6
Remissvar
Sammanlagt 80 utlåtanden lämnades om propositionen. Utlåtanden lämnades av Aivoliitto ry, Riksdagens justitieombudsmans kansli, Erilaisten oppijoiden liitto ry, Esbo stad, Finlands svenska lärarförbund FSL, Finlands svenska skolungdomsförbund FSS rf, Förbundet Finlands Svenska Synskadade rf, Förbundet Hem och Skola, Helsingfors stad, Helsingfors universitet, Svenska social- och kommunalhögskolan vid Helsingfors universitet, Andningsförbundet rf, Invalidförbundet rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Jyväskylä stad, Jyväskylä universitet, Kajana stad, Nationella audiovisuella institutet, Kehitysvammaisten tukiliitto ry, Kehitysvammaliitto, Centralhandelskammaren, Hushållslärarnas förbund rf, Kotka stad, Villmanstrands stad, Barnombudsmannens byrå, Centralförbundet för Barnskydd rf, Trafikskyddet, Liikunnan ja terveystiedon opettajat ry, Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland, Västra Nylands välfärdsområde, Mannerheims Barnskyddsförbund rf, Mediakasvatusseura ry, MIELI Psykisk Hälsa i Finland rf, Miesten tasa-arvo ry, S:t Michels stad, Nuorisotutkimusseura, Näkövammaisten liitto ry, Justitieministeriet, Undervisningssektorns Fackorganisation OAJ, Utbildningsstyrelsen, forskningsgruppen DigiWellbeing vid Uleåborgs universitet, Pemar stad, Rädda Barnen rf, Nyslotts stad, Seinäjoki stad, Sjundeå kommun, Sivistysala ry, Finlands Diabetesförbund rf, Suomen eOppimiskeskus ry, Suomen erityiskasvatuksen liitto ry, Finlands Judoförbund rf, Finlands Kommunförbund rf, Suomen Kuurosokeat ry, Suomen Liikunnan Alueet ry, Suomen Luokanopettajat ry, Suomen Nuorisolääkärit ry, Finlands Ungdomsfullmäktiges Förbund rf, Finlands Olympiska kommitté, Suomen Opettajaksi Opiskelevien Liitto SOOL ry, Finlands studiehandledare rf, Finlands Rektorer rf, Finlands UNICEF rf, Finlands Föräldraförbund rf, Tammerfors stad, Tampereen yliopiston normaalikoulu, Institutet för hälsa och välfärd, Dataombudsmannens byrå, Åbo stad, Åbo universitet, Statens idrottsråd, finansministeriet, Handikappforum rf, Vanda stad, Varhaiskasvatuksen Opettajien Liitto, Åbo Akademi och fem privatpersoner.
När det gäller telefoner och andra mobila enheter ansåg flera remissinstanser att propositionen är bra och värd att understöda. Många remissinstanser ansåg att propositionen förenhetligar praxis och förtydligar möjligheterna att ingripa i störande användning av anordningar under lektionerna. Några remissinstanser ansåg dock att det skulle vara nödvändigt att förbjuda anordningarna inte bara under lektioner utan också under raster och matpauser. En del av remissinstanserna ansåg också att propositionen förutsätter precisering i fråga om omhändertagandet av anordningar på förhand. Många av remissinstanserna ansåg att den gällande lagstiftningen möjliggör tillräckligt ingripande, vilket innebär att lagstiftningen inte behöver ändras. Flera remissinstanser fäste också uppmärksamhet vid att det under lektionerna bör vara tillåtet att använda telefoner eller andra mobila enheter också som hjälpmedel.
I fråga om regionförvaltningsverkens laglighetsövervakning ansåg flera remissinstanser att propositionen är bra och kan understödas. Flera remissinstanser ansåg att propositionen förbättrar barnets rättsskydd och den regionala jämlikheten. En del av remissinstanserna ansåg dock att utvidgningen av regionförvaltningsverkens laglighetsövervakning är problematisk och vikten av styrning betonades i stället för rättsskydd i efterhand. Många remissinstanser fäste också uppmärksamhet vid betydelsen av att regionförvaltningsverken har tillräckliga resurser och kompetens.
I fråga om den fysiskt aktiva livsstilen ansåg flera remissinstanser att propositionen är bra och kan understödas. Flera remissinstanser fäste uppmärksamhet vid motionens betydelse för barnens övergripande välbefinnande och propositionen ansågs således vara bra. Flera remissinstanser ansåg dock att verkställandet av propositionen förutsätter konkreta åtgärder, och i remissvaren fästes uppmärksamhet vid betydelsen av tillräckliga resurser och lärarnas utbildning.
I fråga om författningsöversynen ansåg flera remissinstanser att förslaget var bra. Remissinstanserna understödde förslaget att lägga till förskoleundervisningen i beaktandet av barnets bästa. Många remissinstanser understödde också författningsöversynen i anslutning till disciplinen, men remissinstanserna ansåg att propositionen måste preciseras. I synnerhet justitieministeriet föreslog preciseringar i bemyndigandena att utfärda förordning.
Till följd av remissvaren gjordes det korrigeringar och preciseringar i propositionen både i paragraferna och i motiveringen och propositionens konsekvensbedömningar kompletterades. När det gäller telefoner och andra mobila enheter kompletterades specialmotiveringen till paragraferna bl.a. i fråga om situationer där anordningarna används som hjälpmedel. I propositionens motivering har man därtill preciserat de situationer då eleverna kan använda telefoner eller andra mobila enheter för nödvändig kommunikation.
I fråga om regionförvaltningsverkens laglighetsövervakning preciserades paragraferna bl.a. så att gränsdragningen mellan klagan och tillsyn på eget initiativ är tydligare. Därtill begränsades regionförvaltningsverkens rätt till tillsyn på eget initiativ till situationer där regionförvaltningsverket har grundad anledning att misstänka att undervisningen inte ordnas i enlighet med lagen om grundläggande utbildning och de normer som utfärdats med stöd av den. Bestämmelsen om behandling av personuppgifter preciserades också.
Bemyndigandena att utfärda förordning preciserades utifrån remissvaren. Disciplinkapitlet förtydligades ytterligare utifrån remissvaren så att åtgärderna ordnades i en så kallad stränghetsordning inom paragraferna och i kapitel 7. Terminologin i fråga om disciplin förenhetligades, vilket även korrigerar skillnaderna mellan den finsk- och svenskspråkiga lagen. Till dessa delar utvidgades även motiveringen.
7
Specialmotivering
2 §.Utbildningens mål.
Enligt förslaget ändras 2 mom. så att främjande av en fysiskt aktiv livsstil läggs till som mål för förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen. I och med tillägget beaktas den fysiskt aktiva livsstilen också i grunderna för läroplanen för förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen. Målet läggs således inte till för att gälla till exempel grundläggande utbildning för vuxna eller förberedande undervisning. Förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen är undervisningsformer som gäller hela åldersklassen.
3 §.Grunderna för att ordna utbildning.
Det föreslås att det till paragrafen fogas ett nytt 4 mom., enligt vilket närmare bestämmelser om sätten att ordna utbildningen på får utfärdas genom förordning av statsrådet. Bemyndigandet att utfärda förordning täcker 1 och 6 § i gällande förordningen om grundläggande utbildning.
3 a §.Barnets bästa.
Enligt förslaget fogas till paragrafen också förskoleundervisning, som av misstag tidigare har saknats i paragrafen.
7 §.En registrerad sammanslutning eller stiftelse som utbildningsanordnare.
Det föreslås att det till paragrafen fogas ett nytt 6 mom., enligt vilket närmare bestämmelser om ansökan om tillstånd att ordna utbildning och om innehållet i ansökningarna får utfärdas genom förordning av statsrådet. Bemyndigandet att utfärda förordning täcker 20 § i gällande förordningen om grundläggande utbildning.
14 §.Timfördelning och grunderna för läroplanen.
Enligt förslaget preciseras 1 mom. så att det av momentet bättre än för närvarande framgår att det är fråga om ett bemyndigande att utfärda förordning i stället för ett beslut av statsrådet. Bemyndigandet att utfärda förordning täcker hela den gällande timfördelningsförordningen.
15 §.Läroplan.
Det föreslås att det till paragrafen fogas ett nytt 4 mom., enligt vilket utbildningsanordnaren varje läsår ska utarbeta en på läroplanen baserad plan för undervisningsarrangemangen och arbetstiderna. Skyldigheten ingår för närvarande i 9 § i förordningen om grundläggande utbildning och lyfts nu upp till lagnivå. Närmare bestämmelser om innehållet i planen och om meddelande om den får enligt förslaget utfärdas genom förordning av statsrådet. Bemyndigandet att utfärda förordning täcker 9 § i gällande förordningen om grundläggande utbildning.
18 §.Särskilda undervisningsarrangemang.
Det föreslås att det till paragrafen fogas ett nytt 3 mom., enligt vilket det genom förordning av statsrådet får utfärdas närmare bestämmelser om ordnande av ersättande undervisning eller om befrielse från deltagande i undervisningen i situationer där en elev inte får undervisning i religion eller livsåskådningskunskap i enlighet med 13 § i lagen, eller där det på det sätt som avses i 1 mom. i denna paragraf har bestämts att studierna för en elev delvis ska ordnas på annat sätt. Bemyndigandet att utfärda förordning täcker 5 § i gällande förordningen om grundläggande utbildning.
22 §.Elevbedömning.
Enligt förslaget preciseras 2 mom. så att det av momentet bättre än för närvarande framgår att det är fråga om ett bemyndigande att utfärda förordning samt uppgifter som Utbildningsstyrelsen beslutar om. Enligt bemyndigandet att utfärda förordning utfärdas närmare bestämmelser om principerna för bedömning av eleven och framsteg i studierna genom förordning av statsrådet. Bestämmelser om detta finns redan i nuläget i 10–14 § i förordningen om grundläggande utbildning. Enligt förslaget kan Utbildningsstyrelsen utfärda föreskrifter om bedömningssätt och bedömningsanteckningar i fråga om studieprestationer och framsteg i studierna i olika läroämnen samt om de uppgifter som ska antecknas i betygen.
29 §. Rätt till en trygg studiemiljö.
