5.2.1
Ekonomiska konsekvenser
Konsekvenser för de offentliga finanserna och samhällsekonomin
Propositionen innehåller också förslag till sådana lagändringar som ibruktagandet av arbets- och näringsförvaltningens informationssystemtjänster kräver. De nya informationssystemtjänsterna innefattar en riksomfattande helhet av kundinformationssystem, en serviceplattform och en kundinformationsresurs. De ersätter den nuvarande helheten av kundinformationssystem vid arbets- och näringsbyråerna. Genom ändringarna i lagstiftningen ges inte statliga myndigheter, såsom UF-centret, nya uppgifter, utan dess förutsättningar att sköta de uppgifter som ankommer på centret säkerställs också genom de förnyade informationssystemtjänsterna. De nya informationssystemtjänsterna genomförs inom digitaliseringsprojektet. Åren 2016–2020 har projektet i enlighet med den närmare specifikationen nedan finansierats med 37,9 miljoner euro av arbets- och näringsbyråernas omkostnader på moment 32.01.03. År 2021 har för digitaliseringsprojektet i en tredje tilläggsbudget reserverats inalles 3 miljoner euro på moment 32.01.10 Utveckling av digitaliseringen, och i en fjärde tilläggsbudget ingår ett förslag om en finansiering på samma moment om 13 miljoner euro. Kostnaderna för att utveckla det nya kundinformationssystemet inom ramen för digitaliseringsprojektet uppskattas ligga på sammanlagt 18,8 miljoner euro 2022 och 17,8 miljoner euro 2023. Åren 2024 och 2025 beräknas det årliga finansieringsbehovet vara 5,6 miljoner euro. Kostnaderna på 18,8 miljoner euro under 2022 finansieras med anslag som reserverats på moment 32.01.03 och 32.01.10. I en kompletteringsproposition till budgetförslaget för 2022 föreslås på moment 32.01.10 ytterligare 5,8 miljoner i tilläggsfinansiering av projektet. Upprätthållandet av de digitala arbets- och näringstjänsterna medför dessutom årliga kostnader. Kostnaderna för underhåll och småskalig utveckling av det nuvarande kundinformationssystemet uppgår till 5–7 miljoner euro på årsnivå. Kostnaderna för underhåll och småskalig utveckling av den nya helheten av kundinformationssystem beräknas förbli på nuvarande nivå åren 2024–2026. De kostnader som inte täckts i projektets budget, dvs. 17,8 miljoner år 2023 och 5,6 miljoner 2024 och 2025, finansieras genom internöverföringar inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde.
Finansieringsbehoven hänför sig i fråga om 2022 i synnerhet till genomförandet av de ändringar som sammanhänger med den nya serviceplattformen Jobbmarknad och utvecklingskostnaderna för de funktioner som i den första fasen införs i fråga om hanteringen av kundrelationer samt för kostnaderna under övergångsperioden. I den första fasen införs nya funktioner som gäller åtminstone utkomstskydd för arbetslösa. Utvecklingskostnaderna år 2022 hänför sig i fråga om serviceplattformen Jobbmarknad till ändringar som gäller matchningsfunktionen, jobbsökarprofiler, arbetsplatsanmälningar och EURES-funktionerna. I övrigt hänför sig kostnaderna till definiering av funktioner, kodning, samordning, testning, ibruktagande och utbildning både under den första fasen och senare. I början av 2022 läggs en närmare plan fram för ibruktagningsfaserna för kundrelationshantering och det närmare innehållet i dem.
Utöver de åtgärder för utveckling av kundinformationssystemet som genomförs inom ramen för digitaliseringsprojektet förekommer det samtidigt andra ändringsbehov i kundrelationshanteringen, bland annat på grund av övergången till den nordiska modellen för arbetskraftsservice. För de ändringar i informationshanteringen och de digitala tjänsterna som övergången till den nordiska arbetskraftsservicen medför har det anvisats 20 miljoner euro i finansiering genom EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF).
Under 2023 hänför sig finansieringsbehoven till utvecklingskostnaderna för funktioner som tas i bruk i ett senare skede samt till kostnader under övergångsperioden. Till de funktioner som tas i bruk senare hör bl.a. bedömning av servicebehovet, processen med lönesubvention och startpeng, arbetsgivarkundens basfunktioner, hanteringen av utbildningar och tjänster, frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån, arbetsprövning och responstjänst samt funktioner som dittills saknats för person- och arbetsgivarkunder. Utvecklingskostnaderna år 2023 hänför sig till definiering av de ovan nämnda funktionerna, testning, utbildning och ibruktagande. I fråga om administreringen av utbildningar och tjänster utreds också möjligheterna att skaffa färdiga lösningar som kan integreras i det nya kundinformationssystemet.
Under övergångsperioden används det nuvarande URA-systemet och det nya kundinformationssystemet parallellt. Utgångspunkten för övergångsskedet har varit en så osynlig förändring som möjligt för kunden, arbets- och näringstjänsternas funktionssäkerhet, kontrollerad parallell användning av två system samt hantering av kundrelationer så att nya kundrelationer inleds i det nya systemet, nuvarande kundrelationer finns i URA-systemet och överföringen av kunduppgifter till det nya systemet görs i sin helhet när alla funktioner i det nya systemet är i bruk, vilket enligt målet ska ske senast före utgången av 2023.
Under 2023–2025 uppstår finansieringsbehov när det gäller systemförbättringar som är nödvändiga efter det att den omfattande helheten av informationssystem har tagits i bruk. Systemförbättringarna syftar till att göra processerna smidigare och bättre utifrån de erfarenheter man fått av användningen dittills. Det nya datasystemet kommer under åren 2022–2025 också att medföra personella kostnader och kostnader i anslutning till plattformtekniken. I nedanstående tabell finns en uppskattning av kostnaderna för digitaliseringsprojektet för åren 2022–2025:
| v. 2022 € | v. 2023 € | v. 2024 € | v. 2025 € | Totalt |
Utvecklingskostnader, köpta tjänster | 14 000 000 | 9 000 000 | – | – | 23 000 000 |
Kostnader under övergångsfasen, köptjänster | 2 400 000 | 2 400 000 | – | – | 4 800 000 |
Systemförbättringar | – | 4 000 000 | 4 000 000 | 4 000 000 | 12 000 000 |
Personalkostnader | 900 000 | 900 000 | 125 000 | 125 000 | 2 050 000 |
Teknisk plattform | 1 500 000 | 1 500 000 | 1 500 000 | 1 500 000 | 6 000 000 |
Totalt | 18 800 000 | 17 800 000 | 5 625 000 | 5 625 000 | 47 850 000 |
När det gäller det nya systemets utvecklingsfas består personalkostnaderna av en insats på 10–12 årsverken vid UF-centret. Efter utvecklingsfasen, dvs. från 2024, beräknas upprätthållandet av systemen kräva en insats på cirka två årsverken vid UF-centret.
Utveckling och förvaltning av ny teknik medför kostnader. Under 2016–2021 har kostnadsutfallet när det gäller utveckling och personella kostnader varit 50 898 000 euro. Kostnaderna har påverkats av att verksamhetsfältet för arbets- och näringstjänsterna är sårbart i relation till andra förändringar och reformer som har lett till att en del av de reformer som färdigställts inom digitaliseringsprojektet har strandat av orsaker som inte beror på projektet. I synnerhet den reform av landskaps- och tillväxttjänsterna som bereddes under de första åren av digitaliseringsprojektet och den överföring av processen för utkomstskydd för arbetslösa till Folkpensionsanstalten som bereddes 2019–2020, men som förföll, har haft konsekvenser för projektet och andra reformer som beretts inom ramen för det. Under 2016–2021 har kostnaderna fördelat sig på följande sätt:
| v. 2016 € | v. 2017 € | v. 2018 € | v. 2019 € | v. 2020 € | v. 2021 € | Totalt, M€ |
Utvecklingskostnader, köptjänster | 0,32 | 2,19 | 5,15 | 12,34 | 14,32 | 12,1 | 46,42 |
Personal-kostnader | – | 0,35 | 0.08 | 1,53 | 1,61 | 0,90 | 4,48 |
Totalt | 0,32 | 2,54 | 5,23 | 13,87 | 15,94 | 13,00 | 50,90 |
Åren 2016‒2020 har serviceplattformen Jobbmarknad fått en andel om 12,8 miljoner euro av utvecklingskostnaderna medan 13,3 miljoner lagts på hanteringen av kundrelationer och 8,1 miljoner för gemensamma kostnader.
Förnyandet av datasystemet och utvecklandet samt införandet av den nya serviceplattformen beräknas totalt uppgå till cirka 98,7 miljoner euro. Dessutom föranleder förvaltningen av den nya helheten av kundinformationssystem årliga kostnader på sammanlagt 5–7 miljoner euro, vilket konstaterats ovan.
Enligt propositionen ska det i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice föreskrivas om en serviceplattform där arbetssökande kan publicera jobbsökarprofiler och där arbetsgivare kan leta efter sådana arbetssökande som bäst lämpar sig för dem. Plattformen kan också rekommendera platser som lämpar sig för arbetssökande. Plattformen bedöms påskynda och effektivisera den nuvarande offentliga arbetsförmedlingen. En effektivare offentlig arbetsförmedling beräknas på årsbasis leda till en ökning av sysselsättningen med cirka 200–1200 årsverken, när de jobb som anmälts till den offentliga arbetsförmedlingen med hjälp av den nya tekniken skulle kunna tillsättas snabbare än tidigare. Den prognostiserade sysselsättningseffekten är förenad med betydande osäkerhetsfaktorer, vilket beskrivs nedan i avsnittet om propositionens samhälleliga konsekvenser.
En ökad sysselsättning ökar skatteintäkterna och sänker utgifterna för arbetslöshetsförmåner. Till exempel i det utkast till regeringsproposition med förslag till lagstiftning om en reform av serviceprocessen för arbetssökande och av vissa förutsättningar för erhållande av arbetslöshetsförmåner, som för närvarande undergår remissbehandling, har det antagits att en sysselsatt person stärker den offentliga ekonomin med i genomsnitt cirka 23 000 euro, efter att den sysselsatta har varit arbetslös. Eftersom en del av de personer som skulle komma att utnyttja serviceplattformen är personer som arbetar eller står utanför arbetskraften, är effekten på den faktiska sysselsättningen och den offentliga ekonomin något mindre.
