1.1  Bakgrund

Propositionen bygger på regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering, antaget den 20 juni 2023, enligt vilket regeringen inför de skärpningar som är möjliga enligt EU:s skyddsgrundsdirektiv. 

Genom propositionen genomförs även den i regeringsprogrammet inskrivna föresatsen att ändra det internationella skyddet så att det till sin karaktär blir tillfälligt och förkorta de tillstånd som ger internationellt skydd till det minimum som medges enligt EU:s lagstiftning, det vill säga tre år för tillstånd som grundar sig på asyl och ett år för tillstånd som grundar sig på alternativt skydd. För att förlänga ett tillstånd krävs en bedömning av behovet av fortsatt internationellt skydd. 

Genom propositionen genomförs dessutom den föresats i regeringsprogrammet enligt vilken status som internationellt skyddsbehövande upphävs, det därmed förenade uppehållstillståndet återkallas, om en person i Finland gör sig skyldig till ett allvarligt brott som äventyrar allmän ordning och säkerhet eller om personen äventyrar den nationella säkerheten. Förbudet mot tillbakasändning upprätthålls. 

Finland fick en formell underrättelse av europeiska kommissionen den 26 januari 2023. I underrättelsen gör kommissionen Finland uppmärksamt på införlivandet i finsk lagstiftning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning, nedan skyddsgrundsdirektivet ). I underrättelsen fastställs att punkt 2 led b i artikel 21, som gäller skydd mot avvisning, inte har införlivats korrekt i den nationella lagstiftningen. Den ändring av utlänningslagen som förutsätts genom överträdelseförfarandet är lämplig att genomföra i denna proposition, eftersom det är fråga om nationell tillämpning av skyddsgrundsdirektivet.  

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid inrikesministeriet. Migrationsverket har haft en särskild medverkande roll i beredningen. Även justitieministeriet har hörts. 

Propositionsutkastet var på remiss mellan den 20 februari och den 12 mars 2024. I remissen ombads följande aktörer yttra sig om utkastet: polisavdelningen, räddningsavdelningen och enheten för nationell säkerhet vid inrikesministeriet, utrikesministeriet, arbets- och näringsministeriet, justitieministeriet, finansministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, Migrationsverket, Polisstyrelsen, Centralkriminalpolisen, Skyddspolisen, Gränsbevakningsväsendet, justitiekanslern i statsrådet, riksdagens justitieombudsman, diskrimineringsombudsmannen, barnombudsmannen, Helsingfors förvaltningsdomstol, Östra Finlands förvaltningsdomstol, Norra Finlands förvaltningsdomstol, Åbo förvaltningsdomstol, högsta förvaltningsdomstolen, Europeiska institutet för kriminalpolitik,verksamt i anslutning till Förenta nationerna (HEUNI), Amnesty International, Flyktingrådgivningen rf, Rädda Barnen rf, Turvapaikanhakijoiden tuki ry, UNDP:s nordiska kontor, Människorättscentret och Unicef.  

Beredningsunderlaget finns till påseende på inrikesministeriets webbplats https://intermin.fi/sv/projekt-och-lagberedning/alla-im-projekt med identifieringskoden SM037:00/2023. 

2.1  Skyddsgrundsdirektivet

Skyddsgrundsdirektivet genomfördes nationellt i Finland genom den ändring av utlänningslagen (301/2004) som trädde i kraft den 1 juli 2014 (422/2014). Genom skyddsgrundsdirektivet omarbetades rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (nedan det tidigare skyddsgrundsdirektivet ). Finland genomförde det tidigare skyddsgrundsdirektivet genom den lag om ändring av utlänningslagen (323/2009) som trädde i kraft den 1 juni 2009.  

Skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om erkännande av flyktingstatus och om kriterier för när flyktingstatus kan förvägras. Direktivet innehåller också bestämmelser om återkallande av, upphävande av och vägran att förnya sådan status.  

Enligt artikel 3 i direktivet får medlemsstaterna införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som ska betraktas som flykting eller som en person som uppfyller kraven för att betecknas som skyddsbehövande i övrigt och för att fastställa innebörden av internationellt skydd, förutsatt att de är förenliga med direktivet. 

Artikel 12 innehåller bestämmelser om undantag. Enligt artikel 12.2 kan en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte ges flyktingstatus om det finns synnerliga skäl för att anta att han eller hon a) har förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, b) har förövat ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan vederbörande fick tillträde till det landet som flykting, vilket innebär den tidpunkt då uppehållstillstånd utfärdades på grundval av beviljad flyktingstatus; särskilt grymma handlingar, även om de begåtts i förment politiskt syfte, får betecknas som allvarliga icke-politiska brott, eller c) har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga. 

Enligt artikel 12.3 gäller punkt 2 personer som anstiftar eller på annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns däri. 

Bestämmelser om återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus finns i artikel 14 i direktivet. Enligt punkt 3 a ska medlemsstaterna återkalla, upphäva eller vägra att förnya en tredjelandsmedborgares eller statslös persons flyktingstatus om de berörda medlemsstaterna efter beviljandet av flyktingstatus fastställer att vederbörande inte skulle ha getts eller inte kan ges flyktingstatus i enlighet med artikel 12. Enligt punkten ska flyktingstatus alltså återkallas på grund av vissa brott och gärningar (grunder för undantag), vilka nämns i artikel 12.2, också när utlänningen har begått dem efter beviljandet av flyktingstatus. Detta kan emellertid göras endast på grundval av artikel 12.2 a ( brott mot freden, en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten) och artikel 12.2 c (gärningar som strider mot Förenta nationernas syften). En tidsmässig och geografisk avgränsning innebär att den ovan avsedda skyldigheten eller möjligheten inte finns i de situationer som anges i led b (har förövat ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet innan vederbörande fick tillträde till det landet som flykting).  

Enligt artikel 14.4 får medlemsstater återkalla, upphäva eller vägra att förnya status som beviljats en flykting av ett regeringsorgan, ett förvaltningsrättsligt organ, en domstol eller ett domstolsliknande organ om a) det finns skälig anledning att betrakta vederbörande som en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig, eller b) vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. 

Enligt artikel 14.5 får medlemsstaterna i de situationer som beskrivs i punkt 4 besluta att inte bevilja status för en flykting om ett sådant beslut ännu inte har fattats.  

Enligt artikel 14.6 ska personer som omfattas av punkt 4 eller 5 ha de rättigheter som anges i eller som liknar dem som anges i artiklarna 3, 4, 16, 22, 31, 32 och 33 i Genèvekonventionen om de befinner sig i medlemsstaten.  

Artikel 14.4 och 14.5 är inte förpliktande till sin ordalydelse vilket innebär att det finns handlingsutrymme vid det nationella genomförandet.  

Skyddsgrundsdirektivet innehåller också bestämmelser om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande och om undantagskriterier för när sådan status inte kan ges. Observera att den svenska term som i dessa sammanhang används i finsk lag är alternativt skydd. Direktivet innehåller också bestämmelser om återkallande av, upphävande av och vägran att förnya sådan status.  

