1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

En utlännings skyldighet att lämna landet

I 40 § i utlänningslagen föreskrivs om uppehållsrätt. Enligt 1 mom. 1 punkten är laglig vistelse enligt denna lag vistelse med uppehållstillstånd som beviljats av en finsk myndighet. Enligt 3 mom. får en utlänning lagligen vistas i landet under den tid ansökan behandlas tills ärendet har avgjorts genom ett beslut som vunnit laga kraft eller ett verkställbart beslut har fattats om att utlänningen ska avlägsnas ur landet. I utlänningslagen föreskrivs det dock inte uttryckligen om utlänningars skyldighet att lämna landet, men om det inte finns någon uppehållsrätt har utlänningen skyldighet att lämna landet i och med att vistelsen då är olaglig utan beslut eller föreläggande av myndigheten. Vistelsen blir olaglig till exempel när uppehållstillståndet eller visumets uppehållstid löper ut, även om inget beslut om avlägsnande ur landet har fattats. Bestämmelser om återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet ingår i EU:s återvändandedirektiv Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. . I direktivet föreskrivs bland annat om beslut om återvändande, frivillig återvändande, avlägsnande och inreseförbud. Enligt artikel 7 i direktivet ska medlemsstaterna fastställa en tid för frivilligt återvändande, som vanligtvis är 7–30 dagar. Om det finns risk för att återresan försenas eller om den berörda personen utgör en risk för den allmänna ordningen eller säkerheten får medlemsstaterna dock avstå från att fastställa en tidsfrist. Då kan personen tvingas lämna landet med hjälp av tvångsåtgärder utan möjlighet till frivilligt återvändande.  

Återkallande av uppehållstillstånd och att avstå från återkallande samt utvisning

Enligt 58 § 5 mom. i utlänningslagen får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd återkallas, om de villkor på grundval av vilka uppehållstillståndet beviljades inte längre uppfylls. Bestämmelsen tillämpas bland annat på uppehållstillstånd på grund av arbete när anställningsförhållandet upphör i förtid. Bestämmelsen är diskretionär och ger å ena sidan Migrationsverket möjlighet att bedöma om tillståndet ska återkallas i olika situationer, men å andra sidan förpliktar den inte att vänta på att åtgärder ska vidtas om det uppstår en grund för återkallande. Förfarandet för återkallande av uppehållstillstånd med tillhörande höranden, beslutsfattande och ändringssökande är en lång process. Det finns inte nödvändigtvis processekonomiska grunder för att återkalla uppehållstillståndet, om uppehållstillståndet är giltigt till exempel bara några månader efter att anställningsförhållandet upphört. Migrationsverket övergick i april 2023 till ett förfarande där det inte inleder förfarandet för återkallande av uppehållstillstånd inom en garantitid på tre månader. Migrationsverket har meddelat att man beslutade om garantitiden för att förfarandet ska vara enhetligt för alla och för att sökanden ska kunna fokusera på att hitta ett nytt jobb inom tre månader.  

Om uppehållstillståndet återkallas blir det fråga om utvisning som avlägsnande ur landet. I allmänhet behandlas återkallande av tillstånd och utvisning samtidigt av processekonomiska skäl. I 145 § i utlänningslagen föreskrivs om hörande och i 146 § om helhetsbedömning, när det gäller prövning av avlägsnande ur landet. I samband med en bedömning ska särskild uppmärksamhet ägnas åt barnets bästa och skyddet av familjelivet. Sådana omständigheter som annars ska beaktas vid bedömningen är åtminstone hur länge och i vilket syfte utlänningen har vistats i landet samt karaktären hos det uppehållstillstånd som beviljats utlänningen, utlänningens band till Finland samt hans eller hennes familjemässiga, kulturella och sociala anknytning till hemlandet. 

Enligt Migrationsverkets statistik . Ansökan grundade sig inte på att man gjort sig skyldig till brott. Statistik — Migrationsverket (migri.fi) fattade det beslut om utvisning på grundval av olaglig vistelse:  

år 2021 sammanlagt 1 756 gånger, varav besluten fördelade sig på 1 201 utvisas, 21 ärendet har förfallit och 534 utvisas ej, 

år 2022 sammanlagt 1 611 gånger, varav besluten fördelade sig på 1 161 utvisas, 32 ärendet har förfallit och 418 utvisas ej, 

år 2023 sammanlagt 1 405 gånger, varav besluten fördelade sig på 1 062 utvisas, 23 ärendet har förfallit och 320 utvisas ej. 

På grundval av medborgarskap fattades flest beslut för ryssar, irakier, uzbekistanser, vietnameser, turkar och kineser. Besluten gällde oftare män (cirka 70 procent) än kvinnor (cirka 30 procent). 

Arbetsgivarens informationsskyldighet

Enligt regeringsprogrammet föreskrivs det i lag att arbetsgivare ska underrätta Migrationsverket när ett anställningsförhållande upphör för en person som vistas i Finland med stöd av uppehållstillstånd på grund av arbete. Skyldigheten förenas med hot om sanktioner. I den gällande invandringslagstiftningen ingår ingen skyldighet för arbetsgivare att underrätta Migrationsverket om arbetstagarens anställningsförhållande upphör. I utlänningslagen föreskrivs på grundval av EU-bestämmelserna Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt endast att arbetsgivaren ska lämna information när denne anställer en arbetstagare som är medborgare i ett tredjeland. I 186 § i utlänningslagen föreskrivs om sanktioner för utlänningsförseelse av arbetsgivare i fråga om skyldigheten att lämna information och i 187 § om vägran att bevilja uppehållstillstånd för arbete. Bestämmelser om påföljden för anlitande av utländsk arbetskraft som saknar tillstånd ingår i 47 kap. 6 a § i strafflagen.  

Migrationsverket får slumpmässigt enstaka underrättelser om att arbetet har upphört från arbetstagaren själv eller dennes arbetsgivare eller saken kan uppdagas på annat sätt.  

Arbets- och näringsbyråerna, till vilka information om nya arbetstagare har lämnats, hade den 2 oktober 2023 3 664 obehandlade anmälningar i UMA och 434 som inkommit per e-post. Ett e-postmeddelande kan innehålla underrättelser om flera arbetstagare. 

Omfattningen av rätten att arbeta

Enligt regeringsprogrammet främjas rätten att arbeta inom samma bransch och inom branscher där det kan konstateras råda verklig brist på arbetskraft i fråga om personer med uppehållstillstånd på grund av arbete. 

Bestämmelser om utlänningars rätt att arbeta finns i utlänningslagen och speciallagarna om invandring. I 81 a § i utlänningslagen föreskrivs om rätten att arbeta med stöd av uppehållstillstånd och i 81 b § om rätten att arbeta utan uppehållstillstånd. I 81 a § 1 mom. i lagen föreskrivs om situationer där rätten att arbeta är obegränsad. Obegränsad rätt att arbeta har bland annat en utlänning som har beviljats permanent uppehållstillstånd och uppehållstillstånd på grund av familjeband, varvid utlänningen själv får söka sig till det arbete han eller hon vill ha. I övrigt är rätten att arbeta begränsad, varvid huvudregeln är att tillståndet, om inte annat föreskrivs, ger rätt att utföra det arbete för vilket det beviljats. Det anges i delbeslutet enligt 72 a § 3 mom. om uppehållstillståndet för arbetstagare berättigar till anställning inom en bransch eller flera. Enligt 81 a § 3 mom. i utlänningslagen har en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för specialsakkunnig enligt 73 § eller något annat uppehållstillstånd för förvärvsarbete enligt 74 § rätt att arbeta i enlighet med grunden för tillståndet. En innehavare av uppehållstillstånd på någon annan grund har rätt att utföra sådant arbete som avses i 73 § och i 74 § 1 mom. 4, 5 och 8–10 punkten. Utlänningslagen innehåller inga bestämmelser om arbetsgivarspecifika uppehållstillstånd, utan tillståndet berättigar alltid till arbete inom det yrke som anges i uppehållstillståndet för arbetstagare, för vilket det har beviljats, eller enligt den grund som föreskrivs i 74 §, varvid det också är tillåtet att byta arbetsplats och arbetsgivare under tillståndets giltighetstid utan att byta yrke eller grund för arbetet. 

Tillgången på arbetskraft prövas i fråga om arbetstagarens ansökan om uppehållstillstånd när tillståndet ansöks för första gången. Dessutom prövas tillgången på arbetskraft även på ansökan om fortsatt tillstånd, om tillstånd ansöks för en annan bransch än den som det första tillståndet beviljades för. Enligt 72 a § 2 mom. i utlänningslagen undviker den som söker fortsatt uppehållstillstånd för arbetstagare emellertid tillgångsprövningen om sökanden har arbetat minst nio månader med stöd av det föregående uppehållstillståndet för arbetstagare. Om arbetet pågick i mindre än nio månader tillämpas tillgångsprövning på ansökan. I NTM-centralernas regionala riktlinjer fastställs det på yrkesklassnivå inom vilka branscher tillgången på arbetskraft är försämrad. Om branschen ingår i NTM-centralens gällande riktlinjer behöver platsen i princip inte lediganslås. I de regionala riktlinjerna har man således sammanställt de branscher som kan förordas i regionen utan någon utredning om tillgången på arbetskraft, när arbetet sker inom den NTM-centrals område som gett de regionala riktlinjerna.  

I speciallagarna om invandring föreskrivs att rätten att arbeta är en rättighet enligt grunden för tillståndet. Sådan reglering finns i följande lagar: 14 § i lagen om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på grund av forskning, studier, praktik och volontärarbete (719/2018), 12 a § i lagen om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (907/2017), 12 a § i lagen om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (908/2017) och 10 § i lagen om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (224/2024). 

Tillgången på arbetskraft

I utlänningslagen och speciallagarna om invandring föreskrivs det inte att ett giltigt uppehållstillstånd för arbete ska ge rätt att arbeta inom branscher med brist på arbetskraft. I delbeslutsprövningen för uppehållstillstånd för arbetstagare hör det dock till arbets- och näringsbyrån att inom en rimlig tid utreda tillgången på arbetskraft som är lämplig för det avsedda arbetet och som är tillgänglig på arbetsmarknaden med beaktande av riktlinjerna i 72 b §. I den bestämmelsen anges det att NTM-centralerna, som är 15 till antalet, i samråd med arbetsmarknadsparterna följer arbetsmarknadsläget i sitt område och fattar ett beslut i vilket det utfärdas riktlinjer för de allmänna villkoren för anlitandet av utländsk arbetskraft inom centralens område. Regleringen genomför skrivningen i regeringsprogrammet, enligt vilken regeringen behåller systemet för tillgångsprövning i dess nuvarande form med avsikten att man i första hand ska se till att de som redan är arbetslösa arbetssökande i Finland får sysselsättning. Dessutom kompletterar regeringen arbetskraften i första hand med arbetskraft från EU- och EES-området, vilket systemet med tillgångsprövning också genomför. 