Det går inte att inte att på förhand exakt bedöma hur stor andel av användarna och av dem som hittar ett jobb via serviceplattformen är arbetslösa och hur många som är i arbete eller står utanför arbetskraften. Grovt taget är hälften av de för närvarande registrerade arbetssökandena i arbete, utanför arbetskraften, i utbildning eller i arbete med offentligt stöd. Således kan man anta att hälften av den ovan beskrivna sysselsättningseffekten härrör från personer som övergår från arbetslöshet till arbete och därmed står för en äkta sysselsättningseffekt. I fråga om resten av användarna gäller det en övergång från arbete till arbete, vilket inte ökar den totala sysselsättningen direkt men nog indirekt, om de arbetstillfällen som därmed blir lediga tillsätts med arbetslösa eller personer som har stått utanför arbetskraften. Förenklat antas det i kalkylen att även i detta avseende har den föreslagna ändringen konsekvenser för sysselsättningen och den offentliga ekonomin (exklusive besparingar i arbetslöshetsförmån).
Beräknat utifrån det genomsnittliga antalet arbetslöshetsförmåner per dag åren 2019–2020 uppgår den genomsnittliga arbetslöshetsförmånen för en person under ett år till cirka 11 000–12 000 euro. Den ovan beskrivna sysselsättningseffekten har beräknats utifrån antagandet att lediga jobb tillsätts. I fråga om andra än arbetslösa antas således den effekt som stärker den offentliga ekonomin uppgå till cirka 11 000–12 000 och i fråga om arbetslösa till 23 000 euro. Antagandena är enbart riktgivande. I fråga om andra än arbetslösa handlar det om att en del av den sysselsättande verksamheten är övergång från ett arbete till ett annat, vilket delvis minskar effekterna. Å andra sidan betalas det skatt på förmånerna, vilket inte har beaktats när det genomsnittliga förmånsbeloppet direkt dragits av från den genomsnittliga effekt som sysselsättningen av arbetslösa har på den offentliga ekonomin.
Beräknat enligt dessa antaganden skulle 100–600 sysselsatta stärka den offentliga ekonomin med cirka 23 000 euro per person, dvs. cirka 2,3–13,8 miljoner euro per år. I fråga om andra än arbetslösa antas effekten vara cirka 11 000–12 000 euro per person, dvs. cirka 1,1–7,2 miljoner euro per år. Totalt sett skulle den offentliga ekonomin förstärkas med cirka 3–21 miljoner euro per år.
Serviceplattformen kan inte direkt jämföras med den arbetsförmedling som för närvarande sköts vid arbets- och näringsbyråerna. Det kan dock förväntas att införandet av plattformen frigör personalresurser för arbetsförmedlingen i någon mån eller stöder sakkunnigas arbetsförmedlingsarbete. En motsvarande effekt har också den nya helheten av kundinformationssystem, men det går inte att i kvantitativ mening uppskatta effekten.
Med beaktande av utvecklings- och förvaltningskostnaderna för den nya serviceplattformen bedöms den bli lönsam för den offentliga sektorn inom 5–33 år. Om man ser till kostnaderna för att förvalta systemen kan återbetalningstiden som kortast uppgå till cirka sex år. Med beaktande av underhållskostnaderna kan investeringen vara ekonomiskt olönsam om sysselsättningseffekten blir lägre än beräknat. I bedömningen har man emellertid beaktat kostnaderna såväl för serviceplattformen som för den systemhelhet som de sakkunniga använder. I fråga om dessa system är det inte möjligt att göra en kvantitativ bedömning av fördelarna. Eftersom det nuvarande kundinformationssystemet är nära slutet av sin livslängd är det nödvändigt att förnya det. Vid bedömningen av nyttan ska alltså den totala nyttan av det nuvarande kundinformationssystemet beaktas för att kostnads- nyttoanalysen ska vara täckande. En sådan kvantitativ bedömning går inte att göra eftersom kundinformationssystemet i praktiken är ett måste för ordnandet av tjänsterna. Med utgångspunkt i att en del av åtgärderna är nödvändiga och att nyttan i ett alternativt fall till denna del inte kan beräknas, är projektets totalekonomiska konsekvenser sannolikt positiva också i en situation där sysselsättningseffekterna blir lägre än väntat. Den så kallade återbetalningstiden för projektet kan dock vara mycket lång i förhållande till den förväntade användningstiden för de plattformar och system som utvecklas.
Propositionens konsekvenser för samhällsekonomin sammanhänger med sysselsättningseffekterna. Uppskattat enligt den genomsnittliga lönenivån uppgår den årliga ökningen av produktionens värde till följd av 200–1 200 ytterligare sysselsatta (om man antar att priset på arbetet motsvarar gränsintäkten) till cirka 9–56 miljoner euro.
Konsekvenser för företagen
Propositionens viktigaste konsekvenser för företagen hänför sig till användningen av serviceplattformen Jobbmarknad. Serviceplattformen bedöms i synnerhet göra rekryteringsprocesserna smidigare för företagen och främja tillgången på kompetent arbetskraft. I enlighet med propositionens förslag ska det finnas en ny serviceplattform och en ny matchningsfunktion som utgör en del av plattformen. Med hjälp av plattformen kan företagen bland de jobbsökarprofiler som publicerats på plattformen söka de kandidater som bäst lämpar sig för den aktuella uppgiften. Dessutom kan företagen utannonsera lediga jobb på plattformen.
Det är svårt att bedöma vilka effekter införandet av matchningsfunktionen har för företagen eftersom det inte finns några tidigare erfarenheter av en sådan funktion. Det är dessutom fråga om en ny tjänst och de digitala lösningarna utvecklas kontinuerligt, vilket också försvårar en noggrannare bedömning av vilka konsekvenserna av matchningsfunktionen kommer att vara för företagen. Möjligheten att utnyttja matchningsfunktionerna kan öka den direkta rekryteringen i företag, eftersom företag som loggat in på serviceplattformen i fortsättningen kan söka tillgänglig arbetskraft bland jobbsökarprofiler utan att publicera en jobbanmälan. Utnyttjandet av sök-funktionen kan underlätta i synnerhet rekryteringen till uppgifter för vilka det är svårt att hitta en lämplig arbetstagare. För närvarande finns det inte någon motsvarande sökfunktion. Utnyttjandet av direkt rekrytering kan minska företagens rekryteringskostnader både genom att utarbetandet av en annons och behandlingen av ansökningar faller bort. Samtidigt kan rekryteringstiden förkortas.
Det är frivilligt för företagen att använda serviceplattformen och de föreslagna lagändringarna medför således inte någon regleringsbörda för dem. Serviceplattformen Jobbmarknad ska vara öppen och avgiftsfri för alla företag. Plattformen kan användas av både inhemska och utländska företag. Ibruktagandet av den nya serviceplattformen kräver inte att företagen gör några administrativa satsningar. Det kan uppkomma administrativa kostnader i samband med utbildning i hur plattformen används, men å andra sidan minskar de administrativa kostnaderna också eftersom den nya plattformen är lättanvänd jämfört med de e-tjänster som för närvarande står till buds. Inloggningen på serviceplattformen kommer att kräva stark autentisering, vilket redan nu i stor utsträckning används i alla inhemska företag. För utländska företag kan stark autentisering till en början medföra administrativa kostnader eftersom de blir tvungna att utreda alternativa autentiseringslösningar.
Det är svårt att exakt definiera målgruppen i fråga om lagförslagets konsekvenser när det gäller företag, eftersom det är omöjligt att bedöma vilken typ av företag som i framtiden kommer att utnyttja serviceplattformen exempelvis vid rekrytering. Genom att kartlägga användarna av de nuvarande tjänsterna kan man dock sluta sig till hurdana företag som sannolikt även i fortsättningen kommer att utnyttja motsvarande tjänster. Vid fastställande av målgruppen har man använt uppgifter om vilka företag som utnyttjar arbets- och näringsbyråns tjänster vid rekryteringar.
År 2019 var arbets- och näringsbyråns tjänster den näst populäraste metoden för att skaffa arbetskraft. Metoden användes av 45 procent av de rekryterande verksamhetsställena. Populära metoder för att hitta arbetskraft var också att meddela den egna personalen och att kontakta tidigare anställda. De här förfarandena har dock minskat klart i och med att de sociala mediernas betydelse har ökat. TEM-analyyseja 103/2020: Työvoiman hankinta toimipaikoissa vuonna 2019. Arbets- och näringsbyråernas tjänster används vid rekrytering inom såväl den privata och den offentliga sektorn som inom som organisationssektorn. År 2020 hade 40 procent av den privata sektorns verksamhetsställen utnyttjat arbets- och näringsbyråernas tjänster vid rekrytering, medan andelen var 50 procent i fråga om staten och den kommunala sektorn.
Av branscherna är det relativt sett social- och hälsovården (61 procent) och hotell- och restaurangbranschen (53 procent) som flitigast har utnyttjat arbets- och näringsbyråerna. Utom den branschspecifika koncentrationen kan man också notera att antalet anställda inverkar på i vilken utsträckning arbets- och näringsbyråernas tjänster utnyttjas, eftersom företag med större personalstyrka vanligen oftare utannonserar lediga jobb vid arbets- och näringsbyrån än företag med mindre personal. Av exempelvis verksamhetsställen som sysselsätter 1–4 personer hade 27 procent utnyttjat arbets- och näringsbyrån, medan 55 procent av verksamhetsställen med över 50 personer hade anmält en öppen arbetsplats till arbets- och näringsbyrån. Uppgifterna baserar sig på den årliga arbetsgivarintervju som Statistikcentralen producerat för arbets- och näringsministeriet för 202, opublicerad statistik. Man kan anta att företag som är verksamma i synnerhet inom social- och hälsovården samt inom hotell- och restaurangbranschen även i fortsättningen kommer att utnyttja arbets- och näringsbyråernas tjänster och därmed också serviceplattformen.
Under de fem senaste åren (2016–2020) har sammanlagt 75 000 företag låtit publicera platsanmälningar i den nättjänst som nu används, medan sammanlagt 26000 företag år 2020 publicerade annonser om lediga jobb. UF-centret 2021, opublicerad rapport. Volymen har ökat under flera år varav man kan anta att antalet företag som kommer att utnyttja serviceplattformen Jobbmarknad i framtiden kommer att uppgå till minst tiotals tusen per år. Företagarna har haft möjlighet att testa användningen av serviceplattformen, eftersom en version av den redan har publicerats. För användarna av försöksversionen gjordes i början av 2021 en användarenkät enligt vilken arbetsgivarna var nöjda med plattformen och insåg möjligheterna med tjänsten. Efter ibruktagandet kommer serviceplattformen och matchningsfunktionerna att utvecklas bl.a. genom att företagens användarerfarenheter utnyttjas. Utifrån en efterhandsutvärdering kan man följa upp de faktiska effekterna, såsom hur serviceplattformens marknadsposition utvecklas.
