1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Statsandelar, statsandelsprocent och justering av kostnadsfördelningen 

I lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs det om den statsandel som beviljas kommunerna för driftskostnader när det gäller sådana statsandelsåligganden som anges i lagens 1 § 1 mom.  

Som grund för beräkningen av statsandelen används de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåligganden som bestäms enligt lagens 6–13 §. I 26–28 § föreskrivs det om tilläggsdelar till statsandelen och i 29 § om utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. Statsandelen för en enskild kommun fastställs på basis av de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåligganden, tilläggsdelarna och utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. I 7 kap. föreskrivs det om andra minskningar och ökningar av statsandelen. I 7 a kap. föreskrivs det om sådan ersättning för förlorade skatteinkomster som föranleds av ändringar i beskattningsgrunderna och som betalas till kommunerna i samband med statsandelen från ett separat moment (28.90.35). 

I enlighet med 54 § i lagen om statsandel för kommunal basservice fastställs årligen grundpriserna för bestämningsfaktorerna enligt 6–13 och 26–28 § för det följande finansåret genom förordning av statsrådet, och dessa grundpriser används vid fastställandet av de kalkylerade kostnaderna och tilläggsdelarna för statsandelen. Vid fastställandet av grundpriset beaktas de uppskattade förändringarna i statsandelsåliggandenas omfattning och art, de uppskattade förändringarna i kostnadsnivån och de justeringar som årligen görs för att justera kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. Bestämmelser om grundpriser finns i 5 § i statsrådets förordning om statsandel för kommunal basservice (1446/2014). 

Bestämmelser om statsandelen för kommunal basservice och kommunernas självfinansieringsandel finns i 55 § i lagen om statsandel för kommunal basservice. Kommunernas statsandel av de kalkylerade kostnaderna enligt 6–13 § är för närvarande 25,67 procent (statsandelsprocent) och kommunernas självfinansieringsandel är 74,33 procent. Statsandelsprocenten anger kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller finansieringen av basservice på nationell nivå. Självfinansieringsandelen per invånare är lika stor i alla kommuner. Enligt 2 mom. är statsandelen för nya och mer omfattande statsandelsåligganden 100 procent av de kalkylerade kostnaderna för nya och mer omfattande åligganden, om inte åliggandena minskas i motsvarande utsträckning.  

Enligt 57 § beaktas en förändring i omfattningen eller arten av statsandelsåliggandena, om den följer av en lag eller förordning som gäller statsandelsåliggandet i fråga, av sådana föreskrifter från en statlig myndighet som grundar sig på lag eller förordning eller av statsbudgeten. Förändringen i kostnadsnivån bestäms enligt det prisindex för basservice som det utfärdas närmare bestämmelser om genom förordning av statsrådet.  

Vid justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna justeras enligt 58 § 1 mom. de kalkylerade kostnaderna, grundpriserna och finansieringen i enlighet med de faktiska kostnaderna, liksom den i 55 § angivna statsandelsprocenten. Vid justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna justeras enligt 58 § 2 mom. på riksnivå som en helhet de grundpriser som ligger till grund för de kalkylerade kostnaderna enligt 6–13 §. Dessutom justeras sådan finansiering som det föreskrivs om i 11 och 29 § i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009) till de delar som anges i momentet. Staten deltar i de kalkylerade kostnaderna med den procentandel som anges i 55 §. I statsandelsprocenten beaktas den ovan avsedda finansieringen enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet.  

Grundpriserna och finansieringen fastställs och bestämmelser om statsandelsprocenten utfärdas för varje finansår. Justeringen av kostnadsfördelningen görs årligen  

När kostnadsfördelningen justeras används enligt 60 § 2 mom. uppgifterna om de faktiska kostnaderna för det tredje året före finansåret. Vid justeringen av kostnadsfördelningen 2022 används uppgifterna om de faktiska kostnaderna för 2019. 

Tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen 2021 

I 36 § i lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs det om tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen till kommunerna. År 2021 dras från statsandelen för kommunal basservice av 2,47 euro per invånare för att minska utgifterna för pensionsstödet till långtidsarbetslösa, 4,10 euro per invånare för att finansiera sjukvårdshelikopter- och läkarhelikopterverksamhet och 1,82 euro per invånare för att genomföra incitamentssystemet för digitalisering i kommunerna.  

Med anledning av de ekonomiska konsekvenserna av coronavirusepidemin har statsandelarna för kommunal basservice ökats med sammanlagt 280 miljoner euro år 2021. År 2021 görs det inget avdrag från statsandelen när det gäller de inbesparingar för kommunerna som genomförandet av konkurrenskraftsavtalet medför, vilket ökar statsandelarna med sammanlagt 233,6 miljoner euro jämfört med år 2020. Dessutom ökas statsandelarna med sammanlagt 46,4 miljoner euro, varav 15,4 miljoner euro riktas till kommunerna enligt invånarantal (2,80 euro per invånare) och 31 miljoner euro i proportion till den utdelning av kommunalskatten som tillämpas vid skatteredovisningarna för skatteåret 2020. De tillägg som till följd av coronavirusepidemin görs 2021 är av engångsnatur. Sådana tillägg ingår alltså inte längre i de kommande årens statsandelar.  