Enligt artikel 17.1 uppfyller en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande om det finns synnerliga skäl för att anse att han eller hon a) har förövat ett brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, b) har förövat ett allvarligt brott, c) har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot Förenta nationernas syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i Förenta nationernas stadga, eller d) utgör en fara för samhället eller säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig. 

Enligt artikel 17.2 ska punkt 1 tillämpas på personer som anstiftar eller på annat sätt deltar i förövandet av de brott eller gärningar som nämns däri. 

Enligt artikel 17.3 får medlemsstaterna besluta att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person inte uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande om vederbörande innan han eller hon fick tillträde till den berörda medlemsstaten har begått ett eller flera brott som inte omfattas av punkt 1, men som skulle ha gett fängelsestraff om de hade begåtts i den berörda medlemsstaten, och han eller hon lämnade sitt ursprungsland endast för att undvika påföljder för dessa brott. I punkten ges nationellt handlingsutrymme vid genomförandet. 

Enligt artikel 19.2 får medlemsstaterna återkalla, upphäva eller vägra att förnya en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons status som subsidiärt skyddsbehövande som beviljats av ett regeringsorgan, ett förvaltningsrättsligt organ, en domstol eller ett domstolsliknande organ om han eller hon, efter det att status som subsidiärt skyddsbehövande beviljats, inte längre uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med artikel 17.3.  

Enligt artikel 19.3 a ska medlemsstaterna återkalla, upphäva eller vägra att förnya en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons status som subsidiärt skyddsbehövande om han eller hon efter beviljandet av status som subsidiärt skyddsbehövande inte borde ha betecknats som eller inte längre uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med artikel 17.1 och 17.2. Enligt direktivet ska status som subsidiärt skyddsbehövande alltså upphävas också när det finns synnerliga skäl att anse att personen efter det att skyddsstatus beviljades har gjort sig skyldig till de gärningar som nämns i punkterna.  

Artikel 21 i skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om skydd mot avvisning. Enligt artikel 21.1 ska medlemsstaterna i enlighet med sina internationella förpliktelser respektera principen om non-refoulement. Om det inte är förbjudet enligt dessa förpliktelser får medlemsstaterna enligt artikel 21.2 avvisa en flykting, vare sig denne formellt erkänts eller ej, om a) det finns skälig anledning att betrakta vederbörande som en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig, eller b) vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. 

I situationer där en flykting kan utvisas om det inte är förbjudet enligt non-refoulement-principen tillåts inget nationellt handlingsutrymme. 

Enligt artikel 24.1 i skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna så snart som möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats, till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat.  

Enligt artikel 24.2 ska medlemsstaterna så snart som möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats, till de personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande och deras familjemedlemmar utfärda ett förnybart uppehållstillstånd som ska gälla i minst ett år och, om det förnyas, i minst två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. 

I fråga om hur lång giltighetstiden kan vara för uppehållstillstånd som beviljas på grund av internationellt skydd tillåter direktivet nationellt handlingsutrymme och föreskriver endast en minimitid samt att uppehållstillstånd ska kunna förnyas.  

Bestämmelserna i artikel 12.3 och 17.2 om anstiftan till eller annat deltagande i de gärningar som omfattas av undantag, artikel 14.3 a om återkallande av flyktingstatus på grund av undantag, artikel 17.1 om när status som subsidiärt skyddsbehövande inte kan beviljas och artikel 19.3 a om återkallande av status som subsidiärt skyddsbehövande på grund av undantag är av ovillkorlig karaktär. Artikel 3 i skyddsgrundsdirektivet ger dock medlemsstaterna tillåtelse att utfärda förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som ska betraktas som flykting eller som en person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för att fastställa innebörden av internationellt skydd, förutsatt att de är förenliga med direktivet. 

I enlighet med artiklarna 14.2 och 19.4 i direktivet ska den medlemsstat som har beviljat internationellt skydd i varje enskilt fall bevisa att den berörda personen har upphört att vara flykting eller inte längre uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande. 

2.2  Förfarandedirektivet

Bestämmelser om förfarandeaspekter vid prövning av status som ger internationellt skydd finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning, nedan förfarandedirektivet ). Enligt artikel 45.1 b i direktivet ska myndigheten när den överväger att återkalla en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons internationella skydd i enlighet med artikel 14 eller 19 i skyddsgrundsdirektivet, ska denna person ges möjlighet att i en personlig intervju enligt artikel 12.1 b och artiklarna 14–17 eller i en skriftlig förklaring ange sina skäl till varför hans eller hennes internationella skydd inte bör återkallas. Innan internationellt skydd återkallas ska personen alltså höras antingen skriftligen eller i en personlig intervju som motsvarar den intervju som i enlighet med förfarandedirektivet ska hållas med personer som har ansökt om internationellt skydd.  

3.1  Allmänt

Enligt definitionen i utlänningslagens 3 § 1 mom. avses med flykting en utlänning som uppfyller villkoren enligt artikel 1 i konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (FördrS 77/1968, nedan flyktingkonventionen ). Termen internationellt skydd omfattar både flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. I skyddsgrundsdirektivet används begreppet subsidiärt skyddsbehövande för det som i finsk och svensk lag kallas alternativt skyddsbehövande på svenska. Flyktingstatus avser den status som beviljas utlänningar som erkänts som flyktingar. Status som alternativt skyddsbehövande avser den status som beviljas en utlänning som kan få alternativt skydd. Med asyl avses uppehållstillstånd som beviljas flyktingar via asylförfarande.  

Skyddsgrundsdirektivet genomfördes nationellt i Finland genom den ändring av utlänningslagen som trädde i kraft den 1 juli 2014 (422/2014). I den proposition av regeringen som gällde det nationella genomförandet (RP 9/2014 rd) konstaterades det att skyddsdirektivet föranleder i en relativt liten utsträckning behov att göra ändringar i Finlands lagstiftning och praktiska förfaranden. Enligt den propositionen avsåg ändringsbehoven huvudsakligen precisering av begrepp i den gällande lagstiftningen samt kodifiering av rådande tillämpningspraxis som var baserad på motiveringarna i tidigare regeringspropositioner. Personer som innehar flyktingstatus eller subsidiär skyddsstatus i Finland konstaterades redan nu ha jämlika rättigheter och förmåner.  

Artikel 14 om återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus och artikel 17 om undantag från alternativt ("subsidiärt") skydd togs inte upp i propositionen. I fråga om artikel 19 i direktivet, som gäller återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya status som subsidiärt skyddsbehövande, konstaterades det i propositionen att smärre tekniska och språkliga ändringar gjorts i artikeln vilka inte förutsätter ändringar i den nationella lagstiftningen.  