5.2.3
Samhälleliga konsekvenser
Konsekvenser för sysselsättningen
När det gäller konsekvenserna för sysselsättningen hänför sig de viktigaste ändringarna i lagförslagen till den nya serviceplattformen (Jobbmarknad) samt till serviceplattformens nya matchningsfunktion. Lagförslagens sysselsättningseffekter har behandlats särskilt med tanke på matchningen mellan de offentliga arbetsförmedlingarna och lediga jobb samt med hänsyn till tidsfaktorer vid rekrytering.
Reformens viktigaste verkningsmekanism sammanhänger med den nya matchningsfunktion som ska finnas med på serviceplattformen Jobbmarknad och som använder sig av artificiell intelligens. Mekanismen gör det snabbare och smidigare såväl för enskilda kunder att hitta lämpliga arbetstillfällen som för arbetsgivare att hitta lämpliga arbetssökande. Den potentiella effektiviseringen av matchning bedöms förkorta den tid lediga jobb är otillsatta samt dessutom hela rekryteringsprocessen. Det här innebär inte bara att den potentiella sysselsättningen, som tar sig uttryck i otillsatta arbetstillfällen, kan realiseras i större utsträckning än för närvarande, utan också ökad direktrekrytering inom den offentliga arbetsförmedlingen utan att jobb lediganslås.
Dessutom innebär det att den nya systemhelhet som införs utifrån de föreslagna författningsändringarna kombinerar system som myndigheter och enskilda kunder använder, vilket bedöms underlätta kommunikationen mellan myndigheterna och kunderna och göra serviceprocessen smidigare, i synnerhet när det gäller tjänster för enskilda kunder. En smidigare serviceprocess och snabbare rådgivning med kortare handläggningstider i anslutning till basala ärenden kan indirekt bidra till att en tjänstemans arbetsinsats i högre grad kan inriktas på frågor som har att göra med egentlig jobbsökning och förbättra stödet för den, när serviceprocessens tekniska plattform mellan kunden och tjänstemannen har samma utformning. När det gäller arbetslösa arbetssökande finns det utsikter för att arbetslöshetsperioderna förkortas. Det går emellertid inte att presentera någon tillförlitlig uppskattning av den tidsbesparing i tjänstemannaarbetsinsatsen som uppkommer på grund av systemintegrationen och t.ex. en arbetsinsats som består av många små delar av serviceprocessen kan sannolikt i praktiken inte inriktas på annat. I detta avseende finns det alltså en potentiell effekt men det är inte möjligt att göra kvantitativa bedömningar av den.
Tekniska utgångspunkter för matchningsfunktionen
Tekniskt sett ger matchningsfunktionen den arbetssökande en lista över rekommenderade arbetstillfällen och samtidigt får arbetsgivaren en lista över rekommenderade jobbsökarprofiler. Matchningsberäkningen utnyttjar både den strukturella matchningen med hjälp av poängalgoritmen utifrån yrkesbenämning, kompetens, språkkunskap, utbildning och jobbsökningsområde samt det naturliga språket. Listor eller annonser med nya lämpliga platser produceras dock inte automatiskt utan utgående från sökning.
Platsanmälningarna förs in i systemet med hjälp av en relevansmodell som sammanfattar de väsentligaste uppgifterna i annonsen. Den fritextbaserade så kallade NLP-sökningen baserar sig på det naturliga språket och är en kombination av tre självständiga sökalgoritmer. Till exempel den text som fås ur jobbsökarprofilen sänds till alla tre sökningar och var och en returnerar en lista över de platsanmälningar som bäst motsvarar texten jämte poängsättning. Poängsättningen visar hur väl varje platsanmälan motsvarar ansökningstexten. Därefter sammanställs de uppgifter som dessa olika algoritmer ger och en lista över de lämpligaste platsanmälningarna återsänds till den sökande.
Orden i en platsanmälan omvandlas först till numeriska vektorer varefter orden matas in i ett återkopplat neuronnätverk som räknar ut ett poängtal för varje ord. Relevansmodellen ger slutligen ut de ord som har det högsta poängtalet. Antalet ord som återsänds beror förutom på ordens poängtal även på platsanmälans längd: en större del av orden i en kortare anmälan återsänds, medan en mindre del av orden i en längre annons återsänds. Relevansmodellen är språkneutral och den har skapats utifrån platsanmälningar på finska, svenska och engelska.
Internationella forskningsresultat
Altman, Falk, Jäger och Zimmerman (2018, 44) Altmann, Steffen – Falk, Armin – Jäger, Simon – Zimmermann, Florian (2018); Learning about job search: A field experiment with job seekers in Germany. Journal of Public Economics. Vol 164, August 2018, p. 33–49 gjorde fältundersökningar i Tyskland av effekterna av förbättrad arbetsmarknadsinformation. Informationen förbättrades genom en broschyr som gavs till de arbetssökande. Den förbättrade informationen om jobbsökningen hade ingen inverkan på hela gruppen av arbetssökande, men i fråga om arbetssökande som beräknades löpa risk för långtidsarbetslöshet upptäcktes en ökning av sysselsättningen och inkomsterna med fyra procent under det följande året. Enligt forskarna motsvarar resultatet hypotesen att friktion mellan informationen och beteendet hos arbetssökande som löper risk för långtidsarbetslöshet är viktiga negativa faktorer när det gäller sysselsättning.
Belot, Kircher och Muller (2019, 1444–5) Belot, Michele – Kircher, Philipp – Muller, Paul (2019); Providing Advice to Jobseekers at Low Cost: An Experimental Study on Online Advice. Review of Economic Studies (2019) 86, p. 1411–1447 konstaterade att ett alternativt användargränssnitt ökar mångfalden av yrken vid jobbsökningar i Storbritannien. I ett normalt användargränssnitt ska den arbetssökande själv definiera vilka yrken eller sökord som ska användas. Det alternativa användargränssnittet ger förslag utgående från hur andra arbetssökande blivit sysselsatta och vilka yrken som kräver motsvarande färdigheter. Forskningsdesignen ligger ganska nära det förslag om införande av matchningsfunktionalitet som ingår i denna proposition, vilket innebär att resultaten är intressanta med tanke på lagförslaget. En utvidgning av yrkessökningen iakttogs särskilt bland dem som ursprungligen bara sökt inom ett smalt yrkesområde. De som hade sökt brett gick för sin del in för smalare sökningar, men den förstnämnda effekten var mer dominerande. Bland de som gått in för en smalare sökning och bland långtidsarbetslösa konstaterades en positiv effekt (+52 procent) när det gällde kallelse till anställningsintervjuer. I fråga om samplet ökade antalet anställningsintervjuer med 29 procent, främst tack vare de långtidsarbetslösa. Ingen grupp upplevde några negativa effekter på chanserna att bli kallad till anställningsintervju. Av skäl som hänför sig till materialet kan inga egentliga konsekvenser för sysselsättningen noteras, vilket bör hållas i minnet. Forskarna kom dock fram till att riktat stöd vid jobbsökning i övrigt kan vara verkningsfullt och kostnadseffektivt för dem som sökt arbete inom en snäv sektor och för dem som varit arbetslösa en längre tid. Upplägget skiljer sig från serviceplattformen Jobbmarknad så till vida att det nya användargränssnittet användes under övervakning i en datorklass, medan de sökande på serviceplattformen Jobbmarknad kan utnyttja webbplatsen hemma enligt sina egna tidtabeller och sin egen motivation.
Horton (2017, 345–7, 376–7) Horton, John J. (2017); The Effects of Algorithmic Labor Market Recommendations: Evidence from a Field Experiment. Journal of Labor Economics, 2017, vol. 35, no 2, p. 345–385 undersökte algoritmbaserade rekommendationer om lämpliga arbetstagare och deras effekt på rekryteringen. Undersökningen är intressant eftersom upplägget motsvarar användargränssnittet på serviceplattformen Jobbmarknad, där matchningsfunktionen rekommenderar arbetsgivaren lämpliga sökande. Det var fråga om en plattform som förmedlade frilansarbete på distans och där arbetsgivare kunde bläddra bland arbetstagares profiler och göra platsanmälningar (oDesk/Upwork). I testet rekommenderades vissa arbetsgivare sex lämpliga arbetstagare direkt när platsanmälan lämnades in, vilket innebar att arbetsgivarna slapp bläddra i profiler eller vänta på att lämpliga sökande skulle uppenbara sig. Rekommendationerna ökade kontakterna till lämpliga kandidater med nästan 40 procent och i fråga om programmeringsarbete också antalet tillsatta arbetstillfällen med 20 procent (på plattformen tillsätts i genomsnitt endast 50 procent av arbetstillfällena). Arbetsuppgifter som inbegriper programmering resulterar i allmänhet i färre ansökningar, vilket kan förklara att effekten blev så tydlig endast i denna grupp. Det handlade om snabba, kortvariga jobb där flexibiliteten i fråga om enkel och snabb rekrytering torde vara större än på serviceplattformen Jobbmarknad, där det i huvudsak är fråga om mer traditionella arbetstillfällen. Å andra sidan var den tekniska ändring som undersöktes (rekommendationer) mindre betydelsefull än i fråga om serviceplattformen Jobbmarknad, där en ny funktion utöver rekommendationer är arbetsgivarnas möjlighet att själva göra sökningar i databasen över arbetssökande.
Enligt en rapport som beställts av arbets- och näringsministeriet om utnyttjande av artificiell intelligens inom den offentliga arbetskraftsservicen användes 2019 applikationerna för artificiell intelligens av 11 av de 19 EU-medlemsstater som ingick i rapporten, tre länder befann sig i planeringsfasen medan fem länder inte använde några sådana applikationer. Bland EU:s medlemsstater har applikationer för artificiell intelligens utvecklats bl.a. i Belgien, Kroatien, Sverige, Frankrike och Finland. I länder utanför Europeiska unionen används applikationer för artificiell intelligens bland annat på arbetsmarknaden i Indien och Malaysia. Articifial Intelligence in Employment Services – A Mapping. Final Report 29.11.2019, OwalGroup, . Enligt OECD:s publikation från 2019 användes statistiska profileringsmodeller i 11 länder. I en del av dessa modeller, t.ex. i Danmark, används tillämpningar som baserar sig på artificiell intelligens. Desiere, S., K. Langenbucher and L. Struyven (2019), "Statistical profiling in public employment services: An international comparison", OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 224, OECD Publishing, Paris, .