Det föreslås att 3 mom. i paragrafen ändras som en del av författningsöversynen så att termerna i det ordnas från den lindrigaste till den strängaste: pedagogiska åtgärder, disciplinära åtgärder och säkerhetsåtgärder. Pedagogiska åtgärder är skyldighet att städa upp (35 § 4 mom.) och fostrande samtal (35 a §). Disciplinära åtgärder är från den lindrigaste till den strängaste att göra hemuppgifter efter arbetsdagens slut, kvarsittning, skriftlig varning enligt 36 § samt avstängning för viss tid. Säkerhetsåtgärder är åtgärder i anslutning till att eleven avlägsnar sig och till avlägsnandet av en elev i nuvarande 36 och 36 b §, förvägrande av undervisning enligt 36 c § samt omhändertagande enligt 36 d §.
Det föreslås att ett nytt 4 mom. fogas till paragrafen. Enligt momentet får elever inte använda telefoner eller andra mobila enheter under lektionerna. Ett undantag från denna huvudregel är användning av telefoner eller andra mobila enheter i inlärningssyfte eller för elevens personliga hälsovård. Tillämpningen av paragrafen är inte beroende av vem som äger den apparat som eleven använder, utan användning som stör, dvs. annan än pedagogisk användning, ska vara förbjuden med alla mobila enheter.
Med mobil enhet avses en bärbar anordning som lämpar sig för behandling av data eller media eller för trådlös överföring av data. Mobila enheter kan vara till exempel telefoner, surfplattor, bärbara datorer eller andra bärbara apparater såsom hörlurar eller smartklockor.
Enligt förslaget är det i regel tillåtet att använda telefoner eller andra mobila enheter i inlärningssyfte med lärarens tillstånd. Lärarens tillstånd kan vara antingen muntligt eller vid behov skriftligt och det kan omfatta t.ex. en enskild lektion eller flera lektioner. Enligt grunderna för läroplanen ansvarar läraren för en pedagogiskt målinriktad och ändamålsenlig användning av digitala apparater. Användningen av digitala apparater och tjänster under lektionerna baserar sig på målen enligt grunderna för läroplanen.
Förslaget ändrar inte skolornas nuvarande undervisning i informations- och kommunikationsteknik, mediekunskap som ingår i multilitteraciteten och programmering. Bestämmelser om undervisning i informations- och kommunikationsteknik finns i statsrådets förordning om timfördelningen inom den grundläggande utbildningen. Övning i användningen av informations- och kommunikationstekniska apparater och utvecklandet av elevernas digitala kunnande är således fortfarande en del av undervisningen enligt läroplanen. Paragrafen utesluter således inte skyldigheten enligt förordningen och grunderna för läroplanen att undervisa i innehåll och färdigheter som hänför sig till digital kompetens.
Enligt propositionen får eleven under lektionstid använda telefonen eller någon annan mobil enhet för sin hälsovård endast med muntligt eller skriftligt tillstånd av läraren eller rektorn. Inte heller i detta fall får telefonen eller den mobila enheten användas på ett sätt som stör undervisningen eller lärandet. Enligt förslaget är det möjligt att använda telefonen eller en annan mobil enhet för hälsovård exempelvis vid behandling av diabetes.
När en telefon eller annan mobil enhet används för hälsovård handlar det vanligtvis om en långvarig sjukdom, varvid tillstånd inte behöver begäras eller beviljas upprepade gånger utan det beviljas t.ex. för hela läsåret.
Enligt läroplanen svarar vårdnadshavarna och barnet självt enligt sin utvecklingsnivå för skolelevens läkemedelsbehandling. Vid behov kan utbildningsanordnarens gemensamma verksamhetsmodeller för läkemedelsbehandling beskrivas t.ex. i utbildningsanordnarens elevhälsoplan.
Undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och Finlands Kommunförbund har tillsammans utarbetat en verksamhetsmodell för principerna för läkemedelsbehandling. I enlighet med verksamhetsmodellen ordnas det ett samråd mellan vårdnadshavarna, skolans aktörer och den enhet som vårdar eleven, där man kommer överens om vården och stödet under arbetsdagen. Vid samrådet kan man komma överens om t.ex. blodsockermätningar. I verksamhetsmodellen har man därtill utarbetat en planeringsblankett med hjälp av vilken man kan komma överens om principerna för läkemedelsbehandlingen. Om det är nödvändigt att använda en telefon eller någon annan mobil enhet för elevens personliga hälsovård kan läraren eller rektorn få dessa uppgifter om barnets sjukdom och de åtgärder den kräver av vårdnadshavarna, den specialiserade sjukvården och skolhälsovården. På basis av detta kan en lärare eller rektor ge ett tillstånd enligt förslaget att använda telefoner eller andra mobila enheter under lektionstid.
Mobila enheter kan användas i skolan förutom för hälso- och sjukvård även för att stödja elevernas individuella behov, upprätthålla funktionsförmågan och för elevens stödbehov som hjälpmedel, till exempel som stöd för kommunikation och som digitala hjälpmedel. Propositionen hindrar inte att eleven använder digitala anordningar som upprätthåller elevens funktionsförmåga som hjälpmedel för lärandet och när eleven behöver en telefon eller mobil enhet på grund av en begränsning i funktionsförmågan till följd av en skada.
Elever med utvecklingsstörning eller talsvårigheter kan behöva digitala hjälpmedel till exempel för att kommunicera, för behandling av information i förenklad form samt för verksamhetsstyrning. Synskadade elever behöver telefoner eller andra mobila enheter som hjälpmedel för att röra sig eller se i skolan. Propositionen hindrar inte ovan nämnd användning av hjälpmedel. Därtill har handikappade elever och andra elever i behov av särskilt stöd med stöd av 31 § i lagen om grundläggande utbildning rätt att avgiftsfritt få sådana särskilda hjälpmedel som är en förutsättning för att de ska kunna delta i undervisningen.
Om eleven och vårdnadshavaren har ett tvingande behov av att vara i kontakt med varandra under lektionen kan detta ske via läraren. För detta ändamål kan eleven få sin telefon av läraren för den tid som behövs. Sådana tvingande situationer är till exempel plötsliga sjukdomsfall, olyckor eller andra motsvarande oförutsedda och exceptionella situationer. I denna proposition föreslås inga bestämmelser på lagnivå om sådana situationer, utan de måste avtalas separat med läraren. Därtill ska eleven alltid ha rätt att i nödsituationer kontakta en myndighet eller vårdnadshavare, till exempel att ringa nödnumret.
Det föreslås att 4 mom. (5 mom. i propositionen) ändras så att utbildningsanordnaren i ordningsstadgan eller ordningsbestämmelserna ska bestämma om förvaringen av telefoner och andra mobila enheter i situationer enligt 4 mom. i propositionen.
I det gällande momentet föreskrivs att den interna ordningen i skolan, ostörda studier samt trygghet och trivsel i skolan ska främjas med en ordningsstadga eller andra ordningsbestämmelser som tillämpas i skolan eller på någon annan plats där undervisning ordnas. Med en annan plats där undervisning ordnas avses enligt gällande lagstiftning undervisning som sker utanför skolan, såsom undervisning vid idrottscentrum och under klassresor.
Enligt förslaget kan det i ordningsstadgan bestämmas om förvaring av telefoner och andra mobila enheter under lektionen på en plats som utbildningsanordnaren på förhand bestämt. En sådan förvaringsplats kan vara t.ex. en telefonparkering eller någon annan lämplig plats där eleverna åläggs att lämna sina mobila enheter under lektionen.
Enligt förslaget ska det i ordningsstadgan finnas bestämmelser om begränsning av användningen av telefoner eller andra mobila enheter utanför lektionstid, exempelvis under raster. I fråga om förvaringen bestäms det med stöd av ordningsreglerna att telefoner eller andra mobila enheter ska förvaras t.ex. i väskan eller telefonparkeringen.
Med
den del av arbetsdagen som inte är lektionstid
avses i propositionen bl.a. raster, måltider och till exempel förflyttning från en plats till en annan.
Skolans ordningsstadga får inte stå i strid med lagen. Genom ordningsstadgan kan man inte avvika från de grundläggande fri- och rättigheter som föreskrivs i grundlagen eller från andra saker som föreskrivs genom lag. I utarbetandet av ordningsreglerna engageras förutom eleverna även lärarna, den övriga personalen och vårdnadshavarna.
Enligt 3 § i förordningen om grundläggande utbildning ska ”minst 45 minuter per timme användas för undervisning. Den tid som används för undervisningen indelas i ändamålsenliga undervisningsavsnitt”. Således är lektionens längd 45–60 minuter. Mellan lektionerna är det ändamålsenligt att ordna pauser för rekreation.
Rasterna mellan lektionerna är allmänt avsedda för elevernas rekreation och upprätthållande av gemenskapen, vilket kan anses bidra till att främja orken och koncentrationsförmågan.
I ordningsreglerna kan man även begränsa användningen av mobila enheter utanför lektionstid. Om skolan i sina ordningsregler även begränsar användningen av mobila enheter utanför lektionstid, ska den se till att eleven vid behov har möjlighet att till exempel kontakta sin vårdnadshavare eller sköta personliga angelägenheter som inte kan skjutas upp.
Ordningsreglerna är skolspecifika och tar hänsyn till lokala förhållanden. Utbildningsstyrelsen har utfärdat en anvisning om utarbetande av ordningsregler (Anvisning 1/012/2016). Anvisningen kommer att uppdateras i enlighet med propositionen.
33 §.Inkvartering
. Det föreslås att det till paragrafen fogas ett nytt 5 mom., enligt vilket närmare bestämmelser om de förmåner som hör till inkvarteringen får utfärdas genom förordning av statsrådet. Bemyndigandet att utfärda förordning täcker 21 § i gällande förordningen om grundläggande utbildning.
36 §.Disciplin
. Det föreslås att paragrafen som en del av författningsöversynen skrivs om, eftersom 2 och 3 mom. föreslås bli upphävda och de återstående momenten omorganiseras. Det föreslås att gällande 2 mom. upphävs och innehållet i det flyttas till 36 b §. Eftersom tillsägelse till en elev att avlägsna sig är en säkerhetsåtgärd är det tydligare att det föreskrivs om detta i 36 b §. Det föreslås att gällande 3 mom. upphävs och innehållet i det flyttas till den nya 36 c §. Eftersom förvägrande av undervisning är en säkerhetsåtgärd är det tydligare att det i fortsättningen föreskrivs om detta i en separat paragraf.