Statistikcentralen har på uppdrag av arbets- och näringsministeriet genomfört arbetsgivarintervjuer för att bland annat kartlägga hur vanligt det är att arbetsgivarna upplever problem med tillgången på arbetskraft. Enligt intervjuerna minskar efterfrågan på arbetskraft, men trots detta har knappt hälften av de verksamhetsställen som sökt arbetskraft (46 procent) fortfarande haft svårt att tillsätta en ledig arbetsplats. Inom social- och hälsovårdssektorn är det mest vanligt med problem. Den regionalt svåraste situationen år 2023 har man haft i Kajanaland och Österbotten. En närmare granskning på yrkesnivå visar att arbetskraftsbristen i dag i synnerhet gäller sjukskötare och närvårdare. Dessutom finns det kvantitativ brist på arbetskraft bland annat inom småbarnspedagogik, försäljningsuppgifter, skydds- och bevakningsarbete samt programvarubranschen. Det finns ett överutbud av arbetskraft bland annat inom yrkena säljare, husbyggare, snickare, frakthanterare och lastbilschaufförer. ANM-analyser 119/2024 (8.3.2024) 

I 54 procent av de små och medelstora företagen har det förekommit problem med att få arbetskraft, dvs. 46 procent får tillräckligt med arbetskraft. Problemet med tillgången på arbetskraft är ett betydande tillväxthinder för 13 procent av företagen och problemet med tillgången på arbetskraft begränsar tillväxten i viss mån för 41 procent av företagen. SMF-företagsbarometern, våren 2024. I följande tabell finns en närmare beskrivning av de små och medelstora företag som har upplevt problem med tillgången på arbetskraft som helhet och per bransch.  

Internationell rekrytering kan vara en del av lösningen för att åtgärda kompetensbristen. Enligt NTM-centralernas bedömning råder det brist på arbetskraft inom följande kompetenser i hela landet: sjukskötare m.fl., närvårdare, barnträdgårdslärare, applikationsplanerare, allmänläkare, hemvårdare (hemserviceverksamhet), kontorsstädare och anstaltsvårdare m.fl., speciallärare, servitörer, svetsare och gasskärare, specialsakkunniga inom socialt arbete, montörer och verkstadsmekaniker. 

Projektet med färdplaner för tillgång på arbetskraft har sökt lösningar på arbetskraftsbehoven inom olika branscher i hela Finland. Datamodellen som utvecklats av de sakkunniga inom projektet har fördjupat förståelsen för orsakerna till och omfattningen av arbetskraftsbristen och kompetensglappet inom olika yrken och områden. Samtidigt har bilden av arbetskraftsreserverna och behovet av arbetskraftsinvandring preciserats. När det gäller invandring saknas det sådan egentlig reglering i EU-lagstiftningen. I EU-lagstiftningen finns det dock till exempel en sådan typ av reglering att etisk rekrytering kan beaktas i uppehållstillståndsförfarandet. Då kan en ansökan om uppehållstillstånd avslås särskilt för att säkerställa etisk rekrytering till yrken med brist på kompetenta arbetstagare i ursprungsländerna, även på grundval av ett avtal som räknar upp yrken för detta syfte och som antingen har ingåtts av unionen och å ena sidan medlemsstaterna och å andra sidan ett eller flera tredjeländer eller som har ingåtts av å ena sidan medlemsstaterna och å andra sidan ett eller flera tredjeländer. 

Enligt artikel 26 i EU:s blåkortsdirektiv Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG ska de yrken för vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser som kan styrkas genom bevis på ett erforderligt antal år av relevant yrkeserfarenhet betraktas som likvärdiga med de kunskaper, färdigheter och kompetenser som kan styrkas genom bevis på högre utbildning vid ansökan om ett EU-blåkort förtecknas i bilaga I. Dessutom föreskrivs det att kommissionen senast den 18 november 2026, och därefter vartannat år ska lämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om sin bedömning av förteckningen över yrken i bilaga I, med beaktande av arbetsmarknadens föränderliga behov. Dessa rapporter ska utarbetas efter samråd med de nationella myndigheterna, på grundval av ett offentligt samråd som ska omfatta arbetsmarknadens parter. På grundval av dessa rapporter får kommissionen vid behov lägga fram lagstiftningsförslag för att ändra bilaga I.  

Kommissionen lade den 15 november 2023 fram ett förslag till förordning Regulation establishing an EU Talent Pool_en.pdf (europa.eu) om inrättande av EU Talent Pool, dvs. en arbetskraftsreserv. Enligt förslaget är regleringen frivillig för medlemsstaterna. Där kan en arbetsgivare som behöver arbetskraft från utlandet och arbetstagare som söker arbete i Finland mötas på en webbplattform. Om arbetsgivaren därefter beslutar sig för att anställa arbetstagaren ska arbetstagaren inleda förfarandet för ansökan om uppehållstillstånd.  

Enligt regeringsprogrammet ligger tyngdpunkten för arbetsrelaterad invandring från tredjeländer på personer med högskoleutbildning och arbetstagare inom sådana branscher som genuint kan verifieras som branscher med brist på arbetskraft. Enligt regeringsprogrammet inför regeringen en modell med riktad arbetskraftsinvandring från utvalda länder för att styra arbetskraftsinvandringen. Syftet är att rekryteringen ska inriktas på grupper med särskild kompetens i länderna i fråga. Länderna är Indien, Filippinerna, Brasilien och Vietnam. 

Från Filippinerna kommer man i första hand till uppgifter inom vårdsektorn med uppehållstillstånd för arbetstagare. Från Indien kommer man med uppehållstillstånd för specialsakkunnig till uppgifter inom IKT-branschen, som forskare samt med uppehållstillstånd för arbetstagare till exempel till uppgifter inom tillverkningsindustrin. Den vanligaste orsaken (60 procent) för dem som kommer från Vietnam är odefinierat säsongsarbete. Dessutom kommer man med uppehållstillstånd för arbetstagare (35 procent) för jordbruks- och trädgårdsarbete samt arbete inom servicebranschen (restaurang och omsorgstjänster). Brasilien är det minsta partnerlandet när det gäller antalet ansökningar. Av ansökningarna kommer 38 procent från specialsakkunniga eller forskare. Ansökningarna fördelas brett på olika behandlingsgrunder. Av alla positiva beslut om första och fortsatta uppehållstillstånd och registreringar av EU-medborgare i januari-mars 2024 är andelen medborgare i partnerländerna 27 procent (Filippinerna n=616, dvs. 17 procent, Indien n=260, dvs. 7 procent, Vietnam n=83, dvs. 2 procent och Brasilien n=30, dvs. 1 procent) och andelen EU-medborgare 20 procent (n=720, dvs. 20 procent), varvid andelen medborgare i alla andra länder är 53 procent (n=1 914). Migrationsverkets statistik. 

I modellen med riktad arbetskraftsinvandring från utvalda länder beskrivs statens åtgärder med avseende på ursprungslandet för att främja internationell rekrytering och identifieras sådana landspecifika expertgrupper som Finland särskilt eftersträvar. Syftet med modellen med riktad arbetskraftsinvandring från utvalda länder är att:  

sammanställa en fungerande helhet av åtgärder i ursprungslandet med avseende på statens internationella rekrytering som bidrar till smidigheten, ändamålsenligheten och etiken i rekryteringarna i samarbete med arbetsgivartjänsterna, 

koncentrera och rikta statsrådets åtgärder i ursprungsländerna till EU/EES-området och utvalda tredjeländer samt till kompetensgrupper som är centrala med tanke på arbetsmarknadens kompetensbehov och företagens tillväxt och 

identifiera centrala partnerskap och samarbetsytor vad gäller åtgärder i ursprungsländerna, särskilt i förhållande till städer och privata aktörer 

Målet med modellen med riktad arbetskraftsinvandring från utvalda länder är att rekryteringar från partnerskapsländerna som motsvarar Finlands kompetensbehov ska öka och ge goda resultat. Åtgärderna inom modellen med riktad arbetskraftsinvandring från utvalda länder främjar tillgången på kompetent arbetskraft som svarar mot arbetsmarknadens efterfrågan (efterfrågeorientering). Åtgärderna i ursprungslandet är en del av de sysselsättningsfrämjande strukturerna och Work in Finlands basserviceurval, vilket säkerställer bland annat efterfråge- och företagsorientering. Åtgärderna främjar smidig och etisk rekrytering i samarbete med ursprungsländerna och inhemska aktörer, särskilt städer och privata aktörer (smidighet, ansvarsfullhet, partnerskap). De åtgärder som är motiverade för staten att vidta i ursprungsländerna, och partnerskapen förknippade med dem, ska identifieras. Genomförandet av modellen med riktad arbetskraftsinvandring från utvalda länder är kopplat till Finlands bredare samarbete med ursprungsländerna och baserar sig på synergier, till exempel exportfrämjande (TF-arbete), främjande av Finlandsbilden och TFK-nätverket. 

Arbetskraftens rörlighet främjas inom EU samt från fyra länder utanför EU: Indien, Filippinerna, Brasilien och Vietnam. Tyngdpunkten för arbetsrelaterad invandring från länder utanför EU ligger på personer med högskoleutbildning och arbetstagare inom sådana branscher som kan verifieras som branscher med brist på arbetskraft. Åtgärderna riktas till fastställda samarbetsländer och kompetensgrupper för att rekryteringen ska vara smidig, relevant och etisk.  

Work in Finland, som utgörs av närings-, trafik- och miljöcentralernas samt arbets- och näringsbyråernas utvecklings- och förvaltningscenter (nedan utvecklings- och förvaltningscentret ) och Business Finland, ansvarar i Finland för statens stödtjänster för internationell rekrytering i ett omfattande samarbete mellan intressentgrupper.    

Åtgärderna med partnerskapsländerna för att förbättra tillgången på kompetent arbetskraft kan grupperas enligt följande:  

samarbete mellan regeringarna i ursprungsländerna för att skapa ömsesidiga partnerskap (inkl. deklarationer, protokoll eller avtal vid behov)  

en ökning av Finlands ryktbarhet och attraktivitet; marknadsföringen skräddarsys branschspecifikt för sakkunniga med hjälp av allmänt främjande av Finlandsbilden och utnyttjande av olika kanaler (evenemang, sociala medier osv.)   

fungerande nätverk och tjänster: Webbplatserna Jobbmarknaden och Work in Finland för att förena arbetsgivare och experter, kampanjer, rekryteringsevenemang   

stöd för etiska rekryteringar, såsom identifiering av pålitliga rekryteringspartner och delning av korrekt information om arbetslivet i Finland till experterna  

smidiga uppehållstillståndsförfaranden och förebyggande av missbruk: målet är en maximal behandlingstid på i genomsnitt en månad för ansökningar på grundval av arbete och en veckas expressfil för specialsakkunniga. Samtidigt bekämpas missbruk och andra risker i samband med ansökningar effektivt.  

Talent Boost-programmet för arbets- och utbildningsrelaterad invandring 2023–2027

Målet med Talent Boost-programmet Talent Boost 2023–2027. är att Finland ska få sådan kompetens som lämpar sig för behoven samt förstärkningar för den ekonomiska tillväxten, sysselsättningen och innovationsverksamheten. Ministerarbetsgruppen för sysselsättning och företagande godkände programmet den 21 november 2023. Talent Boost är ett förvaltningsövergripande åtgärdsprogram för internationell rekrytering och arbets- och utbildningsrelaterad invandring som samordnas av arbets- och näringsministeriet och undervisnings- och kulturministeriet. Utgångspunkten för programmet är att bygga upp ett ekosystem i Finland som överskrider organisationsgränserna, där olika aktörer arbetar för gemensamma mål på ett kundorienterat sätt. Talent Boost består av tre delområden: 1) Finlands dragningskraft: främjande av kompetens och tillgång till kompetent arbetskraft samt främjande av Finlandsbilden, 2) smidiga och kontrollerade processer för uppehållstillstånd samt fungerande efterhandsövervakning och förebyggande av missbruk, 3) stärkande av Finlands kvarhållningskraft. Till helheten hör också i väsentlig grad bekämpning av arbetsrelaterat utnyttjande, för vilket man utarbetar ett eget åtgärdsprogram.  

