen förändring i fråga om den gällande lagstadgade skyldigheten för anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik att delta i utvärderingscentrets externa utvärderingar. Däremot ger systemet utvärderingscentret ett verktyg för att genomföra utvärderingar med dess hjälp. Om utvärderingscentret genomför externa utvärderingar med hjälp av det föreslagna systemet, ska anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik även i fortsättningen delta i dessa utvärderingar.
Konsekvenser för Nationella centret för utbildningsutvärdering
Nationella centret för utbildningsutvärdering får enligt förslaget en ny uppgift som systemansvarig och som personuppgiftsansvarig för systemet. Dessutom ska utvärderingscentret ta fram datamaterial ur de uppgifter som förts in i systemet. Arbetet med att utveckla systemet bedöms inte medföra något betydande nytt arbete för utvärderingscentret efter lagens ikraftträdande, eftersom centret har berett och utvecklat systemet för kvalitetsutvärdering i samarbete med undervisnings- och kulturministeriet sedan 2020. De viktigaste nya lagstadgade uppgifterna som föreslås för utvärderingscentret sammanhänger med förvaltningen av systemet från och med 2023, då det enligt förslaget ska tas i bruk. För skötseln av uppgiften reserveras för Nationella centret för utbildningsutvärdering 0,5—1 årsverken, som ingår i de kostnader för administreringen av systemet som beskrivs i avsnitt 4.2.1.
Övriga konsekvenser för myndigheterna
Utbildningsstyrelsen förvaltar en tjänst för utlämnande av uppgifter inom småbarnspedagogiken som gör det möjligt att lämna ut uppgifter ur informationsresursen via ett tekniskt gränssnitt eller en elektronisk förbindelse i enlighet med 22 och 23 § i informationshanteringslagen. Det föreslagna systemet innebär för Utbildningsstyrelsens del utveckling av ett sådant gränssnitt som avses i avsnitt 4.2.1. samt att Utbildningsstyrelsen kontrollerar lagenligheten gällande utlämnandet av uppgifter i samband med detta. Därtill är utvärderingscentret en fristående enhet som lyder under Utbildningsstyrelsen, och Utbildningsstyrelsen fungerar i enlighet med lagen om informationshantering som informationshanteringsenhet för utvärderingscentret. Därmed är det Utbildningsstyrelsen som för systemets del tillsammans med utvärderingscentret ska uppdatera informationshanteringsmodellen i enlighet med 5 § i informationshanteringslagen.
Som ett led i ibruktagandet av det föreslagna systemet fogas till informationsresursen inom småbarnspedagogiken ett nytt datafält, den anställdas e-postadress till arbetet. Den anställdas e-postadress överförs till kvalitetsutvärderingssystemet ifall hans eller hennes bakgrundsuppgifter har registrerats i informationsresursen. Personalens e-postadresser hör till de kontaktuppgifter som avses i 70 § 2 mom. 1 punkten i lagen om småbarnspedagogik och registreringen av dessa förutsätter således ingen ändring av lagen om småbarnspedagogik och inte heller att saken beaktas i de paragrafer som föreslås i denna proposition. För de personuppgiftsansvariga för informationsresursen inom småbarnspedagogiken, Utbildningsstyrelsen, anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik bedöms tillfogandet av denna information föranleda en arbetsuppgift av engångsnatur som medför en rimlig arbetsbörda. För att utöka uppgifterna krävs det att Utbildningsstyrelsen uppdaterar dokumentation som hämtats ur informationsresursen samt tillfogandet av ett datafält i informationsresursen och dess gränssnitt. För anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik kräver tillfogandet av dessa uppgifter att de nya uppgifterna förs in i informationsresursen. Att lägga till uppgifterna i informationsresursen uppskattas minska det manuella arbetet i anslutning till självvärderingarna hos anordnare och serviceproducenter, samt i fråga om externa utvärderingar minska mängden uppgifter som utvärderingscentret ombeds ombesörja för dessa angående e-postadresser till anställda som deltar i utvärderingar. Enligt förslaget är det till en början inte obligatoriskt att registrera e-postadresserna i informationsresursen inom småbarnspedagogiken, eftersom det är frivilligt för anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik att använda sig av systemet för att göra en självvärdering. Konsekvenserna av tillfogandet av e-postadresser med avseende på dataskyddet beskrivs i avsnitt 4.2.4.