I regeringens proposition RP 166/2007 rd, som gällde det nationella ikraftsättandet av det tidigare skyddsgrundsdirektivet, konstaterades det att utlänningslagens bestämmelser och lagens tillämpningspraxis i huvudsak överensstämmer med direktivet. I propositionen föreslogs inga ändringar i de bestämmelser i finsk lagstiftning som var förmånligare än, men ändå förenliga med, bestämmelserna i direktivet. Med tanke på ikraftsättandet av direktivet ansågs det inte nödvändigt att utlänningslagen utökas med en särskild bestämmelse om vägran att förnya flyktingstatus, eftersom bestämmelserna om upphörande och återkallande av flyktingstatus i Finland också omfattade de situationer där fortsatt flyktingstatus skulle förvägras. Bestämmelserna i punkt 4–6 i artikel 14 som gällde återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus, vilka motsvarar samma punkter i det gällande skyddsgrundsdirektivet, konstaterades vara villkorliga till sin utformning och det föreslogs inga ändringar i utlänningslagen med anledning av dem. I propositionen ingick inget förslag om att punkt 1 led d i artikel 17, som gäller uteslutning från alternativt skydd ("undantag" i den svenska versionen av direktivet), tas in i utlänningslagen. Det konstaterades att denna uteslutningsgrund inte ingår i artikel 12 i direktivet, som gäller förvägrande av flyktingstatus. Det faktum att uteslutningsgrunderna är mer omfattande när det gäller alternativt skydd än när det gäller flyktingstatus ansågs tvivelaktigt med hänsyn till skyddsaspekten och dessutom oändamålsenligt. I fråga om artikel 17.3 konstaterades det att bestämmelsen inte är bindande för medlemsstaterna och att punkten inte medför något behov av lagändringar. Eftersom det var fråga om personer i behov av internationellt skydd och som troligtvis inte kunde avlägsnas ur landet på grund av förbudet mot återsändning, ansåg man i propositionen att det inte fanns skäl att utöka lagen med fler uteslutningsgrunder än de som anges i artikel 17.1. 

Det har gått nästan 10 år sedan det nuvarande skyddsgrundsdirektivet sattes i kraft nationellt. Under denna tid har omvärlden förändrats avsevärt med avseende på internationellt skydd. Inom hela EU-området ökade antalet asylansökningar betydligt 2015–2016 och har efter en nedgångsperiod fortsatt att öka under perioden 2020–2022. Statistik från Eurostat över asylansökningar i EU Under 2023 inkom mer än 1,1 miljoner asylansökningar inom EU, vilket utgjorde en ökning på 18 procent jämfört med 2022. Europeiska Unionens asylbyrå (den 28 februari 2024) Artikel 14.4 och 14.5 i skyddsgrundsdirektivet, vilka gör det möjligt att återkalla och vägra flyktingstatus av säkerhetsskäl, har införts i nästan alla andra medlemsstater. Enligt ingressen till skyddsgrundsdirektivet är huvudsyftet med direktivet dels att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Tillnärmningen av reglerna om erkännande och innebörd av flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande bör bidra till att begränsa sekundära förflyttningar mellan medlemsstaterna för personer som ansöker om internationellt skydd när sådana förflyttningar endast motiveras av skillnader i de rättsliga ramarna. Detta beaktat kan det konstateras att förslaget att ändra utlänningslagen på det sätt som skyddsgrundsdirektivet tillåter till att bättre stämma överens med de andra medlemsstaternas nationella bestämmelser bidrar till skyddsgrundsdirektivets syften.  

För att det ska vara möjligt att återkalla, upphäva eller utesluta från flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande och vägra flyktingstatus på grundval av alla de kriterier som är tillåtna enligt artiklarna 12, 14, 17 och 19 i skyddsgrundsdirektivet samt förkorta uppehållstillstånd beviljade på grund av internationellt skydd till den minimilängd som direktivet tillåter måste utlänningslagen ändras.  

3.2  Uppehållstillstånd som beviljas på grund av internationellt skydd

Bestämmelser om det första uppehållstillståndets längd finns i 53 § i utlänningslagen. Enligt 7 mom. beviljas uppehållstillstånd som grundar sig på flyktingskap eller alternativt skydd för fyra år. 

I fråga om längden på det första uppehållstillståndet på grund av internationellt skydd konstateras det i den regeringsproposition som gäller det nationella sättandet i kraft av det tidigare skyddsgrundsdirektivet att flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande ska vara så likartade som möjligt och därför är det befogatatt bestämmelsen om det första uppehållstillståndets längd ska vara enhetlig för båda skyddskategoriernas del. I fråga om fortsatt uppehållstillstånd föreskrevs inga särskilda begränsningar av giltighetstiden när tillståndet beviljas på grund av internationellt skydd. 

Det internationella skyddssystemet är till för dem som är i behov av skydd; när behovet upphör ska skyddet kunna upphävas. Med beaktande av skillnaderna mellan flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande och de olika villkoren för tillerkännande av dessa är det motiverat att lagstiftningen ändras så att uppehållstillståndet på grund av status som alternativt skyddsbehövande är kortare. Värt att beakta är också läget i övriga EU-länder, i vilka uppehållstillståndet för flyktingar och uppehållstillståndet för personer som får alternativt skydd i de flesta fall har olika giltighetstid. Läget i övriga EU-länder beskrivs närmare i avsnitt 6.2.  

3.3  Uteslutning

Enligt 87 § 2 mom. i utlänningslagen ska asyl förvägras en utlänning som har begått eller som av grundad anledning misstänks ha begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten enligt definitionerna i internationella fördrag om sådana brott, annat grovt brott utanför Finland än ett politiskt brott innan han eller hon kom som flykting till Finland, eller en gärning som strider mot Förenta Nationernas syften och principer. 

Enligt 88 § ska uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd förvägras en utlänning om det finns grundad anledning att misstänka att han eller hon har gjort sig skyldig till ett brott mot freden, en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten enligt definitionerna i internationella fördrag om sådana brott, ett grovt brott, eller en gärning som strider mot Förenta Nationernas syften och principer.  

Utlänningslagen innehåller inga bestämmelser om att uteslutning ska tillämpas också på dem som anstiftar till brott eller gärningar eller på något annat sätt deltar i utförandet av dem, så som anges i skyddsgrundsdirektivet. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis kan också anstiftan och medhjälp leda till uteslutande (till exempel HFD 2021:5). Enligt FN:s flyktingorgan UNHCR:s (nedan UNHCR ) tolkningsriktlinjer för uteslutningsklausuler måste det ges bevis på personligt ansvar i förhållande till ett brott som avses i artikel 1 F i flyktingkonventionen för att uteslutning ska vara motiverad. Generellt sett är personligt ansvar en följd av att en person gör sig skyldig eller i betydande grad bidrar till en brottslig gärning med vetskap om att gärningen eller försummelsen bidrar till en gärning som ligger till grund för uteslutning. Personen behöver inte fysiskt ha begått gärningen i fråga. Anstiftan och medhjälp samt deltagande som medgärningsman kan räcka till för att uteslutning ska kunna tillämpas. , punkt 18. UNHCR: Guidelines on International Protection No. 5: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees Det föreslås att lagstiftningen förtydligas till denna del så att den motsvarar tillämpningspraxis.  