Nuvarande 4 mom. blir det nya 1 mom. med gällande innehåll.
Nuvarande 1 mom. blir det nya 2 mom. med gällande innehåll, men den sista meningen stryks som onödig. Skriftlig varning och avstängning för viss tid är disciplinära åtgärder i likhet med de övriga åtgärder som ingår i 36 §. Enligt 36 a § ska de dock fortfarande omfattas av olika förfaranden, eftersom de är de strängaste disciplinära åtgärderna. Genom att stryka meningen förtydligas också den svenskspråkiga versionen av lagen, eftersom begreppet ”kurinpitotoimi” inte har ingått i den.
Nuvarande 5 mom. och 6 mom. blir det nya 3 mom. med gällande innehåll.
36 a §.Förfarandet i disciplinärenden och verkställighet av avstängning.
Som en del av författningsöversynen föreslås det att förvägrande av undervisning fogas till paragrafens rubrik, eftersom detta för närvarande inte ingår i något av de använda orden ”disciplinärenden” eller ”avstängning”. Den nya rubriken är: Förfarande i disciplinärenden samt vid förvägrande av undervisning och verkställighet av avstängning.
I 1 och 6 mom. föreslås tekniska ändringar till följd av ändringen i 36 § och ändringarna i 36 b § och 36 c §.
36 b §.Avlägsnande av en elev som uppför sig störande och äventyrar säkerheten.
Som en del av författningsöversynen föreslås det att tillsägelse till en elev att avlägsna sig fogas till paragrafens rubrik, vilket motsvarar den överföring som görs till paragrafen. Den nya rubriken är: Tillsägelse till en elev att avlägsna sig och avlägsnande av en elev som uppför sig störande och äventyrar säkerheten.
Det föreslås att det till paragrafen fogas ett nytt 1 mom., till vilket det innehåll som för närvarande finns i 36 § 2 mom. flyttas som sådant.
I nuvarande 1 och 3 mom. föreslås tekniska ändringar till följd av ändringen i 36 § och ändringarna i 36 b § och 36 c §. Bestämmelser om rektorns och lärarens beslutanderätt i fråga om tillsägelse till en elev att avlägsna sig finns i fortsättningen på lagnivå. Dessutom förtydligas det att åtgärder som hänför sig till att en elev avlägsnar sig och till avlägsnande av en elev ska registreras.
36 c § (upphävd).
Som en del av författningsöversynen föreslås det att den upphävda 36 c § tas in i lagen igen med rubriken Förvägrande av undervisning. Till paragrafen överförs bestämmelserna i det nuvarande 36 § 3 mom. som sådana. Den nya paragrafen förtydligar att förvägran av undervisning är en säkerhetsåtgärd och inte en disciplinär åtgärd.
36 d §.Rätt att omhänderta föremål eller ämnen.
I 1 mom. föreskrivs att rektorn och en lärare vid en skola har rätt att tillsammans eller var för sig under arbetsdagen frånta en elev ett förbjudet föremål eller ämne enligt 29 § 2 mom. eller ett sådant föremål eller ämne som eleven stör undervisningen eller inlärningen med.
Det föreslås att det nya 29 § 4 mom., som gäller telefoner och andra mobila enheter som elever använder, fogas till hänvisningsbestämmelsen. Då har rektorn eller en lärare vid en skola rätt att tillsammans eller var för sig frånta en elev en telefon eller någon annan mobil enhet om eleven stör undervisningen eller inlärningen med den.
Som störande av undervisningen eller lärandet betraktas exempelvis att telefonen eller en annan mobil enhet hålls framme. Användning som stör innebär också att både elevens eget eller någon annan elevs lärande störs och att lärarens undervisning störs.
Om eleven har beviljats tillstånd att använda telefon eller en annan mobil enhet för hälsoskäl, men han eller hon använder den på ett störande sätt för något annat ändamål än hälso- och sjukvård omhändertas anordningen i detta fall. Detta gäller också situationer där en telefon eller annan mobil enhet används i inlärningssyfte eller som hjälpmedel. Efter omhändertagandet ska det dock vara möjligt att använda telefonen eller en annan mobil enhet i vårdsyfte till exempel så att eleven kan begära att få telefonen av läraren tillfälligt för hälsovårdsändamål.
Utbildningsanordnaren ansvarar för telefoner eller andra mobila enheter under förvaringen eller omhändertagandet. På skadestånd tillämpas skadeståndslagen (412/1974).
36 h §.Elevvård i samband med disciplinära åtgärder och tillrättavisning.
Som en del av författningsöversynen föreslås det att tillsägelse till en elev att avlägsna sig och förvägrande av undervisning fogas till paragrafens rubrik, för att förtydliga ställningen för 36 b och 36 c § som säkerhetsåtgärder. Paragrafens nya rubrik är: Elevvård i samband med disciplinära åtgärder, tillsägelse till en elev att avlägsna sig samt förvägrande av undervisning. I fortsättningen ska begreppet tillrättavisning inte användas i lagen om grundläggande utbildning, vilket förtydligar de disciplinära termerna.
I paragrafen föreslås tekniska ändringar till följd av ändringen i 36 § och ändringarna i 36 b § och 36 c §.
36 i §.
Uppföljning av disciplinära och pedagogiska åtgärder.
Som en del av författningsöversynen föreslås det att säkerhetsåtgärder fogas till paragrafens rubrik för att förtydliga ställningen för 36 b och 36 c § som säkerhetsåtgärder. Därtill föreslås det att rubriken ska ordnas i så kallad stränghetsordning. Paragrafens nya rubrik är: Uppföljning av pedagogiska och disciplinära åtgärder samt säkerhetsåtgärder.
Det föreslås att den nya 36 c § fogas till förteckningen i paragrafen och att förteckningen samtidigt förtydligas så att den blir mer läsbar.
37 §. Personal
. Som en del av författningsöversynen föreslås det att det till paragrafen fogas ett nytt 4 mom., enligt vilket grundläggande utbildning också kan ges av en lärarstuderande under en lärares handledning. Bestämmelsen som i nuläget finns i 22 § i förordningen om grundläggande utbildning lyfts således upp på lagnivå och motsvarande bestämmelse i förordningen upphävs. Den svenskspråkiga bestämmelsen har preciserats i samband med överföringen.
41 a §.Tillsyn.
I paragrafen föreslås bestämmelser om regionförvaltningsverkets rätt att övervaka undervisningen också på eget initiativ. Enligt paragrafen kan regionförvaltningsverket också av grundad anledning på eget initiativ undersöka om undervisningen har ordnats enligt vad som föreskrivs i denna lag eller med stöd av denna lag. Redan i nuläget kan regionförvaltningsverket enligt 10 § i kommunallagen med anledning av klagomål undersöka om kommunen har iakttagit gällande lag. En motsvarande bestämmelse i fråga om statliga och privata skolor finns i 6 § i lagen om förvaltning av utbildning som ordnas av staten och privata. För att undvika överlappande reglering har paragrafen endast en hänvisning till kommunallagen och lagen om förvaltning av utbildning som ordnas av staten och privata. Med undervisning avses i detta sammanhang utöver undervisning som ges av en lärare även andra rättigheter för eleven, såsom till exempel rätt till personlig frihet och integritet, rätt till jämlikt och jämställt bemötande, prioriteringen av barnets bästa, rätt till avgiftsfri undervisning enligt läroplanen, tillräckligt stöd för inlärning och skolgång samt rätt till elevvård och elevhandledning, rätt till en trygg studiemiljö, rätt till delaktighet, rätt till skolreseförmån, rätt till inkvartering, rätt till vård vid olycksfall och hälsovård samt rätt till kostförmån. Däremot omfattas inte till exempel morgon- och eftermiddagsverksamhet samt tillsynen av elever i hemundervisning av tillsynen på eget initiativ. Om det är fråga om en sådan förmån, rättighet eller skyldighet som utbildningsanordnaren är skyldig att fatta ett förvaltningsbeslut om, ska de metoder för ändringssökande som föreskrivs i lagen om grundläggande utbildning i första hand användas för att få ändring.
I propositionen föreslås det att regionförvaltningsverket ska ha rätt att av grundad anledning också på eget initiativ undersöka undervisningens lagenlighet. En grundad anledning kan anses vara t.ex. att regionförvaltningsverket har fått kännedom om att vårdnadshavarna har uttryckt oro över ordnandet av undervisningen. Eftersom det föreslås att ändringen genomförs inom ramen för de befintliga resurserna, är regionförvaltningsverkets initiativförmåga i laglighetsövervakningen i stor utsträckning beroende av i vilken mån verket har tillräckliga personalresurser som lämpar sig för uppgiften. Målet på lång sikt är att tyngdpunkten i och med att tillsynsmyndighetens personalstruktur förändras i allt högre grad flyttas till förhandstillsyn på eget initiativ när den juridiska kompetensen stärks. Det är viktigt att regionförvaltningsverket också har möjlighet att undersöka på eget initiativ, om verket får kännedom om att undervisningen inte ordnas i enlighet med normerna. Den nuvarande situationen är svår för regionförvaltningsverket, eftersom verket inte har möjlighet att ingripa i verksamhet som ordnats på ett lagstridigt sätt också i det fall att missförhållanden lyfts fram till exempel i medierna. Även med tanke på barnens rättsskydd är den nuvarande situationen problematisk. Rätten till undersökning på eget initiativ kan gälla ordnandet av undervisning i allmänhet eller endast en enskild elevs ärende. Rätten att på eget initiativ undersöka om utbildningsanordnaren har handlat i enlighet med lagen om grundläggande utbildning ersätter dock inte det lagstadgade systemet för ändringssökande och är inte ett alternativ till det.
Bestämmelser om de förfaranden som ska iakttas vid behandlingen av förvaltningsklagan finns i 8 a kap. i förvaltningslagen. Eftersom behandlingen av förvaltningsklagan alltid förutsätter att ett klagomål har anförts i ärendet, lämpar sig bestämmelserna i 8 a kap. i förvaltningslagen inte som sådana för behandling av ett tillsynsärende på eget initiativ. Därför föreslås det i paragrafen, på motsvarande sätt som i 53 § i förvaltningslagen, att grunderna för god förvaltning ska iakttas och att rättigheterna för de personer som direkt berörs av saken ska tryggas vid undersökning på eget initiativ. På avgöranden som gäller tillsyn som regionförvaltningsverket utför på eget initiativ och på delgivning av sådana avgöranden tillämpas förvaltningslagen (434/2003). Till dessa delar motsvarar behandlingen av ett ärende som grundar sig på undersökning på eget initiativ behandlingen av en förvaltningsklagan.