4.2.3
Konsekvenser för barn och familjer
I förslaget föreslås det att det inrättas ett system för utvärdering av småbarnspedagogikens kvalitet med hjälp av vilket kvaliteten på småbarnspedagogiken och utvärderingen av småbarnspedagogiken utvecklas. Undersökningar och rekommendationer angående småbarnspedagogikens genomslag understryker att endast en högklassig småbarnspedagogik har positiva effekter på barnets utveckling, lärande och välbefinnande. Det är framför allt kvalitetsfaktorernas samlade effekt, snarare än deras effekt var för sig, som är av betydelse med tanke på det genomslag de får. I undersökningar lyfts personalens kompetens och utbildning, deras arbetsförhållanden och möjligheterna till yrkesmässig utveckling ofta fram som centrala kvalitetsfaktorer. Dessutom är storleken på barngrupperna samt relationstalet mellan personalen i fostrande och undervisningsuppgifter och antalet barn betydande kvalitetsfaktorer. Centrala kvalitetsfaktorer är också den pedagogiska praxisen inom småbarnspedagogiken, en lyhörd växelverkan med barnen samt barnens delaktighet och personalens samarbete med vårdnadshavarna. Karila, K. 2016. Vaikuttava varhaiskasvatus. Tilannekatsaus toukokuu 2016. Opetushallituksen raportti ja selvitys 2016:6. Dessa kvalitetsfaktorer inverkar väsentligt på den verksamhetskultur som uppstår inom småbarnspedagogiken. En verksamhetskultur som utgörs av högklassiga element gör det möjligt för barn, vårdnadshavare och yrkesutbildade personer att delta i utvärderingar och utveckling av verksamheten.
Främjande av likabehandling
Ett av syftena med det system för kvalitetsutvärdering av småbarnspedagogiken som föreslås i propositionen är att möjliggöra en utvärderingsbaserad utveckling av småbarnspedagogiken och på så sätt främja barnets möjligheter att på lika villkor delta i småbarnspedagogik av hög kvalitet som stöder barnets nuvarande välbefinnande i vardagen. Systemet ska innehålla nationellt enhetliga, forskningsbaserade utvärderingsverktyg med hjälp av vilka anordnarna och tillhandahållarna av småbarnspedagogik runt om i Finland kan genomföra självvärderingar.
Enligt undersökningar finns det ett samband mellan barns deltagande i småbarnspedagogik av hög kvalitet och deras kognitiva utveckling och skolframgång längre fram. T.ex. Sylva, K., Melhuish, E. C., Sammons, P., Siraj-Bl kommers, I. & Taggart, B. Lagen. The Environment Provision of Pre-Southol Education (EPPE) Project. Effective Pre-School Education. London: DfES /Institute of Education, University of London sekä Hall, J.S., Sylva, K., Sammons, P., Melhuish, E., Siraj-Blatchford, I. & Taggart, B. (2013). Can preschool protect young children's cognitive and social development? Variation by center quality and duration of attendance. School Effectiveness & School Improvement, 24(2), 155—176. Småbarnspedagogiken har visat sig ge positiva fördelar i synnerhet för barn som har en svagare socioekonomisk bakgrund. Till exempel Burger, K. (2010). How does early childhood care and education affect cognitive development? An international review of the effects of early interventions for children from different social backgrounds. Early Childhood Research Quarterly, 25, 140—165 samt Kosonen, T. & Huttunen, K. (2018). Kotihoidon tuen vaikutus lapsiin. Tutkimuksia 115. Palkansaajien tutkimuslaitos. Enligt undersökningarna är småbarnspedagogik dessutom ett bra sätt att förebygga utslagning bland barn. Till exempel Karila, K. (2016). Vaikuttava varhaiskasvatus. Tilannekatsaus toukokuu 2016. Opetushallituksen raportti ja selvitys 2016:6 samt Sipilä, J. & Österbacka, E. (2013). Enemmän ongelmien ehkäisyä, vähemmän korjailua? Perheitä ja lapsia tukevien palvelujen tuloksellisuus ja kustannusvaikuttavuus. Valtiovarainministeriön julkaisuja 11, Helsinki. Enligt utvärderingscentrets utvärdering har det dock ställvis uppdagats brister i kvaliteten på småbarnspedagogiken. Repo, L., Paanananen, M., Eskelinen, M., Mattila, V., Lerkkanen, M., Gammelgård, L., Ulvinen, J., Marjanen, J., Kivistö, A., Hjelt, H. (2019). Småbarnspedagogikens kvalitet i vardagen: Genomförandet av planer för småbarnspedagogik på daghem och inom familjedagvård. Nationella centret för utbildningsutvärdering. Genom utvärderingar som genomförs via det föreslagna systemet och den därpå följande kunskapsbaserade utvecklingen kan utvecklingen av småbarnspedagogiken stödjas jämlikt över hela landet. Därmed stärker förslaget jämlikheten mellan barnen inom småbarnspedagogiken.