Arbetskraftsbarometern

Syftet med arbetskraftsbarometern är att producera högkvalitativ och omfattande information på kort sikt om arbetskrafts- och kompetensbehov för olika aktörer. 

Arbetskraftsbarometern har ersatt Yrkesbarometern som publicerades tidigare hösten 2023. Arbetskraftsbarometern ger en mer omfattande bild av arbetsmarknadens behov och utsikter, eftersom den inte bara granskar yrkesbeteckningar utan även kompetensbehov. En annan nyhet är det branschspecifika tillvägagångssättet, som ger en närmare bild av arbetskraftsbehoven. 

Medborgare som planerar sina karriärval och utländska invånare som bor i landet kan utnyttja Arbetskraftsbarometern när de överväger sin bostadsort eller sina utbildningsval. Det regionala perspektivet hjälper till att jämföra arbetsmarknadssituationen i olika områden, medan det yrkesmässiga perspektivet ger information om arbetssituationen inom olika branscher. Arbetsgivare kan använda barometern till exempel vid planering av rekryteringsstrategi och investeringsbeslut. Kunskap om situationen på arbetsmarknaden stöder upprätthållandet och ökningen av företagens konkurrenskraft. Läroanstalter och utbildningsanordnare får nödvändig information om vilken typ av utbildning som bör ordnas för att möta arbetsmarknadens behov. Arbetskraftsbarometern hjälper till att planera utbildningsprogram som är i linje med arbetsmarknadens krav. Beslutsfattarna kan använda informationen från Arbetskraftsbarometern som stöd för beslutsfattandet. Informationen bidrar till att rikta resurser till de områden och branscher där de behövs mest. 

Den viktigaste informationskällan i arbetskraftsbarometern är regionala experters syn på den närmaste framtidens behov. Datainsamlingen i arbetskraftsbarometern består av statistiska insikter, regionala diskussionsmöten inom NTM-centralområdena samt branschspecifika workshoppar.  

De lokala NTM-centralerna ansvarar för att producera information och regional praxis. Utifrån diskussionsmötena tar NTM-centralerna fram uppskattningar av efterfrågan och utbudet av arbetskraft fram till nästa år. Utifrån dessa bedömningar görs en beskrivning av matchningen av arbetskraften, där matchningen delas in i fyra delområden: 1) arbetskraftsbalans, 2) överutbud av arbetskraft, 3) kompetensglapp och 4) brist på arbetskraft. 

Tabellen nedan beskriver hur bristen på kompetent arbetskraft har förändrats under åren 2018 och 2023. 

Regionala riktlinjer

De regionala riktlinjerna gäller beviljande av uppehållstillstånd för arbetstagare och bedömning av tillgången på arbetskraft och i dem fastställs det på yrkesklassnivå inom vilka branscher tillgången på arbetskraft har blivit sämre. Tillgången på arbetskraft inom olika yrken och branscher varierar enligt strukturen och situationen på den regionala och lokala arbetsmarknaden. Syftet med de regionala riktlinjerna är att stödja tillgången på arbetskraft i NTM-centralernas områden med beaktande av särdragen för respektive områdes arbetsmarknad. I riktlinjerna ges en kortfattad beskrivning av arbetsmarknadssituationen och tillgången på arbetskraft bedöms. Riktlinjerna uppdateras halvårsvis av den regionala NTM-centralen. 

En arbetsgivare som är verksam i Finland ska i första hand rekrytera en arbetstagare från den arbetskraft som redan finns på arbetsmarknaden. Om man ansöker om uppehållstillstånd för arbetstagare ska arbetsgivaren först publicera en annons om en ledig arbetsplats på webbplatsen tyomarkkinatori.fi i minst två veckor för att man ska kunna utreda om det finns arbetskraft på arbetsmarknaden för uppgiften. 

Om branschen ingår i NTM-centralens gällande riktlinjer behöver ingen plats i princip lediganslås på webbplatsen tyomarkkinatori.fi, utan NTM-centralen har tillsammans med arbetsmarknadsparterna redan bedömt att tillgången på arbetskraft i området har försvårats inom de listade branscherna. I de regionala riktlinjerna har man således sammanställt de branscher som kan förordas i området utan någon utredning av tillgången på arbetskraft, när arbetet sker inom den NTM-central som gett riktlinjerna.  

De regionala riktlinjerna och tillgångsprövningen gäller uppehållstillstånd för arbetstagare och inte till exempel uppehållstillstånd för specialsakkunnig eller säsongsarbetare. Vid rekrytering av en arbetstagare som är medborgare i någon annan stat än en EU-stat, Island, Norge, Liechtenstein eller Schweiz behöver personen i huvudsak antingen ett uppehållstillstånd för arbetstagare eller ett annat uppehållstillstånd som berättigar till arbete. 

Uppehållstillstånd för arbetstagare beviljas från början av år 2025 i ett steg så att tillgångsprövning och Migrationsverket beslut blir en fast del av processen. Ändringen beror på reformen av arbets- och näringstjänsterna, i och med vilken arbets- och näringsbyråerna upphör att finnas och inget delbeslut längre fattas om arbetstagarens ansökan om uppehållstillstånd. Innehållet i delbeslutsprövningen i anknytning till uppehållstillstånd för arbetstagare, genomförandet av tillgångsprövningen och granskningen av arbetsvillkoren innan tillståndet beviljas, övergår till Migrationsverket.  

Majoriteten av alla beslut om uppehållstillstånd som gäller arbete gäller uppehållstillstånd för arbetstagare, som påverkas av de regionala riktlinjerna. Under åren 2020–2022 har deras andel varierat mellan 54,8 och 62,4 procent, men år 2023 var andelen redan 69,8 procent av alla beslut som gäller arbete. I skedet för fortsatt tillstånd, när en utländsk arbetstagare har arbetat med stöd av uppehållstillstånd för arbetstagare i minst nio månader eller om ansökan gäller samma bransch, tillämpas inte de regionala riktlinjerna. 

Lediga arbetsplatser

Utlänningar som har beviljats ett uppehållstillstånd för arbete med begränsad rätt att arbeta har inte möjlighet att utföra annat arbete utan skyldighet att ansöka om ett nytt uppehållstillstånd. Enligt Statistikcentralens statistik om lediga jobb skulle det kunna finnas andra lediga arbetsplatser som utländska arbetstagare i möjligaste mån skulle kunna fylla, om det på grundval av regleringen vore möjligt att göra det på annat sätt än genom att lämna in en ny ansökan. 

Bestämmelser om ändringssökande i säsongsarbetslagen och lagen om företagsinterna förflyttningar

Förvaltningsdomstolarna och högsta förvaltningsdomstolen har tidigare fäst uppmärksamhet vid regleringen om ändringssökande i samband med vissa regeringspropositioner om invandring. De har oroat sig för att det ska vara oklart huruvida även utlänningslagen ska tillämpas på ändringssökande till tillämpliga delar utöver lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), såsom det har gjorts.  

I 13 kap. i utlänningslagen ingår bestämmelser om ändringssökande som avviker en aning från lagen om rättegång i förvaltningsärenden. När det gäller invandring ingår det bestämmelser om ändringssökande även i speciallagarna om invandring. Regleringen har genomförts så att vissa bestämmelser i 13 kap. i utlänningslagen tillämpas för att förfarandet med ändringssökande ska vara så enhetligt som möjligt vid tillämpningen av olika lagar om invandring.  

Förvaltningsdomstolarna har framhållit att tillämpningen av utlänningslagen på ändringssökande i vissa situationer visserligen beror på att det i lagen inte föreskrivs om tillämpning av utlänningslagen på ändringssökande, men att det i de detaljerade motiveringarna till regeringens proposition angående regleringen om ändringssökande ändå konstateras att bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (586/1996) och i tillämpliga delar i 13 kap. i utlänningslagen tillämpas på ändringssökande. I motiveringarna har det vidare konstaterats att bestämmelserna i utlänningslagen iakttas bland annat när det gäller fastställande av behörig förvaltningsdomstol, inlämnande av besvärsskrift och avgörande av ansökan om verkställighet. Dessutom har det konstaterats att bestämmelserna motsvarar bestämmelserna i utlänningslagen och att bestämmelserna i utlänningslagen tillämpas på förfarandet med ändringssökande i den mån det där finns särskilda bestämmelser om behandlingen av utlänningsärenden som avviker från förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. Även om det inte har förekommit några problem med tillämpningen av lagen i detta avseende, är det med tanke på rättssäkerheten motiverat att ändringssökandet regleras heltäckande och exakt i lagen och att man inte längre föreskriver något i motiveringarna till lagen. Högsta förvaltningsdomstolen har dessutom framhållit att speciallagarna som gäller invandring ska ha samma reglering om besvärstillstånd som utlänningslagen. Av dessa skäl föreslås nu en reglering som innebär tillämpning av 13 kap. i utlänningslagen och lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Andra ändringar av bestämmelserna om ändringssökande blir aktuella i samband med den totala reformen av utlänningslagen eller den partiella reformen av ändringssökande enligt denna lag.  

För Migrationsverkets del är det viktigt att nuläget i fråga om bestämmelserna om ändringssökande inte ändras så att bestämmelserna om ändringssökande i utlänningslagen inte längre tillämpas vid tillämpning av lagen om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, den så kallade säsongsarbetslagen , och av lagen om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal, den så kallade ICT-lagen . Om så vore fallet skulle det medföra merarbete för ämbetsverket och risk för förvirring och till och med rättsförluster utan att det finns några särskilda skäl som talar för ändringen. Med tanke på ämbetsverket skulle det vara problematiskt om olika beslut om uppehållstillstånd överklagas på olika sätt och om besvären i vissa situationer inlämnas till Migrationsverket och i andra situationer direkt till förvaltningsdomstolen. Dessutom skulle det vara problematiskt om samma person på olika sätt skulle överklaga ett beslut om uppehållstillstånd som han eller hon erhållit samtidigt med ett beslut om utvisning, inreseförbud eller visum för längre vistelse.  

Med tanke på tillämpningen av lagen är den tydligaste lösningen att man i bestämmelserna om ändringssökande i säsongsarbetslagen och i ICT-lagen hänvisar till tillämpliga bestämmelser om ändringssökande i utlänningslagen. På så sätt hindrar man också att förvaltningsdomstolen tolkar att utlänningslagen inte skulle ha tillämpats på ändringssökandet till någon del. 

