2.1.1  2.1.1 Ärenden som gäller uppehållstillstånd

Bestämmelser om behörigheten att bevilja och återkalla uppehållstillstånd finns i utlänningslagen (301/2004). I regel beviljas det första uppehållstillståndet av Migrationsverket och det nya tidsbegränsade uppehållstillståndet (s.k. fortsatt tillstånd) samt permanent uppehållstillstånd av polisen. 

Migrationsverket beviljar 1) första uppehållstillstånd för en utlänning som befinner sig utomlands, 2) första uppehållstillstånd för en utlänning som kommit till landet utan uppehållstillstånd och 3) uppehållstillstånd i sådana fall då polisinrättningen har fört ansökan till Migrationsverket för avgörande. 

Migrationsverket kan överta avgörandet av ett ärende som enligt utlänningslagen ska avgöras av polisen. Polisen kan på samma sätt föra ett ärende som hör till den till Migrationsverket för avgörande, om ärendet till sin art är sådant att Migrationsverkets sakkunskap krävs för att utreda och avgöra det, eller om ärendet är av betydelse för lagens tillämpning i andra liknande fall. 

Polisen 1) beviljar uppehållstillstånd för en sådan familjemedlem till en finsk medborgare som befinner sig i Finland och för dennes minderåriga ogifta barn samt för en familjemedlem till en i Finland bosatt unionsmedborgare som har registrerat sin vistelse här samt för dennes minderåriga ogifta barn som befinner sig i Finland, 2) beviljar nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd, 3) beviljar permanent uppehållstillstånd för en utlänning som vistas i Finland och 4) beviljar EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare och 5) registrerar EU-medborgares och därmed jämförbara personers uppehållsrätt samt beviljar uppehållskort för deras familjemedlemmar. 

Migrationsverket och polisen återkallar de uppehållstillstånd de beviljat. Dessutom har Migrationsverket i vissa fall rätt att återkalla också uppehållstillstånd som polisen beviljat eller att besluta att ett uppehållstillstånd inte återkallas. 

Polisen har utöver de ärenden som den själv ska behandla även uppgifter som gäller ansökningar som hör till Migrationsverkets behörighet. Polisen tar emot och registrerar de ansökningar som anhängiggörs i Finland, gör tilläggsutredningar, såsom hörande av parter, och delger beslut t.ex. i det fallet att behandlingsavgiften för ett beslut är obetald eller ett beslut är förenat med avlägsnande ur landet. 

Andra myndigheter deltar också i vissa situationer i förfarandet med uppehållstillstånd. Om tillstånd söks utomlands är det en finsk beskickning som tar emot ansökan, registrerar den och delger beslutet. Arbets- och näringsbyrån ska före Migrationsverkets eller polisens slutliga beslut fatta ett delbeslut om ansökan om uppehållstillstånd för arbetstagare. Närings-, trafik- och miljöcentralen har motsvarande behörighet i fråga om uppehållstillstånd för näringsidkare. 

2.1.2  2.1.2 Asylärenden

Enligt utlänningslagen ska en asylansökan i regel lämnas in till polisen eller gränskontrollmyndigheten vid ankomsten till landet eller så snart som möjligt efter det. Det finns dock vissa undantag från huvudregeln. I praktiken lämnas mer än 90 procent av asylansökningarna in till polisen i inlandet. Till mottagandet av en asylansökan hör att inleda ärendet och att registrera grundläggande uppgifter om ansökan och den sökande i datasystemen. Av den sökande tas dessutom de biometriska kännetecken som krävs enligt utlänningslagen, och behövliga registreringar och andra utfrågningar görs. 

I samband med de inledande åtgärderna tar polisen och gränsbevakningsväsendet fingeravtryck av utlänningen för tre ändamål och för registrering. Först registreras en asylsökandes fingeravtryck i Eurodac-systemet, och med hjälp av en jämförelse mot systemet utreds det om asylansökningar eventuellt gjorts också i andra EU-medlemsländer. Sedan registreras fingeravtrycken, ett fotografi och de andra signalementen i AFIS-systemet. Avsikten med denna registrering kan vara att verifiera en sökandes identitet och att behandla, fatta beslut om eller övervaka ärenden som gäller utlänningars in- och utresa, vistelse eller arbete. En avsikt kan också vara skydd av statens säkerhet. Av den sökande tas dessutom, i samband med att ansökan lämnas in, fingeravtryck för uppehållskortet, och de registreras i systemet för hantering av utlänningsärenden (nedan UMA-systemet). 

Efter registreringen av ansökan inkvarteras en asylsökande vanligen på den förläggning som ligger närmast platsen där ansökan har lämnats in. Därifrån kallas han eller hon till en intervju hos polisen eller gränsbevakningsväsendet för utredning av sökandens identitet, inresa och resrutt. Sökanden kan också höras i samband med att han eller hon lämnar in sin ansökan. I fråga om nya asylansökningar övergick polisen i oktober 2015 till ett sådant här förfarande enligt den s.k. principen med en kontaktpunkt. Bestämmelser om det förfarande som gäller asylutredningen finns för polisens del i 6 kap. i polislagen (872/2011) och för gränsbevakningsväsendets del i 27 § i gränsbevakningslagen (578/2005).  

Polisen eller gränsbevakningsväsendet upprättar ett protokoll över utredningen av identiteten, resrutten och inresan och lämnar det till Migrationsverket för utredning av och beslutsfattande om behovet av internationellt skydd. När ärendet har överförts till Migrationsverket gör verket först en preliminär bedömning baserad på asylansökan och den erhållna utredningen. I denna fas kan handläggningen av ansökan påskyndas, exempelvis om beslutet om ansökan är klart negativt eller positivt. Migrationsverket utreder i den inledande fasen dessutom om ansökan ska avvisas utan prövning. Ett ärende kan vid behov sändas tillbaka till polisen eller gränsbevakningsväsendet för klarläggande och utredning av en omständighet som är viktig med tanke på en eventuell tilläggsutredning eller precisering eller det övriga beslutsfattandet. 

Migrationsverket för med tanke på utredningen av behovet av internationellt skydd ett asylsamtal i syfte att muntligen reda ut de grunder som sökanden uppger för att han eller hon i sitt hemland eller i sitt permanenta bosättningsland är utsatt för förföljelse eller andra rättskränkningar eller hotas av sådana. Utöver Migrationsverket kan även skyddspolisen föra asylsamtal, om Finlands nationella säkerhet eller internationella förbindelser kräver det. 

En viktig del av asylprocessen är att Migrationsverket fastställer den ansvariga staten enligt förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013). I detta s.k. Dublinförfarande utreds det vilken av de stater som tillämpar förordningen om bestämmandet av den ansvariga staten som ska pröva en asylansökan. Om något annat land än Finland ansvarar för asylansökan, innebär det i regel att den person som har ansökt om asyl i Finland avvisas till den stat som har ansvar för att pröva asylansökan. 

Enligt 97 § 3 mom. i utlänningslagen kan polisen på begäran av Migrationsverket föra samtal med unionsmedborgare samt tillfälligt med andra sökande, om antalet ansökningar har ökat kraftigt. Denna bestämmelse ändrades den 1 juli 2015 i samband med genomförandet av Europaparlamentets och rådets omarbetade direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (nedan förfarandedirektivet). Den tidigare ordalydelsen var inte lika snäv, dvs. det krävdes inte att förfarandet är tillfälligt och polisen kunde föra samtal även av särskilda skäl. I praktiken har polisen tidigare fört samtal med stöd av särskilda skäl. Förfarandedirektivet gäller dock inte asylsökande som är EU-medborgare, och för deras del kan samtal som förs av polisen därför utnyttjas friare också i fortsättningen. 

Beslut om en asylansökan fattas av Migrationsverket. Besluten ska i enlighet med utlänningslagen delges som stämningsdelgivning av polisen eller gränsbevakningsväsendet oberoende av beslutens innehåll. Ändring i ett beslut om internationellt skydd kan sökas hos Helsingfors förvaltningsdomstol, och besvärstillstånd i fråga om denna domstols beslut kan sökas hos högsta förvaltningsdomstolen. 

I samband med delgivningen av ett negativt beslut för polisen ett samtal om avlägsnande ur landet, vars syfte är att bedöma arrangemangen för avlägsnandet av utlänningen ur landet samt eventuella behov av att förordna följeslagare. Om det av samtalet om avlägsnande ur landet framgår att en asylsökande vars ansökan har avslagits inte är villig att avlägsna sig ur landet trots beslutet eller om det framkommer omständigheter på basis av vilka det kan misstänkas att den som ska avlägsnas ur landet ämnar hålla sig undan polisen, kan polisen med stöd av utlänningslagen vidta säkringsåtgärder. I sista hand kan polisen ta en person som ska avlägsnas ur landet i förvar för att säkerställa verkställigheten av beslutet om avlägsnande ur landet.  

I denna proposition föreslås det inga ändringar i bestämmelserna om delgivning av beslut, eftersom riksdagen håller på att behandla en regeringsproposition som gäller ändring av utlänningslagen (RP 2/2016 rd) och ett av målen med propositionen är att effektivisera delgivningen av beslut om internationellt skydd. Lagändringen avses träda i kraft så snart som möjligt.  

Om Migrationsverket har fattat ett positivt beslut om en ansökan om internationellt skydd, ska polisen pröva följande ansökan. Om polisen anser att den inte kan bevilja ett nytt uppehållstillstånd, ska polisen föra ärendet till Migrationsverket för avgörande. 