Syftet med propositionen är att förbättra regionförvaltningsverkens ställning som tillsynsmyndighet till exempel i situationer där det i medierna framkommer missförhållanden i ordnandet av undervisningen. Med beaktande av att reformen genomförs inom ramen för de gällande resurserna och att syftet med propositionen inte är att återgå till det gamla systemet med skolinspektörer, som slopades redan för flera decennier sedan, innehåller propositionen inga bestämmelser om inspektioner som görs i skolan. Tillsynen på eget initiativ sker således i huvudsak skriftligen. Tillsynsmyndigheten kan dock om den så vill besöka skolan och diskutera missförhållanden i anslutning till ordnandet av undervisningen med utbildningsanordnaren. Också med stöd av 19 § i lagen om grundläggande utbildning kan tillsynsmyndigheten besöka skolan för att följa med undervisningen.
41 b §.Rätt att få uppgifter.
I paragrafen föreslås bestämmelser om regionförvaltningsverkets rätt att få nödvändiga uppgifter av utbildningsanordnaren. För att tillsynsuppgiften ska kunna skötas med framgång förutsätts att tillsynsmyndigheten har tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för skötseln av uppgiften. Således måste utbildningsanordnaren trots sekretessbestämmelserna avgiftsfritt ge regionförvaltningsverket de handlingar som är nödvändiga för undersökning av ett klagomål eller för utförande av en sådan tillsynsuppgift som avses i 41 a §. Eftersom klagomål och tillsyn på eget initiativ kan gälla mycket olika ärenden är det omöjligt att på förhand fastställa vilka uppgifter som är nödvändiga för behandlingen av respektive ärende. Även till exempel elevernas och lärarnas personuppgifter kan komma att behandlas. De nationella bestämmelserna om rätten att få uppgifter vore nödvändiga, förutom med hänvisning till den allmänna lagstiftningen gällande personuppgifter, i tillägg också för att säkerställa regionförvaltningsverkets rätt att av utbildningsanordnaren få nödvändiga uppgifter uttryckligen för ett visst användningsändamål enligt 41 a §. De föreslagna bestämmelserna kompletterar den allmänna lagstiftningen enligt vilken regionförvaltningsverket är skyldigt att behandla personuppgifter som det fått i enlighet med EU:s allmänna dataskyddsförordning och dataskyddslagen (1050/2018) som kompletterar den. Dessutom kan det konstateras att enligt 29 § 1 mom. 3 punkten i offentlighetslagen kan en myndighet lämna ut uppgifter ur en sekretessbelagd handling till en annan myndighet om handlingen behövs vid behandlingen av förhandsbesked, förhandsavgörande, sökande av ändring i myndighetens beslut eller behandling av klagomål eller underställningsärenden som gäller en åtgärd. Propositionen har gjorts inom ramen för det nationella handlingsutrymmet. Det nationella handlingsutrymmet i förhållande till dataskyddsförordningen behandlas i motiveringen till lagstiftningsordningen.
41 c §.Anmärkning och uppmärksamgörande.
I paragrafen föreslås bestämmelser om de sanktioner som regionförvaltningsverket kan tillgripa. Det föreslås att regionförvaltningsverket kan ge utbildningsanordnaren en anmärkning med tanke på framtida verksamhet om ärendet inte ger anledning till andra åtgärder. En anmärkning kan ges förutom till en kommun och en tjänsteinnehavare vid en kommun också till en privat utbildningsanordnare och den person som svarar för den felaktiga undervisningen, oberoende av om personen står i tjänsteförhållande eller anställningsförhållande. I 2 mom. föreslås bestämmelser om uppmärksamgörande som är en lindrigare sanktion än en anmärkning. Uppmärksamgörande kommer i fråga i en situation där utbildningsanordnarens verksamhet inte ger anledning till en anmärkning eller andra åtgärder, men tillsynsmyndigheten vill fästa utbildningsanordnarens uppmärksamhet vid att undervisningen ordnas på behörigt sätt och att god förvaltningssed iakttas. Både anmärkningar och uppmärksamgörande är sanktioner som också ingår i lagen om småbarnspedagogik, och därför är det för konsekvensens skull motiverat att föreskriva att motsvarande metoder ska användas också för den undervisning som föreskrivs i lagen om grundläggande utbildning.
Bestämmelser om anmärkning och uppmärksamgörande med anledning av förvaltningsklagan finns redan för närvarande i 8 a kap. i förvaltningslagen. För tydlighetens skull är det dock motiverat att föreskriva om dessa också i lagen om grundläggande utbildning på samma sätt som i lagen om småbarnspedagogik, för att utbildningslagstiftningen ska vara konsekvent.
41 d §.Föreläggande
Det föreslås att det i 1 mom. föreskrivs på motsvarande sätt som i 58 § i gällande lagen om småbarnspedagogik att regionförvaltningsverket får meddela ett föreläggande om att bristerna eller missförhållandena ska avhjälpas om det upptäcks brister eller andra missförhållanden som äventyrar elevens rättigheter när utbildningen ordnas eller tillhandahålls eller om anordnandet av utbildningen i övrigt strider mot denna lag. Eventuella brister kan t.ex. vara att undervisningen ordnas i strid med den gällande timfördelningen eller att de stödåtgärder som eleven behöver försummas. I detta fall ska det också utsättas en tid inom vilken behövliga åtgärder ska vidtas.
I 2 mom. föreslås en bestämmelse om användning av vite. Möjligheten att förelägga vite kan anses behövlig med tanke på effektiv myndighetsverksamhet. Enligt det föreslagna 2 mom. kan regionförvaltningsverket förena ett föreläggande som avses i 1 mom. med vite. I detta fall tillämpas därtill bestämmelserna i viteslagen (1113/1990).
Bestämmelser om sökande av ändring i ett föreläggande finns i 42 a § i lagen om grundläggande utbildning.
42 d §.Besvärsförbud.
Som en del av författningsöversynen föreslås i paragrafen tekniska ändringar som motsvarar det nuvarande innehållet till följd av ändringen i 36 § och ändringarna i 36 b § och 36 c §. I fråga om medel för vilka utbildningsanordnaren inte fattar ett förvaltningsbeslut utan gör en registrering används i paragrafen enligt förslaget begreppet ”åtgärd”. Eftersom åtgärderna är centrala för dem som tillämpar lagen, är det motiverat att det också i fråga om registreringar föreskrivs om besvärsförbud, även om medlen inte är egentliga förvaltningsbeslut.
Till paragrafen fogas beslut om anmärkning eller uppmärksamgörande (41 c §). I fråga om anmärkningar eller beslut om uppmärksamgörande motsvarar bestämmelsen lagen om småbarnspedagogik.
Samtidigt föreslås det för tydlighetens och läsbarhetens skull att de nuvarande 1 och 2 mom., som båda gäller besvärsförbud hos förvaltningsdomstolen, slås samman och att momentet ändras till listform. Det nuvarande 3 mom. blir således 2 mom. och ändras inte till innehållet.
46 §.Grundläggande utbildning för vuxna
Det föreslås att 1 mom. preciseras så att det till momentet också fogas en hänvisning till 41 a–d § i lagen om grundläggande utbildning. På detta sätt säkerställs det att också den grundläggande utbildningen för vuxna omfattas av regionförvaltningsverkens rätt att på eget initiativ undersöka om undervisningen har ordnats i enlighet med denna lag och bestämmelser som utfärdats med stöd av den. Således blir också regionförvaltningsverkets rätt att få uppgifter och påföra sanktioner tillämplig på grundläggande utbildning för vuxna. Hänvisningen till 36 § uppdateras så att den motsvarar de tekniska ändringar som föreslås i 36 §.
48 §.Närmare bestämmelser.
Det föreslås att paragrafen upphävs. Paragrafen innehåller ett allmänt bemyndigande att utfärda förordning som strider mot 80 § i grundlagen. Med stöd av bemyndigandet har det utfärdats bestämmelser i förordningen om grundläggande utbildning och timfördelningsförordningen. Förordningarna förblir i kraft med stöd av de bemyndiganden som fogas till lagen om grundläggande utbildning (förslagen som gäller 3, 7, 15, 18 och 33 §), även om det allmänna bemyndigandet upphävs.
12
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Viktiga grundläggande fri- och rättigheter som ska beaktas med tanke på propositionen är rätten till utbildning enligt 16 § i grundlagen, rätten till rättsskydd och god förvaltning enligt 21 § i grundlagen, rätten till jämlikhet och likabehandling enligt 6 § i grundlagen, rätten till liv, personlig frihet och integritet enligt 7 § i grundlagen, skyddet för privatlivet enligt 10 § i grundlagen, yttrandefriheten enligt 12 § i grundlagen, egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen, det allmännas skyldighet enligt 22 § i grundlagen att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Därtill bedöms förslaget med tanke på kravet på att bestämmelser ska utfärdas genom lag enligt 2 § 3 mom. och 80 § i grundlagen samt i förhållande till den kommunala självstyrelsen enligt 121 § i grundlagen.
Som helhet kan den föreslagna regleringen anses vara grundrättighetsbejakande och stödja barnets rättigheter. Propositionen har samband med konventionerna om mänskliga rättigheter, varav de viktigaste är FN:s konvention om barnets rättigheter (FördrS 59–60/1991, nedan
barnkonventionen
) och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 27/2016, nedan
funktionsrättskonventionen
).
Det förbud mot användning av telefoner och andra mobila enheter under lektionerna som föreslås i propositionen innebär i viss mån en inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Om de grundläggande fri- och rättigheterna inskränks i lagstiftningen måste villkoren för inskränkning uppfyllas. I fråga om allmänna förutsättningarna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna har grundlagsutskottet gett ett betänkande (GrUB 25/1994 rd – RP 309/1993 rd).
