1.1  Bakgrund

Statsrådet har i samverkan med republikens president den 16 mars 2020 konstaterat att undantagsförhållanden råder i landet på grund av coronavirusläget. Statsrådet fastställde i detta sammanhang riktlinjer för vissa åtgärder för att bekämpa det nya coronaviruset i Finland. Regeringen har sedan dess dragit upp riktlinjer för nya åtgärder. Syftet med åtgärderna är att skydda befolkningen och trygga verksamheten i samhället och näringslivet.  

I denna proposition föreslås nya åtgärder för att trygga verkställigheten av fängelsestraff under de omständigheter som råder på grund av coronavirusepidemin.  

Justitieministeriet har redan den 19 mars 2020 med stöd av 2 kap. 1 § 4 mom. i fängelselagen (767/2005) utfärdat en förordning om senareläggning av inledande av verkställighet av fängelsestraff (122/2020). Med stöd av förordningen föreläggs ingen tidpunkt för anmälan i fängelset i fråga om förvandlingsstraff för böter och fängelsestraff på högst sex månader under perioden 19 mars–19 juni 2020. Förordningen gäller inte fängelsestraff på över sex månader. Syftet med förordningen var att minska antalet fångar för att säkerställa att fängelsestraffen kan verkställas på ett ändamålsenligt sätt när coronavirusepidemin sprider sig. Syftet var också att minska antalet fångar som kommer till fängelserna och därmed minska risken för att smittade fångar kommer till fängelserna. Det har bedömts att antalet fångar temporärt minskar med cirka 100–200 till följd av förordningen. 

Brottspåföljdsmyndigheten har gjort en framställning till justitieministeriet om att begränsningen av inledandet av verkställigheten ska utvidgas till att gälla alla de som dömts till förvandlingsstraff för böter eller till ovillkorligt fängelsestraff och som själva anmäler sig i fängelset. Brottspåföljdsmyndigheten bedömer att den minskning av antalet fångar som sker till följd av förordningen inte kan anses vara tillräcklig när epidemin framskrider. Genom den föreslagna ändringen kan, med beaktande av den ändring förordningen innebär, antalet fångar temporärt minskas med totalt 300–400. Därigenom strävar man efter att trygga fängelsernas funktionsförmåga när coronavirusepidemin framskrider.  

Genom den föreslagna lagen begränsas temporärt intagning i fängelse av de fångar och av de dömda till förvandlingsstraff för böter som själva anmäler sig och begränsas temporärt efterlysning av dömda för inledande av verkställigheten. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid justitieministeriet. 

På grund av propositionens brådskande natur har det varit nödvändigt att avvika från anvisningarna om hörande vid författningsberedning, och det har därför inte ordnats någon remissbehandling i fråga om propositionen. Propositionen har dock beretts i samarbete med de myndigheter som deltar i verkställigheten av straff. 

2.1  Lagstiftning

Enligt 36 § 1 mom. i lagen om verkställighet av böter (672/2002) ska Rättsregistercentralen sända den som dömts till förvandlingsstraff för böter en betalningsuppmaning för betalning av böter. Enligt 2 mom. ska Rättsregistercentralen, om den betalningsskyldige inte fullgör hela sin betalningsskyldighet inom den tidsfrist som anges i den i 1 mom. avsedda betalningsuppmaningen eller inom den betalningstid som har beviljats med stöd av 1 mom., ansöka om verkställighet av förvandlingsstraffet hos utmätningsmannen på den ort där den som dömts till förvandlingsstraffet bor eller vistas. Utmätningsmannen ska se till att den dömde förpassas till en straffanstalt. I praktiken är det så att största delen av dem som dömts till förvandlingsstraff för böter efterlyses för inledande av verkställigheten, och i bara en liten del av fallen förelägger utmätningsmannen den dömde en tidpunkt för anmälan i fängelset. 

I lagens 37 § föreskrivs det om uppskov med verkställigheten av ett förvandlingsstraff i enskilda fall. 

Enligt 2 kap. 1 § i fängelselagen ska ett straff verkställas utan ogrundat dröjsmål när den dom som avser straffet har vunnit laga kraft. Enligt paragrafens 2 mom. ska Brottspåföljdsmyndigheten förelägga den dömde en anmälningstidpunkt och ett placeringsfängelse. I 2 kap. 3 och 4 § föreskrivs det om uppskov med verkställigheten i enskilda fall.  