2.1.3  2.1.3 Registrering av EU-medborgare och därmed jämförbara personer samt uppehållskort för familjemedlemmar

Unionsmedborgare och därmed jämförbara personer, dvs. medborgare i Liechtenstein, Norge, Island och Schweiz, har rätt att fritt röra sig inom Europeiska unionens område. Alla medborgare i Europeiska unionen har rätt att resa till Finland och vistas här i tre månader, om de innehar ett giltigt identitetskort eller pass. Förutsättningarna för vistelse i mer än tre månader är att personen bedriver ekonomisk verksamhet i egenskap av anställd, har tillräckliga tillgångar och vid behov sjukförsäkring för egen och sina familjemedlemmars räkning, är studerande i Finland och har tillräckliga tillgångar och vid behov sjukförsäkring för egen och sina familjemedlemmars räkning eller är familjemedlem till en unionsmedborgare som uppfyller registreringskraven.  

En tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare som uppfyller registreringskraven får uppehållskort. Enligt artikel 8 i direktiv 2004/38/EG som gäller personers fria rörlighet får medlemsstaterna i fråga om vistelse i mer än tre månader kräva att EU-medborgare ska registrera sin uppehållsrätt. Registreringen har som sådan i princip ingen rättskapande verkan, utan vid registreringen konstateras det att förutsättningarna för att en person ska ha uppehållsrätt direkt med stöd av EU:s grundfördrag och direktivet uppfylls. I Finland krävs registrering vid vistelse i mer än tre månader, men undantag kan dock på vissa villkor göras för arbetssökande. Att låta bli att registrera sin uppehållsrätt är straffbart som utlänningsförseelse enligt 185 § i utlänningslagen. 

Polisen är behörig att registrera unionsmedborgare och därmed jämförbara personer och att bevilja de uppehållskort som beviljas deras familjmedlemmar. En registreringsansökan ska lämnas in till polisinrättningen på bostadsorten inom tre månader från inresan. Polisens behörighet är inte helt exklusiv, utan också Migrationsverket är vid behov behörigt i dessa ärenden med stöd av 210 § i utlänningslagen och när beslut fattas om framställningar om avlägsnande av EU-medborgare ur landet. 

Registreringen av EU-medborgares uppehållsrätt avviker väsentligt från uppehållstillståndsprocessen eftersom en person inte beviljas uppehållsrätt i samband med registreringen, utan vid registreringen konstateras det att förutsättningarna för att en person ska ha uppehållsrätt direkt med stöd av EU-rätten uppfylls. Registreringen är inte heller tidsbunden på samma sätt som uppehållstillståndet. En person kan, om han eller hon så önskar, ansöka om permanent uppehållsrätt efter en vistelse på fem år, men det är inte nödvändigt. I samband med registreringen ska en person utöver ett giltigt pass eller identitetskort också uppvisa vissa utredningar som det finns en uttömmande förteckning över i utlänningslagen. 

I Finland har registreringen av uppehållsrätten betydande rättsverkningar för individen. Enligt 4 § i lagen om hemkommun (201/1994) anvisas en unionsmedborgare som har registrerat sin uppehållsrätt en hemkommun. Att anvisas en hemkommun har betydande konsekvenser för en individ, såsom tillgång till bosättningsbaserad social trygghet och kommunal socialvård. Registreringen inverkar även på hur stark en persons ställning är i Finland. Efter det att en person har registrerat sin uppehållsrätt måste beslut om avlägsnande av personen ur landet fattas genom beslut om utvisning i stället för beslut om avvisning, och det är ett mer tidskrävande och tungrott förfarande. 

Att rörligheten bland unionsmedborgare är stor är även förenat med vissa fenomen som upplevs som negativa, såsom gränsöverskridande brottslighet, tiggare, frågor som gäller den sociala tryggheten och missbruk av den och regelrätt missbruk av den fria rörligheten, med vilket avses ett artificiellt arrangemang som syftar till att få rätt till fri rörlighet. Vanligen är det fråga om skenäktenskap. 

2.1.4  2.1.4 Resedokument

Bestämmelser om resedokument som beviljas utlänningar i Finland finns i 8 kap. i utlänningslagen. Resedokument av denna typ är främlingspass och resedokument för flykting. Enligt lagen beviljas det första resedokumentet av Migrationsverket och det nya av polisen. I lagen föreskrivs även om indragning och omhändertagande av resedokument, och båda myndigheterna har behörighet till detta.  

Ansökningar som gäller främlingspass eller resedokument för flykting ska i Finland lämnas in personligen till polisen. I samband med att ansökan lämnas in tas fingeravtryck och ett fotografi av den sökande. Ansökan avgörs vanligen i samband med ett ärende som gäller uppehållstillstånd, och då är både Migrationsverket och polisen behöriga i ärendet. Ansökan avgörs i det datasystem som polisen förvaltar och där alla ärenden i Finland som gäller resedokument behandlas. 

2.1.5  2.1.5 Ärenden som gäller medborgarskap

I medborgarskapslagen (359/2003) föreskrivs det om förutsättningarna för att förvärva, behålla eller förlora finskt medborgarskap samt om förfarandet vid behandlingen av ett sådant ärende. Ansökningar och anmälningar om medborgarskap ska i Finland lämnas in personligen till polisen. Polisen har inte behörighet att fatta beslut om vare sig ansökan eller anmälan, utan det är alltid Migrationsverket som fattar beslut i ärenden som gäller medborgarskap. 

Polisen har till uppgift att kontrollera identiteten hos den sökande eller en vårdnadshavare som på ett barns vägnar lämnar in en ansökan eller anmälan samt att ta ut behandlingsavgift. Om en medsökande eller ett barn som är sökande har ett eget resedokument eller identitetsbevis, kontrollerar polisen också barnets identitet. Polisen meddelar i sitt utlåtande till Migrationsverket hur den sökandes och medsökandes identitet har kontrollerats samt sin syn på tillförlitligheten hos de handlingar som den sökande fogat till sin ansökan eller anmälan om medborgarskap. Polisen meddelar i sitt utlåtande också motstridigheter som den observerat i ansökan eller mellan de uppgifter som uppgetts i ansökan om medborgarskap och de uppgifter som framgått när ärendet behandlats hos den mottagande myndigheten samt andra omständigheter som polisen känner till och som kan vara av betydelse när ärendet avgörs.  

Ansökan eller anmälan om medborgarskap kan även lämnas in elektroniskt. Identiteten i fråga om den sökande, en medsökande eller vårdnadshavaren för ett barn kontrolleras dock också i detta fall genom ett personligt besök hos polisen (medborgarskapslagen 44 § 2 och 5 mom.).  

Enligt gällande praxis ska alla handlingar som fogats till en ansökan eller anmälan, såsom pass och språkintyg, visas upp för polisen i original samtidigt som ansökan eller anmälan i pappersform lämnas in eller en person som har lämnat in en elektronisk ansökan eller anmälan besöker polisen för identifiering. Polisen bedömer hur tillförlitliga originalhandlingarna är och meddelar sin syn på tillförlitligheten i sitt utlåtande. Polisen gör även observationer om den sökandes och eventuella medsökandes språkkunskaper och vistelse i Finland vid tidpunkten för anhängiggörandet. Om en persons språkkunskaper avviker avsevärt från vad som anges i det uppvisade språkintyget, antecknar polisen denna observation i sitt utlåtande, och på basis av detta kan en närmare utredning av om språkkraven uppfylls eller inte göras när ansökan behandlas.  

Polisen ser till att ett ärende registreras i UMA-systemet. Även polisens utlåtande utarbetas i UMA-systemet. Till slut överför polisen ärendet till Migrationsverket i UMA-systemet.  

2.1.6  2.1.6 Myndighetssamarbete

De olika faserna i uppehållstillståndsförfarandet är kopplade till olika myndigheter och samarbetet mellan dem bland annat för att göra tillståndsprocessen smidigare och sköta övervakningen av utlänningar. En ansökan kan anhängiggöras antingen utomlands vid en finsk beskickning eller i Finland vid en polisinrättning. Ansökan avgörs beroende på situationen antingen av Migrationsverket eller av polisen. Beslutet delges av beskickningen eller polisen, eller Migrationsverket. Polisen och gränsbevakningsväsendet har uppgifter som gäller övervakningen av utlänningar. Ett ärende kan beroende på typen av ansökan gälla också andra myndigheter.  

Att effektivisera asylförfarandet har redan länge varit ett centralt mål inom inrikesministeriets förvaltningsområde, och de myndigheter som deltar i förfarandet har samarbetat på flera olika nivåer. Med stöd av regeringsprogrammet pågick 2011–2014 ett projekt för att förbättra migrationsförvaltningens resultat. Projektet hade som ett av sina centrala mål att göra asylförfarandet snabbare och således att uppnå besparingar i mottagningsverksamheten. Något som särskilt granskades var effektiviseringen av samarbetet mellan myndigheterna och organiseringen av arbetet.  

I enlighet med regeringsprogrammet tillsattes för 2012–2013 även ett projekt för att ta i bruk en modell för samarbete mellan de myndigheter som sköter invandringsfrågor, dvs. Migrationsverket, polisen och gränsbevakningsväsendet. Syftet också med detta samarbete är främst att göra asylförfarandet snabbare. En operativ samarbetsgrupp för asylärenden inrättades för att genomföra modellen när projektet hade avslutats, och gruppen har till uppgift att planera, samordna och genomföra det praktiska samarbetet i anslutning till asylförfarandet. I arbetsgruppen har det exempelvis avtalats om placering av sökande på basis av behandlings- och inkvarteringsläget samt avtalats om ny gemensam praxis. Styrgrupp för samarbetsgruppen var till utgången av 2014 arbetsgruppen för det ovannämnda projektet för att förbättra migrationsförvaltningens resultat. Från och med ingången av 2015 har uppföljningen av samarbetet mellan Migrationsverket, polisen och gränsbevakningsväsendet inkluderats i inrikesministeriets regelrätta verksamhet i form av lägesrapporter. 