Enligt 89 § i utlänningslagen ska en utlänning som vistas i Finland och som inte beviljas asyl eller uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd därför att utlänningen gjort sig skyldig till eller det finns grundad anledning att misstänka att han eller hon gjort sig skyldig till en gärning som avses i 87 § 2 mom. eller 88 § 2 mom. beviljas tillfälligt uppehållstillstånd för högst ett år i sänder, om utlänningen inte kan avlägsnas ur landet därför att han eller hon hotas av dödsstraff, tortyr, förföljelse eller annan behandling som kränker människovärdet.  

Bestämmelserna i utlänningslagen tillåter inte att en person utesluts från alternativt skydd på den grunden att det finns grundad anledning att anta att personen utgör en samhällsfara i Finland eller en fara för landets säkerhet. För närvarande tillåter inte utlänningslagen uteslutning av en person från internationellt skydd på den grunden att personen har lämnat sitt ursprungsland endast för att undgå påföljder för brott. Det är nödvändigt att ovannämnda grund tas med i grunderna för uteslutning för att förhindra att asylsystemet missbrukas och används med det enda syftet att fly undan rättsligt ansvar. Utlänningslagen tillåter inte heller uteslutning i situationer där gärningarna har begåtts efter det att personen har beviljats internationellt skydd. Det föreslås att bestämmelserna utvidgas till att omfatta gärningar som begåtts efter det att en person beviljats internationellt skydd, så som avses i skyddsgrundsdirektivet. Enligt UNHCR:s tolkningsriktlinjer för uteslutningsklausuler grundar sig användningen av sådana klausuler på att vissa gärningar betraktas som så allvarliga att gärningsmännen inte förtjänar internationellt skydd. Syftet med klausulerna är att säkerställa att sådana personer inte missbrukar asylsystemet för att undgå juridiskt ansvar för sina gärningar. I tolkningsriktlinjerna fastställs det att om en flykting begår gärningar som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 1 F a eller artikel 1 F c i flyktingkonventionen, leder detta till att uteslutningsklausulerna tillämpas och personens flyktingstatus upphävs, förutsatt att alla villkor för tillämpning av klausulerna uppfylls. , punkterna 2 och 6. UNHCR: Guidelines on International Protection No. 5: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees Mot bakgrund av det som anförts ovan är det också i fall där en person redan beviljats flyktingstatus motiverat att anse att personen inte förtjänar internationellt skydd om villkoren i uteslutningsklausulerna uppfylls. Det är också motiverat att grunderna till uteslutning från status som alternativt skyddsbehövande utökas till att omfatta samhällsfara eller fara för den nationella säkerheten, så att internationellt skydd kan vägras en person vars handlande varit ämnat att försvaga Finlands nationella säkerhet. Att utöka ovannämnda grunder för uteslutning i nationell lagstiftning enligt vad skyddsgrundsdirektivet tillåter förutsätter att utlänningslagen ses över.  

3.4  Bestämmelser om upphörande och återkallande av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande

Utlänningslagens 107 § innehåller bestämmelser om upphörande av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. En persons flyktingstatus upphör om han eller hon av fri vilja på nytt begagnar sig av den stats skydd där han eller hon är medborgare, efter att ha förlorat sitt medborgarskap återfår det av egen fri vilja, förvärvar medborgarskap i en annan stat och kan få den statens skydd, av fri vilja bosätter sig i det land som han eller hon flydde från och utanför vilket han eller hon stannade av rädsla för förföljelse, eller inte längre är i behov av skydd, eftersom de förhållanden som rådde när han eller hon blev flykting har upphört att råda. 

En persons status som alternativt skyddsbehövande upphör, om de förhållanden som beslutet att bevilja personen status som alternativt skyddsbehövande grundade sig på har upphört att råda eller har förändrats i sådan mån att skydd inte längre behövs. Den förändring av förhållandena som avses ovan ska vara väsentlig och varaktig.  

De ovannämnda villkoren för när flyktingstatus upphör bygger direkt på artikel 1 C i flyktingkonventionen. I fråga om status som alternativt skyddsbehövande anges villkoren för upphörande i skyddsgrundsdirektivet. När internationellt skydd upphör är det fråga om situationer där de omständigheter som upphörandet grundar sig på har inträffat efter det att skyddet beviljades. Det kan vara fråga om den berörda personens eget handlande, till exempel det att han eller hon åter tyr sig till medborgarskapslandets skydd, eller om en allmän förändring i förhållandena i hemlandet vilka, med tillbörlig hänsyn till den berördas personliga situation, innebär att han eller hon inte längre är i behov av skydd. 

Bestämmelser om återkallande av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande finns i 108 § i utlänningslagen. Ovan avsedd status ska återkallas, om sökanden när han eller hon har sökt internationellt skydd medvetet har lämnat oriktiga upplysningar som har påverkat beslutet, sökanden när han eller hon har sökt internationellt skydd har hemlighållit omständigheter som skulle ha påverkat beslutet, eller sökanden borde ha förvägrats asyl med stöd av 87 § 2–4 mom. eller uppehållstillstånd med stöd av 88 § 2 mom. 

När flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande återkallas är det så som ovan anges fråga om situationer där sökanden från början inte hade beviljats internationellt skydd, om ärendets alla omständigheter hade varit kända. 

Gällande lag tillåter inte att grunderna för uteslutning tillämpas i situationer där den gärning som ligger till grund för uteslutning har begåtts efter det att personen beviljades internationellt skydd. De ovan återgivna bestämmelserna i artikel 14.4–14.6 i skyddsgrundsdirektivet har inte tagits in i utlänningslagen, liksom inte heller bestämmelserna i artikel 17.1 d eller artikel 17.3. Att ta in dem kräver att lagen ändras. När uteslutning tillämpas efter det att internationellt skydd beviljats är det inte fråga om en situation där skyddet från första början inte borde ha beviljats, utan i detta fall är det fråga om att skyddet upphävs. För att garantera den inre säkerheten är det viktigt att flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande upphävs när den person som beviljats skydd utgör en fara för den nationella säkerheten eller för samhället. Enligt gällande lag har det till exempel inte varit möjligt att upphäva det internationella skydd som beviljats s.k. utländska stridande på den grunden att de anses utgöra ett hot mot den nationella säkerheten. Om en sådan person har beviljats internationellt skydd och uppehållstillstånd i Finland, har personen kunnat välja att återvända till Finland. Enligt de föreslagna nya grunderna för upphävande kan det internationella skyddet tas upp till prövning och eventuellt upphävas, om utlänningen anses utgöra en fara för den nationella säkerheten. Det är motiverat att flyktingstatus ska kunna vägras i situationer där den nationella säkerheten är i fara också därför att redan beviljad flyktingstatus kan upphävas på motsvarande grunder. 