Dessutom ökas statsandelen 2021 med 0,16 euro per invånare i samband med genomförandet av reformen av klientavgifterna inom social- och hälsovården (sammanlagt 0,9 miljoner euro) och med 3,64 euro per invånare för att finansiera en ökning av statsandelen enligt prövning (sammanlagt 20 miljoner euro).  

Till statsandelen för basservice hänför sig utöver de minskningar och ökningar som föreskrivs i 36 § i lagen om statsandel för kommunal basservice vissa andra minskningar och ökningar, såsom det avdrag som görs på basis av kommunernas andel av finansieringen av det grundläggande utkomststödet, neutraliseringen av ändringen i skatteinkomstutjämningen, överföringarna för sammanslagningsunderstöd enligt prövning till kommuner samt den korrigeringspost som hänför sig till arbetsmarknadsstödet. Minskningarna och ökningarna framgår av statsbudgeten (moment 28.90.30). 

Bestämmande av skyldighet att betala hemkommunsersättning 

Bestämmelser om skyldigheten att betala hemkommunsersättning finns i 37 § i lagen om statsandel för kommunal basservice. Om förskoleundervisning och i 26 § 1 mom. i lagen om grundläggande utbildning avsedd grundläggande utbildning vid utgången av året före det år som föregått finansåret ordnas av någon annan än elevens hemkommun, är elevens hemkommun skyldig att betala kommunen i fråga eller den utbildningsanordnare av annat slag som avses i 1 § 2 mom. hemkommunsersättning enligt 38–41 §.  

Elevuppgifterna för utbetalning av hemkommunsersättning samlas i fortsättningen in ur Utbildningsstyrelsens datalager Koski. På grund av praxis för uppgiftsregistreringen har granskningstidpunkten enligt gällande lagstiftning, det vill säga den 31 december, i praktiken visat sig vara problematisk. Detta beror på att om en elev går vårterminen i en annan skola registreras i datasystemet när höstterminens undervisning avslutas att eleven har lämnat skolan. Sålunda ger den granskning som görs i slutet av året inte en fullständig bild av de elever för vilka hemkommunsersättning ska betalas. Därför är det befogat att ändra granskningsdatumet.  

Statsandelsbeslut 

Bestämmelser om statsandelsbeslut finns i 48 § i lagen om statsandel för kommunal basservice. Finansministeriet beviljar kommunen statsandel och ersättning för förlorade skatteinkomster som föranleds av ändringar i beskattningsgrunderna utan ansökan senast före utgången av året före finansåret. Statsrådet beslutar på ansökan om höjning av statsandelen enligt prövning. Höjning av statsandelen enligt prövning ska sökas före den tidpunkt som finansministeriet bestämmer. Enligt 19 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003) kan vanlig elektronisk delgivning ske elektroniskt med samtycke av den som saken gäller. Hittills har statsandelsbesluten sänts till kommunerna per post, vilket medför betydligt mer arbete än den elektroniska leveransen.  

Rättelseförfarande 

I 64 § i lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs att en kommun som inte nöjer sig med ett beslut av finansministeriet som gäller beviljande av statsandel, ersättning för förlorade skatteinkomster som föranleds av ändringar i beskattningsgrunderna eller beloppet av hemkommunsersättningens grunddel har rätt att inom tre månader från delfåendet av beslutet framställa ett skriftligt rättelseyrkande hos finansministeriet. En anvisning om rättelseyrkande ska fogas till beslutet. 

Paragrafen och dess motiveringstexter är felaktiga till den del det är fråga om beslut om höjning av statsandelen enligt prövning. Enligt motiveringen till paragrafen får rättelse sökas i beslut som gäller höjning av kommunens statsandel enligt prövning, eftersom höjningen är en del av beslutet om beviljande av statsandel (RP 174/2009 rd, s. 111). I paragrafen föreskrivs det dock endast om yrkande på rättelse av finansministeriets beslut, medan beslut om höjning av statsandelen enligt prövning fattas av statsrådet. Ordalydelsen i motsvarande bestämmelse i den nya lag om statsandel för kommunal basservice som träder i kraft den 1 januari 2023 har korrigerats. Det är motiverat att göra motsvarande korrigering i den gällande lagen, som kommer att tillämpas till utgången av 2022. 

3  Förslagen och deras konsekvenser

4  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2022. 

5  Förhållande till andra propositioner

6  Förhållande till grundlagen och lagstiftningsordning

Enligt 121 § 1–2 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. Enligt 121 § 3 mom. har kommunerna beskattningsrätt. Bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och för hur skatten bestäms samt om de skattskyldigas rättsskydd utfärdas genom lag.  

Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis i fråga om kommunal självstyrelse framhävt att när kommunerna åläggs uppgifter ska det i enlighet med finansieringsprincipen ses till att kommunerna har faktiska förutsättningar att klara av dem (GrUB 25/1994 rd, s 3, GrUU 18/2001 rd, GrUU 30/2013 rd, s. 5/I, GrUU 12/2011 rd, s. 2/II, GrUU 41/2010 rd, s. 5/II). Utskottet har ansett att finansieringsuppgifter för kommunerna, med hänsyn till att självstyrelsen är skyddad i grundlagen, inte får vara så stora att de försämrar kommunernas verksamhetsvillkor på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt bestämma om sin ekonomi och därmed också om sin förvaltning (se t.ex. GrUU 41/2014 rd, s. 3/II och GrUU 50/2005 rd, s. 2). En liknande definition ingår också i artikel 9 i den europeiska stadgan om lokal självstyrelse, enligt vilken kommunernas ”ekonomiska resurser skall motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag”. 

Ett viktigt syfte med statsandelssystemet är att garantera att alla kommuner, oavsett skillnader i förhållanden och inkomstbas, har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagstadgade uppgifter. Statsandelssystemet främjar regional jämlikhet och är därmed betydelsefullt också med tanke på 6 § i grundlagen. Systemet ska jämna ut skillnader som beror på kommunernas kostnader för och behov av basservice och därigenom främja en jämlik behandling av invånarna i kommuner med olika närings- och befolkningsstruktur och deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga med tanke på deras grundläggande fri- och rättigheter. Således är granskningen av statsandelssystemet viktig också med tanke på genomförandet av finansieringsprincipen (GrUU 16/2014 rd, s. 3/I, GrUU 34/2013 rd, s. 2/I, GrUU 29/2009 rd, s. 2/I). 

Trots att statsandelssystemet har en central betydelse för genomförandet av finansieringsprincipen och tryggandet av tjänster i anslutning till de grundläggande fri- och rättigheterna, har lagstiftaren ansetts ha tämligen stor prövningsrätt när den föreskriver om ändringar i statsandelssystemet, också när ändringarna har stor effekt på enskilda kommuners statsandelar (GrUU 40/2014 rd, s. 3/I-II och GrUU 16/2014 rd, s. 4/II). Grundlagsutskottet har emellertid i sin utlåtandepraxis också påpekat att ändringarna inte får äventyra den regionala jämlikheten (GrUU 16/2014 rd, s. 3–4 och GrUU 12/2011 rd, s. 3). Utskottet har dock också framhållit att inga skarpa gränser för lagstiftarens prövning går att utläsa ur jämlikhetsprincipen, när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas (t.ex. GrUU 40/2014 rd, s. 6/II). Grundlagsutskottet har även ansett det viktigt med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna att den ekonomiska anpassningen i kommuner som förlorar statsandelar lindras genom en tillräckligt lång och på objektiva grunder fastställd övergångstid eller genom andra arrangemang (GrUU 16/2014 rd, s. 4/II). 

Grundlagsutskottet har i sin praxis angående statsandelssystemet ansett att det med tanke på den grundlagstryggade finansieringsprincipen inte räcker att bedöma hur den förverkligas på hela den kommunala sektorns nivå, eftersom medborgarnas självstyrelse är skyddad i varje kommun. Konsekvenserna ska således bedömas också med tanke på situationen i enskilda kommuner (se t.ex. GrUU 17/2021 rd, GrUU 40/2014 rd, s. 3, GrUU 16/2014 rd, s. 3 och GrUU 41/2002 rd, s. 3/II). Grundlagsutskottet har också förutsatt att när den lagstiftning som påverkar kommunernas ekonomi tillämpas ska seriös hänsyn tas till att invånare i kommuner i olika delar av landet bemöts jämlikt och till deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga för att tillgodose deras grundläggande fri- och rättigheter (se GrUU 67/2014 rd och GrUU 37/2006 rd, s. 2–3). 

I propositionen föreslås det att statsandelsprocenten för basservice ska sänkas med 2,08 procentenheter 2022. Vid sänkningen av statsandelsprocenten har flera olika faktorer beaktats, vilket beskrivs närmare ovan. Att sänka statsandelsprocenten minskar inte i verkligheten statsandelarna jämfört med den nuvarande nivån, eftersom det vid sänkningen av statsandelsprocenten är fråga om att neutralisera justeringen av kostnadsfördelningen mellan kommunerna och staten 2022 och att ändra avdragen i indexhöjningarna 2016, 2018 och 2019 och avdraget med koppling till konkurrenskraftsavtalet så att de i stället för temporära avdrag blir permanenta avdrag, även om avdraget med koppling till konkurrenskraftsavtalet inte görs 2021. Som det konstateras ovan, har lagstiftaren av hävd ansetts ha tämligen stor prövningsrätt när den föreskriver om ändringar i statsandelssystemet. Enligt regeringens uppfattning kan den föreslagna ändringen inte anses äventyra kommunernas förmåga att oberoende av omständigheter och skillnader i kommunernas inkomstbas klara av särskilt deras lagstadgade uppgifter och inte heller anses försvaga deras verksamhetsbetingelser på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi och därigenom också om sin förvaltning. 

Regeringen anser att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.