Utanför de egentliga projekten ordnar Migrationsverket och Polisstyrelsen regelbundna gemensamma möten. Även på lokal nivå har samarbetat varit kontinuerligt och det har mellan företrädare för Migrationsverket, polisen, gränsbevakningsväsendet och förläggningarna ordnats möten om förfarandet och om enskilda sökande. Till exempel i Helsingfors har tre överinspektörer från Migrationsverket varit placerade vid polisinrättningen och preliminärt utrett ansökningarna. 

Som exempel på samarbete kan även nämnas situationer där Migrationsverket har bett polisen föra asylsamtal när antalet ansökningar från ett visst ursprungsland plötsligt har ökat. Möjligheten utnyttjades exempelvis 2008–2010 när antalet asylsökande till Finland från vissa EU-länder ökade och polisen under tre års tid förde samtal med unionsmedborgare som hade sökt asyl. Polisen förde också våren 2014 samtal med sökande från Ukraina av vilka de flesta inte hade personliga grunder för sin ansökan. Genom prioritering av ansökningarna och en snabb behandling minskade antalet ansökningar betydligt till hösten. Såsom ovan har konstaterats har genomförandet av det omarbetade förfarandedirektivet dock medfört att utlänningslagens ramvillkor för polisens samtal har skärpts i fråga om sökande från tredjeländer. 

Från ingången av november 2015 har Migrationsverket och polisen jämfört med 2014 samarbetat intensivare än tidigare vid asylprocessen, till följd av att antalet sökande har tiodubblats. Migrationsverket och polisen har avtalat om effektivare förfaranden för handläggningen av ansökningar. Båda myndigheterna gör asylutredningar och för asylsamtal i enlighet med vad de avtalat sinsemellan. När Migrationsverket i mars 2016 får full tillgång till sina tilläggsresurser kommer verket redan från och med denna tidpunkt i praktiken att utreda ansökningar och föra samtal på det sätt som föreslås i denna proposition. 

2.2.1  2.2.1 Behörighetsförhållandena inom förfarandet med uppehållstillstånd

Sverige 

I Sverige ansvarar Migrationsverket för alla ärenden som gäller uppehållstillstånd. Den första ansökan om uppehållstillstånd anhängiggörs i regel utomlands vid en svensk beskickning och fortsatt tillstånd vid Migrationsverket. Fortsatt uppehållstillstånd kan sökas antingen elektroniskt eller genom att ansökningsblanketten per post eller personligen lämnas in till ett av Migrationsverkets verksamhetsställen. Den sökande måste alltid besöka ett av Migrationsverkets verksamhetsställen för att ge sina biometriska kännetecken eftersom det i Sverige inte finns en databas för sådana kännetecken. 

Registreringen av EU-medborgare överfördes den 1 maj 2014 från Migrationsverket till Skatteverket, som ansvarar för bland annat folkbokföringen och beviljandet av identitetskort.  

Danmark 

Den första ansökan om uppehållstillstånd anhängiggörs i regel utomlands vid en dansk beskickning och ansökan om fortsatt tillstånd i Danmark. I Danmark är elektronisk ärendehantering ännu inte möjlig i alla grupper av ärenden. I Köpenhamnsregionen tas ansökningar om fortsatt uppehållstillstånd, beroende på ansökningsgrunden, emot vid antingen migrationsmyndighetens eller arbetskraftsmyndighetens servicepunkt. I de andra delarna av landet kan ansökan lämnas in till polisen. Ansökningarna avgörs beroende på ansökningsgrunderna antingen av migrationsmyndigheten (Udlændingestyrelsen) eller av arbetskraftsmyndigheten (Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering). 

Registrering av EU-medborgares uppehållsrätt och uppehållskort för deras familjemedlemmar kan sökas genom att ansökningsblanketten per post eller e-post eller personligen lämnas in till något av Statsforvaltningens nio verksamhetsställen. Dessutom tas ansökningar emot vid servicepunkter som är placerade i de fyra största städerna (International Citizen Service). 

Norge 

Den första ansökan om uppehållstillstånd anhängiggörs i regel utomlands vid en norsk beskickning och ansökan om fortsatt tillstånd i Norge. Registrering av EES-medborgares uppehållsrätt söks hos polisen. Polisen utfärdar ett intyg över registreringen.  

Uppehållskort för EES-medborgares familjemedlemmar kan även sökas elektroniskt, och samtidigt ska en tid bokas hos polisen för ett personligt besök. De bifogade handlingarna ska uppvisas personligen. Ansökan blir anhängig först i samband med det personliga besöket. UDI (Utlendingsdirektoratet) avgör ansökan. Om beslutet är positivt meddelas det per post. I brevet instrueras sökanden dessutom att på nytt ta kontakt med polisen för att beställa ett uppehållskort. Polisen fattar de flesta positiva beslut om fortsatt tillstånd. I oklara fall överför polisen ansökan till UDI för avgörande. Polisen kan inte fatta negativa beslut om uppehållstillstånd. 

2.2.2  2.2.2 Behörighetsförhållandena inom asylförfarandet

Sverige 

I Sverige finns bestämmelser om asylförfarandet i utlänningslagen från 2005. Det är i huvudsak Migrationsverket som ansvarar för de uppgifter som gäller asylförfarandet. Polisens roll i asylförfarandet är ringa och gäller endast vissa säkringsåtgärder samt verkställigheten av beslut i de situationer som särskilt anges i lagen. 

Asylansökan ska lämnas in personligen till en av Migrationsverkets fem ansökningsenheter, som är placerade i Gävle, Göteborg, Malmö, Norrköping och Stockholm. Om en sökande försöker lämna in en asylansökan till en myndighet som inte är behörig att ta emot ansökningar hänvisas sökanden till Migrationsverket. Om en person anmäler sig som asylsökande hos en polismyndighet eller säkerhetspolisen tar polisen fingeravtryck av personen och gör en anmälan till Migrationsverket, om det i ärendet uppstår en fråga om att avlägsna personen ur landet.  

Migrationsverkets ansökningsenhet utför registreringen av ansökan samt den inledande utredningen. Vid den inledande utredningen utreds den sökandes identitet och ett fotografi och fingeravtryck tas av honom eller henne. Ansökningsenheten utreder också vilken som är den rätta asylprocessen, dvs. om ärendet ska behandlas i normal ordning eller om Dublinförfarandet ska tillämpas. I samband med registreringen utreds också bland annat den sökandes resrutt och familjeförhållanden samt i korthet sökandens grunder för asyl. Om det framgår att ansökan ska behandlas i Sverige, reserveras för den sökande en tid för asylsamtal vid asylenheten. Asylsamtalet innebär att sökanden intervjuas innan beslut fattas. Vid de större ansökningsenheterna förs asylsamtalet i de lokaler där ansökan lämnats in. Vid de mindre enheterna kallas sökanden till en muntlig intervju hos en asylenhet som är belägen i närheten av ansökningsenheten.  

Den sökande skrivs in i mottagningssystemet när ansökan har registrerats hos ansökningsenheten. Till en början inkvarteras de sökande i tillfälliga ankomstboenden som antingen finns i anslutning till Migrationsverket eller ligger lite längre bort. När processen framskrider transporteras de sökande till mer permanenta inkvarteringslokaler i mottagningsområdet så snart lämplig inkvartering hittas.  

Migrationsverket ansvarar för delgivningen av alla asylbeslut. Delgivningen går till på så sätt att den sökande kallas till förläggningen för muntlig delgivning. Migrationsverket ansvarar i regel också för verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning, om det inte särskilt anges att polisen ska sköta verkställigheten. 

Danmark 

I Danmark finns bestämmelser om asylförfarandet i utlänningslagen (Udlændingeloven). Polisens huvudsakliga uppgift i asylförfarandet har från och med maj 2013 varit att ta emot och registrera asylansökan, i och med att det inledande asylsamtalet då överfördes till migrationsverket (Udlændingsstyrelsen). Migrationsverkets asylenhet sköter behandlingen av ansökningarna och beslutsfattandet. Polisen (polisstyrelsen), polisens nationella utlänningscentral och migrationsverket är placerade i samma byggnad i Sandholm, som ligger lite utanför Köpenhamn.  

Asylansökan kan formellt lämnas in endast vid polisens enhet i Sandholm. En ansökan kan dock anhängiggöras vid vilken polisinrättning som helst. Ett asylärende kan även anhängiggöras genom en skriftlig ansökan som skickas till polisen eller migrationsmyndigheten. Om ansökan lämnas in till polisen någon annanstans än i Sandholm, registrerar polisen den sökandes namn, födelsedatum och medborgarskap, tar fingeravtryck för Eurodac och omhändertar sökandens resedokument. I Danmark har alla polisinrättningar beredskap att göra en inledande registrering. Efter registreringen instrueras den sökande att på egen hand ta sig till Sandholm, där själva asylansökan tas emot och behandlas. Också personer som skriftligen har anhängiggjort ett asylärende hänvisas till Sandholm. I Sandholm gör polisen de behövliga kompletterande registreringarna, tar eventuellt på nytt fingeravtryck av sökanden och informerar sökanden om asylförfarandets förlopp. Samtidigt reserverar polisen för sökanden en tid för det asylsamtal som migrationsverkets asylenhet för. Förfarandet i anslutning till tidsbeställningen har ansetts effektivisera överföringen av ett ärende från polisen till migrationsverket.  

Behandlingen av ärendet överförs från polisen till migrationsverket, och i det första samtal som verket för utreds sökandens identitet och resrutt samt grunder för att söka asyl. Fastän asylsamtalet i den inledande fasen ska skötas av migrationsverket kan också polisen efter egen prövning vidareutreda sökandens identitet och resrutt genom en polisundersökning. Om ansökan inte avgörs utifrån det första samtalet reserveras för sökanden tid för ett andra samtal.  