De bestämmelser om uppskov som finns i fängelselagen och i lagen om verkställighet av böter kan tillämpas endast i enskilda fall. I fängelselagens 2 kap. 1 § 4 mom. föreskrivs det om möjligheten att i större utsträckning än i enskilda fall senarelägga verkställigheten av straff. Enligt momentet kan det, för att jämna ut fångtalet och säkerställa ändamålsenlig straffverkställighet, genom förordning av justitieministeriet bestämmas att fängelserna inte under en viss period tar emot dömda som ska avtjäna ett högst sex månaders fängelsestraff eller ett förvandlingsstraff för böter. 

Med stöd av 2 kap. 2 a § i fängelselagen får den dömde efterlysas för inledande av verkställigheten bland annat om den dömde inte påträffas och om den dömde inte infinner sig i fängelset vid den utsatta anmälningstidpunkten. 

Liksom konstateras ovan har justitieministeriet utfärdat en förordning med stöd av vilken föreläggandet av nya anmälningstidpunkter för förvandlingsstraff för böter och fängelsestraff på högst sex månader har senarelagts till den 19 juni 2020.  

2.2  Bedömning av nuläget

Under 2020 har coronavirussjukdomen covid-19 spridit sig globalt, och den är nu klassificerad som en pandemi. Smittfall har konstaterats också på olika håll i Finland. Det är sannolikt att coronaviruset även sprider sig till fängelserna med anställda eller fångar som kommer till fängelserna. Om viruset sprids till fängelserna, har det en betydande inverkan på fängelsernas förmåga att sköta sina uppgifter, till exempel om en stor del av fångarna eller personalen utsätts för viruset. Detta kan i viss mån förhindras genom anvisningar till fångar och personal och vid behov genom att begränsande åtgärder vidtas med stöd av fängelselagen eller lagen om smittsamma sjukdomar (1227/2016). 

Fångarnas hälsotillstånd är ofta sämre än hos den genomsnittliga befolkningen, vilket innebär att en virusinfektion kan ha mycket stor inverkan på enskilda fångars hälsa. En fånge som blivit smittad av viruset skulle dessutom omedelbart utsätta många andra fångar för smitta, eftersom det ofta är svårt att hålla tillräckligt säkerhetsavstånd i fängelserna. Man bör således sträva efter att förhindra att viruset sprids okontrollerat till fängelserna. 

Hittills har antalet smittfall och misstänkta smittfall i fängelserna varit litet. Anställda vid Brottspåföljdsmyndigheten har i viss utsträckning försatts i karantän. Det är dock känt att coronaviruset sprids exceptionellt snabbt både i Finland och på andra håll i Europa och att det inte finns fullständig information i realtid om hur epidemin utvecklas. Det kan således anses sannolikt att epidemin kommer att påverka också fängelsernas verksamhet. Det bör finnas beredskap för detta. 

Europeiska kommittén mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, Committee preventing Torture (CPT), publicerade den 20 mars 2020 ett ställningstagande i fråga om principerna för behandlingen av frihetsberövade personer i samband med den pandemi som förorsakas av coronavirussjukdomen covid-19. Enligt CPT får de åtgärder som vidtas på grund av pandemin aldrig leda till tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling av frihetsberövade personer.  

Den grundläggande principen måste enligt CPT vara att alla åtgärder som står till buds vidtas för att skydda de frihetsberövade personernas hälsa och säkerhet. Sådana åtgärder bidrar också till att skydda personalens hälsa och säkerhet. 

Världshälsoorganisationens (World Health Organisation, WHO) regionalkontor för Europa publicerade den 23 mars 2020 temporära anvisningar om hur coronavirussjukdomen covid-19 bör hanteras i fängelser och andra förvarsenheter. Anvisningarna har titeln ”Preparedness, prevention and control of COVID-19 in prisons and other places of detention”. Det är nödvändigt att kontrollera smittspridningen för att förhindra stora utbrott av covid-19. Enligt anvisningarna har varje land ett ansvar för att öka sin beredskap, vaksamhet och förmåga att identifiera, hantera och behandla nya fall av covid-19. Människor i fängelser och andra förvarsenheter är inte bara sannolikt mer mottagliga för att smittas av covid-19, utan också särskilt utsatta för kränkningar av de mänskliga rättigheterna. 