Forskningsresultat som gäller Finland
Det finns relativt lite forskning i Finland kring arbetsförmedlingsteknik och dess betydelse. Busk (2014) Busk, Henna (2014): Search in the Labour Markets. Empirical Evidence of the Role of Technology and Sanctions. Jyväskylä Studies in Business and Economics 151, University of Jyväskylä undersökte den nätbaserade rekryteringen för arbetsgivare som 2002 togs med i plattformen för offentlig arbetsförmedling. Busk kom i sin undersökning fram till att teknikreformen förkortade den tid jobb var lediga, eftersom sannolikheten för att de skulle tillsättas ökade med 14 procent. Resultatet påverkades av vissa osäkerhetsfaktorer i fråga om säsongvariationer och regionala skillnader (Busk 2014, 111). De olika metoder eller tekniker som använts vid arbetsförmedling har analyserats genom att jobberbjudanden och tillsättning via nätet (Räisänen 2006 Räisänen, Heikki (2006); Kaksi näkökulmaa julkisen työnvälityksen tehokkuuteen. VATT-keskustelualoitteita 393, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus ) jämförts med jobberbjudanden och rekryteringsförslag (Sundvall–Härmälä 2016 Sundvall, Santtu – Härmälä, Kennet (2016); Julkisen työnvälityksen vaikuttavuus – vertailussa työtarjoukset ja ehdolle asettelut. Työpoliittinen aikakauskirja 3/2016, työ- ja elinkeinoministeriö .). Dessutom finns det forskning om hur arbetserbjudanden i allmänhet förhåller sig till andra sätt att rekrytera (Räisänen 2013 Räisänen, Heikki (2013); Työtarjouksen vaikutus työpaikkojen täytön ja rekrytoinnin kestoon julkisessa työnvälityksessä, TEM-analyyseja 54/2013, työ- ja elinkeinoministeriö, .) samt separat om ökad användning av arbetserbjudanden (Räisänen–Järvelä 2014 Räisänen, Heikki, - Järvelä, Simo (2014); Työtarjousten käytön lisäys – vuoden 2014 politiikkamuutoksen arviointia, TEM-analyyseja 61/2014, työ- ja elinkeinoministeriö . och Räisänen 2016 Räisänen, Heikki (2016); Saavutettiinko kyllääntymispiste? Työtarjousten lisätyn käytön vaikutus avointen työpaikkojen täyttöön ja rekrytoinnin kestoon vuonna 2015. TEM-analyyseja 70/2016, työ- ja elinkeinoministeriö . ).
Matomäki, Leuhu och Alin (2018) Jaakko Matomäki – Tiia Leuhu – Jouni Alin: Mätsäysalgoritmi kohtaannon edistäjänä. Työpoliittinen aikakauskirja 1/2018, työ- ja elinkeinoministeriö. har vid undersökning av matchningsalgoritmer också utnyttjat information som fåtts genom arbetserbjudanden. Resultaten åskådliggör väl hur svårt det är att generalisera resultaten av olika undersökningar i anslutning till den aktuella reformen av serviceplattformen Jobbmarknad. När forskare testat olika matchningsalgoritmer visade det sig att modellernas träffsäkerhet varierade mellan cirka 50 och 96 procent. Sysselsättningseffekten kan därför antas vara beroende av hur effektiv den modell är som kommer att finnas på serviceplattformen Jobbmarknad. Det är också svårt att bedöma hur exakt modelleringen på serviceplattformen Jobbmarknad står sig i jämförelse med de tillämpningar som utvärderats i forskningslitteraturen. I vilket fall som helst kan man på basis av litteraturen med fog anta att utvecklingen av arbetsförmedlingstekniken kan ha en betydande sysselsättningseffekt.
Förbättrad matchningsteknik som verkningsmekanism
De ovan beskrivna sökfunktioner som kommer att finnas på serviceplattformen Jobbmarknad och som baserar sig på artificiell intelligens förbättrar överlag tekniken i anslutning till arbetsförmedling och matchning. Effekten kan indelas i två kategorier: för det första ett effektiviserat tillsättande och snabbare rekrytering samt för det andra direktrekrytering, dvs. direktsökning. Det är fråga om två olika mekanismer eftersom snabbare tillsättning av lediga jobb och rekrytering innebär att den potential som finns i otillsatta arbetstillfällen samt direktrekrytering utan vakanser ger en bättre matchning mellan utbud och efterfrågan.
Effekterna av de tekniska förbättringarna kan bedömas genom att jämföra hur effektiva olika metoder för att tillsätta lediga jobb är inom den nuvarande arbetsförmedlingstekniken. Det analytiska och tekniska utvecklingsarbetet på serviceplattformen Jobbmarknad grundar sig bland annat på ett test av cirka 100 algoritmer som beskrivits av Matomäki, Leuhu och Alin (2018). Information om uppkomst av anställningsförhållanden har fåtts genom uppgifter om sysselsättning via arbetserbjudanden. De enskilda faktorer som bäst förutspår möjligheter till sysselsättning är yrke och boningsort.
Arbetserbjudanden och nätrekrytering i referensberäkningar
Arbets- och näringsbyråerna kan ge sina arbetssökande kunder arbetserbjudanden, vilket är arbets- och näringsbyråns ställningstagande till att den arbetssökande med beaktande av bakgrund, kompetens och önskemål kan sysselsättas i ett visst jobb. En arbetslös arbetssökande ska med risk för att annars förlora utkomstskydd för arbetslösa söka den plats som arbetserbjudandet gäller, om han eller hon inte lägger fram något godtagbart skäl för att låta bli att söka. Arbetserbjudandet är således både individuellt riktat och selektivt. Den arbetsgivare som erbjuder arbetet ska också godkänna tillsättningsförfarandet.
Tidigare analyser av effekterna av arbetserbjudanden visar vid olika tidpunkter samstämmigt att arbetserbjudanden i övrigt har konsekvenser som effektiviserar varaktigheten av lediga jobb av samma typ och att hela rekryteringsprocessen för arbetsgivaren försnabbas genom arbetserbjudanden. Effekterna har undersökts genom överlevnadsanalyser som visat att effektivitetsfördelarna av arbetserbjudanden jämfört med andra sätt att tillsätta lediga platser skiljer sig från varandra i fråga om hur länge ett jobb är vakant och hur lång tid rekryteringen tar. Effektivitetsskillnaderna är till fördel för arbetserbjudanden med rentav flera tiotals procentenheter (Räisänen 2013, Räisänen – Järvelä 2014, Räisänen 2016). Med hjälp av motsvarande metod har man för denna konsekvensbedömning analyserat effekterna av arbetserbjudanden och andra sätt att tillsätta lediga platser utifrån den offentliga arbetsförmedlingens vakansinformation som gäller 2019. (Varaktigheten av lediga jobb och rekrytering inom den offentliga arbetsförmedlingen samt arbetsförmedlingsteknikens inverkan 2019 Julkisen työnvälityksen työpaikkojen avoinna olon ja rekrytoinnin kesto ja työnvälitysteknologian vaikutus v. 2019. Arbets- och närigsministeriets opublicerade promemoria 11.6.2021).
Syftet med studierna har varit att specificera arbetsförmedlingsteknikens effekter. En referensgrund är att jämföra arbetserbjudanden med alla andra sätt att tillsätta jobb. Efter dessa analyser har man jämfört tillsättning genom arbetserbjudande med tillsättning bland sökande vid arbets- och näringsbyrån samt tillsättning via nätet med andra sätt att tillsätta jobb, varvid också ”sökandepoolerna” är mera jämförbara. Analysen har gjorts endast med avseende på lönejobb. Efter dessa kontroller har det varit möjligt att jämföra jobb som ska tillsättas och huruvida de arbetssökande som valts till jobbet har kommit via arbets- och näringsbyrån eller på något annat sätt. Arbets- och näringsbyrån kan endast ge sina egna arbetssökande arbetserbjudanden, så jämförelsen av ett erbjudande har i övrigt gjorts med jobb som tillsatts med sökande hos arbets- och näringsbyrån. Ett jobb som tillsatts via nätet har på motsvarande sätt jämförts med jobb som tillsatts på något annat sätt. När ett jobb tillsätts via nätet eller på något annat sätt kan det i princip tillsättas med vilken arbetssökande som helst. Också dessa analyser visar att tillsättning på basis av ett arbetserbjudande är effektivare än tillsättning med en av arbets- och näringsbyråns sökande och att tillsättning via nätet är effektivare än något annat tillsättningssätt. Resultaten bekräftar tidigare undersökningar som visat att en avancerad arbetsförmedlingsteknik har betydelse för effektiviteten. Eftersom motsvarande analyser har gjorts vid olika tidpunkter förefaller effektivitetsskillnaderna vara av bestående karaktär.
Arbetserbjudandenas effekt jämfört med annan tillsättning ger en preliminär referensgrund för bedömningen av konsekvenserna av en förbättrad matchningsteknik. Arbetserbjudandena ser ut att förkorta hela rekryteringsprocessen för arbetsgivaren inom ett tidsspann på 1–50 dagar med 18–47 procentenheter i fråga om alla jobb och med 19–47 procentenheter, om man undantar jobb med särskilda ansökningstider. Utgående från antalet lediga jobb kan effekten av arbetserbjudanden uppskattas till - 5–35 procentenheter av alla jobb och till 33–48 procentenheter när man undantar jobb med särskild ansökningstid. Med undantag för varaktigheten av en modell från och med den 25:e dagen är effekten positiv och synnerligen stark.
Särdragen vid arbetserbjudanden som metod, såsom selektivitet och inriktning, är desamma som matchningsfunktionen på serviceplattformen Jobbmarknad. Till skillnad från arbetserbjudanden är matchningsfunktionerna dock inte förpliktande. Därför når den tekniska reform som utvärderas här inte upp till samma nivå som de som kan utläsas ur effekterna av arbetserbjudanden som metod. Däremot kan resultaten i fråga om tillsättning via nätet tillämpas som en referenskalkyl.