Ingrepp i de grundläggande fri- och rättigheterna förutsätter att tryggandet av det intresse som nämns i varje inskränkningsbestämmelse nödvändigt kräver det. I enlighet med den godtagbarhetsprincip som framgår av bestämmelsen får befogenheter enligt lagen inte utövas för något annat ändamål än det som framgår av och godkänns i bestämmelsen.
I enlighet med proportionalitetsprincipen (principen om lindrigare åtgärd), som betonas i bestämmelserna, förutsätts det inte bara att åtgärden är nödvändig för att uppnå det mål som anges i lagen, utan också att man av de tillgängliga åtgärderna alltid väljer den åtgärd som i varje enskilt fall minst inskränker barnets självbestämmanderätt eller andra grundläggande fri- och rättigheter. Om åtgärder som är lindrigare än de inskränkningsåtgärder som avses i lagen är tillräckliga, får inskränkningarna inte alls användas. Inskränkningsåtgärderna ska alltid stå i skälig proportion till det mål som uppställts för användningen av dem.
Proportionalitetsavvägning kan komma i fråga t.ex. i situationer där läraren omhändertar elevernas föremål. Ingripandet i de grundläggande fri- och rättigheterna får inte leda till ett oskäligt slutresultat för eleven. Omhändertagande eller undersökning av saker som ägt rum utan elevens samtycke kränker elevens egendoms- och integritetsskydd och begränsar rätten till personlig integritet.
De metoder som används ska vara noggrant avgränsade i lagstiftningen och det ska finnas ett nödvändigt behov av åtgärderna. Motiverade situationer kan vara t.ex. sådana där avsikten är att skydda elevens eller andras rätt till en trygg lärmiljö eller rätt till lärande. Medlen som används ska alltid stå i rätt proportion till målet samt ingripa i de grundläggande fri- och rättigheterna så lite som möjligt (RP 66/2013 rd, s. 47; GrUU 35/2013 rd, s. 3). En central aspekt i proportionalitetskravet är begränsningens ”nödvändighet”. I alla avgöranden som gäller skolan ska elevens bästa komma i främsta rummet.
Begränsningen av användningen av telefoner och andra mobila enheter handlar dock inte enbart om att inskränka de grundläggande fri- och rättigheterna, utan det är också fråga om skyldigheter och befogenheter som ges till utbildningsanordnare samt rektorer och lärare för att möjliggöra en trygg lärmiljö.
Enligt rättsstatsprincipen i 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag. Därtill ska lag noggrant iakttas i all offentlig verksamhet. Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag. Därför föreslås det att bestämmelser om begränsning av användningen av telefoner och andra mobila enheter utfärdas genom lag.
Grundlagen förutsätter att bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag. Därför kan man genom ordningsstadgor ingripa i individens rättigheter endast i begränsad utsträckning. Interna bestämmelser får inte avvika från eller stå i strid med de grundläggande fri- och rättigheterna enligt grundlagen eller andra frågor som hör till området för lagstiftningen.
12.1
Jämlikhet
Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Enligt 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Enligt 3 mom. i paragrafen ska barn bemötas som jämlika individer och ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva.
Jämlik behandling av barn innebär att man måste beakta barnets ställning i samhället i förhållande till vuxna och också utveckla rättsskyddet så att det de facto omfattar barn.
Enligt artikel 3.1 i barnkonventionen ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Enligt artikel 3.2 åtar sig konventionsstaterna att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet. Konventionsstaterna ska för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder. Enligt artikel 3.3 ska konventionsstaterna säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal, och lämplighet samt behörig tillsyn. Enligt artikel 23 i barnkonventionen erkänner konventionsstaterna att ett psykiskt eller fysiskt handikappat barn bör åtnjuta ett fullvärdigt och hyggligt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och underlättar barnets aktiva deltagande i samhället. Enligt barnkonventionen har barnet rätt till särskilt skydd.
Enligt artikel 4.1 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning åtar sig konventionsstaterna att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning utan diskriminering av något slag på grund av funktionsnedsättning. I detta syfte åtar sig konventionsstaterna att genomföra eller främja forskning och utveckling av och främja tillgång till och användning av ny teknik, innefattande informations- och kommunikationsteknik, samt hjälpmedel som är lämpliga för personer med funktionsnedsättning, med prioritering av teknik till överkomligt pris (underpunkt g).
Enligt artikel 24.3 i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska konventionsstaterna göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att lära sig praktiska och sociala färdigheter för att underlätta deras fulla och likvärdiga deltagande i utbildning och som samhällsmedlemmar. I detta syfte ska konventionsstaterna vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att utbildning av personer, särskilt av barn, med synskada eller dövblindhet eller som är döva eller hörselskadade, ges på de mest ändamålsenliga språken, formerna och medlen för kommunikation för den enskilde och i miljöer som maximerar akademisk och social utveckling (underpunkt c).
Enligt artikel 37 i barnkonventionen ska det säkerställas att barn inte utsätts för förnedrande behandling eller bestraffning. Begränsningen av användningen av anordningar handlar inte om straff eller disciplin utan om tryggande av en lugn lärmiljö för att barnens likvärdiga möjligheter till undervisning ska kunna garanteras.
Bristerna i bestämmelserna om tillsyn över den grundläggande utbildningen och problemen med tillgodoseendet av elevernas faktiska rättsskydd gäller i synnerhet barn i utsatt ställning. Tillsyn som grundar sig på klagomål förutsätter att eleverna eller vårdnadshavarna är aktiva. Familjernas kompetens och andra möjligheter att anföra klagomål varierar stort. Särskilt sårbara är de barn vars föräldrar antingen inte är förmögna att anföra klagomål eller som på grund av rädsla för eventuella motåtgärder inte vågar anföra klagomål. Genom att till lagen foga rätt för regionförvaltningsverken att också på eget initiativ undersöka om undervisningen har ordnats i enlighet med normerna kan man öka jämlikheten mellan eleverna.
Eftersom alla barn inte har hobbyer efter förskole- eller skoldagen, bidrar skolornas främjande av en fysiskt aktiv livsstil samtidigt också till jämlikheten mellan barnen och jämlikheten enligt 6 § i grundlagen. Det centrala i främjandet av en fysiskt aktiv livsstil i förskoleundervisningens och skolornas verksamhetskultur är att skapa så jämställda och jämlika möjligheter att röra på sig som möjligt. På det sättet kan man stärka barns och elevers upplevelse av aktiv delaktighet samt främja en fysiskt aktiv livsstil.
12.2
Kulturella rättigheter
I 16 § i grundlagen föreskrivs det om kulturella rättigheter. Enligt 1 mom. i den paragrafen har alla rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. I samma moment konstateras att bestämmelser om läroplikten utfärdas genom lag. Enligt motiveringen till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna föreskrivs det i momentet om envars subjektiva rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Momentets första och andra mening är avsedda att höra samman så till vida att grundundervisningen avser den undervisning, som hör till läroplikten (RP 309/1993 rd, s. 68/I).
I 16 § 2 mom. i grundlagen föreskrivs att det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, ska säkerställa lika möjligheter för var och en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv. Enligt motiveringen till regeringens proposition som gäller reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna täcker bestämmelsen i 16 § 2 mom. om envars rätt att på enahanda grunder i enlighet med den egna förmågan och de egna särskilda behoven erhålla utbildning samt att utveckla sig själv utan hinder av medellöshet utbildningen allt från förskoleundervisning till den högsta undervisningen och vuxenutbildningen (RP 309/1993 rd, s. 68).
Enligt artikel 28 i FN:s barnkonvention erkänner konventionsstaterna barnets rätt till utbildning. Enligt artikel 28.1 e i barnkonventionen ska konventionsstaterna vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. Enligt artikel 29.1 a i barnkonventionen ska barnets utbildning syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga. Enligt artikel 4 i barnkonventionen vidtar konventionsstaterna alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen.
Enligt 19 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Enligt artikel 18 i barnkonventionen ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har det främsta ansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Barnets bästa ska för dem komma i främsta rummet. För att garantera och främja de rättigheter som anges i konventionen ska konventionsstaterna ge lämpligt stöd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran. Till exempel fattas beslutet om huruvida barnet har tillgång till en mobil enhet i familjerna, men enligt förslaget kan utbildningsanordnaren begränsa användningen av enheten för att trygga barnets rätt till utbildning.
Propositionen stöder tillgodoseendet av de kulturella rättigheter som avses i 16 § i grundlagen och i FN:s barnkonvention genom att elevernas användning av telefoner eller andra mobila enheter under lektionen begränsas när det gäller andra syften än inlärning. Därtill ska det i skolans ordningsstadga finnas bestämmelser om användning av telefoner eller andra mobila enheter under arbetsdagen. Begränsningen av användningen av mobila enheter tryggar smidiga studier och en lugn lärmiljö för eleverna, i och med att erhållandet av undervisning inte är beroende av till exempel barnets förmåga att reglera sin användning av enheten. Även genom att lägga till en fysiskt aktiv livsstil som mål för förskoleundervisningen och den grundläggande främjas barnets rätt till grundläggande utbildning, eftersom motion under skoldagen har positiva effekter på faktorer som möjliggör lärandet, såsom att fokusera på uppgifterna, beteendet och trivseln i skolan. Tillgodoseendet av de kulturella rättigheterna kan anses tillgodose barnets bästa.
Även regionförvaltningsverkens rätt att på eget initiativ undersöka om undervisningen har ordnats i enlighet med lagen om grundläggande utbildning bidrar till att stödja tillgodoseendet av de kulturella rättigheterna.
12.3
Yttrandefrihet
Enligt 12 § i grundlagen har var och en yttrandefrihet. Till yttrandefriheten hör rätten att framföra, sprida och ta emot information, åsikter och andra meddelanden utan att någon i förväg hindrar detta. Närmare bestämmelser om yttrandefriheten utfärdas genom lag. Bestämmelser om sådana begränsningar i fråga om bildprogram som är nödvändiga för att skydda barn kan utfärdas genom lag.