Migrationsverket har ett särskilt team för ärenden som gäller upphävande och återkallande av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande samt eventuella därmed sammanhängande ärenden om utvisningsprövning (på finska ibland lapeka-tiimi , där kortformen lapeka är bildad av finskans lakkauttaminen-peruuttaminen-karkottaminen ). När verket får kännedom om något som kan utgöra en grund för upphävande eller återkallande öppnas ett prövningsärende i det elektroniska ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden. Ärendehanteringssystemet styr ärendet till teamets arbetskö. Teamet utreder ärendet närmare och beslutar om det finns skäl att upphäva eller återkalla det internationella skyddet. Enligt utlänningslagens 107 § 4 mom. och 108 § 2 mom. krävs en individuell utredning vid bedömning av om internationellt skydd ska upphävas eller återkallas. I förarbetena till utlänningslagen nämns att när upphävande eller återkallande av internationellt skydd prövas ska den berörda personen höras genom förrättande av en i 97 § avsedd asylutredning. I enlighet med etablerad praxis vid Migrationsverket har hörandet också skett skriftligen. Enligt förfarandedirektivet ska personen ges möjlighet att ge sitt svar skriftligen eller i en personlig intervju. Enligt skyddsgrundsdirektivet ska det bevisas i varje fall för sig att behovet av internationellt skydd har upphört. Flyktingkonventionens och skyddsgrundsdirektivet bestämmelser om upphävande eller återkallande av internationellt skydd är av förpliktande karaktär. Om kriterierna för upphävande eller återkallande uppfylls måste det internationella skyddet upphävas eller återkallas. Det vore motiverat att detta anges tydligare i utlänningslagen.  

I utlänningslagen utgör brott eller äventyrande av den nationella säkerheten inte i sig grunder för upphävande eller återkallande av internationellt skydd. Migrationsverket kan dock för närvarande ta en tredjelandsmedborgares flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande upp till prövning om polisen yrkar på utvisning på grund av att personen gjort sig skyldig till brott. Prövning kan också inledas på verkets initiativ, om till exempel en ansökan om fortsatt tillstånd leder till upptäckten att sökanden har gjort sig skyldig till brott. Förfarandet har också använts i fall där en person har inlett eller misstänks inleda verksamhet i Finland som äventyrar den nationella säkerheten, och man därför framställer yrkan på att personen ska avlägsnas ur landet. Av Skyddspolisen får Migrationsverket utlåtanden i vilka verket informeras om omständigheter som gäller utlänningar och som har relevans för den nationella säkerheten. Skyddspolisen har dock gett ytterst få utlåtanden i ärenden som gäller internationellt skydd, eftersom det hittills inte har varit möjligt att upphäva eller vägra internationellt skydd på den grunden att utlänningen äventyrar den nationella säkerheten.  

I ovannämnda fall undersöker Migrationsverket om det finns grunder enligt 107 eller 108 § i utlänningslagen för att upphäva eller återkalla det internationella skyddet. I samband med sådan prövning av internationellt skydd görs också en utvisningsprövning, om i 149 § avsedda grunder för utvisning föreligger i ärendet. När utvisning prövas ska en helhetsbedömning göras enligt 146 § i utlänningslagen. Likaså ska förbudet mot tillbakasändning enligt 147 § i den lagen beaktas i detta skede. Enligt 149 § 3 mom. i utlänningslagen får en flykting utvisas i de fall som avses i 1 mom. 2–4 punkten i den paragrafen. Flyktingen får dock inte utvisas till sitt hemland eller permanenta bosättningsland, om han eller hon fortfarande är i behov av internationellt skydd när det gäller detta land. En flykting får utvisas endast till en stat som samtycker till att ta emot honom eller henne. I fall där en persons internationella skyddsstatus inte har kunnat upphävas eller återkallas har man i praktiken ansett att personen inte kan sändas tillbaka till sitt hemland eller permanenta bosättningsland.  

3.5  Beviljande av fortsatt tillstånd och tillståndets längd

Fortsatt tillstånd på grund av internationellt skydd beviljas enligt 54 § 2 mom. i utlänningslagen, om det inte på basis av de omständigheter som framkommit förefaller uppenbart att de villkor på grundval av vilka det föregående tidsbegränsade uppehållstillståndet beviljades inte längre uppfylls. Enligt utlänningslagens 55 § 1 mom. beviljas ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd för högst fyra år. I praktiken, om det i ärendet inte har framkommit skäl för en tidigarelagd granskning av förutsättningarna för vistelse i landet, till exempel därför att utlänningen gjort sig skyldig till brott, beviljas fortsatt tillstånd på grund av flyktingskap eller alternativt skydd för närvarande för fyra år när villkoren enligt 54 § 2 mom. uppfylls. 

I överensstämmelse med regeringsprogrammet föreslås det att en förlängning av tillstånd beviljade på grund av internationellt skydd ska förutsätta en bedömning av behovet av fortsatt internationellt skydd. I utlänningslagens 107 och 108 § beskrivs de situationer där internationellt skydd kan upphävas eller återkallas. När det prövar ansökningar om fortsatt tillstånd gör Migrationsverket redan i nuläget en bedömning mot 107 och 108 § för att se om det på basis av de omständigheter som framkommit i ärendet förefaller uppenbart att de villkor på grundval av vilka flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande beviljades inte längre uppfylls. Omständigheter som enligt Migrationsverkets tillämpningspraxis ska beaktas är bl.a. att personen har rest till eller vistats i medborgarskapsstaten, skaffat pass i den nya medborgarskapsstaten eller fått nytt medborgarskap, att det skett väsentliga och varaktiga förändringar i de omständigheter som legat till grund för det internationella skyddet eller att det finns en misstanke om att personen sannolikt har lämnat oriktiga upplysningar som har relevans för beviljandet av internationellt skydd eller hemlighållit en omständighet som påverkar beslutet. Om status som alternativt skyddsbehövande har grundat sig på 88 § 1 mom. 3 punkten i utlänningslagen, är situationen enligt den aktuella landinformationen för det område där sökandens har sitt hem en omständighet som vid behandlingen av det fortsatta tillståndet kontrolleras särskilt noga. I vissa länders fall fästs dessutom särskild uppmärksamhet vid Migrationsverkets anvisningar om situationen i området ur ett perspektiv av alternativt skydd. Om grunder för att upphäva eller återkalla internationellt skydd konstateras, hänvisas ansökan till Migrationsverkets ovannämnda team som specialiserar sig på prövning av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. Utlänningen ska underrättas skriftligen om att det internationella skyddet tagits upp till prövning och ges tillfälle att bli hörd i ärendet. Innan det meddelar sitt beslut ska Migrationsverket höra personen skriftligen eller i en personlig intervju. 