Genom en noggrannare kontroll av analysuppsättningen är skillnaden i effektivitet mellan arbetserbjudanden och tillsättning av sökande vid arbets- och näringsbyrån 26–42 procentenheter inom ett tidsspann på 1–50 dagar i fråga om samtliga lediga jobb och 38–52 procentenheter om man undantar lediga platser med särskild ansökningstid. Om granskningen endast gäller samtliga lönejobb krymper effektivitetsskillnaden till 3–20 procentenheter.
Inom tidsspannet 1–50 dagar visar jämförelsen på 2–44 procentenheter i fråga om tillsättning via nätet jämfört med annan tillsättning. Om man undantar jobb med särskilda ansökningstider är effektivitetsskillnaderna i fråga om tillsättning via nätet 0–19 procentenheter. När granskningen gäller uteslutande lönejobb är effektivitetsskillnaden 2–44 procentenheter till förmån för tillsättning via nätet. Skillnaden är minst eller obefintlig i fråga om ett tidsspann på en dag och som mest på tidsspannet på 15–35 dagar. Den genomsnittliga effektivitetsökningen vid tillsättande av jobb via nätet var i fråga om lönejobb, med undantag av platser med särskild ansökningstid, 33 procent 2019.
Utifrån de referenskalkyler för den tekniska förändring som presenterats ovan är det inte ens efter diverse kontroller möjligt att entydigt utvärdera konsekvenserna för serviceplattformen Jobbmarknad när det gäller effekterna av matchningsegenskaperna. I de underliggande beräkningarna har man strävat efter att kontrollera urvalet både med hjälp av förklarande variabler och genom att utveckla konstellationerna, men det är ändå sannolikt att resultaten av referenskalkylerna fortfarande innehåller okontrollerad selektivitet. Däremot är det inte möjligt att uppskatta hur anmälnings-, ansöknings- och tillsättningsprocessen i fråga om lediga jobb som kommer att fungera i det nya systemet i förhållande till de grupper som på olika sätt valts för referenskalkylerna. Det är möjligt att bedömningarna enligt de ovan presenterade kalkylerna kan förverkligas under vissa förhållanden. Det är emellertid sannolikt att de blir verklighet endast i fråga om vissa arbetstillfällen. Utifrån försiktighetsprincipen används dock på tidsspannet 8–50 dagar 3–19 procentenheter som i fråga om sedvanlig tillsättning är det lägsta estimatet för tillsättning via nätet. Denna utgångspunkt kan också motiveras med att kontrollen av lediga jobb och grupper av sökande som jämförs i bedömningen inte kan vara fullständig, utan den kan fortfarande innehålla sådan selektivitet som inte upptäcks i materialet. Jobb inom det kortaste tidsspannet kan vara förknippat med på förhand avtalade anställningsförhållanden och även om man har strävat efter en standardisering, utelämnas tider på en dag från kalkylerna. Busks (2014) resultat i fråga om införande av nätrekrytering var 14 procent högre när det gällde sannolikheten för tillsättning. Den nya serviceteknologin förkortade den tid ett jobb var ledigt, eftersom sannolikheten för tillsättande var 14 procent högre efter reformen. Busk kom fram till att arbetsgivare i synnerhet i urbana områden drog nytta av teknikreformen.
Bedömning av den potentiella sysselsättningens betydelse
År 2019 anmäldes 789 026 nya lediga jobb till den offentliga arbetsförmedlingen. Under pandemiåret 2020 anmäldes 68 970 nya jobb. Tiden för hur länge jobben var otillsatta kan granskas med hjälp av olika statistiska indikatorer. På grund av arbetsförmedlingspraxis och definitioner i arbetsförmedlingsstatistiken syns endast en relativt liten del av de lediga jobben och de jobb som inte längre är lediga såsom tillsatta jobb i statistiken. Det här beror på att kategorierna ”ansökningstiden har gått ut” och ”tillräckligt många sökande” för närvarande inte räknas som tillsatta arbetsplatser eftersom den offentliga arbetsförmedlingen inte med säkerhet känner till om en plats har tillsatts på grund av arbetsgivarens servicebegäran.
Nedan används uppgifter utifrån definitionerna i arbets- och näringsministeriets arbetsförmedlingsstatistik om hur länge lediga jobb varit otillsatta under en period av ett år. År 2018 fanns det 734 472 lediga jobb inom den offentliga arbetsförmedlingen och de var i genomsnitt otillsatta i 30 dagar. År 2019 var motsvarande siffror 837 749 jobb och 31 dagar. År 2020 fanns det 741 506 lediga jobb och de var otillsatta i genomsnitt i 33 dagar. Antalet vakanser och deras varaktighet utgör den potentiella sysselsättningen. Såväl varaktigheten som antalet vakanser har på längre sikt ökat, vilket innebär att en teknisk reform har en allt större potentiell effekt.
Den potentiella sysselsättning som sammanhänger med vakanserna inom den offentliga arbetsförmedlingen kan beräknas enligt följande:
Epotentialen (år) = (hur många dagar en plats är otillsatt/antal dagar i året) * antal lediga platser = rekryteringsfördröjning uttryckt i årsverken, dvs. den övre gränsen för den potentiella sysselsättningseffekten
Epotentialen (2019) = (31/365) x 837 749 =71 151
Epotentialen (2020) = (33/365) x 741 506 = 67 040
Inverkan av en förändring på en dag 2019 = 71 151/365 = 195 sysselsatta
Motsvarande förändring i situationen 2020 = 67 040/365 = 184 sysselsatta
Den ovan nämnda effektivitetsskillnaden på 3–19 procentenheter tolkas här som en motsvarande lika stor relativ förändring. I analyserna har överlevnaden beräknats med hjälp av Cox regressionsmodell i SPSS-programmet. Inledningsvis var alla platser ”vid liv”, dvs. otillsatta. Den skillnad i platsernas överlevnad som kan iakttas vid vissa varaktighetspunkter i fördelningen kan tolkas som skillnader i procentenheter. Om skillnaderna sätts i relation till alla iakttagelser i modellen är den nämnda skillnaden samtidigt en relativ skillnad. I vissa modelleringar har beräkningarna gjorts så att tillsättningssättet är antingen en binär eller kategorisk förklarande kovariat, varvid resultatet anger kovariatens genomsnittliga effekt.
En effektivisering av varaktigheten med 1–6 dagar innebär i dagar räknat enligt situationen 2019 (3 procent av 31 dagar är ca 0,92 och 19 procent cirka 5,9 dagar). En effektivisering av varaktigheten med 1–6 dagar skulle innebära att den potentiella sysselsättningen hade omfattat cirka 200–1 200 personer och något färre på 2020 års nivå.
Effekten kan inte fördelas jämnt över alla lediga jobb och rekryteringsprocesser och i många fall kan den inte alls realiseras. Realisering av den potentiella sysselsättningen innebär att anställningen också inleds tidigare än vad som hade varit fallet om inte reformen hade genomförts. I de ansökningsprocesser där man följer särskilda fastställda tidsgränser för lediga jobb kan en snabbare rekryteringsprocess ske för arbetsgivarnas vidkommande. I vissa rekryteringar har det också på förhand bestämts när anställningen ska inledas. Den förbättrade matchningsfunktionen på serviceplattformen Jobbmarknad kan också leda till kortare på förhand fastställda ansökningstider när den arbetsgivare som bestämmer ansökningstiderna och den offentliga arbetskraftsservicen varseblir teknikens effektiviserade effekter. Det är därför inte motiverat att anta att matchningen effektiviseras endast i fråga om andra lediga jobb än de som är förenade med särskilda ansökningstider. Däremot finns det skäl att förhålla sig restriktivt till den övre beräkningsgränsen.
När effekter kumuleras under många år är konsekvenserna för sysselsättningen tämligen betydande. Många empiriska resultat visar att teknikens effekt på matchning är rätt permanent. Detta innebär inte att den tid lediga jobb är otillsatta eller rekryteringstiderna blir allt kortare, utan att de relativa skillnaderna mellan olika matchningstekniker består i varje arbetsmarknadssituation.
Verkningsmekanismen vid direktrekrytering
Enligt Farm (2009 Farm, Ante (2009); Unemployment and Vacancies, Swedish Institute for Social Research (SOFI), Stockholm University, Working paper 8/2009, och 2018 Farm, Ante (2018); Measuring the Effect of Matching Problems on Unemployment. International Labour Review vol 159, issue 2, p 243-258, .) kan rekrytering vara direkt, vilket innebär att det inte finns några lediga jobb. Avvikelser från direktrekrytering leder till otillsatta jobb och kan minska sysselsättningen och öka arbetslösheten (Farm 2018, 1). Enligt Farm är vakansgraden inte ett mått på efterfrågan på arbetskraft utan ett mått på avvikelse från direktrekrytering. Även Noll, Heckman och Rebien (2009 Noll, Susanne – Heckmann, Markus – Rebien, Martina (2009); Erscheinungsformen und Ausmass ungedeckter Arbeitskräftenachfrage in der Verlaufsperspektive. IAB Forschungsbericht 7/2009, , 9–10) behandlar motsvarande rekryteringssätt, dvs. utan att jobb ledigförklaras. Det är realistiskt att anta att en del av de lediga jobben inom den offentliga arbetsförmedlingen inte kommer att ledigförklaras när arbetsgivarna själva kan leta bland jobbsökarprofilerna och i stället försöker man använda den direkta rekrytering som Farm avser för att få arbetskraft. Den förändring som följer av förbättrad arbetsförmedlingstekniken kan försnabba rekryteringsprocesserna, vilket i sig ökar sysselsättningen en aning. Att följa profiler ger en arbetsgivare som funderar på eventuell rekrytering marknadsinformation om de sökandes lämplighet för just den rekrytering som arbetsgivaren har i tankarna. Alternativet, att annonsera om lediga jobb, lämna tilläggsuppgifter, behandla ansökningar, ordna intervjuer och eventuella tester är arbetsintensiva och tidskrävande skeden i en rekryteringsprocess. I synnerhet brådska kan inverka på i vilken utsträckning man kommer att gå in för direktrekrytering via sökandenas profiler och via kontakter utan att ledigförklara jobb. Också exempelvis ett spänt marknadsläge påverkar benägenheten att prioritera direktrekrytering. I synnerhet under perioder med hög arbetslöshet kan arbetsgivaren försöka undvika att utannonsera ett ledigt jobb och på så sätt nå ut till en stor grupp sökande. Direktrekrytering via uppföljning av sökandeprofiler och anknytande kontakter kan i vissa situationer försämra arbetsmarknadens funktion när sökandena inte får information om arbetstillfällen. Om systemet med direktrekrytering fortsätter och blir allmännare försvinner den signaleffekt som är förknippad med lediga jobb som ger arbetsmöjlighet samt information om hur det lönar sig att rikta jobbsökningen. Med tanke på främjandet av matchning mellan utbud och efterfrågan är direktrekrytering på det sätt som beskrivs ovan ett redskap för den rekryterande arbetsgivaren. Arbetssökande kan vara i kontinuerlig kontakt endast med den som anmäler ett ledigt jobb, även om han eller hon kan fråga sig för hos lämpliga arbetsgivare om arbetstillfällen.