Asylbesluten delges i regel skriftligen. Om en sökande får avslag på sin ansökan och han eller hon inte är läs- och skrivkunnig, kan polisen ordna en muntlig delgivning. 

Norge 

I Norge finns bestämmelser om asylförfarandet i utlänningslagen från 2008 (Utlendingsloven) och i reglering på lägre nivå, såsom utlänningsförordningen (Utlendingsforskriften). Behörigheten i asylprocessen har delats mellan polisens utlänningsenhet (PU, Politiets utlendingsenhet) och migrationsverket (UDI, Utlendingsdirektoratet). 

Inlämnandet av asylansökningar har koncentrerats till ett verksamhetsställe. En ansökan kan formellt lämnas in endast vid polisens utlänningsenhet i Oslo. En sökande kan dock vid vilken polisstation som helst meddela att han eller hon vill söka asyl, och personen transporteras då från denna polisstation till utlänningsenheten för registrering. Enheten ordnar transporten i samarbete med polisdistriktet i fråga. Den första polisstationen är skyldig att registrera sökandens personuppgifter och signalement, såsom fingeravtryck och ett fotografi, och omhänderta sökandens persondokument för inlämning till utlänningsenheten. Av kapacitetsrelaterade orsaker utförs registreringsåtgärderna i praktiken dock inte alltid vid den första polisstationen.  

När en sökande lämnar in en asylansökan vidtar utlänningsenheten de anknytande registreringsåtgärderna samt gör den inledande utredningen. Enheten registrerar också alla de asylsökande som först har anmält sig vid en polisstation någon annanstans. I samband med registreringen utreds sökandens identitet samt tas ett fotografi och fingeravtryck. Det kan vid behov tas kopior av de handlingar som sökanden har i sin besittning. I samband med den inledande utredningen hålls en kort registreringsintervju med sökanden där bland annat sökandens inresa, eventuella tidigare uppehållstillstånd i Norge eller någon annanstans i Europa, hälsotillstånd och familjeförhållanden utreds. En inspektion av sökandens baggage eller en kroppsvisitering av sökanden kan även utföras, om det är motiverat för att utreda resrutten. Dessutom kan utlänningsenheten göra kontroller i register. I samband med den inledande utredningen tillfrågas den sökande även kort om grunden för ansökan om asyl. Dessutom för utlänningsenheten ett mer detaljerat asylsamtal i de situationer där asylsökanden har gripits och där en person på nytt ansöker om asyl inom ett års tid. Strävan är att alla ansökningar ska registreras inom 24 timmar från det att sökanden har anlänt. 

I Norge testade man 2011–2013 ett tillfälligt system där inreseintervjun med sökanden sköttes av migrationsverket i en ankomstenhet, som inrättades enkom för detta i anslutning till polisens utlänningsenhet. Medan testet pågick frågade polisen inte ens kort om grunden för ansökan om asyl. Syftet med systemet var att få förfarandet att gå i rätt riktning redan i den inledande fasen. Dessutom var förhoppningen att det i enklare ärenden skulle vara möjligt att fatta beslut redan i den inledande fasen. Vid utvärderingen av systemet visade det sig dock att arrangemanget inte ledde till en effektivare gruppering av olika typer av ärenden och att det ledde till höga kostnader på grund av att skiftarbetet ökade. Migrationsverkets ankomstenhet lades därför ner. Till följd av detta återgick man till systemet där polisens utlänningsenhet i samband med registreringsåtgärderna kort frågar också om grunden för ansökan om asyl.  

I Norge anses det faktum att registreringen har koncentrerats till ett enda verksamhetsställe säkerställa att personalen har den sakkunskap som behövs och att registreringen utförs lika i alla ärenden. Problem kan dock uppstå om en sökande som annars skulle avvisas blir skickad från gränsen till polisens utlänningsenhets lokaler utan en följeslagare, varvid det finns risk för att sökanden försvinner. Problemet anses dock inte stort eftersom en sökande inte omfattas av mottagningstjänsterna om inte sökandens ansökan har registreras vid utlänningsenheten. Allmänt taget har det inte medfört några problem att registreringen har koncentrerats till utlänningsenheten, eftersom de vanligaste gränsövergångsställena ligger nära Oslo och utlänningsenhetens verksamhetsställe. 

Migrationsverket delger positiva asylbeslut. Negativa beslut delges via en advokat. 

Tyskland 

I Tyskland finns bestämmelser om asylförfarandet i asylförfarandelagen (Asylverfahrensgesetz, 2008) och om de behöriga myndigheterna i uppehållslagen (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, 2008). Asylutredningen och beslutsfattandet sköts av migrationsverket (BAMF, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge). Polisens roll i asylförfarandet är ringa och gäller främst tagande i förvar och allmän rådgivning, i det fallet att en asylsökande först anmäler sig till ett av polisens verksamhetsställen. 

När en asylsökande anländer till Tyskland ska han eller hon anmäla sig till närmaste förläggning. Förläggningen ansvarar för registreringen av sökanden, om det finns rum i förläggningens kvot och migrationsverkets byrå som finns i anslutning till förläggningen behandlar asylansökningar som gjorts från sökandens ursprungsland. Om dessa villkor inte uppfylls, blir sökanden hänvisad till närmaste förläggning som uppfyller kriterierna. Innan sökanden hänvisas vidare tas ett fotografi och fingeravtryck av honom eller henne, om det är möjligt. Den förläggning som sökanden skickas till ska informeras skriftligen om att ärendet har anhängiggjorts. 

Om en sökande först anmäler sig hos polisen tas ett fotografi och fingeravtryck av sökanden. En asylansökan kan dock inte registreras hos polisen, utan sökanden instrueras att på egen väg ta sig till den rätta förläggningen, dit polisen skickar sökandens handlingar som har omhändertagits. I exceptionella fall kan polisen också köra sökanden. En sådan situation kan uppstå om den sökande inte på ett begripligt sätt kan informeras om de rättsliga påföljderna om han eller hon inte anmäler sig hos förläggningen. 

Även gränsmyndigheterna hänvisar en sökande till den behöriga förläggningen efter att ha tagit ett fotografi och fingeravtryck av sökanden. Ett särskilt flygplatsförfarande tillämpas dock när en asylsökande som anmält sig på en flygplats kommer från ett tryggt ursprungsland eller när en sökande inte på ett tillförlitligt sätt kan styrka sin identitet. Det är fråga om ett påskyndat förfarande där asylansökan avgörs innan inresetillstånd beviljas. På en flygplats lämnas ansökan in till migrationsverkets byrå, där sökanden intervjuas utan dröjsmål. Under förfarandet, som räcker två dagar, inkvarteras sökanden vid flygplatsens förläggning. Om migrationsverket avslår ansökan, får sökanden inte inresetillstånd och han eller hon måste avlägsna sig ur landet. Sökanden har även möjlighet att anföra besvär över beslutet. I de fall där verket inte kan fatta beslut inom föreskriven tid eller verket anser att ansökan inte ska avslås som ogrundad, får sökanden inresetillstånd och behandlingen av ansökan slutförs i ett normal förfarande, för vilket polisen transporterar sökanden till en förläggning.  

Sökanden registreras som asylsökande vid den ansökningsenhet som finns i anslutning till förläggningen, och där genomgår sökanden en hälsoundersökning. Från ansökningsenheten hänvisas sökanden till migrationsverkets byrå som finns i anslutning till förläggningen för att reservera tid för inlämning av den egentliga asylansökan. Sökanden får senare en separat kallelse till detta möte. Asylansökan lämnas in och registreras vid migrationsverkets byrå, där sökanden informeras om asylförfarandet. Alla sökandes identitet utreds och av personer över 14 år tas ett fotografi och fingeravtryck. Fingeravtrycken skickas för analys till kriminalpolisen som jämför dem mot t.ex. Eurodac-databasen. I exceptionella fall kan asylansökan lämnas in också skriftligen till migrationsverkets byrå, om vissa villkor som gäller sökanden uppfylls. 

Asylutredningen fortsätter med ett asylsamtal där sökandens grunder för ansökan om asyl, inreserutt och eventuella tidigare uppehållstillstånd utreds. Samtalet ordnas antingen i samband med att asylansökan lämnas in eller vid en tidpunkt som meddelas senare. 

Migrationsverket fattar beslut om asylansökan och beslutet delges sökanden skriftligen. Om sökanden får ett negativt beslut och han eller hon utvisas, kan delgivningen också verkställas personligen. Det hör till delstatens polis att verkställa avlägsnandet av en utlänning ur landet. 

Österrike 

I Österrike finns bestämmelser om asylförfarandet i asyllagen (Asylgesetz, 2005), utlänningspolislagen (Fremdenpolizeigesetz, 2005) och förvaltningslagen (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, 1991). Polisen har till uppgift att som en del av tillståndsförfarandet göra den inledande intervjun med asylsökande. Asylutredningen och beslutsfattandet hör till migrationsverket (BFA, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl). 

Den formella inlämningen av en asylansökan sker vid migrationsverkets förstahandsförläggningar, som finns på Wiens flygplats och i Traiskirchen och Thalham. En asylansökan kan dock anhängiggöras också hos polisen (Organ des öffentlichen Sicherheitsdienstes) eller hos en säkerhetsmyndighet (Sicherheitsbehörde). I detta fall ska sökanden dock ta sig till en förstahandsförläggning inom 14 dagar för att formellt lämna in en ansökan. Om en asylsökande anmäler sig hos någon annan myndighet, ska myndigheten ta kontakt med den behöriga säkerhetsmyndigheten i området eller polisens närmaste verksamhetsställe. I asyllagen finns även bestämmelser om särskilda situationer i vilka en asylansökan kan göras skriftligen. Också i detta fall ska sökanden inom 14 dagar formellt lämna in ansökan till en förstahandsförläggning. Om sökanden inte iakttar tidsfristen, anses ansökan ha blivit ogiltig.  