Därför lyfter WHO fram de principer som är starkt förankrade i människorättslagstiftningen och i normer om internationell brottsbekämpning och straffrätt och som måste följas när man vidtar åtgärder mot covid-19 i fängelser och andra förvarsenheter. Till dessa principer hör att det är staten som ansvarar för tillhandahållandet av hälso- och sjukvård för dem som befinner sig i fängelser och andra förvarsenheter och att de som befinner sig i fängelser och andra förvarsenheter ska få hälso- och sjukvård på samma nivå som andra. 

Också FN:s kommitté mot tortyr har rekommenderat staterna att vidta åtgärder för att minska antalet av fångar (Advice of the Subcommittee on Prevention of Torture to States Par-ties and National Preventive Mechanisms relating to the Coronavirus Pandemic, 25 th March 2020, sidan 9 punkten 3.2). 

Vid Brottspåföljdsmyndigheten har man redan vidtagit åtgärder för att ge fångarna och personalen anvisningar för att hindra spridningen av coronaviruset. Dessutom har det införts sådana begränsningar som fängelselagstiftningen möjliggör exempelvis i fråga om kontakterna utanför fängelset. Brottspåföljdsmyndigheten har utarbetat en beredskapsplan för den eventualiteten att fängelsernas funktioner måste begränsas.  

Med stöd av den gällande lagstiftningen har man förberett sig på situationen genom att utfärda den ovannämnda förordningen av justitieministeriet. Förordningen utfärdades som en beredskapsåtgärd i början av coronavirusepidemin. Förordningens inverkan på antalet fångar är cirka 100–200. 

Brottspåföljdsmyndigheten har börjat bereda sig för att coronavirusepidemin sprider sig till fängelserna. Informationen om coronavirusepidemins konsekvenser för samhället och eventuella konsekvenser för fängelserna har preciserats efter att den ovannämnda förordningen utfärdades.  

För närvarande motsvarar antalet fångar och häktade i den största delen av i synnerhet de slutna fängelserna nästan hela kapaciteten. I vissa häkten finns det fler häktade än platser. 

Brottspåföljdsmyndigheten har därför bedömt att det för att säkerställa ändamålsenlig verkställighet av fängelsestraff, också i takt med att coronavirusläget ytterligare förvärras, bör finnas fler lediga platser i fängelserna än vad man tidigare bedömt. När epidemin framskrider måste man vara beredd till exempel på isolering av hela fångavdelningar och på tillfällig personalbrist. I sådana fall kan fängelsestraff verkställas på ett ändamålsenligt och säkert sätt, om man redan på förhand har kunnat minska antalet fångar i fängelserna. I praktiken skulle det kräva ännu mer exceptionella åtgärder om man började minska antalet fångar först när läget redan har förvärrats. Då skulle man kunna bli tvungna att överväga förtida frigivning av fångar som redan är i fängelse. 

Med stöd av gällande lagstiftning är det inte möjligt att vidta åtgärder som ytterligare sänker antalet fångar. Med stöd av bestämmelserna om uppskov kan endast verkställigheten av enskilda fängelsestraff senareläggas, och med stöd av den förordning av justitieministeriet som utfärdats uppnås inte en tillräcklig minskning av antalet fångar. Det mest ändamålsenliga sättet att minska antalet fångar i fängelserna är att i större utsträckning än för närvarande begränsa antalet fångar som kommer till fängelserna. Däremot skulle det principiellt vara mycket problematiskt att när läget redan har förvärrats genomföra ändringar som minskar antalet fångar som redan är i fängelserna. Detta skulle i praktiken kunna förutsätta att fångar som redan är i fängelse friges i förtid. Genom att agera med framförhållning kan man undvika sådana åtgärder. 

4.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att det stiftas en lag om temporär begränsning av verkställigheten av förvandlingsstraff för böter och verkställigheten av ovillkorliga fängelsestraff. Den föreslagna ändringen ska gälla alla förvandlingsstraff för böter och ovillkorliga fängelsestraff, till skillnad från den gällande förordningen av justitieministeriet, som bara gäller förvandlingsstraff för böter och fängelsestraff på högst sex månader. 