EU-lagstiftning och bedömning av den

I direktivet om ett kombinerat tillstånd föreskrivs om förfaranden och likabehandling i samband med behandlingen av ansökningar om uppehållstillstånd för arbete. Direktivet har nyligen reviderats. Regleringen i direktivet omfattar alla uppehållstillstånd för arbete, om inte annat särskilt föreskrivs om dem. I artikel 11.4 a i direktivet föreskrivs det att arbetslöshet inte i sig ska utgöra skäl för återkallande av ett kombinerat tillstånd, under förutsättning att den totala arbetslöshetsperioden inte överstiger tre månader under giltighetstiden för ett kombinerat tillstånd, eller sex månader om tredjelandsmedborgaren har varit innehavare av det kombinerade tillståndet i mer än två år. Sådan reglering har inte tidigare ingått i detta direktiv och är därför ny reglering. Bestämmelserna motsvarar skrivningen i regeringsprogrammet om att ”uppehållstillstånd på grund av arbete förbinds starkare med arbete än för närvarande, så att en person måste lämna Finland om personens anställningsförhållande upphör och personen inte inom tre månader har ingått ett nytt anställningsförhållande”. EU-lagstiftningen är bindande och ska därför i sin helhet användas som grund för propositionen, och den ska anses vara primär i förhållande till regeringsprogrammet. Bådadera grundar sig på att arbetslösheten varat i tre månader, men direktivet innehåller dessutom sådana bestämmelser om arbetslöshet i sex månader som behöver genomföras nationellt. Genomförandet av direktivet innebär till denna del dessutom att det i jämförelse med regeringsprogrammet föreskrivs mer detaljerat vad det är fråga om, dvs. att uppehållstillstånd inte får återkallas under den föreskrivna arbetslöshetstiden. De övriga bestämmelserna i direktivet om ett kombinerat tillstånd genomförs inte genom denna proposition, utan det föreslås ske separat. 

Regleringen enligt direktivet om ett kombinerat tillstånd motsvarar bestämmelserna i artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG, nedan direktivet om specialsakkunniga . I den föreskrivs om den tid inom vilken ett EU-blåkort inte får återkallas eller förnyande vägras om innehavaren av EU-blåkortet är arbetslös.  

I artikel 11.4 andra stycket i direktivet om ett kombinerat tillstånd föreskrivs det att medlemsstaten får tillåta en innehavare av ett kombinerat tillstånd att vara arbetslös under en längre period. I fjärde stycket i samma punkt föreskrivs det att för arbetslöshetsperioder som överstiger tre månader får medlemsstaterna kräva att innehavare av kombinerade tillstånd lägger fram bevis för att de har tillräckliga medel för att försörja sig utan hjälp från det sociala biståndssystemet i den berörda medlemsstaten. Enligt artikel 15.2 påverkar direktivet inte medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som omfattas av direktivet. Motsvarande bestämmelser ingår i artikel 4 i direktivet om specialsakkunniga. Regleringen enligt direktiven innebär således att man nationellt ska föreskriva åtminstone de rättigheter som föreskrivs i direktivet, men att man nationellt får föreskriva om bättre rättigheter. 

Direktivet om specialsakkunniga har verkställts genom lagen om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning. Enligt 9 § 4 mom. i lagen bestäms tidens längd utifrån hur länge en utländsk person har haft ett EU-blåkort. Om personen har haft det i mindre än två år är den nämnda tiden tre månader, och om personen har haft det mer än två år är tiden sex månader. Tidsperioden innebär att EU-blåkortet under denna tid inte får annulleras eller förnyandet av det vägras. Det innebär också att det kan beslutas nationellt vad som händer efter den nämnda tiden. Regleringen är dessutom en minimireglering som garanterar innehavaren av ett EU-blåkort rättigheter till ett minimum, så nationellt kan man endast avvika från den till förmån för innehavaren av ett EU-blåkort. 

De bestämmelser om arbetslöshet som ingår i direktivet om ett kombinerat tillstånd och i direktivet om specialsakkunniga har motsvarade innehåll. Innehållet i bestämmelserna är att uppehållstillstånd inte får återkallas under tre månader av arbetslöshet, och dessutom föreskrivs det om en längre arbetslöshet på sex månader, om utlänningen har haft ett giltigt uppehållstillstånd i minst två år. Bestämmelserna i direktiven ger arbetstagare en skyddstid. Syftet med den är att ge arbetstagare en möjlighet att hitta nytt arbete och därmed uppfylla villkoren för fortsatt vistelse i landet. Det är inte möjligt att utfärda nationella bestämmelser om kortare arbetslöshetsperioder än de som föreskrivs i direktiven, men att föreskriva om längre tider är tillåtet. Propositionen grundar sig på bestämmelserna i direktiven. En nationell lösning på de grunder som framförs i propositionen och därmed en fördelaktigare reglering än den i de ovannämnda direktiven skulle vara att skyddstiden för specialsakkunniga, innehavare av EU-blåkort, chefer och specialister enligt ICT-lagen och personer i ledningsuppgifter på högsta nivå eller mellannivå i ett företag är sex månader oberoende av hur länge uppehållstillståndet har varit i kraft.  

I direktivet om ett kombinerat tillstånd föreskrivs dessutom att medlemsstaten kan besluta vilken, arbetsgivaren eller arbetstagaren, som ska lämna information till den behöriga myndigheten när arbetstagarens arbete upphör eller när arbetstagaren hittar ett nytt arbete. Enligt regeringsprogrammet är det arbetsgivaren som ska lämna informationen, och eftersom arbetsgivaren redan enligt den gällande lagstiftningen är den som ska lämna information om den som anställts, är det motiverat att föreskriva att det är arbetsgivaren som har denna nya skyldighet att lämna information. Informationen ska i båda fallen lämnas i tjänsten Enter Finland, som arbetsgivarna använder redan nu. Vid beredningen stannade man dessutom för att inte i den nationella lagstiftningen ta in direktivets bestämmelser om att lämna information om att den arbetslöse hittat ett nytt jobb, eftersom det i 82 § 2 mom. i utlänningslagen redan föreskrivs att arbetsgivare är skyldiga att lämna information när de anställer en utlänning. 

3  Målsättning

Syftet med propositionen är att den utländska arbetskraften ska stanna kvar i landet och under en eventuell arbetslöshet hitta nytt arbete och därigenom en grund för att fortsätta vistas i landet. Målet är viktigt för att en arbetstagare som etablerat sig i Finland och blivit en del av samhället inte ska behöva lämna landet. Målet är detsamma i situationer där arbetstagaren har en familj som har etablerat sig i landet och barnen till exempel är i dagvård eller går i skola. Målet är att en person som har integrerats i Finland eller börjat integrera sig ska kunna fortsätta bo i Finland och att de sociala nätverken och verksamhetsmiljöerna för de vuxna och barnen i familjen inte avbryts eller förändras. Målet är dessutom att om det inte hittas något nytt arbete eller om det inte finns någon annan grund för att fortsätta vistas i landet, ska utlänningen och, beroende på situationen, dennes familj ha en skyldighet att lämna landet, såsom också är fallet enligt gällande lagstiftning. Då minimeras också användningen av utkomststöd och social trygghet. 

Enligt propositionen ska arbetsgivaren underrätta Migrationsverket, om arbetstagaren inte har inlett arbetet eller om anställningsförhållandet har upphört eller upphör eller arbetstagaren av någon annan anledning har slutat arbeta innan giltighetstiden för uppehållstillståndet för arbete löpt ut. Orsakerna till att arbetet upphör är olika och hänföra sig till arbetsgivaren eller arbetstagaren. Sådana situationer är till exempel när arbetsgivaren säger upp eller häver arbetsavtalet redan under prövotiden eller därefter. Det kan också finnas liknande situationer från arbetstagarens sida, där arbetstagaren själv vill avsluta sitt anställningsförhållande, men det kan också vara så att arbetstagaren bara slutar arbeta utan att meddela arbetsgivaren. Genom regleringen får man bättre tag i situationer där tillståndssystemet används felaktigt. Regleringen ska också ge närmare information om situationen för utländska arbetstagare på arbetsmarknaden och om utlänningars vistelse i landet.  

Informationsskyldigheten i sig är inte ny, eftersom det redan föreskrivs i lagen om arbetsgivarens skyldighet att lämna vissa uppgifter när denne anställer en utländsk arbetstagare. Arbetsgivaren får således därutöver också en ny informationsskyldighet. Båda informationsskyldigheterna förknippas med hot om sanktioner, eftersom lämnande av arbetstagaruppgifter redan enligt gällande lag förknippas med hot om sanktioner. Enligt förslaget preciseras regleringen så att tillämpningen av sanktionsbestämmelserna blir tydligare och det samtidigt blir klarare för arbetsgivaren inom vilken tid informationen ska lämnas.  

Syftet med att förena lämnandet av information med hot om sanktioner är att se till att informationsskyldigheten fullgörs effektivare och att visa att det är fråga om en skyldighet för arbetsgivaren, inte en frivillig uppgift. För att sanktioner ska kunna påföras krävs det enligt 186 § i utlänningslagen att arbetsgivaren uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har försummat sin skyldighet. Om arbetsgivaren har försökt efterleva och uppfylla informationsskyldigheten, påförs inga påföljder. Påföljden för förseelsen är vanligen böter, i praktiken på uppskattningsvis några eller några tiotal dagsböter, som påförs av polis eller domstol när saken har undersökts efter anmälan av arbetarskyddsmyndigheten eller Migrationsverket. Ett beslut om vägran i sin tur förutsätter enligt 187 § i utlänningslagen att arbetsgivaren först uppmanas att agera rätt, och först därefter, om arbetsgivarens agerande inte visar sig vara i enlighet med skyldigheten, kan beslutet fattas. Följden är då att arbetsgivaren inte kan rekrytera arbetskraft från utlandet på minst tre månader och högst ett år.  

Syftet med propositionen är också att det ska finnas bättre tillgång till arbetskraft inom branscher där det har konstaterats råda verklig brist på arbetskraft, så att en arbetstagare som redan vistas i landet, om situationen tillåter det, även kan utföra annat arbete än det som uppehållstillståndet för arbetstagare har beviljats för. Reformen avses vara en lättnad i synnerhet för de utländska innehavare av uppehållstillstånd för arbetstagare som blir arbetslösa, eftersom de då ändå kan söka sig till arbete inom en bransch med konstaterad brist på arbetskraft, så länge uppehållstillståndet fortfarande är giltigt, eller ansöka om ett nytt uppehållstillstånd för arbete beroende på situationen.  

Syftet med propositionen är att öka arbetsgivarnas elektroniska ärendehantering i stället för ärendehantering till pappers när det gäller underrättelser till Migrationsverket som gäller uppgifter om arbetstagare som anställts. När det i propositionen föreslås att arbetsgivaren också ska underrätta Migrationsverket om att en arbetstagares arbete upphör, är avsikten att även denna uppgift i största möjliga utsträckning ska göras elektroniskt. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

6  Remissvar

Propositionen var ute på remiss mellan den 13 juni och 16 augusti 2024. Utlåtandena skulle lämnas via utlåtande.fi. Det var möjligt att ta ställning till propositionen på finska och svenska samt även på engelska på grund av den omfattande offentliga debatten om propositionens innehåll. Utlåtandena och sammanfattningen av utlåtandena kan också läsas i Statsrådets tjänst för projektinformation TEM086:00/2023 .  

Utlåtanden begärdes av 85 aktörer och remissbehandlingen marknadsfördes i stor utsträckning. Under remissbehandlingen ordnades ett samråd på engelska via Teams den 13 augusti 2024, som redan hade annonserats i begäran om utlåtande. Som mest hade samrådet cirka 250 deltagare. Det kom in 140 svar om utkastet till regeringsproposition.  