Yttrandefriheten innefattar rätten att framföra, sprida och ta emot information och meddelanden utan att någon i förväg hindrar detta samt rätten att fritt uttrycka sina åsikter. (12 § i grundlagen; artikel 13 i barnkonventionen) Även om yttrandefriheten räknas som en grundläggande politisk fri- och rättighet utsträcker den sig dock inte enbart till politiska yttringar, utan den omfattar också andra slag av yttringar oberoende av innehållet. (RP 309/1993 rd, s. 60). Tillämpningsområdet för bestämmelsen om yttrandefrihet innefattar all slags information, åsikter och meddelanden oberoende av innehåll och syfte. Yttrandefrihetsbestämmelsens ordalydelse ”utan att någon i förväg hindrar detta” stärker förbudet mot att lägga hinder i förväg. Enligt ordalydelsen gäller förbudet utöver det allmänna även andra aktörer såsom privatpersoner. Förbudet mot förhandshinder omfattar till exempel uppställande av tillstånd för att utöva yttrandefriheten (RP 309/1993 rd, s. 61).
Även enligt artikel 13 i barnkonventionen har barnet rätt att fritt uttrycka sin åsikt. Rätten innefattar frihet att söka, ta emot och sprida information och tankar av alla slag. Detta gäller i tal, skrift eller tryck, i konstnärlig form eller genom annat uttrycksmedel som barnet väljer. Enligt artikeln får utövandet av denna rätt underkastas vissa inskränkningar men endast sådana som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga för att respektera andra personers rättigheter eller anseende, eller för att skydda den nationella säkerheten, rättsordningens grunder, eller folkhälsan eller den allmänna moralen. Ett barn har rätt att uttrycka sin åsikt, förutsatt att den inte kränker andras rättigheter.
Det förbud mot användning av telefoner och andra mobila enheter under lektionerna som föreslås i propositionen bedöms inte begränsa elevernas yttrandefrihet. I samband med detta bör det beaktas att elever inom den grundläggande utbildningen har läroplikt enligt läropliktslagen (1214/2020). Med tanke på förverkligandet av yttrandefriheten kan det inte anses vara av största vikt att eleverna hela tiden och även under lektioner har möjlighet att använda sina telefoner och andra mobila enheter. Eleverna ska fortfarande ha möjlighet att uttrycka, framföra och ta emot meddelanden under andra tider än under lektionerna.
Skyddet för privatlivet och personuppgifter
I 10 § i grundlagen föreskrivs det om skydd för privatlivet. Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens privatliv, heder och hemfrid tryggade, och närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Med stöd av 10 § 2 mom. i grundlagen är konfidentialitet vid kommunikation en grundläggande rättighet för varje medborgare. Enligt det momentet är brev- och telefonhemligheten samt hemligheten i fråga om andra förtroliga meddelanden okränkbar. Enligt grundlagsutskottets vedertagna tolkning ingår skyddet för personuppgifter delvis i skyddet för privatlivet, som tryggas i samma moment.
Skydd för hemligheten i fråga om samtal och andra förtroliga meddelanden
De föreslagna bestämmelserna om begränsning av användningen av telefoner eller andra mobila enheter måste bedömas också med tanke på skyddet för hemligheten i fråga om samtal och andra förtroliga meddelanden. Bestämmelsen om hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden i 10 § 2 mom. i grundlagen har formulerats så att den är neutral när det gäller redskap och teknik. Brev- och telefonhemligheten nämns särskilt i bestämmelsen, men bestämmelsen tryggar allmänt hemligheten i fråga om all slags förtrolig kommunikation (RP 309/1993 rd, s. 53). Hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden gäller således till exempel textmeddelanden samt meddelanden som sänds via sociala medier och elektroniska kommunikationstjänster.
Det primära syftet med grundlagens bestämmelser om hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden är att innehållet i meddelanden som är avsedda att vara förtroliga skyddas mot utomstående. Grundlagen tryggar vars och ens rätt till förtrolig kommunikation utan att utomstående på ett obehörigt sätt kan få vetskap om innehållet i de förtroliga meddelanden som en person har sänt eller som har adresserats till personen. Bestämmelsen tryggar dock också andra uppgifter om ett sådant meddelande som kan ha betydelse för att meddelandet förblir förtroligt. I typiska fall är sådana uppgifter exempelvis identifieringsuppgifter om samtal. (RP 309/1993 rd, s. 53–54).
Skyddet för förtroliga meddelanden innebär ett skydd t.ex. mot att brev eller andra förslutna försändelser öppnas eller förstörs och mot att samtal avlyssnas eller bandas. Bestämmelsen skyddar inte bara avsändaren utan det avses som en grundläggande rättighet för båda parterna i kommunikationen (RP 309/1993 rd, s. 57).
I propositionen föreslås inga bestämmelser som ingriper i eller inskränker kommunikationens förtrolighet. Utbildningsanordnaren kan i sin ordningsstadga meddela föreskrifter om förvaring av telefoner och andra mobila enheter på en på förhand bestämd plats, t.ex. i en telefonparkering. Utbildningsanordnaren kan i sina interna anvisningar se till att anordningarna förvaras och omhändertas så att utomstående inte har tillgång till elevernas samtal eller meddelanden. Dessutom kan eleven genom egna val förhindra att innehållet i telefonen syns t.ex. för lärare eller andra elever. Vid behov kan eleverna instrueras att ändra meddelande- och aviseringsinställningarna i sina apparater så att meddelandets innehåll inte ska framgå för utomstående av förhandsvisningen av meddelandet. Vid tvingande och plötsliga situationer kan kontakt mellan eleven och vårdnadshavaren möjliggöras via skolan. Inte heller i detta fall kan det förutsättas att samtalet eller meddelandet förmedlas via en lärare, utan eleven ska erbjudas möjlighet att använda den egna telefonen eller mobila enheten under den tid som behövs.
Skyddet för personuppgifter
Behandlingen av personuppgifter enligt förslaget omfattas av tillämpningsområdet för den allmänna dataskyddsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning)). När det gäller sådan behandling av personuppgifter som omfattas av dataskyddsförordningen är nationell speciallagstiftning möjlig i de fall då förordningen uttryckligen ger medlemsstaterna nationellt handlingsutrymme. Behandling av personuppgifter sker i samband med det föreslagna 29 § 3 mom. och de föreslagna 41 a och b §.
Enligt allmänna dataskyddsförordningen ska behandling av personuppgifter ha en rättslig grund i enlighet med artikel 6 i förordningen. Det får utfärdas nationell lagstiftning som förtydligar dataskyddsförordningen bland annat när behandlingen av personuppgifterna har sin grund i artikel 6.1 c i förordningen, enligt vilken behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige.
Enligt 29 § i lagen om grundläggande utbildning har eleven rätt till en trygg studiemiljö och enligt 30 § har eleven rätt till undervisning. Enligt propositionen får en elev använda telefonen eller en mobil enhet i inlärningssyfte eller för att sköta sin personliga hälsa under lektionstid. För detta behöver eleven tillstånd av antingen läraren eller rektorn. När en lärare eller rektor ger tillstånd att använda en mobil enhet för hälsovård under lektionstid, blir läraren eller rektorn tvungen att behandla elevens hälsouppgifter i samband med att tillståndet ges. Redan i nuläget behandlar lärare och rektorer sådana uppgifter om hälsotillstånd som är nödvändiga för ordnandet av undervisningen för eleverna, och propositionen utvidgar inte mängden personuppgifter som behandlas.
Behandlingen av personuppgifter enligt det föreslagna 29 § 3 mom. grundar sig på artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen, dvs. på den personuppgiftsansvariges skyldighet att fullgöra en rättslig förpliktelse. I förslaget är det inte fråga om en särskild bestämmelse om behandling av personuppgifter, utan i momentet föreskrivs det om en lagstadgad skyldighet för vars iakttagande personuppgifter måste behandlas. Syftet med propositionen är således inte att till denna del föreslå nationella specialbestämmelser som preciserar dataskyddsförordningen.
Behandling av personuppgifter hänför sig också till den i 41 a § föreslagna rätten för regionförvaltningsverk att på eget initiativ undersöka om undervisningen har ordnats i enlighet med gällande normer. Därtill används sådant nationellt handlingsutrymme som avses i dataskyddsförordningen i 41 b §, där det föreslås bestämmelser om regionförvaltningsverkens rätt att av utbildningsanordnaren få de uppgifter som är nödvändiga för undersökning av ett klagomål eller för utförande av en tillsynsuppgift på eget initiativ. Dessa uppgifter kan också innehålla exempelvis elevers personuppgifter. Vid tillsynen över undervisningsväsendet behandlas personuppgifter för skötseln av regionförvaltningsverkens lagstadgade uppgifter, varvid behandlingen grundar sig på artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen.
Enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen ska lagstiftning som grundar sig på en lagstadgad skyldighet uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Dessutom ska den nationella speciallagstiftningen vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar. Med beaktande av det faktum att dataskyddsförordningen är direkt tillämplig samt av grundlagsutskottets tolkningspraxis när det gäller bestämmelser i lag (se särskilt GrUU 14/2018 rd) bör speciallagstiftningen begränsas enbart till det nödvändigaste.
Det är nödvändigt att föreskriva om den föreslagna rätten att få uppgifter, eftersom en framgångsrik och effektiv skötsel av tillsynsuppgiften förutsätter att tillsynsmyndigheten har tillgång till de uppgifter som behövs för skötseln av uppgiften. Förvaltningslagens 31 § kan också anses vara betydelsefull och enligt den paragrafen ska en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten ska i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Genom de föreslagna bestämmelserna säkerställs den tillgång till information som regionförvaltningsverken behöver för utredning av klagomål och tillsynsärenden på eget initiativ. Förslaget har ett syfte som är förenligt med det allmänna intresset, eftersom man genom klagomål kan undersöka om undervisningen har ordnats i enlighet med bestämmelserna och på så sätt säkerställa tjänsternas lagenlighet och kvalitet. Dessutom kan utvidgningen av regionförvaltningsverkens befogenheter bedömas stärka tillgodoseendet av elevernas rättigheter och rättsskydd. Regleringen är proportionerlig, eftersom rätten att få uppgifter begränsas till att gälla endast de uppgifter som fås av utbildningsanordnaren som är nödvändiga för att utreda ett klagomålsärende eller en tillsynsuppgift på eget initiativ.
Uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter
Enligt artikel 9.1 i allmänna dataskyddsförordningen är behandling av personuppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter i regel förbjuden. Uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter är bl.a. uppgifter om hälsa och religiös övertygelse. Uppgifter om hälsotillstånd är också sekretessbelagda enligt 24 § 1 mom. 25 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999). Behandling av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter är dock tillåten, om något av leden i artikel 9.2 i den allmänna dataskyddsförordningen uppfylls. Enligt propositionen kan en lärare eller rektor ge eleven tillstånd att använda telefonen eller någon annan mobil enhet under lektionen, om eleven behöver den i inlärningssyfte eller för sin personliga hälsovård. I detta fall blir läraren eller rektorn tvungen att behandla elevens hälsouppgifter när han eller hon överväger att bevilja eleven tillstånd att använda telefonen eller den mobila enheten under lektionen.
På behandlingen av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter tillämpas enligt förslaget artikel 9.2 g enligt vilken ”behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på avvägd grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen”. Behandlingen av hälsouppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter står i rätt proportion till det eftersträvade syftet, eftersom uppgifter om elevens hälsa behandlas endast till den del det är nödvändigt för att elevens hälsa ska kunna vårdas. När uppgifter om elevens hälsa behöver behandlas, kan bestämmelserna om skyddsåtgärder i 6 § 2 mom. i dataskyddslagen (1050/2018) anses vara tillräckliga för att säkerställa sådana lämpliga och tillräckliga skyddsåtgärder för att trygga de registrerades rättigheter och friheter som förutsätts i artikel 9.2 i dataskyddsförordningen.
Det är möjligt att också utredning av klagomål som kommer till regionförvaltningsverken och av tillsynsärenden som undersöks på eget initiativ förutsätter att uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter behandlas eller begärs av utbildningsanordnaren. Till exempel i samband med tillsynen av stödet för inlärning kan uppgifter om en elevs hälsotillstånd komma att behandlas, om stödbehovet beror på en orsak som följer av elevens hälsotillstånd. Uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter kan komma att behandlas också t.ex. i samband med tillsynen av arrangemangen inom religionsundervisningen. På behandlingen av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter tillämpas i detta fall artikel 9.2 g i dataskyddsförordningen. Behandling av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter förutsätter att regionförvaltningsverken i enlighet med 6 § 2 mom. i dataskyddslagen vidtar ändamålsenliga och särskilda åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter vid undersökning av klagomål eller tillsynsärenden på eget initiativ.
Enligt grundlagsutskottet bör bestämmelserna om behandling av känsliga uppgifter fortfarande analyseras också utifrån praxis för tidigare bestämmelser på lagnivå (GrUU 14/2018 rd och GrUU 15/2018 rd). Till följd av att tillämpningen av dataskyddsförordningen har inletts och man i dess artikel 9 använder begreppet särskilda kategorier av personuppgifter, ska den nationella lagstiftningen för tydlighetens skull undvika att använda begreppet känsliga uppgifter (se även GrUU 14/2018 rd). Likväl menar grundlagsutskottet att det fortfarande är motiverat att i konstitutionellt hänseende beskriva vissa grupper av personuppgifter uttryckligen som känsliga (GrUU 15/2018 rd). Med sådana grupper avses uppsättningar av uppgifter som omfattar mer än enbart de särskilda kategorier av personuppgifter som avses i dataskyddsförordningen (se till denna del också t.ex. GrUU 17/2018 rd). Grundlagsutskottet har lyft fram riskerna med behandlingen av känsliga uppgifter.
Även i skäl 51 i dataskyddsförordningen framhålls det att särskilda personuppgifter som avses i artikel 9 och som till sin natur är särskilt känsliga med hänsyn till grundläggande rättigheter och friheter bör åtnjuta särskilt skydd, eftersom behandling av sådana uppgifter kan innebära betydande risker för de grundläggande rättigheterna och friheterna. Grundlagsutskottet har därför särskilt påpekat att det bör finnas exakta och noga avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt (GrUU 15/2018 rd). I de föreslagna bestämmelserna om regionförvaltningsverkens rätt att få uppgifter är behandlingen av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter, liksom också behandlingen av andra personuppgifter, begränsad till endast det nödvändiga. Den föreslagna regleringen bedöms tillsammans med dataskyddslagens bestämmelser om skyddsåtgärder uppfylla de krav som följer av 10 § i grundlagen.
Rätt att få information
Grundlagsutskottet har ansett att myndigheternas rätt att få och möjlighet att lämna ut uppgifter har kunnat gälla ”behövliga uppgifter” för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att "uppgifterna är nödvändiga" för ett visst syfte (se till exempel GrUU 17/2016 rd, s. 5–6). Å andra sidan har utskottet ansett att grundlagen inte tillåter en mycket vag och ospecificerad rätt att få uppgifter, låt vara att den är knuten till nödvändighetskriteriet (GrUU 62/2010 rd, s. 4/I och GrUU 59/2010 rd, s. 4/I).
Vid bedömningen av exakthet och innehåll har utskottet fäst särskild vikt vid huruvida de uppgifter som ska lämnas ut är känsliga uppgifter. Om de föreslagna bestämmelserna om överlåtelse av uppgifter har gällt också känsliga uppgifter, har det för vanlig lagstiftningsordning krävts att bestämmelserna preciseras så att de följer grundlagsutskottets ovan återgivna praxis för bestämmelser som rör rätten att trots sekretess få och lämna ut myndighetsuppgifter (se GrUU 15/2018 rd och t.ex. GrUU 38/2016 rd). Grundlagsutskottet har understrukit att det vid en särskiljning mellan behövlighet respektive nödvändighet att få eller lämna ut uppgifter är frågan inte bara om omfattningen av innehållet i uppgifterna utan också om att rätten till information, som går före sekretessbestämmelserna, i sista hand går ut på att den myndighet som är berättigad till informationen i och med sina egna behov åsidosätter de grunder och intressen som är skyddade med hjälp av den sekretess som gäller myndigheten som innehar informationen. Ju mer generella bestämmelserna om rätten att få information är, desto större är risken att sådana intressen kan åsidosättas per automatik. (se t.ex. GrUU 7/2019 rd, GrUU 15/2018 rd och GrUU 17/2016 rd, s. 6 och de utlåtanden som nämns där).
Eftersom klagomål och tillsyn på eget initiativ kan gälla mycket olika ärenden, måste de uppgifter som är nödvändiga för att avgöra respektive ärende fastställas från fall till fall. Det är omöjligt att på förhand på ett uttömmande sätt definiera det datainnehåll som regionförvaltningsverken behöver. Därför är regionförvaltningsverkens rätt att få uppgifter enligt förslaget bunden till kravet på att uppgifterna är nödvändiga med tanke på utredning av klagomålet eller tillsynsuppgiften som avses i 41 a §. Eftersom den föreslagna rätten att få uppgifter enligt lagen gäller uppgifter som är nödvändiga för skötseln av regionförvaltningsverkens lagstadgade uppgifter, kan regleringen anses vara förenlig med grundlagsutskottets etablerade praxis.
12.4
Egendomsskydd
Enligt 15 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens egendom tryggad. Momentet i fråga i grundlagen innehåller en allmän klausul om egendomsskyddet (RP 1/1998 rd, s. 81). Enligt förslaget har rektorn eller en lärare vid en skola rätt att under arbetsdagen tillsammans eller var för sig omhänderta och förvara elevernas telefoner eller andra mobila enheter under lektionerna. Således begränsar den föreslagna ändringen elevens egendomsskydd, varvid det ska bedömas om omhändertagandet har godtagbara och tillräckligt vägande grunder med tanke på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna och om ingripandet i egendomsskyddet kan anses oskäligt med tanke på eleven.
Grundlagsutskottet har tidigare bedömt omhändertagandet av föremål som stör undervisningen. När 36 d § i lagen om grundläggande utbildning föreslogs bedömde grundlagsutskottet att det med hänsyn till elevernas säkerhet och inlärningsmiljö finns tungt vägande skäl och godtagbara grunder med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna för den föreslagna rätten att omhänderta föremål och ämnen (GrUU 35/2013 rd, s. 2). I propositionen föreslås det att det till paragrafen fogas ett förbud mot elevernas användning av telefoner eller andra mobila enheter under lektionerna, med de undantag som anges i paragrafen, samt en skyldighet för utbildningsanordnarna att i sina ordningsregler bestämma om förvaringen av anordningarna.
Bestämmelser om begränsning av användningen av telefoner och andra mobila enheter utfärdas enligt förslaget på lagnivå. Förvaringen och omhändertagandet av elevernas anordningar kan anses vara noggrant avgränsade med beaktande av de allmänna principerna för omhändertagande i 36 f § i lagen om grundläggande utbildning, vilka ska tillämpas när elevernas anordningar omhändertas. Grundlagsutskottet har också fäst uppmärksamhet vid dessa allmänna principer vid bedömningen av proportionaliteten i bestämmelserna om rätt att omhänderta (GrUU 35/2013 rd, s. 2). Det föreslagna ingripandet i elevens egendomsskydd kan inte heller anses oskäligt eftersom användningen av telefoner och andra mobila enheter under lektioner enligt förslaget förbjuds på lagnivå även i övrigt, bortsett från de undantag som anges i 29 § 4 mom. På lagnivå föreskrivs det inte heller om förvaring av anordningarna, utan utbildningsanordnarna ska föreskriva om detta i sina ordningsstadgor. Således kan man i fråga om förvaringen av anordningarna beakta lokala behov, vilket bidrar till att minska lagens oskälighet. Utbildningsanordnaren är i enlighet med skadeståndsbestämmelserna skadeståndsansvarig för telefoner och andra mobila enheter när anordningarna förvaras hos utbildningsanordnaren.
Regleringen kan anses vara proportionerlig, eftersom syftet med begränsningen av användningen enheterna är att trygga jämlik undervisning. I propositionen har man också lyft fram de negativa konsekvenser som störande användning av telefoner och andra mobila enheter har för inlärningen och förmågan att koncentrera sig på undervisningen. Dessa omständigheter bidrar till att göra den föreslagna rätten till omhändertagande mer nödvändig och ändamålsenlig. Således inverkar det föreslagna omhändertagandet av elevernas telefoner och andra mobila enheter på tryggandet av en lugn lärmiljö.
12.5
Rättsskydd
Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Enligt 2 mom. ska dessutom offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag.