Polisen håller på polisstationen ett inledande förhör med sökanden när ansökan lämnas in eller vid förstahandsförläggningen under tillståndsförfarandets gång (Zulassungsverfahren). Förhöret ska ordnas inom 48 timmar (eller högst 72 timmar) från det att ansökan har lämnats in. Under förhöret utreds sökandens identitet och resrutt, och polisen får för detta ändamål göra en personutredning. Polisen tar även fingeravtryck och ett fotografi av sökanden. Handlingarna i anslutning till det inledande förhöret skickas till migrationsverket. 

Det inledande förhör som polisen håller utgör en del av det tillståndsförfarande (Zulassungsverfahren) som inleder asylförfarandet vid förstahandsförläggningen eller på polisstationen i de fall där sökanden inte skickas till en förstahandsförläggning. Om en person har tagits i förvar transporteras han eller hon till asylmyndigheten på begäran av myndigheten. Vid tillståndsförfarandet utreds det om Österrike är behörigt att utreda asylansökan i enlighet med Dublinbestämmelserna och principen om ett tryggt ursprungsland, och om ansökan kommer att avslås eller blir föremål för det egentliga asylförfarandet. Efter polisens förhör följer en intervju som utförs av en tjänsteman vid migrationsverket. Den kan dock slopas om ansökan redan i det första förhöret har godkänts för asylutredningen. Utgångspunkten för asyllagen är dock att en tjänsteman vid migrationsverket ska intervjua sökanden en gång både i tillståndsförfarandet och i förfarandet efter tillståndsförfarandet. Enligt lagen kan asyl beviljas redan i tillståndsförfarandet, men hittills har ett sådant förfarande inte tillämpats. 

Utifrån denna klarläggning och utredning fattar migrationsverket beslut om huruvida ansökan ska omfattas av asylförfarandet eller inte. Beslutet ska fattas inom 20 dagar från det att ansökan har lämnats in. Om asylsökanden inte delges förfarandet inom 20 dagar behandlas ansökan i ett vanligt asylförfarande (normales Verfahren) med undantag för Dublinfall där man redan har varit i kontakt med ett annat medlemsland. Om migrationsverket anser att Österriket är behörigt att behandla ansökan inkvarteras sökanden under tiden för asylförfarandet vid en annan förläggning eller inkvarteringsplats. Dessa finns i olika delar av landet. Vid avslag på ansökan åläggs sökanden i samband med beslutet att avlägsna sig ur landet. Migrationsverket fattar beslut om asylansökningar och besluten delges skriftligen. Polisen verkställer beslut om avlägsnande ur landet. 

Nederländerna 

I Nederländerna finns bestämmelser om asylförfarandet i utlänningslagen (Vreemdelingenwet, 2000) och förvaltningslagen (Algemene Wet Bestuursrecht). Bestämmelser om asylsökande har även utfärdats genom flera förordningar, såsom utlänningsförordningen (Vreemdelingenbesluit, 2000). Asylutredningen och beslutsfattandet sköts av migrationsverket (IND, Immigratie en Naturalisatiedienst), men utlänningspolisen gör den inledande registreringen av alla asylsökande innan asylansökan lämnas in och asylförfarandet inleds. För mottagandet och inkvarteringen av asylsökande svarar en organisation för mottagande av asylsökande (COA, Centraal Orgaan opvang asielzoekers) som lyder under justitieministeriet, men som i administrativt hänseende är självständig. Dessa tre olika myndigheter har ett gemensamt verksamhetsställe vid asylcentrumet i byn Ter Apel i provinsen Groningen.  

De asylsökande ska i Ter Apel anmäla sig hos migrationsverkets ansökningsenhet, där de sökande registreras. I regel identifieras och registreras alla sökande som anmäler sig under normala öppettider redan samma dag. Medan registreringsåtgärderna pågår inkvarteras de sökande vid den närbelägna mottagningsenheten i Ter Apel (COL, Centrale ontvangstlocatie) för normalt två men högst fyra dagar. Vid förläggningen kontrollerar utlänningspolisen sökandens identitet och registrerar sökandens signalement. Av sökanden tas ett fotografi och fingeravtryck. Polisen kan även undersöka en sökandes kläder och bagage. De sökande ska överlämna sina pass, resebiljetter och eventuella andra handlingar till polisen. Om en sökande först anmäler sig hos polisen någon annanstans i landet, ges sökanden en resebiljett och instrueras att ta sig till förläggningen i Ter Apel. 

Personer som anlänt med flyg eller sjövägen och som inte uppfyller villkoren för inresa men som uttrycker sin vilja att söka asyl, transporteras till den slutna ansökningsenheten på flygplatsen Schiphol för inlämnande av en ansökan. I dessa fall ansvarar militärpolisen (Koninklijke Marechaussee) för registreringen av de sökande och transporten av dem till Schiphol. På Schiphol hålls de sökande i förvar under asylförfarandet. Om migrationsverket inte kan fatta beslut inom ramen för de tidsfrister som anges i lagen, kan de sökande överföras till öppna förläggningar för återstoden av förfarandet. 

När registreringsåtgärderna och tuberkulosundersökningen har utförts vid ansökningsenheten i Ter Apel, är följande fas en vilo- och förberedelseperiod som räcker minst sex dagar och inbegriper tiden för polisens inledande registrering. De sökande flyttas för viloperioden och asylförfarandet till en annan förläggning (POL, Procesopvanglocatie) i antingen Ter Apel, Den Bosch, Zevenaar eller Schiphol, där de sökande inkvarteras för högst 12 dagar. Mottagningsenheterna ligger alltid i närheten av migrationsverkets ansökningsenheter där asylansökningarna behandlas. 

Efter viloperioden börjar alla ansökningar behandlas i migrationsverkets normala asylförfarande, som räcker högst åtta dagar. Under förfarandets första dag förs ett asylsamtal där sökandens identitet, medborgarskap och inreserutt utreds. Om det anses att Dublinförfarandet inte kan tillämpas på ansökan, hålls en detaljerad intervju den tredje dagen där sökandens grunder för ansökan om asyl utreds. Den femte dagen meddelar migrationsverket om det ämnar avslå ansökan. Under förfarandets sista dagar delger migrationsverket beslutet om asylansökan. Om beslutet är negativt delges beslutet skriftligen. 

Om migrationsverket inte kan fatta beslut inom tidsfristen på åtta dagar i ett normalt asylförfarande fortsätter utredningen i ett utvidgat förfarande. I detta fall får sökanden beslutet senast inom sex månader, och för den tiden överförs sökanden till en normal förläggning (AZC, asielzoekerscentrum). Också beslut som fattats i ett utvidgat förfarande delges skriftligen. 

Verkställigheten av beslut om avlägsnande ur landet sköts av ett ämbetsverk (Dienst Terugheer em Vertrek, The Repatriation and Departure Service) som lyder under säkerhets- och justitieministeriet och som verkställer både frivillig återresa och tvångsbaserade tillbakasändningar. 

2.2.3  2.2.3 Behörighetsförhållandena i ärenden som gäller medborgarskap

Sverige 

En ansökan om medborgarskap kan i Sverige lämnas in också utan ett personligt besök. Enligt Migrationsverkets erfarenheter vill många dock lämna in sin ansökan om medborgarskap personligen, eftersom de behöver råd eller vill lämna in sina originalhandlingar själva. Även då ansökan skickas med posten ska passet eller andra identitetshandlingar fogas till ansökan i original. Identitetshandlingarna i original återsänds till klienten samtidigt som han eller hon får beslutet. En klient som behöver sitt pass före detta kan beställa det åt sig själv, men måste lämna in det på nytt till Migrationsverket när hans eller hennes ansökan står i tur att behandlas. Ett pass som lämnats in i original styrker och klargör den sökandes identitet. Dessutom får man i Sverige med hjälp av passet sannolikt information om att sökanden befinner sig i Sverige när ansökan lämnas in och att sökanden är i Sverige också när medborgarskap förvärvas.  

Danmark 

Största delen av ansökningarna om medborgarskap ska i Danmark lämnas in personligen till polisen, som skickar ansökan till ministeriet för behandling. Passet i original ska uppvisas för polisen samtidigt som ansökan om medborgarskap lämnas in. I samband med anhängiggörandet får man således vanligen samtidigt information om att personen befinner sig i Danmark när ansökan lämnas in. I vissa undantagsfall (bl.a. en person som fötts i Danmark utan medborgarskap) kan ansökan skickas direkt till justitsministeriet utan personligt besök.  

Norge  

I Norge ska ansökan om medborgarskap lämnas in personligen till polisen. Pass och andra handlingar uppvisas samtidigt för polisen i original. I samband med anhängiggörandet får man således samtidigt information om att personen befinner sig i Norge när ansökan lämnas in.  

2.3.1  2.3.1 Ärenden som gäller uppehållstillstånd

Med tanke på den person som ansöker om uppehållstillstånd kan en modell med flera myndighetsaktörer vara förvirrande. Modellen kan vara förvirrande också för de andra aktörerna i ärenden som gäller tillstånd för utlänningar, exempelvis anknytningspersoner, arbetsgivare och läroanstalter. Det faktum att behörigheten i ärenden som gäller uppehållstillstånd är delad mellan polisen och Migrationsverket är i princip mer förvirrande än en situation där tillståndsärendena är koncentrerade till en enda myndighet. Enligt den gällande utlänningslagen beviljas det första uppehållstillståndet i vissa fall av polisen, fastän utgångspunkten i lagen i övrigt är att Migrationsverket beviljar de första uppehållstillstånden och polisen de fortsatta uppehållstillstånden.  