I utlåtandena lyftes det fram att förslaget medför utmaningar för Finlandsbilden. Finland är inte heller nu ett attraktivt målland för internationella experter, och den föreslagna regleringen försämrar ytterligare vår ställning i den internationella konkurrensen om arbetstagarna. Regeringens proposition driver bort internationella experter som redan bor i Finland, vilket innebär att värdefull kompetens går förlorad. Detta strider mot regeringsprogrammet, som betonar vikten av arbetskraftsinvandring för att trygga den ekonomiska tillväxten. Finland bör utnyttja alla möjligheter för att skapa en fördel gentemot andra länder.  

Remissinstanserna motsatte sig nästan enhälligt förslaget om en arbetslöshetstid på tre eller sex månader under vilken uppehållstillståndet inte får återkallas. Man motsatte sig förslaget antingen i sin helhet eller till den delen att de föreslagna tiderna är för korta. De flesta som tog ställning i frågan understödde en skyddstid på sex månader för alla, men förslag om en skyddstid på ett eller två år lades också fram. Privatpersoner föreslog också att uppehållstillståndet skulle förbli giltigt och att skyddstiden skulle förlängas med en eller tre månader för varje år som utlänningen bott i landet. Till följd av Business Finlands och Migrationsverkets remissvar har tillväxtföretagare strukits ur bestämmelserna, eftersom tillväxtföretagande inte arbetar i anställningsförhållande. Dessutom har bestämmelserna preciserats i fråga om konkurrensförbudsavtal, som STTK rf, Suomen Ekonomit - Finlands Ekonomer ry och Fackförbundet Pro rf lyfte fram, och i fråga om kravet på försörjning. Specialmotiveringen har också kompletterats med bland annat bestämmelser och motivering om uppsägningsskydd ( ISS Palvelut Oy, Helsingin seudun kauppakamari - Helsingforsregionens handelskammare ry, Arbetsgivarna för servicebrancherna PALTA rf, Centralförbundet för Barnskydd rf, Birkalands arbets- och näringsbyrå, privatperson, Business Finland, Finlands Flyktinghjälp rf, Teknologiska forskningscentralen VTT Ab, Akava ry ). Skyddstiderna har dock inte ändrats, trots att flera olika förslag på skyddstider presenterades i utlåtandena.  

Finlands studentkårers förbund (FSF) rf, studentkåren vid Helsingfors universitet, Teknikens Akademiker rf och Birkalands arbets- och näringsbyrå ansåg det vara orättvist att den vistelsetid på två år som krävs för att få en skyddstid på sex månader inte kan uppfyllas eller kompletteras med något annat uppehållstillstånd, såsom uppehållstillstånd på grund av familjeband eller uppehållstillstånd för studier. Propositionen har dock inte ändrats.  

Justitiekanslersämbetet konstaterade att bestämmelserna om att Migrationsverket kan begära bevis på att utlänningen har tillräckliga tillgångar för att trygga sin försörjning om arbetslösheten varar längre än tre månader var oklara. Uppehållstillstånd kan i en sådan situation inte återkallas utan en särskild bestämmelse som berättigar till det, även om utlänningen inte har tillräckliga tillgångar. Propositionen har kompletterats med bestämmelser om försörjningen (58 a § 3 mom. i utlänningslagen).  

Det fanns de som motsatte sig arbetsgivarens nya informationsskyldighet, antingen helt eller i fråga om tidsfristen för lämnande av information, men också de som understödde bestämmelserna (cirka 20 procent av remissinstanserna). Suomen Ekonomit - Finlands Ekonomer ry, Företagarna i Finland rf, Industrifacket rf, Livsmedelsindustriförbundet rf, Natur-, miljö- och skogsvetareförbundet Loimu rf, Pääomasijoittajat ry, Akava ry och ISS Palvelut Oy motiverade sitt motstånd med att arbetsgivarens administrativa börda ökar och detta i onödan, eftersom informationen fås exempelvis ur inkomstregistret, och med att det är omöjligt att agera inom den föreslagna tiden.  

Finlands näringsliv rf, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Centralhandelskammaren, Industrifacket rf, Centralförbundet för Barnskydd rf, Finanssiala ry, ISS Palvelut Oy, Livsmedelsindustriförbundet rf, Turism- och Restaurangförbundet rf, Pääomasijoittajat ry, Finlands universitetsrektorers råd UNIFI rf, Fastighetsarbetsgivarna rf och SVK Liitto ry föreslog att informationen skulle lämnas av arbetstagaren. Finlands Flyktinghjälp rf ansåg att också arbetstagaren bör ha möjlighet att själv underrätta myndigheten om att anställningsförhållandet upphör.  

Förslaget fick stöd med motiveringen att det förtydligar myndigheternas arbete och främjar likabehandlingen av arbetstagarna, eftersom det inte längre är slumpmässigt när informationen om att arbetet upphört lämnas. Samtidigt ansågs tidsfristerna vara för korta, men det ansågs också vara bra att det lämnas aktuell information. För förlängning av tidsfristen för informationsskyldigheten föreslogs 14 dygn ( Arbetsgivarna för servicebrancherna PALTA rf, Finlands Flyktinghjälp rf, Kemiindustrin KI rf, Tammerfors stad, Helsingin seudun kauppakamari - Helsingforsregionens handelskammare ry ), 30 dygn ( Teknologiska forskningscentralen VTT Ab, Teknologiateollisuus ry och Centret för konstfrämjande, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten och Norra Österbottens arbets- och näringsbyrå, Neogames Finland ry, Helsingfors universitet och privatperson ) och minst tre månader ( privatperson ). Den tidsfrist som föreslogs i propositionen understöddes också ( Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland och Lapplands arbets- och näringsbyrå, utvecklings- och förvaltningscentret , Fackförbundet Pro rf, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, STTK rf, Globe Art Point ry och Business Finland ). Propositionen har ändrats så att informationen om att arbetet upphört ska lämnas inom 14 dagar i stället för sju dagar, och också så att man i samband med underrättelsen inte frågar om orsaken till att anställningsförhållandet upphört, vilket enligt remissvaren i huvudsak upplevdes som onödig information. Regleringen sågs som en risk i och med att den kan ge arbetsgivaren ett övertag i förhandlingar med arbetstagaren och i värsta fall kan leda till arbetsrelaterat utnyttjande ( Amnesty International Finländska sektionen rf ).  

Förslaget att arbetsgivarens informationsskyldighet skulle förenas med hot om sanktioner mötte motstånd ( Närings-, trafik- och miljöcentralen i Österbotten och Norra Österbottens arbets- och näringsbyrå, Pääomasijoittajat ry, Akava ry,Finanssiala ry, Finlands näringsliv rf, Finlands Kommunförbund rf, Tammerfors stad, Företagarna i Finland rf och Mikro- och ensamföretagare rf) med fick också understöd ( Teknologiateollisuus ry, utvecklings- och förvaltningscentret, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Fackförbundet Pro rf, Satakunta välfärdsområde, Egentliga Finlands välfärdsområde, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland och Lapplands arbets- och näringsbyrå samt Arbetsgivarna för servicebrancherna PALTA rf ). Det ansågs också att sanktioner inte kan betraktas som ett effektivt sätt att bekämpa arbetsrelaterat utnyttjande och att sanktionerna blir betydelselösa om myndigheterna inte har tillräckliga resurser för att övervaka att skyldigheterna uppfylls ( Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, social- och hälsovårdsministeriet, Regionförvaltningsverket i Södra Finland och Finlands Flyktinghjälp rf ). Justitiekanslersämbetet och justitieministeriet konstaterade att man i motiveringen till regeringspropositionen bör motivera den nya informationsskyldighet som åläggs arbetsgivaren och den konstitutionella karaktären hos de påföljder av straffkaraktär som hänför sig till den samt granska hur förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna uppfylls i regleringen med beaktande av grundlagsutskottets centrala utlåtandepraxis, och propositionen har också kompletterats i fråga om detta.  

Förslaget att rätten att arbeta utvidgas till branscher där det har konstaterats råda verklig brist på arbetskraft ansågs till största delen vara en positiv förändring som går i rätt riktning, men som har liten inverkan. Centralhandelskammaren, Hämeen kauppakamari ry, Pääomasijoittajat ry, Amnesty och några privatpersoner föreslog att rätten att arbeta kunde utsträckas till alla branscher. Den riksomfattande förteckningen över branscher med brist på arbetskraft kritiserades emellertid också, och det ansågs att granskningen bör vara regional och samtidigt även att rätten att arbeta i sin största möjliga utsträckning borde tillåtas i ännu större omfattning, eller att tillgångsprövningen bör avskaffas helt. Delvis ifrågasattes också förteckningen, särskilt om den omfattar yrken för vilka det ställs krav på kompetens, legitimering osv., vilket innebär att det i praktiken inte är möjligt för en utlänning att få arbete inom dessa yrken (bland annat Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf ). Det ansågs också för restriktivt att regleringen endast avses gälla innehavare av uppehållstillstånd för arbetstagare, men inte andra tillstånd som grundar sig på arbete ( SVK liitto ry, Kasvuryhmä Suomi ry och Företagarna i Finland rf ). I regleringen såg man också risker för att förteckningen inte inspirerar arbetstagare att byta arbetsplats eller kan leda till att arbetstagare söker sig till arbeten som inte motsvarar deras kvalifikationer (bland annat Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland och Lapplands arbets- och näringsbyrå ). I utlåtandena framfördes det även att en utvidgning av rätten att arbeta kan lindra de negativa konsekvenserna ( Pääomasijoittajat ry och Suomen Startup-yhteisö ry ).  

Dessutom blev skillnaderna mellan de regionala riktlinjerna och den riksomfattande förteckningen inte nödvändigtvis tillräckligt tydliga, och skillnaderna kan påverka systemet med tillgångsprövning negativt. Finansministeriet konstaterade att det inte tydligt framgår av propositionen vilket mervärde de riksomfattande riktlinjerna har i förhållande till de befintliga regionala riktlinjerna. Utvecklings- och förvaltningscentret understödde förslaget, men påpekade att man i propositionen inte beaktat vilken roll utvecklings- och förvaltningscentret, än mindre centrets nationella verksamhet Work in Finland, och ledning genom information har när det gäller att identifiera och definiera branscher med brist på arbetskraft. Som en följd av utlåtandena har utvecklings- och förvaltningscentret lagts till i regleringen när det gäller att upprätta en riksomfattande förteckning över branscher med brist på arbetskraft. Rätten att arbeta har dock inte utvidgats, utan det sker i praktiken genom förordning av statsrådet, och man har strävat efter att förtydliga skillnaderna mellan de regionala riktlinjerna och den riksomfattande förteckningen.  

Amnesty, social- och hälsovårdsministeriet, justitieministeriet och justitiekanslersämbetet föreslog en noggrannare bedömning av konsekvenserna för barn. Också i andra utlåtanden hänvisades det till konsekvenserna för skyddet av familjelivet och barnets bästa. Bedömningarna i propositionen har kompletterats.  

Finansministeriet ansåg att det utifrån propositionen förblev oklart vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna kan ha för kostnaderna för den sociala tryggheten och därigenom för de offentliga finanserna. Propositionen har kompletterats till denna del.  