Osäkerhetsfaktorer i samband med konsekvensbedömningen
För att bedöma sysselsättningseffekterna av jobbmarknadsreformen har man i konsekvensbedömningen gått igenom de viktigaste utvärderingar som baserar sig på forskningsrön och det bästa annonsrelaterade mikromaterialet. Uppskattningen av sysselsättningseffekterna är dock förenad med osäkerhetsfaktorer som gör att prognoserna bör ses som riktgivande. Det har inte varit möjligt att specifikt utnyttja forskning som gäller Finland, eftersom denna forskning är obetydlig. Dessutom bör det beaktas att arbetsmarknadsläget i det skede då reformen blir verklighet samt hur olika aktörer tillägnar sig användningen av ny teknik kan inverka på resultaten även framöver.
Osäkerhetsfaktorerna hänger dessutom samman med att beräkningar kan läggas fram endast i fråga om en identifierad verkningsmekanism, dvs. reformen av matchningstekniken Beräkningarna kan i sin tur innehålla urval som de tidigare undersökningarna och den bedömningsmetod som använts här inte kan identifiera. För att kontrollera selektionseffekten har man i bedömningen använt flera modellberäkningar, flera förklarande variabler och genom jämförelsekonstellationerna har man stegvis strävat efter att förbättra jämförbarheten så att reformen av matchningstekniken blir så enkel som möjligt.
Direkta kontakter mellan arbetssökande och arbetsgivare utan krav på platsanmälningar kan ha både positiva och negativa effekter på sysselsättningen. En förbättring av matchningarnas effektivitet och träffsäkerhet kan vara positiva element medan minskad information om arbetsmarknadsaktörer och rekryteringar kan ha negativa effekter. Det finns inga belägg för beräkningen av denna effekt men det förefaller rätt sannolikt att fenomenet uppstår i någon utsträckning.
Konsekvenser för jämlikheten
Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Enligt 6 § 2 mom. i grundlagen får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. I 1 kap 8 § i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice föreskrivs det om likabehandling och jämställdhet när offentlig arbetskrafts- och företagsservice tillhandahålls. Enligt 1 mom. i den paragrafen ska man vid tillhandahållande och utveckling samt information om den offentliga arbetskrafts- och företagsservicen aktivt främja likabehandling och jämställdhet på arbetsmarknaden. Genom propositionen blir det möjligt att ta i bruk en ny serviceplattform och jämlikhetsaspekter ska beaktas vid beredningen av propositionen, särskilt i fråga om den matchningsfunktion som finns på serviceplattformen.
På det sätt som föreslås i propositionen har den som söker arbete möjlighet att skapa en jobbsökarprofil för sig själv på den nya serviceplattformen. Arbetsgivare som erbjuder jobb kan i sin tur söka arbetstagare som lämpar sig för en ledig uppgift bland de jobbsökarprofiler som publicerats på serviceplattformen. Serviceplattformen kommer att ha en funktion som förbättrar matchningen av jobbsökarprofiler och platsanmälningar och som utnyttjar sådan profilering som avses i den allmänna dataskyddsförordningen. Matchningsfunktionen ska ordna anmälningarna om lediga jobb för arbetssökanden så att de anmälningar som bäst motsvarar uppgifterna om utbildning, kompetens och arbetsönskemål i jobbsökarprofilen skrivs ut överst i listan över lediga platser. För arbetsgivaren visas igen jobbsökarprofiler på plattformen i den ordning som motiveras av den information som arbetsgivaren har uppgett. Matchningsfunktionen hindrar inte en arbetssökande från att se alla platsannonserna på plattformen, utan den bara ordnar platsanmälningar utifrån de uppgifter som sökanden lämnat i sin jobbsökarprofil och skapar på detta sätt en personifierad förteckning över de lediga jobben eller de platsanmälningar som bäst motsvarar jobbsökarprofilen. Användningen av matchningsfunktionen medför inga rättsverkningar för den som skapat en jobbsökarprofil, och den som skapat profilen är t.ex. inte skyldig att söka de arbetsplatser som matchningsfunktionen rekommenderar.
Matchningsfunktionen utnyttjar på det sätt som beskrivs ovan i avsnittet om sysselsättningseffekter både den strukturella matchningen och det naturliga språket. Den strukturella matchningen baserar sig på en poängalgoritm som jämför yrkesbenämningar, kompetens (inklusive förvärvade tillstånd och kort samt uppgifter om körkort), språkkunskaper, utbildning och placering i jobbsökarprofiler och platsanmälningar. Vid sökningar som bygger på det naturliga språket (s.k. NLP-sökning, natural language processing) beaktas fritext om kompetens och önskemål beträffande arbete som lagts till profilen, och i fråga om platsanmälningar beaktas relevanta ord. Den lista över lediga jobb som skrivs ut till arbetssökanden och det sökresultat som skrivs ut till arbetsgivaren beträffande de bäst lämpade kandidaterna baserar sig på en kombination av poängsättningen för den strukturella matchningen och NLP-matchningen.
I matchning som utnyttjar det naturliga språket införs platsanmälningarna först i systemet genom en relevansmodell som sammanfattar de väsentligaste uppgifterna om platsanmälan. Relevansmodellen är språkneutral och inlärningen har skett på finska, svenska och engelska. Modellen kan alltså behandla anmälningarna oberoende av på vilket eller vilka av de språk som nämns ovan de har skrivits. Den egentliga NLP-ansökningen är en kombination av tre självständiga sökalgoritmer. Algoritmen jämför antingen delar av ord i fritexten med ord i platsanmälan eller identifierar ord som hör till samma ämnesområde i söktexten och platsanmälningarna eller utnyttjar yrkesbenämningar. NLP-sökningen använder alltid alla tre algoritmer och kombinerar resultaten med lämpliga viktkoefficienter till en lista.
Jobbsökarprofilen har byggts upp så att likabehandlings- och jämställdhetsaspekterna beaktats. Jobbsökarprofilen är anonym och dess syfte är att styra jobbsökningen så att den utgår från kompetens. När jobbsökarprofilen skapas efterfrågas inte personens ålder, nationalitet, ursprung eller någon annan i 8 § i diskrimineringslagen (1325/2014) nämnd omständighet som ska betraktas som diskrimineringsgrund, och den som skapar en profil råds inte att lämna sådan information i profilen. Vid poängsättningen i matchningsfunktionen utnyttjas endast de uppgifter om kompetens, yrke, utbildning, språkkunskaper, tillståndskort och körkort som personen själv lämnat. Kompetensen och yrkeskunskapen beskrivs genom arbetserfarenhet samt fritt formulerad information om kompetens och önskemål. Vid poängsättningen används således inte uppgifter som ska betraktas som diskrimineringsgrund. De uppgifter som fyllts i för jobbsökarprofilen jämförs med uppgifterna om de krav som ställs i platsanmälan. Eftersom poängsättningen görs med hjälp av ovan nämnda information om personens kompetens och yrkesskicklighet, anses det inte heller sannolikt att de faktorer som används vid poängsättningen korrelerar med sådana egenskaper hos en person som skulle utgöra en diskrimineringsgrund enligt vare sig diskrimineringslagen eller jämställdhetslagen (609/1986).
Den som skapar en jobbsökarprofil kan i sin profil inkludera en fritt formulerad presentationstext vars innehåll inte har definierats. I anslutning till textfältet för den fria presentationen informeras den som skapar profilen på att dess anonymitet kan äventyras, om personen i presentationen ger identifierbar information om sig själv eller i presentationen inkluderar en länk till externa tjänster, såsom t.ex. sin profil i sociala medier. Den fritt formulerade presentationstexten utnyttjas inte alls vid poängsättningen av matchningsfunktionen. Även om personen alltså i sin presentation anger exempelvis sin ålder eller sitt kön, inverkar det inte på poängsättningen i matchningsfunktionen eller på de arbetstillfällen som rekommenderas för personen.
Vid utvecklandet av matchningsfunktionen har man också beaktat risken för skrivfel och strävat efter att minimera deras betydelse vid matchningen. Matchningsfunktionen utnyttjar både strukturell information och fri text. När det gäller strukturell information väljer användaren medvetet de kompetenser och yrkesbenämningar som bäst beskriver honom eller henne, antingen utgående från de föreslagna termerna eller genom att själv söka nyckelord. Till den strukturella informationen hör också t.ex. information om utbildningsnivån. Till dessa delar är möjligheten eller betydelsen av skrivfel mycket liten, eftersom användaren medvetet väljer de alternativ som är lämpligast för honom eller henne. När det gäller den fria texten tål funktionen i viss mån skrivfel, men den baserar sig delvis på en kombination av bokstäver som förekommer tillsammans. Man har dock strävat efter att minimera betydelsen av skrivfel i matchningen på det sätt som beskrivs ovan, så att den lista över lediga jobb som matchningsfunktionerna producerar sammanställs utifrån flera olika källor och med hjälp av olika algoritmer. Den fria texten utnyttjas endast i fråga om ord som relaterar till kompetens och yrke.
Serviceplattformens matchningsfunktion är inte ett system eller en algoritm med kontinuerlig inlärning. Trimningen av funktionen sker medvetet genom att man ändrar beräkningsformeln för och viktningen av algoritmen mellan de uppgifter som används vid matchningen. I en matchningsfunktion som utnyttjar det naturliga språket är det möjligt att trimma in slutledningsförmåga i efterhand, men matchningsfunktionen lär sig inte per automatik.Trimning av funktionaliteten kräver också att de val på basis av vilka modellen kan läras granskas manuellt. Likabehandlingsaspekterna kan således beaktas också i den fortsatta utvecklingen av funktionen, varvid man även framöver kan kontrollera att funktionen främjar jämlikhet.