Polisens behörighet att behandla och avgöra ärenden som gäller fortsatt uppehållstillstånd har motiverats med det riksomfattande servicenätverk som polisen, men inte Migrationsverket, har. Polisens servicenätverk garanterar ett rimligt avstånd till verksamhetsställena också i utlänningsärenden. I samband med omorganiseringarna blev polisens servicenätverk något glesare, och dessutom har polisinrättningarna koncentrerat sitt utbud av tjänster i ärenden som gäller tillstånd för utlänningar. Trots detta har polisen cirka 70 kontaktpunkter för ärenden som gäller uppehållstillstånd. Till följd av att polisinrättningarna har blivit större har det dock varit lättare att garantera enhetligheten på riksnivå exempelvis med hjälp av expertnätverk samt genom att utveckla polisinrättningarnas interna kvalitetskontroll, specialisering och ledning. 

Polisstyrelsen sköter resultatstyrningen av polisinrättningarna, anvisar resurser till polisinrättningarna och meddelar förenhetligande anvisningar och föreskrifter på allmän nivå. Polisinrättningarna är dock självständiga beslutsfattare. Polischefen för en polisinrättning ansvarar för ordnandet av polisinrättningens verksamhet. Polisstyrelsen är inte behörig att meddela rekommendationer om avgöranden i enskilda ärenden som gäller tillstånd för utlänningar, men den kan ge allmänna anvisningar som gör förfarandet och tolkningen av lagen enhetligare. Polisens organisatoriska struktur innebär att det är svårt att säkerställa att beslutsfattandet, tolkningen av lagen och behandlingstiderna är enhetliga i hela landet. 

Migrationsverket är ett självständigt ämbetsverk som har fem verksamhetsställen runt om i landet. Det är behörigt att styra sina egna tjänstemäns avgörandepraxis och att inom sig rikta resurser till områden där de behövs. Verket har för eget bruk producerat anvisningar genom vilka det strävar efter att säkerställa att tillämpning av lagen och förfarandet är enhetliga inom de olika grupperna av ärenden. Verket har haft som praxis att i omfattande grad delge olika myndigheter sina anvisningar. Migrationsverket är inte behörigt att styra polisinrättningarna, men också polisen har delgetts verkets anvisningar och har vanligen utnyttjat dem i sin verksamhet.  

De ovannämnda skillnaderna mellan organisationerna i fråga om behörighet, anvisningar och styrning gör det svårt att inom verksamhetsområdet ställa upp övergripande mål, tillämpa en enhetlig tolkning av lagen och avgörandepraxis samt göra prioriteringar. Att polisens organisation är så omfattande gör det dock exempelvis möjligt att rikta resurserna flexibelt. Det bör även beaktas att det utöver polisen och Migrationsverket inom migrationsförvaltningen finns många andra aktörer från flera förvaltningsområden. Det behövs därför i vilket fall som helst samarbete mellan myndigheterna och de privata aktörerna för att kontrollera helheten. Att behörigheten i tillståndsärenden överförs från polisen till Migrationsverket minskar i sig inte antalet aktörer, eftersom polisen trots detta fortfarande ska sköta uppgifter som gäller övervakningen av utlänningar, säkringsåtgärder och avlägsnande ur landet. 

I 1 § 1 mom. i polislagen (872/2011) anges polisens kärnuppgifter. Enligt tanken med kärnuppgifter ska allt polisens arbete och polisens uppgifter syfta till att förverkliga målsättningarna med kärnuppgifterna. Med tanke på detta har kärnuppgifterna för polisens tillståndsförvaltning fastställts också i polisens tillståndsförvaltningsstrategi (inrikesministeriets publikation 7/2012). Till tillståndsförvaltningens kärnuppgifter hör sådana tillståndsärenden som genom ett administrativt förfarande tryggar rätts- och samhällsordningen samt upprätthåller allmän ordning och säkerhet eller främjar att brott förebyggs, avslöjas och utreds. Ärenden som gäller uppehållstillstånd hör alltså inte till polisens kärnuppgifter, också om ärendena stöder polisens uppgifter. Till Migrationsverkets kärnuppgifter hör att i samarbete med de andra förvaltningsområdena och myndigheterna sköta olika helheter i anslutning till migration (ärenden som gäller asyl, uppehållstillstånd och medborgarskap samt avlägsnande ur landet). Den överlägset största delen av polisens uppgifter gäller dock annat än migration eller vistelse i landet. Ärenden som gäller uppehållstillstånd och mer allmänt ärenden som gäller tillstånd för utlänningar utgör 4,5 procent av de uppgifter som polisens tillståndsförvaltning har, beräknat utifrån det totala antalet tillståndsbeslut som polisen fattar.  

Migrationsverket är huvudanvändare av och registerförare för systemet för hantering av utlänningsärenden, dvs. UMA-systemet. Flera andra myndigheter använder också detta system och upprätthåller dess olika delregister. Också polisen använder systemet. I ärenden som gäller uppehållstillstånd sker ärendehanteringen i datasystemet, vilket innebär att nästan all utveckling av verksamheten också påverkar datasystemet. Alla användare av UMA-systemet ger i enlighet med sina egna målsättningar förslag till behövlig utveckling av systemet. Alla statsförvaltningens myndigheter har knappa ekonomiska resurser och därför utgör en prioritering och indelning av utvecklingsbehoven i nödvändiga, viktiga och behövliga en hörnsten i utvecklingsarbetet, oberoende av vem som äger datasystemet eller vem som är behörig i vilket ärende. Migrationsverket är inte behörigt att styra polisinrättningarna annat än i tekniska frågor som gäller UMA-systemet, eftersom det är viktigt att systemet används på ett enhetligt sätt och att de uppgifter som behövs för behandlingen av ärendena registreras i systemet. Att behandlingen av ärenden som gäller uppehållstillstånd koncentreras till Migrationsverket gör det i viss mån lättare att utveckla UMA-systemet, eftersom den nuvarande modellen gynnar s.k. deloptimering på bekostnad av helheten.  

Enligt den gällande utlänningslagen ska den som ansöker om uppehållstillstånd både vid ansökan om det första uppehållstillståndet och vid ansökan om fortsatt uppehållstillstånd besöka en polisinrättning för att identifiera sig och lämna sina biometriska kännetecken för uppehållskortet. I Finland sköts ärendet vid en polisinrättning. Ett personligt besök blir aktuellt också i det fallet att ansökan har anhängiggjorts genom ett elektroniskt förfarande. Migrationsverket har som mål att öka e-tjänsterna i ärenden som gäller uppehållstillstånd, dvs. att den kundbetjäning som är oberoende av tid och plats ska öka. Samtidigt blir behandlingen av ett ärende mindre beroende av det fasta servicenätverket. Utnyttjandegraden av e-tjänster är för närvarande högre i ärenden som hör till Migrationsverkets verksamhetsområde än i ärenden som hör till polisens. I nuläget är kundbesöken fördelade på flera verksamhetsställen inom de områden som polisinrättningarna omfattar. Vid polisinrättningarna runt om i landet har antalet kundbesök som gäller utlänningsärenden varierat mellan uppskattningsvis några tusen och några tiotusental besök per år. Flest kundbesök har polisinrättningen i Helsingfors, där antalet besök årligen är cirka 46 000.  

Domsrätt i förvaltningsärenden utövas av förvaltningsdomstolarna och den högsta domsrätten utövas av Högsta förvaltningsdomstolen. Domstolarnas avgöranden utgör grund för polisens, gränsbevakningsväsendets och Migrationsverkets tillämpningspraxis i utlänningsärenden. Till följd av att behörigheten i utlänningsärenden är delad mellan dessa myndigheter har det i praktiken förekommit situationer där information om förvaltningsdomstolens beslut inte har nått en annan myndighet för vilken informationen är lika viktig med tanke på tillämpningen av lagen. Ett ärende har i vissa situationer haft betydelse i enskilda fall, i synnerhet om ärenden som gäller en sökande har varit anhängiga både i förvaltningsdomstolen på basis av polisens beslut och vid Migrationsverket som exempelvis en framställning om utvisning eller prövning av utvisning. Till exempel tillämpningen av utlänningslagens 36 § (allmänna villkor för beviljande av uppehållstillstånd) och tillämpningen av försörjningsförutsättningarna har även varit aktuella i olika situationer.  

Det nuvarande förfarandet för ansökan om uppehållstillstånd har i praktiken haft den fördelen att polisen med hjälp av det har kunnat avslöja missbruk, överträdelser och brott. Av uppföljningen av polisinrättningen i Helsingfors framgår det att det på grund av uppehållstillståndsförfarandet 2013 och 2014 gjordes en blandad anmälan, eller anmälan om brott, enligt följande:  

Vid polisinrättningen i Helsingfors har det i samband med tillståndsförfarandet dessutom påträffats cirka 500 efterlysta personer per år (cirka 10/vecka), och från ingången av 2015 fram till augusti var denna siffra cirka 700 per år (cirka 13/vecka). Av dessa personer påträffas cirka hälften i samband med behandlingen av ärenden som gäller uppehållstillstånd. 

Tillståndsförfarandet har i och med det administrativa beslutsfattandet en förebyggande effekt och bidrar även till att brott avslöjas. Tillståndsförfarandet förhindrar också olaglig inresa och avslöjar olaglig vistelse i landet. Den nuvarande behörighetsfördelningen stöder såväl verksamhet som förebygger brott och olaglig inresa som verksamhet som avslöjar brott och olaglig vistelse i landet.  