Justitieministeriet och justitiekanslersämbetet ansåg att alternativa handlingsvägar inte hade bedömts i tillräcklig utsträckning i propositionen. De konstaterade också i fråga om bemyndigandet att utfärda förordning att bestämmelserna behövde preciseras. Propositionen har kompletterats till dessa delar.  

Helsingfors förvaltningsdomstol och Åbo förvaltningsdomstol fäste uppmärksamhet vid de föreslagna bestämmelser om ändringssökande som gäller säsongsarbetslagen och ICT-lagen, och till följd av detta har bestämmelserna preciserats med beaktande även av Migrationsverkets synpunkter.  

Under remissbehandlingen och delvis på grund av remissvaren har konsekvensbedömningarna i propositionen kompletterats. Särskilt har konsekvenserna för arbetsgivare, arbetstagare och familjer kompletterats, liksom även motiveringarna vad gäller arbetslöshetsperiodernas längd samt konsekvenserna för bland annat den sociala tryggheten, och dessutom har avsnittet om regleringsalternativen kompletterats. Vidare har motiveringarna om förhållandet till grundlagen kompletterats vad gäller sanktionsregleringen och bemyndigandet att utfärda förordning. De föreslagna bestämmelserna har preciserats på ovannämnda sätt, dvs. tillämpningen av tiden på tre eller sex månader har preciserats särskilt vad gäller uppsägningstiden, konkurrensförbudsavtal och försörjningsförutsättningen.  

Utlåtande av rådet för bedömning av lagstiftningen

Rådet för bedömning av lagstiftningen gav den 19 september 2024 ett utlåtande om propositionen. Enligt utlåtandet bör det för det första preciseras i propositionen hur utländska arbetstagares ställning förändras i och med de föreslagna ändringarna. Det skulle vara bra att i propositionen presentera en sammanställning av till vilka delar förslaget till exempel förbättrar eller försämrar utländska arbetstagares ställning. Exempelvis skulle en schematisk bild åskådliggöra hur den nya regleringen påverkar utländska arbetstagare i olika situationer. För det andra bör det i propositionen bedömas vilka konsekvenser eventuella sanktioner får för olika arbetsgivare. I propositionen bör det beskrivas hur en sanktion påförs samt preciseras hur sanktionen i praktiken påverkar arbetsgivarens verksamhet. För det tredje bör konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna preciseras. I propositionen bör de grundläggande och mänskliga rättigheter specificeras som behandlas i konsekvensbedömningarna. Det förblir oklart hur förslaget påverkar jämlikheten för utländska arbetstagare. 

Med anledning av utlåtandet från rådet för bedömning av lagstiftningen har följande ändringar gjorts i propositionen: målsättningen har preciserats, förhållandet mellan regeringsprogrammet, den nationella lagstiftningen och EU-lagstiftningen har beskrivits närmare, påförandet av sanktioner mot arbetsgivare har beskrivits närmare, propositionens konsekvenser för arbetstagarnas ställning har beskrivits närmare, jämlikhetsbedömningen har kompletterats, propositionens konsekvensbedömningar har kompletterats med avsnittet 4.2.2 Konsekvenser för skyddet av familjelivet och barnets bästa, det har beskrivits närmare hur propositionen kan påverka arbetsgivarnas vilja att anställa utländsk arbetskraft och propositionens konsekvenser för myndigheternas resurser har preciserats. 

7  Specialmotivering

8  Ikraftträdande

Lagarna föreslås träda i kraft i april 2025. Ikraftträdandet av de lagar som berörs av propositionen vid den nämnda tidpunkten förutsätter att systemutvecklingen som möjliggör tillämpningen av bestämmelserna görs tillräckligt färdig med tanke på tillämpningen av regleringen och dess funktion. 

9  Verkställighet och uppföljning

Propositionen bedöms ha konsekvenser för de grundläggande och mänskliga rättigheterna, varför det bör följas upp och beaktas i efterhandsutvärderingen hur regleringen fungerar och vilka dess konsekvenser blir för arbetsgivarna och arbetstagarna jämte familjemedlemmar. Granskningen ska omfatta hur regleringen om den så kallade skyddstiden och arbetsgivarens informationsskyldighet fungerar och påverkar i praktiken. För att få heltäckande information om konsekvensbedömningarna är det meningsfullt att göra en uppföljning efter flera år, då man också kan upptäcka effekterna av bland annat konjunkturerna i ekonomin. Det föreslås således att konsekvenserna utvärderas fem år efter att lagändringarna har trätt i kraft. 

10  Förhållande till andra propositioner

Lagstiftningsprojektet för reformering av statens regionförvaltning ( VM114:00/2023 ) innehåller ett förslag till lag om ändring av utlänningslagen. Särskilt i fråga om 72 b och 72 c § i utlänningslagen kan det finnas behov av att samordna regleringen.  

11  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Enligt 9 § 4 mom. i grundlagen föreskrivs det genom lag om rätten för utlänningar att resa in i Finland och att vistas i landet. Med tanke på förslaget är det väsentligt med kravet enligt 2 § 3 mom. i grundlagen om att all utövning av offentlig makt ska bygga på lag och i all offentlig verksamhet ska lag noggrant iakttas. Med tanke på propositionen är det också centralt vad som föreskrivs i 6 § i grundlagen om jämlikhet, 10 § om skydd för privatlivet, 18 § om näringsfrihet och rätten till arbete, 21 § om rättsskydd och tryggande av garantier för god förvaltning och 22 § om respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna samt vad som föreskrivs i 80 § om utfärdande av bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter. Eftersom det i propositionen också föreskrivs om EU-direktivet, är även EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna av betydelse i detta avseende. Konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, nedan Europakonventionen, har också betydelse, särskilt när regleringen kan påverka skyddet av familjelivet. 

Enligt förarbetena till 9 § 4 mom. i grundlagen utgår man från den gällande huvudregeln i internationell rätt, enligt vilken en utlänning allmänt taget inte har rätt att slå sig ned ett annat land (RP 309/1993 rd, GrUU 23/1998 rd). Grundlagen medför därför inte direkt några särskilda innehållskrav för lagstiftningen i fråga. Ur kravet på bestämmelser i lag kan man härleda dels ett förbud mot diskriminering och godtycklighet i behandlingen av utlänningar, dels ett krav på att kriterierna för och beslutsförfarandet vid ankomsten till Finland och vistelse här måste regleras med hänsyn till att utlänningarnas rättssäkerhet garanteras (GrUU 16/2000 rd). Enligt 5 § i utlänningslagen får en utlännings rättigheter inte begränsas mer än vad som är nödvändigt och enligt 6 § ska särskild uppmärksamhet i beslutsfattandet fästas vid barnets bästa. Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt att åtnjuta respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Enligt den får myndigheter inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. 

Återkallande av uppehållstillstånd och utresa eller avlägsnande från landet

Bestämmelserna i 22 § i grundlagen förpliktar uttryckligen det allmänna att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Denna skyldighet gäller såväl de grundläggande rättigheterna som tryggas i grundlagen, EU:s grundläggande rättigheter som de mänskliga rättigheterna som tryggas i internationella konventioner som förbinder Finland. I artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna föreskrivs om rätten till effektiva rättsmedel och till en opartisk domstol. Den nämnda regleringen i grundlagen och i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna är central för huruvida en utländsk arbetstagares och dennes familjemedlemmars uppehållstillstånd kan återkallas, huruvida de kan förpliktas eller tvingas att lämna landet om arbetstagarens arbete upphör och denne inte hittar nytt arbete inom den föreskrivna tiden. Dessutom föreskrivs det i artikel 24 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna om barnets rättigheter och i artikel 33 om familje- och arbetslivet, som blir en verkningsfull reglering i detta sammanhang. Enligt artikel 1.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll får en utlänning som lagligen är bosatt på en stats territorium utvisas därifrån endast efter ett i laga ordning fattat beslut och ska tillåtas a) framlägga skäl som talar mot utvisning en. b) få sin sak omprövad, och c) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet eller inför en eller flera av denna myndighet utsedda personer. Enligt 2 punkten i artikeln kan en utlänning emellertid utvisas när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. 

Migrationsverket som fattar beslut om återkallande av uppehållstillstånd och avlägsnande från landet och polisen som verkställer avlägsnandet från landet ska noggrant följa lagen och god förvaltningssed. I denna proposition föreslås inga ändringar i bestämmelserna om avlägsnande från landet. Om giltighetstiden för en utlännings uppehållstillstånd löper ut och personen inte har ansökt om ett nytt uppehållstillstånd innan dess, innebär det att personen vistas olagligt i landet. I en sådan situation ska utlänningen lämna landet. Om en utlänning inte lämnar landet frivilligt och av egen vilja, ska myndigheterna vidta åtgärder för att avlägsna personen ur landet. Även om det i propositionen inte föreslås någon reglering av avlägsnande ur landet, är det ändå bra att konstatera i samband med detta att beslutsfattandet om avlägsnande ur landet enligt utlänningslagen är en helhetsbedömning och att särskild uppmärksamhet ska fästas vid barnets bästa och skyddet av familjelivet i beslutsfattandet. I 10 § i grundlagen är det också fråga om skydd för privatlivet vid avlägsnande ur landet. I utlåtandet GrUU 47/2014 rd konstateras att utvisning — till skillnad från avvisning — i allmänhet sker i en situation där en utlänning kan ha vistats en längre tid i landet och knutit nära band till Finland. Enligt utlänningslagen är sådana omständigheter som annars ska beaktas vid bedömningen åtminstone hur länge och i vilket syfte utlänningen har vistats i landet samt karaktären hos det uppehållstillstånd som beviljats utlänningen, utlänningens band till Finland samt hans eller hennes familjemässiga, kulturella och sociala anknytning till hemlandet.  

Enligt internationella förpliktelser är barnets bästa både en subjektiv rätt och en styrande princip för tolkningar och åtgärder och vars innehåll tillämpas från fall till fall. Vid tillgodoseende av barnets bästa är det även alltid fråga om tillgodoseende av grundläggande och mänskliga rättigheter. Det handlar alltid om helhetsbedömning. Enligt artikel 12 i konventionen om barnets rättigheter ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska beaktas i enlighet med barnets ålder och utvecklingsnivå, vilket också föreskrivs i 6 § i utlänningslagen. Enligt FN:s kommitté för barnets rättigheter, som övervakar genomförandet och verkställandet av barnkonventionen, förverkligas barnets bästa när barnets alla rättigheter som garanteras i konventionen förverkligas (CRC/GC/C/14, 21 punkten). För det första är det fråga om en materiell rättighet: barnet har rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat i första hand vid granskningen av olika intressen för att kunna fatta ett beslut i ett aktuellt ärende, och garantier för att denna rättighet tillgodoses varje gång ett beslut fattas som gäller ett enda barn, en definierad eller odefinierad grupp av barn eller barn i allmänhet. För det andra handlar det om en grundläggande tolkningsprincip: om en bestämmelse i lagen kan tolkas på mer än ett sätt ska man välja den tolkning som bäst tjänar barnets bästa. För det tredje handlar det om en uppförandekod: varje gång det fattas ett beslut som påverkar ett visst barn, en viss grupp barn eller barn i allmänhet ska man i beslutsfattandet bedöma eventuella positiva eller negativa konsekvenser för barnet eller barnen i fråga. Bedömning och fastställande av barnets bästa förutsätter förfarandegarantier. Dessutom ska det framgå av motiveringen till beslutet att rätten i fråga uttryckligen har beaktats. 