Hörande av barn, barns delaktighet och främjande av barns möjligheter att påverka
Det system som föreslås i propositionen kan i framtiden användas för utvärderingar där de som tar fram informationen är barn som deltar i småbarnspedagogiken eller deras vårdnadshavare. Detta skulle bidra till barnens och vårdnadshavarnas delaktighet och lyfta fram deras synpunkter vid utvärderingen, utvecklingen och genomförandet av småbarnspedagogiken. Därmed förverkligas det mål som skrivits in i 3 § 1 mom. 9 punkten i lagen om småbarnspedagogik, enligt vilket syftet med småbarnspedagogiken är att säkerställa barnets möjligheter att få delta i och påverka sådana angelägenheter som berör barnet självt. Att främja barns delaktighet och den information som fås av barnen är väsentligt för att barnets bästa ska kunna beaktas vid planering, anordnande och tillhandahållande av samt beslutsfattande om småbarnspedagogik i enlighet med 4 §.
Propositionen främjar också främjandet av delaktighet och inflytande enligt 20 § i lagen om småbarnspedagogik, enligt vilken barnets åsikter och önskemål ska redas ut och beaktas i enlighet med barnets ålder och utveckling vid planeringen, genomförandet och utvärderingen av småbarnspedagogiken för ett barn. Enligt utvärderingscentrets utvärderingar förverkligas barnens delaktighet i planeringen och utvärderingen av verksamheten inte överallt på det sätt som förutsätts i lagen om småbarnspedagogik.Juutinen, J., Siippainen, A., Marjanen, J., Sarkkinen, T., Lundkvist, M., Mykkänen, A., Raitala, M., Rissanen, M-J., & Ruokonen, i. (2021). Pedagogiska kontinuum och uttrycksglädje! Pedagogik för femåringar och konst- och färdighetsfostrans nuläge inom småbarnspedagogiken. Nationella centret för utbildningsutvärdering. Publikationer 9:2021 samt Repo, L., Paanananen, M., Eskelinen, M., Mattila, V., Lerkkanen, M., Gammelgård, L., Ulvinen, J., Marjanen, J., Kivistö, A., Hjelt, H. (2019). Småbarnspedagogikens kvalitet i vardagen: Genomförandet av planer för småbarnspedagogik på daghem och inom familjedagvård. Nationella centret för utbildningsutvärdering.
Användningen av systemet kan dock vara till nackdel med tanke på barnets bästa, om utvärderingen är ensidig. På grund av småbarnspedagogikens karaktär, som utformats över tid och är en del av vår kultur, kan det finnas aspekter som inte beaktas inom ramen för de verktyg för utvärdering som baserar sig på vissa kriterier, men som det med tanke på barnets bästa och tillgodoseendet av barnets rättigheter samt den kvalitet på verksamheten som barnet möter är nödvändigt att utvärdera. Det är viktigt att se till att utvärderingen av småbarnspedagogiken sker mångsidigt och även på andra sätt än med hjälp av det föreslagna kvalitetsutvärderingssystemet. På så vis kan man säkerställa att utvärderingen når fram till barnets eller barngruppens upplevelser av en given situation, oberoende av enligt vilka kriterier verksamheten bedöms.
Om det föreslagna systemet utnyttjas vid hörandet av barn, ska kvalitetsutvärderingen alltid ske med beaktande av att verksamhet som riktar sig till små barn alltid är känslig till sin natur. Man bör i synnerhet iaktta ett lyhört förhållningssätt i fråga om på vilket sätt och vilket slags information som inom ramen för utvärderingen samlas in från barnen. Insamlingen av information bör ske så att situationen för barnets del upplevs vara positiv och inte försätter barnet i en obekväm position. Därtill ska barnen på ett begripligt sätt ges information om hur uppgifterna kommer att utnyttjas inom ramen för utvärderingen och utvecklingen av småbarnspedagogiken. Enligt 2 § 3 punkten i lagen om nationella centret för utbildningsutvärdering har utvärderingscentret till uppgift att stödja dem som ordnar småbarnspedagogik i frågor som gäller utvärdering och kvalitetssäkring, Utvärderingscentret producerar forskningsbaserat material om hur barn, med beaktande av barnets ålder och utveckling på ett ändamålsenligt sätt kan tas med i utvärderingen av småbarnspedagogiken, samt svarar för behövlig fortbildning och anvisningar för dem som genomför utvärderingarna när det gäller hur man hör barnen och får dem att delta i utvärderingarna.