I förvaltningslagen (434/2003) finns allmänna bestämmelser om grunderna för god förvaltning och om förfarandet i förvaltningsärenden. Förvaltningslagen innehåller bestämmelser om bl.a. utredning av ärenden, hörande av parter, innehållet i förvaltningsbeslut, motivering av förvaltningsbeslut, rättelse av fel, besvärsanvisning, delgivning och begäran om omprövning. Förvaltningslagens förfarandebestämmelser ska iakttas också när förvaltningsbeslut enligt lagen om grundläggande utbildning utarbetas när det inte särskilt föreskrivs om avvikelse från bestämmelserna i förvaltningslagen. Enligt grundlagsutskottets praxis kan myndighetsbeslut på det sätt som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen anses gälla individens rättigheter om lagstiftningen innefattar ett tillräckligt exakt kriterium för att det ska uppkomma en relation mellan den enskilde och det allmänna som kan betraktas som en rättighet. (GrUU 51/2010 rd, s. 2, GrUU 52/2002 rd, s. 3, GrUU 16/2000 rd, s. 4, GrUU 12/1997 rd, s. 1) I grundlagsutskottets praxis har det ansetts att skyldigheten att fatta ett överklagbart beslut inte föreligger när det är fråga om reella förvaltningsåtgärder. (GrUU 32/2012 rd, s. 5, GrUU 51/2006 rd, s. 6, GrUU 52/2005 rd, s. 2.)
En stor del av den grundläggande utbildningen är reell förvaltningsverksamhet som det inte fattas något förvaltningsbeslut om, vilket innebär att det inte heller är möjligt att begära omprövning. Rättsskyddsmedlet i fråga om sådan förvaltningsverksamheten har varit klagomål till regionförvaltningsverket eller de högsta laglighetsövervakarna. Det är fråga om tillsyn i efterhand som har krävt att barnen eller deras föräldrar är aktiva.
Inom förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen har det preventiva rättsskyddet förverkligats närmast genom utbildningsanordnarens planer och utvärdering. Genom propositionen stärks tillgodoseendet av det preventiva rättsskyddet så att också en aktör utanför utbildningsanordnaren, dvs. regionförvaltningsverket, har möjlighet att på eget initiativ undersöka om undervisningen har ordnats i enlighet med bestämmelserna och att granska undervisningen. En utvidgning av laglighetsövervakningen till att omfatta regionförvaltningsverkets undersökning på eget initiativ effektiviserar tillgodoseendet av det preventiva rättsskyddet på ett jämlikt sätt. Det är nödvändigt att lägga till extern tillsyn på eget initiativ i synnerhet när lärarnas och rektorns befogenheter att ingripa i elevens grundläggande fri- och rättigheter utökas. Därtill ska rättsskyddsmedel riktade till barn de facto vara effektiva så att tillsynen av tillgodoseendet av rättigheterna inte kan vara beroende enbart av klagomål som förutsätter kunskap och kompetens av barnets vårdnadshavare eller barnet och som inte kan betraktas som ett lättillgängligt rättsskyddsmedel i synnerhet för små barn, barn med funktionsnedsättning eller andra barn i en särskilt utsatt ställning. Behovet av rättsskydd kan till exempel hänföra sig till att få stöd för inlärning. Barn i behov av stöd är i en särskilt sårbar ställning, vilket framhäver behovet av också andra rättsskyddsmedel än klagomål och besvär som görs i efterhand och kräver aktivitet till den del det har fattats ett överklagbart beslut om tillhandahållandet av stöd.
Förhållandet mellan läraren eller rektorn och eleven är förenat med utövning av offentlig makt, för vilket det ska finnas effektiva rättsskyddsmedel. Rättskränkningar som riktar sig mot barn kan ha långvariga och även generationsöverskridande konsekvenser. Barn har rätt till särskilt skydd. I synnerhet tillgodoseendet av rättsskyddet för barn i en utsatt ställning förutsätter tillsyn av en utomstående aktör. Största delen av undervisningen är reell förvaltningsverksamhet som det inte fattas något överklagbart beslut om. Även när ett beslut fattas krävs det kunnande och resurser hos vårdnadshavaren för att anföra besvär. Enligt förvaltningslagen kan en 15-åring också själv anföra besvär, men det förutsätter att barnet har motsvarande kunnande och resurser som vårdnadshavaren.
Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska rättsmedlet också de facto vara effektivt.
Även de författningstekniska ändringar som ingår i propositionen, dvs. preciserandet av bemyndigandena att utfärda förordning och disciplinkapitlet i lagen om grundläggande utbildning, förbättrar lagstiftningens tydlighet och begriplighet och förbättrar därigenom elevens rättsskydd enligt 21 § i grundlagen.
12.6
Kommunernas uppgifter
Enligt 121 § 2 mom. i grundlagen ska bestämmelser om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. Enligt 7 § i kommunallagen (410/2015) sköter kommunen uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen samt de uppgifter som föreskrivs för den i lag.
I propositionen föreslås bestämmelser om användningen av telefoner och andra mobila enheter under arbetsdagen. Under lektioner kan läraren eller rektorn ge eleven tillstånd att använda telefonen eller någon annan mobil enhet i inlärningssyfte eller för elevens hälsovård. Beviljandet av tillstånd är reell förvaltningsverksamhet och kräver inte extra arbete eller anteckningar av läraren. Om det är skolans rektor som beviljar tillstånd att använda en mobil enhet för hälsoskäl så förutsätter det att rektorn sätter sig in i elevens ärende och situation, bedömer situationen och beviljar tillståndet. Detta bedöms inte öka rektorernas arbete nämnvärt, eftersom situationerna som förutsätter att en mobil enhet används i skolan för hälsoskäl vanligtvis är få i enskilda skolor.
Enligt gällande 29 § 4 mom. i lagen om grundläggande utbildning ska utbildningsanordnaren, i avsikt att främja den interna ordningen i skolan, ostörda studier samt trygghet och trivsel i skolan, godkänna en ordningsstadga eller meddela andra ordningsbestämmelser som ska tillämpas i skolan eller på någon annan plats där undervisning ordnas. I propositionen åläggs skolan att utarbeta ordningsregler om användning och förvaring av telefoner och andra mobila enheter under lektioner, raster och måltider. Detta innebär att ordningsreglerna ska uppdateras i skolorna. I vissa skolor kan detta innebära att ordningsregler måste utarbetas. Utarbetandet av ordningsregler är dock en process som skolorna redan känner till, och det föreslås inga nya bestämmelser om detta.
Enligt gällande 36 d § har rektorn eller en lärare vid en skola rätt att under arbetsdagen frånta en elev ett sådant föremål eller ämne som eleven stör undervisningen eller inlärningen med.
Enligt förslaget kan rektorn eller en lärare vid en skola också frånta en elevs telefon eller någon annan mobil enhet om eleven stör undervisningen eller inlärningen med den. Denna reglering ökar inte i någon betydande grad det arbete som de facto redan utförs i skolorna.
Enligt 121 § 1 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Enligt paragrafens 2 mom. utfärdas bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna genom lag. Den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen innebär att kommuninvånarna har rätt att bestämma om sin kommuns förvaltning och ekonomi samt kommuninvånarnas rätt till förvaltningsorgan som de själva valt (RP 1/1998 rd, s. 175). Grundlagsutskottet har av hävd ansett att det inte går att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak (bl.a. GrUU 20/2013 rd, s. 6/II, GrUU 22/2016 rd, s. 2/I, GrUU 65/2002 rd, s. 2/II, GrUU 31/1996 rd, s. 1/II). Enligt 7 § i kommunallagen (410/2015) sköter kommunen uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen samt de uppgifter som föreskrivs för den i lag, som omfattar bland annat ordnande av grundläggande utbildning. Enligt 10 § i kommunallagen kan regionförvaltningsverket med anledning av klagomål undersöka om kommunen har iakttagit gällande lagar. Bestämmelser om tillsynen över kommunernas verksamhet finns därtill i speciallagar som gäller olika servicesektorer, såsom lagstiftningen om undervisningsväsendet (RP 268/2014 rd, s. 141–142) och bl.a. en sådan tillsynsuppgift som föreslås för regionförvaltningsverken finns redan i lagen om småbarnspedagogik.
I och med propositionen kan regionförvaltningsverken också på eget initiativ undersöka om den undervisning som avses i lagen om grundläggande utbildning har ordnats i enlighet med lagen och till lagen fogas de sanktioner som står till ämbetsverkens förfogande. I propositionen har regionförvaltningsverkens befogenheter och tillsyn begränsats och preciserats så att de gäller sådan undervisning som avses i lagen om grundläggande utbildning. Således kan ändringarna inte anses inverka på särdragen hos kommunernas självstyrelse på ett sådant sätt att självstyrelsen blir betydelselös. Det kan också anses att en utökad laglighetskontroll inom den grundläggande utbildningen i enlighet med propositionen kan ha en positiv inverkan på andra grundläggande fri- och rättigheter, såsom individernas rättsskydd, och därför står en utvidgning av regionförvaltningsverkens befogenheter i rätt proportion till vikten av de intressen som ska skyddas. Således kan propositionen inte anses vara problematisk med tanke på kommunernas självstyrelse. Denna synpunkt stöds också av att regionförvaltningsverken i fråga om småbarnspedagogiken redan har anvisats tillsynsuppgifter som motsvarar det som föreslås i propositionen i enlighet med lagen om småbarnspedagogik.
12.7
Utfärdande av förordning
I 80 § i grundlagen föreskrivs att förordningar kan utfärdas med stöd av ett bemyndigande i en lag. Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis förutsatt att bemyndiganden är exakta och noga avgränsade (ex. GrUU 38/2013 rd, s. 3–4, GrUU 10/2014 rd, s. 5–6, GrUU 11/2014 rd, s. 2, GrUU 7/2005 rd, s. 10, GrUU 29/2004 rd, s. 3/II, GrUU 40/2002 rd, s. 7/I).
Propositionen stärker lagstiftningens grundlagsenlighet, eftersom bestämmelserna om bemyndiganden i lagen om grundläggande utbildning genom propositionen ändras så att de motsvarar kraven i 80 § i grundlagen och grundlagsutskottets utlåtandepraxis.
På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande vid bedömningen av egendomsskyddet i de situationer där utbildningsanordnaren omhändertar elevens telefon eller någon annan mobil enhet. I tillägg anses det önskvärt att grundlagsutskottet skulle bedöma begränsningen av användningen av telefon och någon annan mobil enhet bl.a. med tanke på yttrandefriheten och skyddet för privatlivet.