Om rättigheterna står i strid med varandra ska större vikt fästas vid att barnets bästa tillgodoses. Dessutom ska det noteras att samhällsnyttan inte är en sådan rättighet vars förverkligande ska jämföras med prioriteten att tillgodose barnets bästa, utan i denna vägning handlar det uttryckligen om förverkligandet av grundläggande rättigheter och mänskliga rättigheter. 

De föreslagna bestämmelserna är av betydelse med tanke på jämlikheten enligt 6 § i grundlagen samt skyddet för privatlivet enligt 10 § i grundlagen och det därtill hörande skyddet av familjelivet. Bestämmelser om skyddet av familjelivet ingår i artikel 8 i Europakonventionen och i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 3 i konventionen om barnets rättigheter ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ (se även GrUU 17/2024 rd). Enligt artikel 10 i konventionen ska ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat i familjeåterföreningssyfte behandlas på ett positivt, humant och skyndsamt sätt av konventionsstaterna. Grundlagsutskottet har senast uttalat sig (GrUU 18/2024 rd) om detta i samband med regeringens proposition om kringgående av inresebestämmelserna (RP 26/2024 rd) och har i ärendet betonat vikten av att bestämmelsen tillämpas på behörigt sätt.  

Även om de föreslagna skyddstiderna blir tre eller sex månader, har en person som redan en längre tid arbetat i landet ett bättre skydd än en arbetstagare som nyligen anlänt till landet. Regleringen av uppsägningstiden i arbetsavtalslagen innebär att skyddstiden för återkallande av uppehållstillstånd börjar först efter uppsägningstiden, liksom även i en situation där ett konkurrensförbudsavtal har ingåtts, då skyddstiden börjar efter avtalets bindningstid. Enligt lagen är uppsägningstiden längre ju längre anställningsförhållandet har varat, så att längre anställningsförhållanden ger ett längre skydd. Om arbetstagarens anställningsförhållande har pågått i mer än ett år, är uppsägningstiden från arbetsgivarens sida en månad, varvid regleringen i princip även beaktar bestämmelserna om återanställande av arbetstagare i 6 kap. 6 § i arbetsavtalslagen. Således kan tiden för att söka nytt arbete och därmed även säkerställa familjens och barnens ställning vara betydligt längre än den uttryckligen reglerade skyddstiden på tre eller sex månader under vilken uppehållstillståndet inte återkallas, beroende på anställningsförhållandets längd. Regleringen ger således berättigat mer skydd utifrån hur länge anställningsförhållandet och vistelsen i landet varat och banden uppkommit. 

Högsta förvaltningsdomstolen har bedömt barnets bästa och skyddet av familjelivet i utvisningsärenden i allmänhet i situationer där ärendet har varit förknippat med bedömning mellan brottslig verksamhet och skydd i en helhetsbedömning, till exempel HFD:2022:29, HFD:2020:67. Framför allt finns det rättspraxis i fråga om 36 § 2 mom. i utlänningslagen, till exempel HFD:2016:31, HFD:2015:113 och även Helsingfors förvaltningsdomstols beslut 27.1.2020 19/1331/1, där det i ansökningsskedet hade förelagts en handling som med fog kunde misstänkas vara en förfalskning, och även om anställningsförhållandet var verkligt kunde det beslutas att utlänningen skulle utvisas. Barnets bästa och skyddet av familjelivet har bedömts i HFD:s beslut HFD:2022:121, där det var fråga om hörande av en utländsk make/maka och barn samt banden till landet. I beslutet HFD:2022:91 har högsta förvaltningsdomstolen konstaterat att beaktandet av barnets bästa i prövningen av utvisning inte var begränsat till den tidpunkt då ärendet avgjordes vid Migrationsverket. I ärendet var det fråga om en situation där ändringssökanden och anknytningspersonen hade fått ett gemensamt barn medan besvären var anhängiga i förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det i uppehållstillståndsärenden är vanligt att förhållandena ändras efter beslutsfattandet eller att det annars kommer ny utredning i ärendet. Den konstaterade att ny utredning i allmänhet inte är en grund för att bevilja besvärstillstånd, men att ett barns födelse redan i rättspraxis hade konstaterats vara ett sådant nytt faktum som kan ha betydelse för helhetsbedömningen, även om det inte direkt innebär att uppehållstillståndet beviljas. Följaktligen innebär rättspraxis att förfarandena för återkallande av uppehållstillstånd och avlägsnande ur landet innebär en mycket bred och grundlig helhetsbedömning. Med tanke på denna proposition är det således centralt att regleringen tillämpas på ett ändamålsenligt sätt och att tillämpningen bedöms en tid efter att regleringen trätt i kraft. 

Slutligen bör det konstateras att även om ett beslut om utvisning har fattats, kan verkställigheten fortfarande hindras av någon anledning, och polisen har också en skyldighet att under hela processen granska om förutsättningarna för utvisning till alla delar uppfylls och om det är möjligt att utvisa personen. 

Utvidgning av rätten att arbeta

Enligt grundlagens 18 § 1 mom. har var och en rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Enligt 18 § 2 mom. ska det allmänna främja sysselsättningen och verka för att alla tillförsäkras rätt till arbete. I 18 § 1 mom. i grundlagen nämns också att det allmänna ska sörja för skyddet av arbetskraften. Bestämmelsen i fråga omfattar arbetarskydd i ordets vida bemärkelse. Detta inkluderar även arbetstidsskydd. Det allmänna ska se till att arbetsförhållandena är säkra och hälsosamma (GrUU 2/2014 rd, GrUU 8/2013 rd, GrUU 39/2001 rd). I propositionen föreslås det att man under en bestämd tid ska kunna söka nytt arbete utan rädsla för att uppehållstillståndet återkallas när utlänningen blir arbetslös, och dessutom innehåller propositionen ett förslag till reglering om utvidgning av rätten att arbeta med stöd av uppehållstillstånd för arbetstagare. Förslaget om en utvidgning av rätten att arbeta till branscher där det har konstaterats råda verklig brist på arbetskraft kan anses vara i god överensstämmelse med bestämmelserna i 18 § i grundlagen. Även i fortsättningen ska rätten att arbeta grunda sig på ett giltigt uppehållstillstånd, så propositionen föreslår ingen ändring av det. I bästa fall ger propositionen emellertid en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för arbetstagare möjlighet att utföra ytterligare arbete eller byta arbetsplats till en bransch med brist på arbetskraft, antingen av egen vilja eller på grund av tvång, om han eller hon har blivit arbetslös. Propositionen medför därmed bättre möjligheter för dessa utlänningar att få utkomst från det arbete eller yrke de valt. I regleringen är det centralt att se till att en sådan rätt till arbete är tydlig och enkel att konstatera för arbetstagaren själv, men även för arbetsgivaren och tillsynsmyndigheten, dvs. arbetarskyddet och polisen. Enligt propositionen ska regleringen gälla uppehållstillstånd för arbetstagare, eftersom bristen på arbetskraft i väsentlig grad är kopplad till de regionala riktlinjer för användning av utländsk arbetskraft som tillämpas på uppehållstillstånd för arbetstagare. 

Den så kallade tre- eller sexmånadersregeln

I propositionen föreslås det att en så kallad skyddstid införs för situationer där arbetstagaren blir arbetslös. Det är fråga om en tid under vilken ett giltigt uppehållstillstånd inte får återkallas om grunden för tillståndet upphör att gälla i och med att utlänningen blir arbetslös. Regleringen påverkas av regeringsprogrammet, men framför allt av EU-regleringen, varvid den senare särskilt ska tas som utgångspunkt för att genomföra dess reglering på ett sätt som motsvarar EU-regleringen.  

I artikel 11.4 i direktivet om ett kombinerat tillstånd föreskrivs det att arbetslöshet inte i sig ska utgöra ett tillräckligt skäl för återkallande av ett kombinerat tillstånd, under förutsättning att den totala arbetslöshetsperioden inte överstiger tre månader under giltighetstiden för ett kombinerat tillstånd, eller sex månader om tredjelandsmedborgaren har varit innehavare av det kombinerade tillståndet i mer än två år. I artikel 11.4 andra stycket föreskrivs det att medlemsstaten får tillåta en innehavare av ett kombinerat tillstånd att vara arbetslös under en längre period. Regleringen i fråga i direktivet är en så kallad minimireglering, som måste genomföras nationellt åtminstone som sådan. Bestämmelserna i artikel 11.4 fjärde stycket i direktivet om granskning av försörjningsförutsättningen om arbetslösheten varar i mer än tre månader är frivilliga för medlemsstaterna. Enligt artikel 15.2 påverkar direktivet inte medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som omfattas av direktivet.  

Nationellt har man beslutat att skyddstiden för vissa typer av uppehållstillstånd direkt ska vara sex månader. En motivering till denna regleringslösning är att det tar längre tid i synnerhet för högutbildade experter att få en ny anställning än när det gäller annat arbete. Enligt VATT:s rapport slutade arbetslösheten under granskningstiden dessutom i synnerhet för specialsakkunniga oftare med att personen lämnade landet än för dem som hade uppehållstillstånd för arbetstagare. Särskilt lämplighetstester, säkerhetsutredningar och urvalsförfaranden förespråkar dessutom en längre skyddstid på sex månader. Det är inte uteslutet att rekryteringen även i andra arbeten kan ta längre tid än tre månader, och samtidigt kan rekryteringen ofta ha påbörjats medan anställningsförhållandet fortfarande är i kraft. Dessutom har man i VATT:s rapport utrett arbetslöshet som varat i över tre och över sex månader. Eftersom de valda grupperna har ovannämnda särdrag, kan indelningen i tre och sex månader anses vara förenlig med kravet på jämlikhet i enlighet med 6 § i grundlagen. Det första uppehållstillståndet beviljas vanligen för ett år, så det torde inte vara särskilt sannolikt att en arbetstagare blir arbetslös mycket snart efter det att tillståndet har beviljats och arbetet inletts. Betydelsen av skyddet accentueras i fråga om fortsatta uppehållstillstånd, där tillståndets giltighetstid kan vara högst fyra år, varvid också arbetstagaren och dennes familj har börjat etablera sig och anpassa sig till Finland, och då bör det skyddas mer. Dessutom har man under beredningen kommit fram till att nationellt verkställa möjligheten att granska försörjningsförutsättningen om arbetslösheten varar i mer än tre månader och om utlänningen har sex månaders skydd efter att ha vistats i landet i minst två år. Det ska emellertid bedömas att de valda lösningarna är i enlighet med proportionalitetsprincipen och principen om likabehandling och står i rättvis proportion till den förmån som ska skyddas.  

Regleringsförslaget ger utlänningar möjlighet att hitta nytt arbete och därmed en grund för att fortsätta vistas i landet. Regleringen är förenlig med 18 § i grundlagen, eftersom syftet med den är att det ska vara möjligt att fortsätta arbeta. 