Den föreslagna lagen utgör ett undantag från kravet att verkställigheten av straff ska ske utan dröjsmål. Detta är ändå nödvändigt för att säkerställa att straffen verkställs på ett ändamålsenligt och säkert sätt. Förslaget kan också anses vara mer godtagbart än att man, om situationen blir ohållbar, måste överväga att frige fångar som redan är i fängelserna före den föreskrivna frigivningstiden. 

Enligt lagförslaget får åtgärder för inledande av verkställigheten av förvandlingsstraff för böter eller verkställigheten av ett ovillkorligt fängelsestraff inte vidtas och anmälningstidpunkter inte föreläggas till och med den 31 juli 2020. Lagen föreslås inte gälla anmälningstidpunkter som redan förelagts. Verkställigheten av ett straff för en dömd som fått ett sådant anmälningsföreläggande kan inledas, om den dömde anmäler sig i fängelset. 

Lagen ska inte tillämpas på dem som häktats av domstol med stöd av tvångsmedelslagen eller på dem som är i fängelse med stöd av häktningslagen. Verkställigheten ska inte heller senareläggas, om den dömde redan är i fängelse.  

Enligt den föreslagna lagen ska det ses till att straff inte förfaller på grund av senareläggningen. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Propositionen har inga ekonomiska konsekvenser. 

Till följd av propositionen minskar antalet fångar temporärt med cirka 300–400. Straffen ska dock verkställas så snart som möjligt efter att undantagsförhållandena har upphört, vilket innebär att antalet fångar sedan ökar i motsvarande grad. Man kan dock bereda sig för detta genom att Brottspåföljdsmyndigheten vidtar åtgärder för att jämna ut antalet fångar som kommer till fängelserna efter att begränsningarna har upphört. Även vid Rättsregistercentralen och inom utsökningen bör man förbereda sig så att förvandlingsstraff för böter verkställs på ett kontrollerat sätt efter att undantagsförhållandena har upphört. 

Propositionen påverkar inledandet av verkställigheten av förvandlingsstraff för böter och verkställigheten av ovillkorligt fängelsestraff för några hundra dömda under högst ungefär fyra månader.  

Propositionen påverkar inte säkerheten i samhället, eftersom senareläggningen av inledandet av verkställigheten bara gäller sådana dömda som också annars väntar i frihet på att domen ska verkställas. 

Genom förslaget tryggas Brottspåföljdsmyndighetens förmåga att på ett ändamålsenligt sätt sörja för verkställigheten av straff när coronavirusläget framskrider. Med ett mindre antal fångar kan man bättre sköta karantän och isolering av fångar samt trygga de nödvändiga funktionerna i fängelserna om anställda insjuknar. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Vid beredningen av propositionen har man bedömt om verkställigheten av straff i fängelserna kan tryggas på något annat sätt än genom den föreslagna lagen. 

Det är viktigt att man i fängelserna vidtar praktiska åtgärder för att förhindra att viruset sprids, och det har man också redan gjort. Brottspåföljdsmyndigheten kan ändå inte genom sina egna åtgärder påverka antalet fångar på det sätt som föreslås. Således kan den föreslagna lagen anses vara den mest motiverade lösningen för att trygga fängelsernas funktionsförmåga när coronaviruset sprids. 

Vid beredningen har man också bedömt alternativet att antalet fångar inte sänks på förhand. Då finns det dock en risk för att det i takt med att epidemin sprids uppstår en situation där verkställigheten inte längre kan tryggas i ett fängelse på grund av att antalet fångar i fängelset är högt och många fångar eller anställda har insjuknat. Då kan det bli aktuellt att överväga om fångar måste friges i förtid. För att undvika detta är det motiverat att minska antalet fångar på det sätt som föreslås. 

5.2  Metoder för att hindra coronavirusepidemin utomlands

Alla europeiska länder har vidtagit åtgärder för att förbereda fängelserna på coronavirusepidemin. Åtgärderna omfattar såväl anvisningar till fångar och personal som begränsningar av besök och funktioner och begränsningar när det gäller att röra sig mellan fängelset och det civila samhället eller mellan fängelserna. Till exempel har justitieministern i Frankrike bestämt att korta fängelsestraff inte ska verkställas nu.  

I vissa länder har man också genomfört förtida frigivning av fångar på grund av epidemin.