Det internationella skyddssystemet har i syfte att erbjuda skydd till dem som behöver det. Även UNHCR har i sin handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning konstaterat att upphörandeklausulerna i artikel 1 C i flyktingkonventionen grundar sig på uppfattningen att internationellt skydd inte bör ges under längre tid än vad som är nödvändigt eller berättigat. Samtidigt anser UNHCR att tillerkänd flyktingstatus kvarstår så länge ingen av upphörandeklausulerna blir tillämplig. Flyktingstatus bör enligt UNHCR inte ständigt granskas mot bakgrund av tillfälliga förändringar. , punkterna 111 och 112. UNHCR Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees Det är viktigt att skyddet riktas till dem som de facto behöver det. Ordalydelsen i 54 § 2 mom. som gäller beviljande av fortsatt tillstånd på grundval av internationellt skydd, ”om det inte på basis av de omständigheter som framkommit förefaller uppenbart att de villkor [...] inte längre uppfylls”, anses inte vara tillräcklig för att uppnå detta syfte. Bestämmelsens ordalydelse bör preciseras så att grunderna för upphävande och återkallande beaktas i tillräcklig grad när ansökningar om fortsatt tillstånd avgörs, så att uppehållstillstånd inte beviljas om det internationella skyddet upphävs eller återkallas. En sådan precisering av grunderna för beviljande av fortsatt tillstånd inverkar inte på kravet att en sådan förändring av förhållandena som avses till exempel i 107 § 1 mom. 5 punkten ska vara väsentlig och varaktig på i 3 mom. avsett sätt. Det är alltså inte meningen att internationellt skydd ska tas upp till prövning och upphävas endast på basis av tillfälliga och obetydliga ändringar. Syftet med ändringen är att åstadkomma en förbättring i det avseendet att internationellt skydd beviljas den tid det finns behov av det.  

3.6  Återkallande av uppehållstillstånd

Bestämmelser om återkallande av uppehållstillstånd finns i 58 § i utlänningslagen. Enligt 4 mom. kan ett tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd eller ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta återkallas, om vid ansökan om uppehållstillstånd medvetet har lämnats oriktiga upplysningar om sökandens identitet eller andra oriktiga upplysningar som har påverkat beslutet, eller om något som hade kunnat hindra beviljandet av uppehållstillstånd har hemlighållits. Ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta får återkallas också, om tillståndet grundar sig på vistelse på basis av flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande och denna status har återkallats med stöd av 108 § 1 mom. Enligt 5 mom. får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd återkallas, om de villkor på grundval av vilka tillståndet beviljades inte längre uppfylls. 

3.7  Utvisning, meddelande av inreseförbud och förbud mot tillbakasändning

Bestämmelser om utvisning av flyktingar finns i 149 § 3 mom. i utlänningslagen. Enligt det momentet får en flykting utvisas i de fall som avses i 149 § 1 mom. 2–4 punkten, dock får en flykting inte utvisas till sitt hemland eller sitt permanenta bosättningsland om han eller hon fortfarande är i behov av internationellt skydd när det gäller detta land. En flykting får utvisas endast till en stat som samtycker till att ta emot honom eller henne. Enligt bestämmelserna i 149 § 1 mom. 2–4 punkten i utlänningslagen får en utlänning utvisas ur landet om han eller hon konstaterats ha gjort sig skyldig till ett brott för vilket det föreskrivna maximistraffet är fängelse i minst ett år, eller om han eller hon konstaterats ha gjort sig skyldig till upprepade brott, han eller hon genom sitt uppträdande har visat att han eller hon är farlig för andras säkerhet, eller om han eller hon i Finland har bedrivit, eller det med hänsyn till hans eller hennes tidigare verksamhet eller annars finns grundad anledning att misstänka att han eller hon i Finland börjar bedriva verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten.  

Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse ansett att artikel 21.2 b i skyddsgrundsdirektivet inte har införlivats korrekt i finsk lagstiftning genom 149 § 1, 2 och 3 mom. i utlänningslagen. I den finska utlänningslagen specificeras inte att flyktingen ska ha dömts genom lagakraftvunnen dom och lagen innehåller inte heller någon hänvisning till direktivets krav på "synnerligen allvarligt brott", utan en utvisning är möjlig endast på basis av den maximala längden på det fängelsestraff som eventuellt följer av brottet. Europeiska unionens domstol har slagit fast att en person inte kan anses ha begått ett allvarligt brott enbart på grundval av den påföljd som föreskrivs för brottet i medlemsstatens lagstiftning. Kommissionen har ansett att detsamma gäller för "synnerligen allvarligt brott". Enligt utlänningslagen är utvisning också möjlig enbart på grund av upprepade brott. I sin dom i mål C-402/22, som beskrivs mer ingående nedan, har Europeiska unionens domstol konstaterat att allvarsgraden "synnerligen allvarligt brott" inte kan uppnås genom en kumulering av separata brott, varav inget i sig självt utgör ett synnerligen allvarligt brott. Vidare har kommissionen ansett att utvisningsgrunden i 149 § 1 mom. 3 punkten i utlänningslagen ("genom sitt uppträdande har visat att han eller hon är farlig för andras säkerhet") självständigt betraktad kan motsvara begreppet "samhällsfara", men att den ensam inte utgör en tillräcklig grund för utvisning enligt artikel 21.2 b i direktivet. Kommissionen påpekar att det enligt led b krävs att flyktingen utgör en samhällsfara därför att han eller hon har begått ett synnerligen allvarligt brott. Kommissionen har också påmint om att principen om non-refoulement i artikel 21.1 i skyddsgrundsdirektivet inte har begränsats till att gälla endast flyktingens ursprungsland eller tidigare bosättningsland.  

Med anledning av överträdelseförfarandet inlett av Europeiska kommissionen måste utlänningslagen ändras så att bestämmelsen om utvisning av flyktingar i 149 § 3 mom. motsvarar de villkor som ställs i artikel 21.2 b i skyddsgrundsdirektivet.  

Bestämmelser om meddelande av inreseförbud finns i 150 § i utlänningslagen. Inreseförbud meddelas, om inte något annat följer av 146 §, när det inte med stöd av 147 a § 2 mom. i utlänningslagen fastställts någon tidsfrist för frivillig återresa eller utlänningen inte frivilligt har avlägsnat sig ur landet inom den tidsfrist som fastställts för återresan. Enligt 147 a § 2 mom. i utlänningslagen fastställs ingen tidsfrist för frivillig återresa bland annat om personen anses äventyra allmän ordning eller säkerhet. Utlänningslagens 146 § innehåller en bestämmelse om att när meddelande av inreseförbud prövas ska hänsyn tas till de omständigheter som beslutet grundar sig på samt sådana omständigheter och förhållanden i sin helhet som annars inverkar på saken. Om ett eventuellt inreseförbud baserar sig på utlänningens brottsliga verksamhet ska hänsyn tas till hur allvarlig gärningen är samt till den olägenhet, skada eller fara som orsakats allmän eller enskild säkerhet.  