2.3.2  2.3.2 Asylärenden

Polisen tar emot mer än 90 procent av de asylansökningar som lämnas in i Finland. I regel tas ansökningar emot vid alla polisens verksamhetsställen, och asylansökningar lämnas även in till polisens olika verksamhetsställen runt om i landet. Andelen ansökningar som har lämnats in till polisinrättningen i Helsingfors har utgjort cirka 40 procent, och näst mest asylärenden har behandlats vid polisinrättningarna i Sydvästra Finland (Åbo), Inre Finland (Tammerfors), Österbotten (Vasa) och Uleåborg. Det finns även orter där asylärenden inte har behövt behandlas över huvud taget eller utgör endast enskilda fall per år. Antalet asylansökningar som lämnats in vid gränsen har däremot varit relativt litet, cirka tio procent av alla ansökningar, och av dem har cirka 90 procent lämnats in på Helsingfors-Vanda flygplats. Från och med augusti 2015 ökade antalet asylsökande på ett sätt man aldrig tidigare upplevt och de sökande började komma till Torneå i Finland i huvudsak via Haparanda i Sverige. I september 2015 inrättades det i Torneå på grund av läget en flyktingsluss, där största delen av de asylsökande därefter har registrerat sig. Antalet sökande ökade i slutet av 2015 också vid Lapplands östgräns. 

Enligt regeringspropositionen HE 28/2003 rd om stiftande av utlänningslagen, som trädde i kraft den 1 maj 2004, är det motiverat att den inledande fasen av asylutredningen görs av polisen och gränsbevakningsväsendet därför att ärendena ofta är förknippade med förfalskningar och eventuellt med ordnande av olaglig inresa. Polisen och gränsbevakningsväsendet har dessutom de bästa metoderna för och erfarenhet av att utreda utlänningars identitet samt brott och missbruk. I regeringspropositionen betonades att det med tanke på det framtida beslutsfattandet är viktigt att alla personuppgifter som gäller en sökande samlas in redan i samband med det första sammanträffandet. Att t.ex. avlägsna en person som meddelats ett negativt asylbeslut ur landet blir betydligt svårare om inte personens identitet och i synnerhet medborgarskap har kunnat fastställas på ett tillförlitligt sätt. 

Det är dock i många fall oberoende av myndigheten utmanande att utreda en asylsökandes identitet. Största delen av de sökande har inga handlingar som styrker identiteten. Om en person inte tidigare har registrerats i något system, hänger utredningen av identiteten ofta på personens egen berättelse. Genom språkundersökningar är det möjligt att finna tecken på vilket område en person kommer från. Dessutom kan en sökandes ålder utredas med hjälp av en rättsmedicinsk undersökning. Det är dock omöjligt att direkt utreda identiteten genom tekniska undersökningar. Att utreda identiteten inbegriper normalt inte åtgärder som lämpar sig att utföras endast av gränsbevakningsväsendet eller polisen.  

Också vid utredningen av inresan och resrutten måste man ofta stödja sig på främst förhörstekniskt kunnande. Det finns endast sällan handlingar eller annat material om resrutten för de asylsökande som anmäler sig hos polisen, och inresan sker vanligen via inre gränser som är befriade från gränskontroll och lämnar således inga spår i registren. Uppgifter om en persons tidigare asylansökningar kan fås med hjälp av Eurodac-systemet och även ur viseringssystemet (VIS).  

Det är med tanke på den asylsökande viktigt att ett ärende lätt kan anhängiggöras och att en ansökan kan göras oberoende av klockslaget. Polisens och gränsbevakningsväsendets verksamhetsställen är fler till antalet än Migrationsverkets planerade verksamhetsställen. Att asylsökande kan registreras på så många orter som möjligt minskar dessutom antalet personer som vistas olagligt i landet och saknar resedokument. Om det från en plats kommer in många asylsökande i landet är det viktigt att snabbt reagera på situationen genom att i närheten inrätta en flyktingsluss, där registreringarna sköts koncentrerat. 

Asylförfarandet har under många års tid redan gjorts snabbare främst tack vare de utvecklingsåtgärder som vidtagits vid Migrationsverket. Till exempel sållningen av ansökningar har varit viktig i den inledande fasen av processen för att både de klart positiva och de klart negativa ansökningarna ska skiljas åt på ett så tidigt stadium som möjligt. Sållningen har gjorts i samarbete med polisen. 

Migrationsverket har enligt utlänningslagen allmän behörighet i ärenden som gäller internationellt skydd. Med tanke på polisens och gränsbevakningsväsendets kärnuppgifter är det uppenbart att den mest lämpliga myndigheten att avgöra en ansökan om internationellt skydd också i fortsättningen är Migrationsverket. I en modell med flera myndigheter krävs det utöver utvecklingsarbete inom myndigheterna även ett effektivt samarbete för att göra förfarandet snabbare. Det är också viktigt att de olika myndigheternas uppgifter har angetts tydligt och ändamålsenligt och att kontaktytan mellan uppgifterna möjliggör att ett ärende smidigt och effektivt överförs från en myndighet till en annan. Migrationsverket har vid de viktigaste polisinrättningar som utför asylutredningar placerat sina egna kontaktpersoner för att stödja polisens asylutredning och för att på förhand bedöma till vilken behandlingskö ett asylärende ska styras vid Migrationsverket. Genom samarbete i den inledande fasen kan asylprocessen göras snabbare bland annat på så sätt att antalet fall då begäran om utredning framställs i efterhand minskar.  

Ju tydligare det är att processen förvaltas och kan regleras av en enda myndighet, desto lättare är det i regel att påverka asylförfarandet och dess längd. Ur denna synvinkel vore det även tydligast om en enda myndighet, dvs. Migrationsverket som är den myndighet som fattar beslut om en ansökan, ansvarar för förfarandet för att anhängiggöra en ansökan och att detta görs som stöd för beslutsfattandet. Det är alltså ändamålsenligt att Migrationsverket sköter också den inledande fasen av asylutredningen, dvs. för samtalet om identitet, resrutt och inresa. Asylförfarandet har dock viktiga beröringspunkter med polisens och gränsbevakningsväsendets kärnuppgifter, och förfarandet kan inbegripa t.ex. utövande av polisbefogenheter och bestämmande av säkringsåtgärder, och detta bör på grund av sin art i regel skötas av en polismyndighet. 

Det förs normalt två samtal med en asylsökande. Polisen eller gränsbevakningsväsendet för det första samtalet om identitet, resrutt och inresa och sedan hör Migrationsverket den sökande om de egentliga grunderna för ansökan om internationellt skydd. En omständighet som i betydande grad inverkar på asylförfarandets längd är hur snabbt sökanden kan höras så att tillräckligt med uppgifter samlas in för att ansökan ska kunna avgöras. De praktiska arrangemangen vid hörande är ofta utmanande bland annat på grund av behovet av tolkning. Migrationsverket har i vissa situationer bett polisen föra också det senare samtalet, och då har polisen kunnat sköta båda samtalen på samma gång. I detta fall har förfarandet kunnat slutföras betydligt snabbare än den genomsnittliga behandlingstiden. 

Möjligheten att påskynda förfarandet genom att överföra också ansvaret för det senare samtalet till polisen är enligt lagen mycket begränsad. Om Migrationsverket däremot ansvarade för hela asylutredningen, kunde verket flexibelt från fall till fall fastställa om det för en sökande räcker med ett samtal som omfattar både det samtal som polisen eller gränsbevakningsväsendet tidigare förde och det egentliga asylsamtalet. En betydande del av fallen, särskilt klart negativa och klart positiva ansökningar, kunde sannolikt avgöras efter ett “kombinerat” samtal. Ett andra samtal behövs i de situationer där det är svårare att bedöma behovet av internationellt skydd.  

Asylutredningen är i nuläget på det sätt som nämns ovan delad mellan olika myndigheter som har fristående organisationer och en separat resultatstyrning. Trots att förvaltningsområdet är detsamma och trots samarbetet är det i en modell med flera aktörer svårt att göra förfarandet snabbare och i övrigt utveckla det. Migrationsverket har kärnkompetens som gäller asylgrunderna, och verket fattar beslut om behovet av skydd. Det är dock klart att för att en kontrollerad invandring ska kunna tryggas, har även polisen och gränsbevakningsväsendet en oumbärlig roll i förfarandet. Oberoende av vilken myndighet som är behörig att ta emot ansökningar är det ofta polisen eller gränsbevakningsväsendet som först kommer i kontakt med en asylsökande. Det omarbetade förfarandedirektivet innebär dessutom att en sökandes rätt till mottagningstjänster i vilket fall som helst inträder redan från det att ansökan har lämnats in, fastän myndigheten inte skulle vara behörig att ta emot ansökan.  

Den kraftiga ökningen av antalet utlänningar som ansöker om internationellt skydd och det faktum att antalet förväntas kvarstå på en betydligt högre nivå än tidigare kräver att det i allt högre grad utvecklas mer effektiva förfaranden för att genomföra asylprocessen. 

2.3.3  2.3.3 Registreringar av EU-medborgare och därmed jämförbara personer samt uppehållskort för familjemedlemmar

På det hela taget är registreringen av EU-medborgare vanligen en mycket snabb åtgärd. Den kan och bör huvudsakligen utföras genast. Polisen vidtog 2013 i Finland 13 425 åtgärder som gällde registrering, av vilka 12 665 var positiva registreringar. Antalet negativa beslut uppgick till 486, och det fattades103 beslut om återkallande av registrering. 