Jobbsökarprofilen och matchningsfunktionen har utformats med beaktande av kravet på jämlikhet. De arbetssökande anvisas att i jobbsökarprofilen endast fylla i uppgifter om kompetens, yrkesskicklighet och önskemål om arbete, vilket innebär att de diskrimineringsgrunder som avses i diskrimineringslagen inte kan utnyttjas i matchningen. Den nya funktionen anses inte äventyra likabehandlingen av användarna och med beaktande av den information som används av matchningsfunktionerna vid poängsättningen, är det osannolikt att funktionen ger diskriminerande resultat. Matchningsfunktionen är däremot ett verktyg för att främja i synnerhet likabehandling av arbetssökande, eftersom den bättre än tidigare möjliggör anonym jobbsökning.
Vid utvecklandet av den nya serviceplattformen har kraven på tillgänglighet beaktats. Vid genomförandet följs kriterierna på A- och AA-nivå i WCAG 2.1-anvisningarna. Innan serviceplattformens produktionsbruk inleds genomförs separat ett omfattande tillgänglighetstest och eventuella brister avhjälps.
Sociala konsekvenser
Konsekvenser för arbetslösa
Genom lagförslaget införs nya digitala tjänster som ska vara lättare för arbetssökande kunder att använda än de nuvarande tjänsterna. År 2019 inledde cirka 84 procent och år 2020 cirka 91 procent av arbetssökandena jobbsökningen via nättjänsten, vilket innebär att ett smidigare sätt att uträtta ärenden antas ha en positiv inverkan på de flesta som påbörjar jobbsökning. Om man utgår från det nuvarande antalet användare bedöms det att ett smidigare sätt att uträtta ärenden blir en positiv upplevelse för majoriteten av dem som inleder jobbsökning. Eftersom en del av de arbetssökande inte har förmåga eller den kunskap som krävs för att använda webbtjänster, har de även i fortsättningen möjlighet att inleda sin jobbsökning och få annan service vid arbets- och näringsbyrån, t.ex. genom att uträtta ärenden på plats.
Förutom att inleda jobbsökning kan man i webbtjänsten bl.a. meddela ändringar i och avslutande av jobbsökningen, söka till arbetskraftsutbildning, ansöka om startpeng eller lämna utredningar som hänför sig till utkomstskyddet för arbetslösa. Den arbetssökande kunden kan i webbtjänsten Mina e-tjänster också meddela att de åtgärder som överenskommits i en sysselsättningsplan har genomförts. Åren 2019 och 2020 har webbtjänstens andel av det sammanlagda antalet kontakter varit följande:
| 2019 | 2020 |
Meddelande om ändringar i jobbsökningen | 62 % | 76 % |
Meddelande om att jobbsökningen avslutats | 52 % | 61 % |
Ansökan till arbetskraftsutbildning | 95 % | 97 % |
Utredningar om utkomstskydd för arbetslösa | 56 % | 64 % |
Insända ansökningar om startpeng (andel positiva) | 94 % | 93 % |
Funktionen Mina e-tjänster erbjuder arbetssökande möjlighet att granska sina egna uppgifter och uppdatera dem. På den nya serviceplattformen blir användningen av motsvarande funktion smidigare för de arbetssökande, vilket underlättar hanteringen av de egna uppgifterna. På basis av de statistiska uppgifter om nättjänster som presenteras ovan kan det konstateras att en betydande del av ärendehanteringen numera sker via nätet, men att det också alltjämt förekommer andra sätt att uträtta ärenden. Att webbtjänsterna blir smidigare i och med att den nya helheten av informationssystem tas i bruk har en positiv inverkan på en stor del av de som anmält sig som arbetssökande. Eftersom alla arbetssökande inte har använt digitala tjänster, sörjer man för stöd och handledning till kunden för användningen av tjänsten när de digitala tjänsterna förnyas. Likaså ska tillgänglighetskraven beaktas på den nya serviceplattformen.
Mer lättanvända nya nättjänster kan också öka kundernas benägenhet och möjligheter att uträtta ärenden genom att använda sig av digitala tjänster. Vid sidan av de digitala tjänsterna kvarstår också möjligheten att uträtta ärenden på plats hos arbets- och näringsbyrån eller i en kommun inom försöksområdet eller genom att kontakta arbets- och näringsbyråernas kundservicecenter, varvid det t.ex. för personer som behöver särskilt stöd för jobbsökning fortfarande är möjligt att få service på plats eller per telefon, beroende på vad som är lämpligast. Kunden ska också fortsättningsvis ha möjlighet att anlita en stödperson när han eller hon uträttar ärenden hos arbets- och näringsbyrån eller i en försökskommun.
Jobbsökningen ska även i fortsättningen stödjas förutom genom individuell handledning också genom olika tjänster som tillhandahålls vid personliga möten och, beroende på kundens individuella situation, genom samarbete mellan olika myndigheter. I och med lagförslaget ska arbetssökande ha möjlighet att självständigt utnyttja nya möjligheter för jobbsökning. Den arbetssökande kan med hjälp av stark autentisering skapa en anonym presentation av sig själv på den nya serviceplattformen (jobbsökarprofil), varvid till exempel personens namn, kön eller ålder inte framgår för arbetsgivaren. En anonym ansökan av detta slag bedöms åtminstone i vissa lägen öka likabehandlingen av arbetssökande. Enligt utredningar och även respons från arbetssökande upplever äldre arbetslösa att åldern är en allmän orsak till att de inte har kallats till anställningsintervju. Även arbetssökande med utländska namn kan enligt undersökningar om rekryteringsdiskriminering trots sin kompetens ha svårt att få kallelse till intervju. Arbetssökandenas motivation att söka arbete kan minska avsevärt om de upplever sig bli förbigångna i jobbsökningsprocessen av andra orsaker än sådana som har samband med kompetensen. Anonym rekrytering har testats i vissa stora städer och erfarenheterna har varit positiva.
En effektivare arbetsförmedling och matchning förbättrar sysselsättningen. Lagförslaget kan således indirekt inverka på de arbetslösas välbefinnande och delaktighet.
Konsekvenser för jämställdheten
De föreslagna bestämmelserna är könsneutrala. Eventuella konsekvenser för jämställdheten är indirekta och uppstår när de offentliga arbets- och näringstjänsterna omsätts i praktiken.
Enligt arbets- och näringsministeriets Arbetslöshetsstatistik var könsfördelningen mellan de arbetssökande 2019 mycket jämn. Under det året hade sammanlagt cirka 770 000 personer anmält sig som arbetssökande, av vilka endast cirka 8 000 flera män än kvinnor. Även åldersgruppsvis var skillnaden i könsfördelningen mellan män och kvinnor liten, med undantag för arbetssökande under 25 år, där männens andel uppgick till cirka 55 procent av de arbetssökande. I åldersgruppen 25–49 år fanns det fler kvinnor än män bland de arbetssökande, där kvinnornas andel var cirka 51 procent.
De föreslagna lagändringarna har bedömts göra arbetsförmedlingen snabbare och uträttandet av ärenden smidigare. Smidigare möjligheter att uträtta ärenden och funktioner som försnabbar arbetsförmedlingen kan främja jämställdheten mellan könen. Möjligheten till anonymiserad jobbsökning kan förbättra sysselsättningsmöjligheterna exempelvis för personer som fyllt 50. En lättanvänd matchningsfunktion kan sporra företag till att i högre grad än för närvarande i rekryteringen beakta det kön som utgör en minoritet, vilket kan ha betydande följder inom branscher som är starkt mans- eller kvinnodominerade.
Andra samhälleliga konsekvenser
Den nya helheten av digitala arbets- och näringstjänster bidrar till att genomföra regeringsprogrammets program för främjande av digitalisering. Målet för programmet är att Finland ska identifieras som ett föregångarland som tillvaratar de möjligheter som digitaliseringen och den tekniska utvecklingen medför och där man utnyttjar denna utveckling över förvaltnings- och sektorsgränserna. Ett program för främjande av digitaliseringen ska sammanställas så att de offentliga tjänsterna före 2023 ska stå till medborgarnas och företagens förfogande digitalt.
Propositionen bedöms genom sysselsättningseffekterna indirekt ha positiva konsekvenser för utvecklingen, livskraften och serviceutbudet i regionerna.
En smidig arbets- och näringsmyndighetsservice och en verkningsfull matchningsfunktion på serviceplattformen Jobbmarknad befäster arbetsgivarnas och företagens förtroende för tjänsten och deras intresse för att använda den. Sett ur den arbetssökande kundens perspektiv främjar en lättanvänd myndighetstjänst med tydliga funktioner och smidighet vid skötseln av ärenden transparensen i myndighetens verksamhet, vilket stärker förtroendet för myndigheten.
5.2.4
Konsekvenser för informationssäkerheten
Arbets- och näringsförvaltningens nya informationssystemtjänster ska stegvis från och med maj 2022 ersätta arbets- och näringsbyråernas nuvarande helhet av kundinformationssystem. I artikel 35 i den allmänna dataskyddsförordningen förutsätts det att den personuppgiftsansvarige för behandlingen gör en bedömning av konsekvenserna av de planerade behandlingsåtgärderna för skyddet av personuppgifter, om behandlingen sannolikt medför hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter. Vid bedömningen är det skäl att ta hänsyn till förfarandets art, omfattning och kontext samt ändamål. Lagstiftaren kan som en del av lagberedningen göra en konsekvensbedömning av dataskyddet. Om konsekvensbedömningen genomförs i samband med lagstiftningsarbetet är det inte längre nödvändigt att göra en bedömning i samband med behandlingsåtgärderna. Dataombudsmannen har ansett att detta är en mycket bra lösning när det gäller högriskbehandling (utlåtande 777/03/2018). Den stora mängden användare och de användarrättigheter till datasystemen som beviljats dem är också en faktor som är en förenad med en hög risk (777/03/2018).
De nya riksomfattande informationssystemstjänsterna inom arbets- och näringsförvaltningen med vidhängande kundinformationssystem kommer i stor utsträckning att användas på motsvarande sätt som det nuvarande kundinformationssystemet vid arbets- och näringsbyråerna. I juni 2021 fanns det i arbets- och näringsbyråernas kundinformationssystem uppgifter om cirka 640 000 personer i ett aktivt skede av behandlingen. Dessutom fanns det uppgifter om cirka 910 000 personer vars jobbsökning hade avslutats vid den tidpunkt då uppgifterna kontrollerades. I den framtida helheten av kundinformationssystem antas det att man kommer att behandla uppgifter om motsvarande antal personer, eftersom det i denna proposition inte föreslås att förutsättningarna för behandling av uppgifterna ändras.