Det föreslagna systemet gör det möjligt även för barnens föräldrar eller andra vårdnadshavare att delta i och påverka planeringen, genomförandet och utvärderingen av småbarnspedagogiken för sitt eget barn i enlighet med 20 § 2 mom. i lagen om småbarnspedagogik. Propositionen stärker möjligheten enligt 20 § 3 mom. i lagen om småbarnspedagogik för barnen och deras föräldrar eller andra vårdnadshavare att regelbundet delta i planeringen och utvärderingen av småbarnspedagogiken.
Konsekvenser av användningen av systemet för barn och familjer
Enligt förslaget ska inga bakgrundsuppgifter om barnen eller deras vårdnadshavare föras in i systemet ur informationsresursen inom småbarnspedagogiken. Genom åtgärden minimeras de personuppgifter som förs in i systemet och säkerställs att utvärderingen inte gäller barnen utan småbarnspedagogiken. Därigenom stärker propositionen barnets och familjens bästa samt deras dataskydd.
Anlitandet av systemet kan försämra barnets bästa, om konsekvenserna av och genomslaget för utvärderingssystemet eller de utvärderingar som genomförts med hjälp av det inte följs upp. Utvärderingscentret samlar in kommentarer om utvärderingsverktygens funktion samt om hur, i vilken omfattning och för vilket ändamål systemet används.
4.2.4
Konsekvenser för dataskyddet och informationshanteringen
Nationellt handlingsutrymme
Den behandling av personuppgifter som hänför sig till systemet för kvalitetsutvärdering ska enligt förslaget omfattas av tillämpningsområdet för den allmänna dataskyddsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och den nationella dataskyddslagen (1050/2018). När det gäller sådan behandling av personuppgifter som omfattas av dataskyddsförordningen är nationell speciallagstiftning möjlig i de fall då förordningen uttryckligen ger medlemsstaterna nationellt handlingsutrymme.
För det första kan handlingsutrymmet användas när lagligheten i behandlingen av personuppgifter grundar sig på artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen, det vill säga när behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en lagstadgad skyldighet. I propositionen föreslås det att lagen om Nationella centret för utbildningsutvärdering ska innehålla bestämmelser om ett kvalitetsutvärderingssystem för småbarnspedagogiken med hjälp av vilket anordnare och serviceproducenter av småbarnspedagogik samt utvärderingscentret kan utföra sina nuvarande lagstadgade utvärderingsuppgifter. Behandlingen av personuppgifter behövs vid de utvärderingar som genomförs i systemet. I propositionen föreslås särskilda bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i fråga om de personuppgifter som ska föras in i kvalitetsutvärderingssystemet och om ändamålet med personuppgifterna. Den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifter ska i fråga om anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik vara fullgörandet av den skyldighet att göra utvärderingar av den egna verksamheten som föreskrivs i 24 § i lagen om småbarnspedagogik, samt i fråga om Nationella centret för utbildningsutvärdering fullgörandet av den uppgift som föreskrivs i 2 § 1 punkten i lagen om Nationella centret för utbildningsutvärdering. I den föreslagna 7 § föreskrivs om användning av kvalitetsutvärderingssystemet för ovannämnda uppgifter. Lagenligheten i behandlingen av personuppgifter i fråga om både externa utvärderingar och självvärderingar som genomförs med hjälp av systemet grundar sig alltså på artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen.
I 7 § i lagförslaget föreslås dessutom bestämmelser om utvärderingscentrets uppgift att ta fram informationsmaterial om utvärderingar som gjorts med hjälp av kvalitetsutvärderingssystemet och som kan utnyttjas för skötseln av de uppgifter i anslutning till småbarnspedagogiken som det föreskrivs om i 2 § 1, 3 och 4 punkten i lagen om utvärderingscentret. Framtagandet av informationsmaterial förutsätter behandling av personuppgifter, för även om så kallade direkta identifieringsuppgifter i svaren inte registreras, så kan uppgifter om de svar som förs in i systemet gå att identifiera indirekt, vilket innebär att dessa ska behandlas som personuppgifter. Ovan nämnda paragraf utgör den rättsliga grunden för behandlingen av personuppgifter.
Enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen är ett grundläggande krav för lagstiftning som grundar sig på en lagstadgad skyldighet att den ska uppfylla ett mål av allmänt intresse, som är proportionellt mot det legitima mål som eftersträvas. Dessutom ska den nationella speciallagstiftningen vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar. Med beaktande av det faktum att dataskyddsförordningen är direkt tillämplig samt av grundlagsutskottets tolkningspraxis under senare tid när det gäller bestämmelser i lag (se särskilt GrUU 14/2018 rd) bör speciallagstiftningen begränsas enbart till det nödvändigaste.