Arbetsgivarens informationsskyldighet och hotet om sanktioner

Både regeringsprogrammet och EU-regleringen medför att det i lagen ska föreskrivas om arbetsgivarens skyldighet att underrätta Migrationsverket om arbetstagarens arbete upphör. Regleringen av direktivet om kombinerat tillstånd skulle, om så väljs, också göra det möjligt att lämna information i en situation där informationsskyldigheten för arbetslöshetens upphörande föreskrivs. Detta är dock inte nödvändigt nationellt, eftersom arbetsgivaren ska lämna information om anställningen redan på grundval av det så kallade arbetsgivarsanktionsdirektivet när den utländska arbetstagaren åter sysselsätts, dvs. arbetslösheten upphör. Samtidigt, om en utlänning gör en ny ansökan om uppehållstillstånd, görs den till Migrationsverket, och arbetsgivaren har i den processen sin egen informationsskyldighet på det sätt som föreskrivs i 71 b § i lagen om utlänningar.  

Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt den nya informationsskyldigheten och den eventuellt efterföljande processen för återkallande av uppehållstillstånd med tanke på arbetstagarens skydd. Högsta förvaltningsdomstolen har i sitt beslut HFD:2024:35 konstaterat att ett uppehållstillstånd för arbetstagare inte borde ha återkallats med stöd av 58 § 5 mom. i utlänningslagen utan att utreda om innehavaren av uppehållstillståndet uppfyllde förutsättningarna för beviljande av fortsatt tillstånd enligt 54 b § i utlänningslagen. Innehavaren av uppehållstillståndet hade berättat detaljer om sina arbetsförhållanden och sin arbetsgivares verksamhet som gav starka indikationer på att arbetsgivaren på ett betydande sätt försummat sina skyldigheter eller gjort sig skyldig till utnyttjande. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att förutsättningarna för beviljande av ett fortsatt tillstånd på grund av arbetsgivarens klandervärda förfarande enligt 54 b § i utlänningslagen var funktionellt kopplade till prövningen av att återkalla tillståndet så att bestämmelsen skulle beaktas när tillståndet återkallas på initiativ av myndigheten. I ärendet är det också av betydelse att prövningen av att återkalla uppehållstillståndet hade inletts efter att arbetsgivaren meddelat att arbetstagaren sagt upp sig från sitt arbete. En liknande bedömning hade gjorts i beslutet HFD:2023:107 som handlade om familjeband. Besluten innebär att arbetsgivarens informationsskyldighet och beviljandet av uppehållstillstånd till exempel enligt 54 b § i utlänningslagen ska uppmärksammas särskilt från fall till fall för att upptäcka eventuella missbruk och människohandel och för att skydda arbetstagaren. 

Enligt skrivningen i regeringsprogrammet är hot om sanktioner kopplat till informationsskyldigheten. I praktiken innebär detta att arbetsgivarens avsiktliga eller oaktsamma underlåtenhet att lämna information om sin arbetstagares arbetslöshet kan leda till en sanktion. På grund av den nya informationsskyldigheten ska dock ingen ny sanktion föreskrivas, utan regleringen grundas på den gällande sanktionsregleringen i 186 och 187 § i utlänningslagen, som även reglerar hot om sanktioner om arbetsgivaren försummar att lämna information om anställning. Det är fråga om att utvidga de nämnda straffrättsliga och administrativa påföljderna till ny försummelse.  

I 186 § 1 mom. 3 punkten i utlänningslagen föreskrivs det om utlänningsförseelse av arbetsgivare att försummelsen ska ha begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Försummelse av arbetsgivarens nya informationsskyldighet förutsätter således samma nivå av uppsåtlighet som för närvarande förutsätts när arbetsgivaren försummar skyldigheten att lämna information om en arbetstagare som anställts. Straffbestämmelser, med beaktande av gärningen och dess karaktär, avses inte automatiskt leda till påföljd utan förutsätta uppsåt eller grov oaktsamhet. Påföljden ska riktas mot den som begått förseelsen, dvs. arbetsgivaren eller dennes företrädare, och i 2 mom. föreskrivs det att bestämmelser om ansvarsfördelningen i fråga om straff mellan arbetsgivaren och dennes företrädare ingår i 47 kap. 7 § i strafflagen. För gärningen föreskrivs det böter i lagen, såvida inte strängare straff föreskrivs för gärningen någon annanstans i lagen. Påföljden i sig ska vara tillräcklig och proportionell med tanke på gärningen och dess karaktär.  

Försummelse av arbetsgivarens nya informationsskyldighet kan leda till ett så kallat beslut om vägran att bevilja uppehållstillstånd för arbete i enlighet med 187 § i utlänningslagen. Regleringen i fråga har ändrats genom de ändringar som trädde i kraft den 1 oktober 2021 och 23 februari 2023. Bestämmelserna har samtidigt ändrats i riktning mot att korrigera arbetsgivarens felaktiga verksamhet och vägleda denne, men också i riktning mot en strängare påföljd då den alltid fastställs för minst tre månader. Som det konstateras i RP 114/2022 rd föreskrivs det en väsentligt hög tröskel och klara förutsättningar för beslutet om vägran. En förutsättning är att arbetsgivaren eller dennes företrädare har lämnat myndigheten oriktig eller vilseledande information om de omständigheter som med anledning av denna proposition tydligt föreskrivs i lagen. Oriktiga och vilseledande information har således kopplats till de materiella bestämmelserna i regleringen. Regleringen tillämpas i förekommande fall även på arbetsgivarens nya informationsskyldighet. Med beaktande av det administrativa förfarandet för styrning som ingår i regleringen och möjligheten att korrigera felaktig verksamhet innan en eventuell påföljd åläggs ska regleringen anses vara tillräcklig och proportionerlig.  

Regleringen är således exakt och i enlighet med kravet på proportionalitet (GrUU 43/2013 rd, GrUU 10/2016 rd och GrUU 35/2016 rd). Regleringslösningen ska som helhet bedömd anses vara motiverad och proportionerlig med beaktande av 21 § i grundlagen om rättsskydd och garantier för god förvaltning och 22 § om respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna samt med beaktande av gärningens, dvs. överträdelsens, karaktär och allvarlighetsgrad samt det bötesstraff som sannolikt följer därav. 

Bemyndigande att utfärda förordning

I 80 § 1 mom. i grundlagen föreskrivs att republikens president, statsrådet och ministerierna kan utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i denna grundlag eller i någon annan lag och bestämmelser ska utfärdas genom lag om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag.  

I propositionen föreslås att man genom förordning av statsrådet kan fastställa en förteckning över branscher med brist på arbetskraft på vilka den föreslagna utvidgningen av rätten att arbeta med stöd av uppehållstillstånd för arbetstagare grundar sig. I utlänningslagen föreskrivs om rätten att arbeta inom dessa branscher, dvs. om när rätten att arbeta inleds och upphör och hur länge den varar. Dessutom föreskrivs det i lagen att rätten alltid ska vara kopplad till ett giltigt uppehållstillstånd och inte vara en självständig rätt. Enligt förslaget ska branscherna fastställas i samarbete mellan arbets- och näringsministeriet och närings-, trafik- och miljöcentralen med beaktande av arbetsförvaltningens och Statistikcentralens statistiska material om antalet sysselsatta och arbetslösa samt lediga arbetsplatser och genom att beakta varje NTM-centrals regionala riktlinjer för användningen av utländsk arbetskraft. 

Bestämmelsen om utfärdande av förordning och bemyndigandebestämmelsen ingår i den nya 72 c § i utlänningslagen som föreslås i lagen. Enligt bestämmelsen ska de branscher där det råder brist på arbetskraft fastställas utifrån arbetsförvaltningens och Statistikcentralens statistiska material om antalet sysselsatta och arbetslösa samt lediga arbetsplatser och med beaktande av de regionala riktlinjerna i 72 b §. I de regionala riktlinjerna ges riktlinjer om tillämpningen av tillgångsprövning på regional nivå och i den riksomfattande förteckningen är det fråga om tillämpningen av den i hela landet. Eftersom den riksomfattande förteckningen innebär rätt att arbeta inom en bransch som konstaterats ha brist på arbetskraft är det motiverat att föreskriva om branscherna genom en förordning av statsrådet. Det bör noteras att det i 24 § i säsongsarbetslagen föreskrivs om bemyndigande att utfärda förordningar om branscher som innefattar säsongsbunden verksamhet. Enligt den ska närmare bestämmelser om de branscher inom jordbruket och turismen som innefattar säsongsbunden verksamhet utfärdas genom förordning av statsrådet. Arbetsmarknadsparterna ska höras innan förordningen utfärdas. I förvaltningsutskottets betänkande (FvUB 19/2017 rd, s. 11) konstateras att med tanke på förteckningsformen och särskilt det att genomförandet måste vara smidigt kan det bedömas att en reglering på lagnivå lämpar sig dåligt för ändamålet. I synnerhet den praktiska tillämpningen och en smidig anpassning till arbetsmarknadens behov har ansetts kräva att förteckningen ges i en förordning. I detta avseende är det motiverat att i 72 c § 2 mom. i utlänningslagen föreskriva om bemyndigande att utfärda förordning genom förordning av statsrådet. 

Tolkningen av bemyndigandet och innehållet i de bestämmelser som utfärdas med stöd av den begränsas direkt av 80 § 1 mom. i grundlagen, enligt vilket det i lagen ska föreskrivas om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag (GrUU 19/2006 rd, GrUU 29/2004 rd, GrUUU 37/2005 rd). En förteckning över branscher med brist på arbetskraft ska ges genom förordning av statsrådet, eftersom en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd för arbetstagare som berättigar till begränsat arbete ska ha rätt att dessutom arbeta inom de branscher som anges i förordningen utan skyldighet att ansöka om ett nytt uppehållstillstånd. Med beaktande av att de riksomfattande branscherna med brist på arbetskraft i princip ska fastställas en gång om året är det mest motiverat att utfärda förordningen på lagstiftningsnivå, så att cykeln för eventuella förändringar har en lämplig längd för en utländsk arbetstagare och även med tanke på tillsynen. Vid valet av lagstiftningsnivå bör man beakta att branscherna ska fastställas genom förordning och att det föreskrivs närmare i lagen om rätten att arbeta med stöd av uppehållstillstånd. Regleringsnivån bör således vara förordning av statsrådet. Det är inte motiverat att föreskriva om förteckningen i lag, eftersom det i förordningen föreskrivs om en förteckning över riksomfattande branscher med brist på arbetskraft och förteckningen kan ändras årligen och till och med snabbare. Förteckningen ska vid behov inom en relativt snabb tidsplan reagera på till exempel en plötsligt uppkommen brist på arbetskraft, som man inte enbart kan reagera på med en regional riktlinje.  

Enligt grundlagen kan endast närmare bestämmelser ges genom förordning om ärenden som omfattas av lag. Genom förordning kan bestämmelser även utfärdas i andra frågor, om det i grundlagen eller i någon annan lag föreskrivs om bemyndigande att utfärda förordning. Genom förordning kan man inte avvika från lagens bestämmelser eller utfärda ”kompletterande” bestämmelser som i sak skulle innebära att lagens innehåll ändras. De föreslagna bestämmelserna som gäller bemyndigande att utfärda förordning och regelverket för utvidgning av rätten att arbeta, dvs. att det i lagen föreskrivs gränser för utövandet av rätten och i förordning de branscher som den lagstadgade rätten att arbeta ska tillämpas på, innebär således inte ett undantag från lagen eller en ändring av lagens innehåll genom förordning. Regleringen ska anses vara exakt och avgränsad. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.