I det system som ingår i den nya helheten av kundinformationssystem ska det vara möjligt att bevilja användarrättigheter för tjänstemän från flera olika myndigheter och personer som är anställda hos aktörer som utför särskilda uppgifter, på samma sätt som i fråga om det nuvarande kundinformationssystemet. I juni 2021 hade sammanlagt 6 600 personer beviljats användarrättigheter till det nuvarande systemet. I antalet ingår också de användarrättigheter som beviljats personer anställda i kommuner som ingår i kommunförsöket. Man kan utgå från att både det nuvarande och det framtida systemet kommer att användas av ett stort antal personer.
Utifrån antalet registrerade, arten av de personuppgifter som behandlas (nationellt definierade som sekretessbelagda uppgifter, dessutom delvis uppgifter som hör till de särskilda kategorier av personuppgifter som avses i den allmänna dataskyddsförordningen) och antalet handläggare kan det bedömas att behandlingen av personuppgifter i kundinformationssystemet för rekrytering och sysselsättning sannolikt är förknippad med en hög risk. Förutsättningarna för behandlingen ska således genomgå en sådan konsekvensbedömning som avses i artikel 35 i den allmänna dataskyddsförordningen.
Enligt artikel 35.7 i dataskyddsförordningen ska bedömningen omfatta åtminstone följande:
a) en systematisk beskrivning av den planerade behandlingen och behandlingens syften, inbegripet, när det är lämpligt, den personuppgiftsansvarigas berättigade intressen,
b) en bedömning av behovet och av proportionaliteten hos behandlingen i förhållande till syftena,
c) en bedömning av de risker för de registrerades rättigheter och friheter som avses i punkt 1, och
d) de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, inbegripet skyddsåtgärder, säkerhetsåtgärder och rutiner för att säkerställa skyddet av personuppgifterna och för att visa att denna förordning efterlevs, med hänsyn till de registrerades och andra berörda personers rättigheter och berättigade intressen.
Bestämmelser om syftet med behandlingen, registrering och utlämnande av uppgifter som avses i underpunkt a samt om de användarrättigheter som är en förutsättning för behandlingen av personuppgifter ingår i 12 kap. 6 § samt 13 och 13 a kap. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. Närmare beskrivningar av de behandlingsåtgärder som ska vidtas i de datasystem som ingår i den riksomfattande helheten av kundinformationssystem utarbetas separat.
Både den nuvarande och den föreslagna lagstiftningen innehåller bestämmelser om avgränsning av användarrättigheterna till enbart det nödvändiga med avseende på behandlarens uppgifter. På detta sätt säkerställs det att behandlingsåtgärderna är behövliga och proportionerliga i förhållande till ändamålen, dvs. skötseln av lagstadgade uppgifter eller av ett uppdrag från en myndighet. Bestämmelserna om myndigheternas uppgifter och användarrättigheter bedöms styra handläggningsåtgärderna så att de är behövliga och proportionerliga med tanke på ändamålen. Närmare anvisningar kan dessutom ges för varje separat kundinformationssystem.
Såsom det konstaterats ovan är användningen av det nya kundinformationssystemet sannolikt förknippad med en hög risk med tanke på de registrerades rättigheter och friheter och på grund av det stora antalet registrerade och behandlare samt arten av de uppgifter som behandlas. Det finns också risker med fördelningen av det praktiska ansvaret och styrningsförhållandena mellan olika organisationer – UF-centret, arbets- och näringsbyråerna och försökskommunerna – vid behandlingen av personuppgifter. Det föreslås att ansvarsfördelningen förtydligas genom lagförslag 2 och 3 så att försökskommunerna definieras som personuppgiftsansvariga i försökslagen och Folkpensionsanstalten och kommunerna som personuppgiftsansvariga i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice, i överensstämmelse med deras faktiska roller. Detta förbättrar de registrerades rättsliga ställning eftersom de aktörer som ansvarar för de registrerades rättigheter definieras tydligare i lagstiftningen.
Åtgärder för att hantera den höga risk som är förknippad med behandlingen av personuppgifter har utretts och beretts som en del av planeringen och genomförandet av den nya helheten av kundinformationssystem. Arbetet stöds sedan april 2021 av en utomstående aktör vars iakttagelser kommer att beaktas i den fortsatta planeringen och genomförandet. Utifrån arbets- och näringsministeriets och UF-centrets gemensamma uppdrag har man utvärderat det system som projektet för digitalisering av arbets- och näringstjänsterna har resulterat i och de serviceproduktionsprocesser som systemet stöder och genom vilka arbets- och näringsbyråerna och kommunerna i kommunförsöket producerar sysselsättningstjänster för sina kunder. I analysen kartlades de ändringar som digitaliseringsprojektet medför samt dess konsekvenser. Tyngdpunkten i analysen har legat på reformens konsekvenser för dataskyddet. Till dessa delar har man granskat de personuppgiftsansvarigas och registerbiträdenas ansvar för datasäkerheten och dataskyddet samt organisationsstrukturernas faktiska möjligheter att inverka på varandras dataskydd och datasäkerhet.
Konsekvensbedömningen i fråga om dataskyddet blev färdig i september 2021. Enligt vad man noterat vid bedömningen ändrar den systemreform som genomförs inom projektet för digitalisering av arbets- och näringstjänsterna inte grunderna för behandlingen av uppgifter vid produktionen av myndighetstjänster. I denna proposition preciseras de personuppgiftsansvarigas och registerbiträdenas ansvar och skyldigheter. I propositionen fastställs för UF-centret den personuppgiftsansvariges roll i fråga om informationssystemets dataskydd och datasäkerhet, för arbets- och näringsbyråerna och för de kommuner som deltar i kommunförsöket den personuppgiftsansvariges roll i fråga om de egna kundernas uppgifter och för arbets- och näringsförvaltningens kundservicecenter rollen som registerbiträde. För tjänsteproducenterna kommer den nya systemhelheten enligt utvärderingen att underlätta utlämnandet av uppgifter, även om rätten att få uppgifter, grunderna för utlämnande och begäran om uppgifter inte ändras. Det nya digitaliserade systemet innebär således inte någon förändring i fråga om roller, makt eller ansvar. Det är dock till fördel att de är tydliga när systemet införs.
Enligt bedömningen medför ersättandet av det nuvarande kundinformationssystemet med en ny, modernare systemhelhet inga negativa konsekvenser för skyddet av personuppgifter eller datasäkerhetenDe risker som reformen medför är förknippade med utbildning i användningen av den nya helheten av kunduppgifter och den nya tekniken. Den förstnämnda risken kan hanteras till exempel genom omsorgsfull utbildning av användarna och förstärkt resursering av användarstödet när systemet tas i bruk.
Dataombudsmannen har påpekat att en väsentlig skyddsåtgärd vid tillsynen över att datasystem används på ett lagligt sätt är loggdatasystemet och övervakningen av hur det används. Enligt dataombudsmannen kan följande skyddsåtgärder komma i fråga (utlåtande 777/03/2018):
– loggdatasystem och annan tillsyn över användningen,
– användarvillkor som styr användningen av informationen,
– regelbunden auditering som genomförs av utomstående, och
– rapporteringsskyldighet för tillsynsmyndigheterna.
Bestämmelserna i dataskyddslagen om tystnadsplikt och sanktioner kan betraktas som skyddsåtgärder. Dataskyddslagen är en allmän lag och därför gäller dessa skyddsåtgärder också behandlingen av personuppgifter i den nya helheten av kundinformationssystem. Också den i dataskyddslagen föreskrivna skyldigheten för den personuppgiftsansvarige och för personuppgiftsbiträdet att vidta ändamålsenliga och särskilda åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter till den del behandlingen gäller personuppgifter som hör till de särskilda kategorier av personuppgifter som avses i den allmänna dataskyddsföreningen gäller personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden i fråga om de personuppgifter som behandlas i den nya helheten av kundinformationssystem. Också de skyldigheter i anslutning till tryggandet av informationssäkerheten vid enheten för informationshantering som nämns i lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen kan betraktas som skyddsåtgärder. Även denna allmänna lag tillämpas på behandlingen av arbets- och näringsförvaltningens kunduppgifter. Dessutom tillämpas de allmänna lagarna om förvaltning och tjänsteansvar på myndigheternas verksamhet.
Enligt en utredning som UF-centret presenterat tidigare under arbetet med projektet för digitalisering av arbets- och näringstjänsterna samlas logguppgifter om tjänstens tekniska funktion, datakommunikation och informationssäkerhetsincidenter samt om behandlingen av personuppgifter in från de system som ingår i den nya kundinformationshelheten. All läsning, bearbetning och radering av personuppgifter antecknas i loggen. Loggfilerna skyddas så att det inte är möjligt att ändra eller radera dem med rätt att utföra eller förvalta tjänster. De tekniska loggarna separeras från de loggar som innehåller personuppgifter. Loggar som innehåller personuppgifter skyddas så att endast personer som har utsetts för uppgiften har möjlighet att läsa dem. Förvaringstiden för loggarna bestäms så att det blir möjligt att inom ramen för preskriptionstiden utreda brott som riktar sig mot personuppgifter eller andra sekretessbelagda uppgifter, samtidigt som man i lagringstiden också beaktar dataskyddsförordningens krav visavi lagring av personuppgifter.
För behandlingen av kunduppgifter ställs det villkor för användarrättigheterna. Av villkoren framgår grunden för beviljande av användarrättigheter i fråga om uppgifter, processen för godkännande och hanteringen av användarrättigheterna samt övervakningen av hur uppgifterna används. I villkoren för användarrättigheterna avtalas också om ansvarsfrågor och sanktioner vid eventuellt missbruk eller kränkning av dataskyddet. Avvikelser i dataskyddet och informationssäkerheten som upptäckts i systemet rapporteras på det sätt som situationen kräver till tillsynsmyndigheterna, såsom dataombudsmannen, de styrande ministerierna, kommunikationsverkets cybersäkerhetscentral och statens revisionsverk.
Enligt den allmänna dataskyddsförordningen ska medlemsstaterna höra dataombudsmannen när de förbereder en regeringsproposition som gäller behandling av personuppgifter. Dataombudsmannens byrå inhämtade i maj 2021 preliminära kommentarer till utgångspunkterna för propositionen. Hos dataombudsmannens byrå har inhämtats och erhållits ett utlåtande i samband med den skriftliga remissomgången om propositionsutkastet.