Bestämmelserna om systemet har ett mål av allmänt intresse, eftersom man genom utvärderingar som genomförts med hjälp av systemet och den kunskapsbaserade utveckling som följer på detta kan utveckla kvaliteten på småbarnspedagogiken, inte bara på lokal utan också på nationell nivå. Regleringen kan anses vara proportionerlig, eftersom den har begränsats till att gälla endast de personuppgifter som behövs med tanke på genomförandet av utvärderingar samt med tanke på ändamålet med systemet. Även om det föreslagna systemet framöver kommer att kunna användas för utvärderingar där barn inom småbarnspedagogiken eller deras vårdnadshavare besvarar utvärderingar, behandlas eller förs deras bakgrundsuppgifter inte in i systemet.
Gemensamt personuppgiftsansvar
Det handlingsutrymme regleringen medger ska enligt förslaget också användas när det föreskrivs om gemensamt personuppgiftsansvariga för systemet för kvalitetsutvärdering. Nationella centret för utbildningsutvärdering och den anordnare eller tillhandahållare av småbarnspedagogik som genomför utvärderingen föreslås vara gemensamt personuppgiftsansvariga för kvalitetsutvärderingssystemet. I fråga om externa utvärderingar som genomförs med hjälp av systemet föreslås Nationella centret för utbildningsutvärdering vara personuppgiftsansvarig.
Den personuppgiftsansvariges skyldigheter enligt dataskyddsförordningen i fråga om uppgifternas innehåll och riktighet hör enligt förslaget till den kommun, samkommun eller privata serviceproducent som utför självvärderingen. Vid externa utvärderingar hör motsvarande skyldighet enligt förslaget till Nationella centret för utbildningsutvärdering. Enligt förslaget ska den aktör inom småbarnspedagogiken som genomför en självvärdering själv också ansvara för den registrerades rättigheter gällande rättelser av personuppgifter som tagits fram ur informationsresursen inom småbarnspedagogiken. Vid självvärderingar ska aktören själv därtill ansvara för att tillhandahålla information till den registrerade på det sätt som föreskrivs i kapitel III i dataskyddsförordningen. Det är motiverat att när de uppgifter en aktör inom småbarnspedagogiken fört in i informationsresursen utnyttjas i självutvärderingar, är det samma aktör som även ska svara för dessa uppgifters korrekthet, den registrerades rätt till rättelse av uppgifterna samt för informationen till den registrerade i kvalitetsutvärderingssystemet.
De skyldigheter som Nationella centret för utbildningsutvärdering i egenskap av ansvarig för förvaltningen av registret blir ansvarig för är registrets användbarhet, dess integritet och oföränderlighet samt skydd och bevarande av uppgifterna i det. I den föreslagna modellen svarar utvärderingscentret också för den registrerades rätt till rättelse enligt artikel 16 i dataskyddsförordningen i fråga om de svarsuppgifter som förts in i systemet. Eftersom anordnaren eller serviceproducenten inte kan redigera svaren, kan endast utvärderingscentret rätta en inexakt eller felaktig personuppgift i ett svar som förts in i systemet. Nationella centret för utbildningsutvärdering ska enligt förslaget också ansvara för lagenligheten i utlämnandet av uppgifter ur systemet. Därtill ska utvärderingscentret svara för de övriga skyldigheter som den personuppgiftsansvarige enligt dataskyddsförordningen har och som inte är sådana skyldigheter som enligt lag ankommer på den som anordnar eller tillhandahåller småbarnspedagogiken.
Informationshanteringsenhet för Nationella centret för utbildningsutvärdering i enlighet med informationshanteringslagen är Utbildningsstyrelsen, eftersom Nationella centret för utbildningsutvärdering enligt lagen om Utbildningsstyrelsen är en fristående enhet vid Utbildningsstyrelsen. Nationella centret för utbildningsutvärdering iakttar Utbildningsstyrelsens anvisningar om anordnande av och instruktioner gällande informationshanteringen.