I enlighet med det som anges ovan meddelas inreseförbud för närvarande i situationer där personen i fråga anses utgöra en fara för allmän ordning eller säkerhet, om inte något annat följer av en helhetsbedömning enligt utlänningslagen. Enligt den proposition som innehöll förslag om ändring av utlänningslagen på basis av direktivet om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (RP 208/2010 rd) ska begreppet allmän ordning eller säkerhet ges samma innebörd som i utlänningslagens övriga bestämmelser som gäller förutsättningarna för inresa och vistelse i landet. Enligt regeringens proposition med förslag till utlänningslag (RP 28/2003 rd) hänförs till allmän ordning och säkerhet all sådan verksamhet som strävar efter att garantera samhällsmedborgarna en trygg och trivsam livs- och närmiljö, bekämpa och utreda brott såväl rättskränkningar som att förebygga och eliminera störningar. 

Utlänningslagens 147 § gäller förbud mot tillbakasändning. Enligt den paragrafen får ingen avvisas, utvisas eller till följd av nekad inresa sändas tillbaka till ett område där han eller hon kan bli utsatt för dödsstraff, tortyr, förföljelse eller annan behandling som kränker människovärdet eller till ett område från vilket han eller hon kan bli sänd till ett sådant område. Även grundlagens 9 § 4 mom. innehåller en bestämmelse enligt vilken en utlänning inte får utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. Förbud mot tillbakasändning, non-refoulement, ingår också i internationella människorättskonventioner som är bindande för Finland, såsom i artikel 3 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, nedan Europakonventionen .  

Inrikesministeriet har den 28 september 2023 tillsatt ett projekt för ändring av utlänningslagens bestämmelser om tagande i förvar och inreseförbud (SM043:00/2023). I projektet utreds och bereds de ändringar i utlänningslagen som regeringsprogrammet förutsätter och genom vilka bland annat bestämmelserna om inreseförbud revideras. Dessutom går projektet igenom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna och utreder om direktivet innehåller sådana bestämmelser som ännu inte har tagits in i Finlands nationella lagstiftning. Avsikten är att regeringens proposition överlämnas till riksdagen under höstsessionen 2024. 

3.8  Statistik

Källa: Migrationsverket 

Antalet personer som får internationellt skydd har varierat från år till år och legat mellan cirka 2 500 och 3 300. Mellan cirka 620 och 960 beslut om prövning av internationellt skydd har meddelats årligen, vilket utgör cirka 23–29 procent av det årliga antalet personer som fått internationell skydd. Siffrorna ovan bör läsas med beaktande av att statistiken över personer som fått internationellt skydd omfattar personer som beviljats sådant skydd på basis av antingen asylansökan eller uttagning av kvotflyktingar. Den omfattar inte personer som beviljats internationellt skydd förenat med ett tillstånd på grund av familjeband. Dessa personer har dock meddelats beslut om prövning av internationellt skydd vilka ingår i nämnda siffror. 

Källa: Migrationsverket 

I tabellen anges antalen positiva beslut om asyl och alternativt skydd som meddelats 2019–2023 på basis av asylansökningar, samt antalet positiva beslut om alternativt skydd som har överklagats i förvaltningsdomstol. Endast en liten del av de positiva besluten om alternativt skydd har överklagats. 

Källa: Migrationsverket 

I tabellen anges det årliga antalet meddelade beslut efter prövning av internationellt skydd. Beroende på året har skyddet upphävts eller återkallats i 17–39 procent av besluten/fallen. Andelen beslut om avskrivet ärende har varierat mellan 41 och 67 procent av det totala antalet meddelade beslut. Dessa är fall där en s.k. förhandsprövning gjorts. Om man i den inte har funnit förutsättningar för att ärendet ska hänskjutas till det egentliga förfarandet för upphävande eller återkallande av internationell skyddsstatus har beslut fattats att avskriva prövningen av upphävandet eller återkallandet. 

Källa: Migrationsverket 

I tabellen ovan anges antalet beslut att inte utvisa en utlänning som tidigare fått ett positivt asylbeslut. Dessa utvisningsprövningar har inletts på grund av brott. Tabellen innehåller endast ett beslut per person. Det är alltså möjligt att en person har meddelats flera beslut varav endast det senaste är upptaget i tabellen. Av statistiken framgår det inte om en person som varit föremål för utvisningsprövning i det skedet har åtnjutit internationellt skydd eller inte, så det är möjligt att skyddet har prövats och upphävts eller återkallats i ett tidigare skede. Statistiken omfattar endast personer som beviljats internationellt skydd genom asylförfarande. Den omfattar inte de personer som fått skydd som kvotflyktingar eller i samband med uppehållstillstånd beviljat på grund av familjeband. Av statistiken framgår inte heller vilka slags brott personerna har begått och om brotten kan anses vara "grova" eller "allvarliga" respektive "synnerligen grova" eller "synnerligen allvarliga" enligt villkoret för upphävande av internationellt skydd. I direktivet används begreppet "synnerligen allvarligt brott". 

3.9  Internationella förpliktelser och central rättspraxis

5.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att uppehållstillstånd förkortas till att gälla en tid som motsvarar de minimitider som anges i skyddsgrundsdirektivet. Det första uppehållstillståndet på grund av flyktingskap ska enligt förslaget beviljas för tre år i stället för nuvarande fyra år, och uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd för ett år i stället för nuvarande fyra år. Fortsatt uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd ska beviljas för två år i stället för nuvarande fyra år. I skyddsgrundsdirektivet föreskrivs ingen minimigiltighet för fortsatt tillstånd som beviljas på grund av flyktingskap. För detta tillstånd föreslås dock giltighetstiden förkortas från nuvarande fyra till tre år. Tack vare ändringarna kan den bedömning av behovet av internationellt skydd som är en förutsättning för fortsatt tillstånd göras oftare, i enlighet med föresatsen i regeringsprogrammet. Också själva förutsättningarna för beviljande av fortsatt tillstånd ska enligt förslaget skärpas och förtydligas. 