Personuppgifter som behandlas i systemet
Det digitala systemet för kvalitetsutvärdering ska enligt förslaget innehålla nationella kvalitetsindikatorer för småbarnspedagogiken och utvärderingsverktyg som skapats utifrån dessa, uppgifter om genomförda och pågående utvärderingar samt svarsuppgifter om de anordnare eller tillhandahållare av småbarnspedagogik som genomför en utvärdering. I kvalitetsutvärderingssystemet behandlas personuppgifter innehavare av användarrättigheter till systemet samt för anställda som deltar i utvärderingens datainsamlingsskede. Vidare föreslås att man i systemet behandlar en familjedagvårdares personuppgifter i situationer där svaren ges av en familjedagvårdare eller av ett sådant gruppfamiljedaghem, för vilket det verksamhetsställe eller firmanamn som införts i informationsresursen inom småbarnspedagogiken innehåller familjedagvårdarens namn.
Ur informationsresursen inom småbarnspedagogiken ska man via ett gränssnitt hämta bakgrundsuppgifterna om den anordnare eller serviceproducent som genomför utvärderingen samt bakgrundsuppgifterna om en anställd som ger svar i utvärderingen, om uppgifterna om denne har införts i informationsresursen. I informationsresursen lagras uppgifter om den personal i fostrings-, undervisnings- och vårduppgifter, assistenter inom småbarnspedagogiken och daghemsföreståndare som är i anställningsförhållande hos anordnaren eller tillhandahållaren av småbarnspedagogiken. När insamlingen av uppgifter har avslutats ska en del av de personuppgifter som behandlats i insamlingsskedet raderas, och de svar som lagrats i systemet ska inte innehålla respondenternas namn- eller kontaktuppgifter.
Enligt artikel 4.1 i dataskyddsförordningen avses med personuppgifter varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. Även om de svarsuppgifter som förs in i systemet inte innehåller uppgifter som direkt identifierar de anställda, kan svaren i synnerhet på mindre orter indirekt kopplas ihop med en viss respondent, och därför föreslås att svaren ska behandlas som personuppgifter i det föreslagna systemet.
Om bakgrundsuppgifterna för vissa respondenter som deltar i en utvärdering inte införs i informationsresursen inom småbarnspedagogiken, föreslås det att dessa mottagares respektive e-postadress manuellt fogas till systemet i det skede insamlingen av uppgifter inleds. Om det finns vårdnadshavare som ska svara på frågor i utvärderingen, kan anordnaren eller tillhandahållaren av småbarnspedagogiken skapa en gemensam länk för dem, så de kan besvara frågorna via den. För barn inom småbarnspedagogiken och deras vårdnadshavare hämtas inga bakgrundsuppgifter ur informationsresursen, och deras personuppgifter ska inte heller behandlas i systemet.
Enligt artikel 5.1 c i dataskyddsförordningen ska personuppgifterna vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering). Den föreslagna 7 a § omfattar alla de personuppgifter som kan behandlas i systemet för kvalitetsutvärdering. De bakgrundsuppgifter som hämtas ur informationsresursen ska enligt förslaget avgränsas till endast sådana uppgifter som är ändamålsenliga med tanke på genomförandet av utvärderingen.
Enligt förslaget ska bakgrundsuppgifterna på individuell nivå i anslutning till en utvärdering behandlas i två olika applikationer som ingår i systemet: en applikation för svar och en applikation för bakgrundsinformation. I insamlingsskedet ska en företrädare för den aktör som genomför utvärderingen, till exempel daghemsföreståndaren, i en särskild applikation för bakgrundsinformation ur informationsresursen hämta en identifieringskod för varje anställd vid den verksamhetsenhet som deltar i utvärderingen samt den anställdes tilltalsnamn, efternamn, e-postadress och uppgiftsbenämning. Den anställdes personbeteckning får inte användas som identifieringskod. Uppgifterna införs i systemet via den särskilda applikationen för bakgrundsinformation för den tid insamlingen av uppgifter för utvärderingen håller på, och endast i fråga om de anställda som utvärderingen skickas till. Efter slutdatumet för insamlingen av uppgifter raderas bakgrundsuppgifterna ur applikationen. Uppgifterna sparas under den tid som uppgifterna insamlas, så att den som genomför utvärderingen kan administrera de uppgifter som skickats ut, och till exempel kontrollera vem det gäller om en försändelse misslyckats. Applikationen för svar fungerar separat från applikationen för bakgrundsinformation. I den förstnämnda applikationen behandlas de svar som lagras i systemet. Avsikten är att man ur informationsresursen inom småbarnspedagogiken ska hämta uppgifter om uppgiftsbenämning, examen och behörighet för var och en i personalen som besvarar utvärderingsblanketten, ifall uppgifter om i frågavarande person finns i informationsresursen. Dessa uppgifter sparas som en del av svaret och raderas först om svaret raderas. Även man inte registrerar uppgifter en persons namn och e-postadress i fråga om enskilda svar, är det möjligt att en respondent, t.ex. på en liten ort, indirekt skulle kunna identifieras via bakgrundsuppgifterna om honom eller henne. Enligt förslaget ska svaren därför behandlas som personuppgifter.
Enligt artikel 9 i dataskyddsförordningen hör till de särskilda kategorierna av personuppgifter t.ex. uppgifter som beskriver hälsotillstånd eller etnisk bakgrund. I systemet ska det enligt förslaget inte behandlas uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter. Bland respondenterna i de självvärderingar som ska genomföras med hjälp av systemet finns bland annat anställda inom småbarnspedagogiken som kan anses befinna sig i en svagare ställning i relation till en aktör på området som är arbetsgivare. Konfidentialiteten för de i systemet insamlade svaren tryggas enligt förslaget genom att man i insamlingsskedet behandlar mer ingående personuppgifter separat från de bakgrundsuppgifter som sammanhänger med svaren. Dessutom ska mer ingående personuppgifter som behandlas under insamlingen av uppgifter raderas efter slutdatum för insamlingsskedet. Genom de föreslagna åtgärderna minimeras risken identifiering av en anställd med hjälp av svaren i utvärderingen. Om barn som deltar i småbarnspedagogik eller deras vårdnadshavare svarar i en utvärdering, ska deras bakgrundsuppgifter varken behandlas eller införas i systemet. Behandlingen av personuppgifter i utvärderingssystemet anses inte medföra någon större risk för fysiska personers rättigheter och friheter med beaktande av arten av de personuppgifter som behandlas i systemet samt av att de bakgrundsuppgifter som hämtas ur informationsresursen inom småbarnspedagogiken begränsas från fall till fall. Dessutom begränsas synligheten för de personuppgifter som behandlas i systemet genom att det enligt förslaget är en specifik anordnare eller serviceproducent beviljas användarrättigheter för ett specifikt verksamhetsställe inom småbarnspedagogiken.
Självvärderingarna ska bl.a. innehålla svar från anställda inom småbarnspedagogiken som står i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande till sin arbetsgivare, en anordnare eller en tillhandahållare av småbarnspedagogik. Vid behandlingen av de anställdas personuppgifter kompletteras EU:s allmänna dataskyddsförordning förutom av den nationella dataskyddslagen även av lagen om integritetsskydd i arbetslivet (759/2004). Lagen om integritetsskydd i arbetslivet gäller förhållandet mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. Lagen tillämpas på anställda i arbetsavtalsförhållande, anställda i tjänsteförhållande och personer som har därmed jämförbar offentligrättslig anställning samt i tillämpliga delar även på arbetssökande och personer som söker en tjänst. Den centrala bestämmelsen i lagen om integritetsskydd i arbetslivet gäller det relevanskrav ingår i 3 § i den lagen. Enligt bestämmelsen får arbetsgivaren behandla endast sådana personuppgifter som har direkt relevans för arbetstagarens arbetsavtalsförhållande och som har att göra med hanteringen av rättigheter och skyldigheter för parterna i arbetsavtalsförhållandet. I systemet för kvalitetsutvärdering uppfyller behandlingen av personuppgifter för personalen inom småbarnspedagogiken relevanskravet, eftersom de självvärderingar som görs med hjälp av systemet handlar om den lagstadgade skyldigheten för en aktör inom småbarnspedagogiken, dvs. arbetsgivaren, att utvärdera den småbarnspedagogik som den tillhandahåller. I 4 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet föreskrivs också om allmänna förutsättningar för insamling av arbetstagares personuppgifter samt arbetsgivares upplysningsplikt. Om arbetsgivaren samlar in personuppgifter någon annanstans än hos arbetstagaren, ska arbetstagarens samtycke till detta inhämtas. Arbetstagarens samtycke behövs dock inte, när en myndighet lämnar ut uppgifter till arbetsgivaren för att denna ska kunna utföra en uppgift som i lag ålagts arbetsgivaren eller om det finns särskilda och uttryckliga bestämmelser i lag om insamling eller inhämtande av sådana uppgifter. Propositionen kan anses uppfylla bägge dessa krav, och därmed behövs något samtycke till insamling av uppgifter inte.