I propositionen föreslås sådana skärpningar med avseende på det internationella skyddet som är möjliga enligt skyddsgrundsdirektivet. Kriterierna för uteslutning utökas till att även omfatta dels anstiftan och annat deltagande i brott eller gärningar, dels gärningar som begåtts efter det att personen beviljades internationell skyddsstatus. När det gäller alternativt skydd utökas grunderna för uteslutning till att omfatta samhällsfara och fara för den nationella säkerheten. I fråga om alternativt skydd föreslås en ytterligare sådan grund vara att personen har lämnat ursprungslandet enbart för att undgå brottspåföljder, förutsatt att personen kunde dömas till fängelsestraff om han eller hon hade begått brottet i Finland. Skyddsgrundsdirektivet tillåter att denna grund används, men bestämmelsen i fråga har inte tvingande karaktär. Vidare föreslås det utifrån vad skyddsgrundsdirektivet tillåter att nya grunder införs för upphävande av flyktingstatus när det finns grundad anledning att anta att en flykting utgör en fara för den nationella säkerheten eller en samhällsfara med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen grovt brott. Flyktingstatus kan också vägras i ovannämnda situationer om sådan status ännu inte har beviljats. I propositionen föreslås en ny grund för beviljande av tillfälligt uppehållstillstånd i situationer där internationell skyddsstatus upphävs eller återkallas eller flyktingstatus vägras, men där flyktingen inte kan avlägsnas ur landet därför att han eller hon hotas av dödsstraff, tortyr, förföljelse eller någon annan behandling som kränker människovärdet. Ett tillfälligt uppehållstillstånd tryggar de minimirättigheter som skyddsgrundsdirektivet föreskriver för en person som vistas i Finland, i situationer där flyktingstatus upphävs eller vägras på ovannämnda nya grunder. 

Till följd av det överträdelseförfarande som kommissionen inlett innehåller propositionen även förslag på att utlänningslagens bestämmelser om utvisning av flyktingar ändras. 

5.2  De huvudsakliga konsekvenserna

6.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Föresatsen i regeringsprogrammet att införa de skärpningar som tillåts i skyddsgrundsdirektivet förutsätter att lagstiftningen ändras. Under beredningen av propositionen studerades möjligheten att personer vars flyktingstatus upphör eller som förvägras flyktingstatus ska få ett nytt kontinuerligt uppehållstillstånd som gäller i ett års tid i de fall där principen om non-refoulement innebär att personen inte får avlägsnas ur landet. Ett tillfälligt uppehållstillstånd ansågs dock i tillräcklig utsträckning garantera de minimirättigheter som skyddsgrundsdirektivet föreskriver för personer som vistas i Finland. 

6.2  Metoder som planeras eller redan tillämpas i andra medlemsstater

Enligt Sveriges utlänningslagstiftning beviljas uppehållstillstånd som flykting för tre år och uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande för tretton månader. En utlänning är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon till exempel utgör en fara för rikets säkerhet. En utlänning får dock vägras flyktingstatusförklaring om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten. Om sådana omständigheter föreligger kan redan tillerkänd flyktingstatus återkallas. 

I Danmark kan en flyktings uppehållstillstånd förlängas med två år åt gången. Som flykting behöver man inte ansöka om fortsatt uppehållstillstånd själv, utan när uppehållstillståndet går ut undersöker de danska migrationsmyndigheterna automatiskt om tillståndet kan förlängas. Om de omständigheter som ledde till uppehållstillstånd har upphört kan förlängning av tillståndet förvägras. Migrationsmyndigheterna kan också återkalla eller låta bli att förnya en flyktings uppehållstillstånd om flyktingen reser till sitt hemland. Ett fortsatt tillstånd beviljas i regel för två år åt gången. 

I Norge gäller uppehållstillstånd beviljat på grund av flyktingstatus i fem år. Enligt norsk utlänningslagstiftning erkänns en utlänning inte som flykting om han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott och på den grunden utgör en fara för det norska samhället. Om personen redan har fått uppehållstillstånd som flykting kan tillståndet återkallas. En utlänning erkänns inte heller som flykting när det finns grunder för utvisning med hänsyn till grundläggande nationella intressen eller om utlänningen lämnade hemlandet endast för att undgå straffpåföljder för en eller flera gärningar som kunde ha blivit bestraffade med fängelse om gärningarna hade begåtts i Norge. Om en person inte har några andra skäl att uppehålla sig i Norge än flyktingstatus, kan han eller hon beviljas tillfälligt uppehållstillstånd tills det inte längre finns något hinder för avlägsnande ur landet. 

I Tyskland beviljas en person i allmänhet tillfälligt uppehållstillstånd om principen om non-refoulement förbjuder utvisning. Tillfälligt uppehållstillstånd beviljas dock inte om det finns vägande skäl att misstänka att utlänningen har begått ett brott mot freden, en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten enligt definitionerna i internationella fördrag om sådana brott, begått ett grovt brott, gjort sig skyldig till en gärning som strider mot Förenta nationernas syften och principer eller om det finns grundad anledning att anta att utlänningen utgör en fara för samhället eller Förbundsrepubliken Tysklands säkerhet. Utvisningen avbryts dock så länge den är omöjlig. 

Skyddsgrundsdirektivet fastställer minimilängden på uppehållstillstånd på grund av flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande; medlemsstaterna har också möjlighet att bevilja längre uppehållstillstånd. Enligt en undersökning publicerad av Europeiska kommissionen 2019 hade 15 av de 17 medlemsstater som lämnat uppgifter Österrike, Belgien, Cypern, Tjeckien, Danmark, Tyskland, Estland, Frankrike, Kroatien, Ungern, Lettland, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien beviljat flyktingar och personer med status som alternativt skyddsbehövande ett uppehållstillstånd med avvikande giltighetstid. I Finland, Grekland, Italien och Nederländerna hade tillstånden samma giltighetstid. Sex medlemsstater Bulgarien, Tjeckien (när det gäller flyktingstatus), Ungern, Irland, Litauen, Malta, Sverige, Storbritannien lämnade inga uppgifter om uppehållstillståndens längd. Fem av de medlemsstater som lämnade uppgifter Cypern, Tyskland, Estland, Grekland, Rumänien beviljade uppehållstillstånd på grund av flyktingstatus i enlighet med den minimilängd som tillåts i skyddsgrundsdirektivet. Åtta av de medlemsstater som svarade Österrike, Cypern, Tjeckien, Tyskland, Estland, Frankrike, Lettland, Slovakien beviljade uppehållstillstånd på grund av status som alternativt skyddsbehövande i enlighet med minimilängden i skyddsgrundsdirektivet. . European Commission, Directorate-General for Migration and Home Affairs, Evaluation of the application of the recast Qualification Directive (2011/95/EU) – Final report 

Största delen av EU-medlemsstaterna har införlivat artikel 14.4 i skyddsgrundsdirektivet i sin nationella lagstiftning. Artikel 14.4 gäller återkallande, upphävande eller vägran att förnya flyktingstatus, när det finns skälig anledning att betrakta vederbörande som en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig eller utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. Enligt undersökningen publicerad av Europeiska kommissionen har endast Finland, Polen och Slovakien låtit bli att införliva artikel 14.4. Åtminstone fyra medlemsstater (Grekland, Finland, Polen och Slovakien) har låtit bli att införliva artikel 14.5, enligt vilken medlemsstaterna i de situationer som beskrivs i punkt 4 får besluta att inte bevilja status för en flykting om ett sådant beslut ännu inte har fattats. . European Commission, Directorate-General for Migration and Home Affairs, Evaluation of the application of the recast Qualification Directive (2011/95/EU) – Final report