Enligt artikel 35 i dataskyddsförordningen ska den personuppgiftsansvarige före behandlingen utföra en bedömning av den planerade behandlingens konsekvenser för skyddet av personuppgifter, om en typ av behandling sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter. Vid bedömning av behovet av behandling ska beaktas dess art, omfattning, sammanhang och ändamål. Även lagstiftaren kan som en del av lagberedningen göra en bedömning av konsekvenserna med avseende dataskydd. På grund av sammanslagningen av datahelheterna och arten av de personuppgifter som behandlas (arbetstagarnas personuppgifter) kan det anses att en konsekvensbedömning enligt artikel 35 i den allmänna dataskyddsförordningen ska göras för behandlingen av personuppgifter i kvalitetsutvärderingssystemet. Det vore mest ändamålsenligt att låta utvärderingscentret sköta detta. Utvärderingscentret kan i egenskap av personuppgiftsansvarig och systemansvarig anses ha de bästa förutsättningarna att göra en konsekvensbedömning.
I svarsuppgifterna i systemet registreras personuppgifter som kan identifieras indirekt. Enligt artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen får personuppgifter inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. När det ursprungliga användningsändamålet upphör ska uppgifterna förstöras eller arkiveras. Såsom ovan konstateras behandlas inga särskilda kategorier av personuppgifter i systemet, och behandlingen bedöms inte heller utgöra en hög risk med tanke på den registrerades rättigheter och friheter. Därför föreslås det att fastställandet av förvaringstiderna för personuppgifter ska grunda sig på allmänna bestämmelser. Detta följer också grundlagsutskottets utlåtandepraxis efter dataskyddsförordningens ikraftträdande.
Vid beredningen av propositionen har man gjort en bedömning av huruvida användningen av kvalitetsutvärderingssystemet försätter de registrerade i ojämlik ställning vid självvärderingar. Eftersom det är frivilligt för anordnare och tillhandahållare av småbarnspedagogik att använda systemet för självvärdering, är det möjligt att en del av aktörerna inom småbarnspedagogiken inte tar systemet i bruk, utan väljer något annat sätt för utvärdering av sin verksamhet. En central skillnad jämfört med övriga alternativ för genomförande av självvärderingar är att den information som samlats in i det föreslagna systemet kan utnyttjas i en systematisk utveckling av småbarnspedagogiken och i utvärderingscentrets lagstadgade uppgifter. Aktörerna inom småbarnspedagogiken har också för närvarande olika och avvikande praxis för förvaring av utvärderingsuppgifter. För att man ska kunna bedöma om användningen av systemet för kvalitetsutvärdering försämrar de registrerades ställning i förhållande till nuvarande praxis för självvärderingar, bör man granska hur systemet skyddar personuppgifter och vilka konsekvenserna avseende dataskydd är enligt bedömningen i lagstiftningsskedet. I lagstiftningsskedet och med avseende på genomförandet av systemet har man eftersträvat att beakta att behandlingen av personuppgifter samt de aspekter som hänför sig till indirekt identifiering via svarsuppgifter ska vara adekvat. Självvärderingarna i det föreslagna kvalitetsutvärderingssystemet utförs enligt principerna för utvecklande utvärdering, med beaktande av respondenternas anonymitet och konfidentialiteten i behandlingen av deras svar. Dessa principer ska enligt förslaget även beaktas i det fall uppgifterna i systemet utnyttjas längre fram. På grund av de principer och förfaranden som beskrivs ovan, bedöms införandet av systemet inte medföra en försämring av de registrerades ställning jämfört med nuläget
Arbetstagarens e-postadress till arbetet
Som ett led i införandet av det system som föreslås ska det till informationsresursen inom småbarnspedagogiken fogas ett nytt datafält som sparas, arbetstagarens e-postadress till arbetet. Denna uppgift har inte hittills funnits att tillgå centralt. Enligt förslaget överförs den anställdas e-postadress till kvalitetsutvärderingssystemet endast ifall hans eller hennes bakgrundsuppgifter registrerats i informationsresursen. E-postadressen till arbetet är en personuppgift. För att minimera behandlingen av uppgifterna föreslås att e-postadressen raderas ur kvalitetsutvärderingssystemet när insamlingsskedet slutförts. Hösten 2021 utredde Utbildningsstyrelsen vilka synpunkter fem stora leverantörer av datasystem för personalförvaltning hade beträffande tillfogandet uppgiften om arbetstagarens e-postadress. Enligt systemleverantörerna ingår ett sådant datafältet färdigt i systemet, men i alla system är det inte om en uppgift som är obligatorisk att fylla i. För att uppgiften ska kunna fogas till informationsresursen krävs inga stora ändringar i personalförvaltningssystemens datamodeller, men det kräver att uppgiften registreras hos anordnaren eller tillhandahållaren av småbarnspedagogiken samt att ett nytt datafält tillfogas när systemen integreras med varandra. De lagstiftningsmässiga förutsättningarna för att registrera en anställds e-postadress beskrivs i avsnitt 4.2.2