Trots att den överlägset största delen av de åtgärder som gäller registrering av EU-medborgare och därmed jämförbara personer är positiva och registreringen till sin art är en snabb åtgärd, är rätten till prövning nära kopplad till om förutsättningarna för registrering uppfylls eller inte, och varje fall ska utredas individuellt och i detalj. Även om det i regel är den sökande som har bevisbördan, ska polisen i samband med registreringen bland annat bedöma en anställnings äkthet, den sökandes försörjning, familjebandens äkthet och andra anhörigas beroende av familjemedlemmen. 

Registreringen inverkar på hur stark en persons ställning är i Finland. Efter det att en person har registrerat sin uppehållsrätt måste beslut om avlägsnande av personen ur landet fattas genom beslut om utvisning i stället för beslut om avvisning, och det är ett mer tidskrävande och tungrott förfarande. I synnerhet med tanke på avlägsnande ur landet på grund av allmän ordning och säkerhet är skillnaden betydande.  

Registreringen av uppehållsrätten har betydelse också med tanke på den inre säkerheten, eftersom registreringen i princip är den enda kontakt som migrationsmyndigheterna har med en unionsmedborgare som flyttar till Finland eller en tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållskort. I samband med registreringen har myndigheten möjlighet att bedöma om personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Också om kontroller som gäller allmän ordning och säkerhet i regel inte hör till registreringen, kontrolleras personens eventuella kriminella bakgrund och gällande inreseförbud i registren. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade den 10 maj 2013 i sitt avgörande (HFD 2013:88 L 1634) att orsaker som gäller allmän ordning och säkerhet inte i sig utgör en grund för att inte utföra registreringen. I avgörandet konstateras det dock att en registreringsansökan kan förvägras i samband med ett beslut om avlägsnande ur landet. Detta innebär i praktiken att om det i samband med registreringen observeras grunder för avvisning som gäller allmän ordning och säkerhet kan ett negativt beslut fattas om registreringen, så länge det samtidigt fattas ett beslut om avvisning.  

Vid registreringarna av unionsmedborgare och uppehållskort för familjemedlemmar strävar polisen efter att bekämpa olaglig invandring och olaglig vistelse i landet samt människohandel. De aspekter som gäller olaglig invandring och människohandel accentueras särskilt när det gäller tredjelandsmedborgares ansökningar om uppehållskort, men kan även bli aktuella vid registreringarna av unionsmedborgare.  

Att rörligheten bland unionsmedborgare är stor är även förenat med vissa fenomen som upplevs som negativa, såsom gränsöverskridande brottslighet, tiggare och frågor som gäller den sociala tryggheten och missbruk av den. Detta inbegriper också regelrätt missbruk av den fria rörligheten, med vilket avses ett artificiellt arrangemang som syftar till att få rätt till fri rörlighet. Det är vanligen fråga om skenäktenskap. Kvaliteten på de prövningsbaserade bedömningar som utförs vid registreringen och nivån på den övriga övervakningen – allmän ordning och säkerhet, människohandel, olaglig invandring – kan påverka hur utbredda fenomen är. Särskilt missbruk av den sociala tryggheten och skenäktenskap kan av grundad anledning antas öka om nivån på den kontroll som utförs i samband med registreringen sjunker. Både polisen och Migrationsverket har lång erfarenhet av att identifiera skenäktenskap och andra missförhållanden som inverkar på tillståndsprövningen. 

2.3.4  2.3.4 Resedokument

Enligt utlänningslagen beviljar både Migrationsverket och polisen främlingspass och resedokument för flykting. Migrationsverket beslutar om beviljande och indragning av främlingspass och resedokument för flykting när det gäller utlänningar som befinner sig i Finland. Polisen beslutar om beviljande av nytt främlingspass och resedokument för flykting när sökanden kan visa upp ett giltigt främlingspass eller resedokument för flykting. Uppgiften lämpar sig för båda myndigheterna, eftersom ett ärende som gäller resedokument är aktuellt i samband med ett ärende som gäller uppehållstillstånd och båda myndigheterna är behöriga i det senare ärendet. I utlänningslagen finns även bestämmelser om bland annat omhändertagande och indragning av resedokument. 

2.3.5  2.3.5 Ärenden som gäller medborgarskap

Polisens roll i ärenden som gäller medborgarskap är i nuläget mycket liten. Polisens andel i behandlingen av ärenden som gäller medborgarskap har begränsats genom statsrådets förordning om medborgarskap (293/2013), som trädde i kraft den 1 maj 2013. Migrationsverket gör alla behövliga registerkontroller och ansvarar för beslutsfattandet som helhet. 

Polisen tar emot ansökningar och anmälningar i pappersform, tar ut prestationsavgifter och registrerar ärenden i UMA-systemet. Polisen kontrollerar alltid identiteten hos en sökande, medsökande eller vårdnadshavaren för ett barn. Identifieringen sker genom ett personligt besök hos polisen också i det fallet att ansökan eller anmälan har lämnats in elektroniskt. Alla bifogade handlingar, såsom pass och språkintyg, ska samtidigt uppvisas i original för polisen, som bedömer deras tillförlitlighet. Polisen gör även observationer om de sökandes och eventuella medsökandes språkkunskaper och vistelse i Finland vid tidpunkten för anhängiggörandet. Polisen meddelar sin syn på originalhandlingarnas tillförlitlighet i sitt utlåtande, i det antecknas också eventuella andra omständigheter som kan ha betydelse när ärendet avgörs. Om t.ex. en sökandes språkkunskaper avviker avsevärt från vad som anges i det uppvisade språkintyget, antecknas detta i polisens utlåtande, och på basis av anteckningen kan uppfyllandet av språkkraven utredas närmare när ansökan behandlas. Polisen utarbetar sitt utlåtande i UMA-systemet och överför ärendet till Migrationsverket. 

Det bör även beaktas att alla klienter inte har möjlighet eller tillräckliga datatekniska färdigheter för att sköta sina ärenden elektroniskt. Fastän en växande andel av ansökningarna och anmälningarna om medborgarskap är elektroniska, lämnas det ännu in många ansökningar och anmälningar i pappersform. Av ansökningarna som lämnas in är ungefär hälften elektroniska och hälften i pappersform. Det ska också i framtiden vara möjligt att lämna i en ansökan eller anmälan i pappersform. Om en ansökan i pappersform lämnas in genom ett personligt besök kan eventuella brister i ansökan delvis rättas till redan i samband med anhängiggörandet på samma sätt som vid e-tjänster, där ansökan kan lämnas in först när de obligatoriska fälten i blanketten har fyllts i, de behövliga bilagorna lagts till och behandlingsavgiften betalats. Om det personliga besöket slopades skulle det dock inte innebära att arbetet med pappersansökningarna minskar avsevärt, eftersom registreringen av dem i UMA-systemet i vilket fall som helst måste göras av myndigheten eftersom uppgifterna i dessa ansökningar inte kan överföras automatiskt till UMA-systemet på samma sätt som från elektroniska ansökningar.  

Om en ansökan lämnas in elektroniskt inverkar den typ av autentisering som används för e-tjänsten också på behovet av ett personligt besök. Autentiseringen kan antingen vara stark (nätbankkoderna till en finländsk bank, medborgarcertifikat eller mobilcertifikat) eller svag (e-postadress). Det har ansetts att en begäran om komplettering eller ett beslut kan delges bevisligen elektroniskt också om autentiseringen av personen är svag, eftersom personen dessutom har identifierats genom ett personligt besök. Nuvarande praxis i fråga om begäran om komplettering och bevislig delgivning av beslut kräver således att en person också personligen har besökt myndigheten, om autentiseringen i den elektroniska tjänsten är svag.  

4.1.1  4.1.1 Tillståndsärenden och därmed anslutna ärenden som gäller lokaler

Det föreslås att den personal vid polisen som har skött de tillståndsärenden som gäller utlänningars vistelse samt mottagandet och anhängiggörandet av ärenden som gäller medborgarskap ska övergå i Migrationsverkets tjänst i samband med överföringen av uppgifterna. Konsekvenserna för personalen behandlas närmare i avsnitt 4.4.  

De ärenden som gäller uppehållstillstånd hör till polisens avgiftsbelagda verksamhet, vilket innebär att löne- och bikostnaderna för den personal som enligt planerna ska överföras till Migrationsverket täcks med inkomsterna från de prestationsavgifter som tas ut för ansökningarna om uppehållstillstånd. I och med överföringen av uppgifterna minskar polisens intäkter från tillstånden, och på motsvarande sätt blir man av med de för uppgifterna behövliga personalkostnaderna. I tabellen nedan beskrivs antalet ansökningar som gäller uppehållsrätt och som hör till polisens behörighet samt de intäkter som motsvarar ansökningarna 2013–2015.  

För tillstånd som gäller utlänningsärenden och beviljas av polisen tas följande självkostnadspriser ut i enlighet med inrikesministeriets förordning om polisens avgiftsbelagda prestationer 2016 (1484/2015): 

I samband med behörighetsöverföringen kommer polisens och Migrationsverkets avgiftsförordningar att reformeras så att de motsvarar de uppgifter och prestationer som polisen och Migrationsverket kommer att ansvara för i enlighet med sin behörighet. Avsikten är att avgiftsförordningarna ska träda i kraft samtidigt med behörighetsöverföringen. Enligt 6 § 1 mom. i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) ska storleken på den avgift som staten tar ut för en offentligrättslig prestation motsvara beloppet av statens totalkostnader för prestationen (självkostnadsvärde). Migrationsverket ser i samband med att prestationsavgifterna fastställs till att prestationspriserna motsvarar kostnaderna för prestationerna och att t.ex. utgifterna för personal, lokaler m.m. täcks på ett ändamålsenligt sätt. 

I och med överföringen av de ärenden som gäller tillstånd för utlänningar ska polisen täcka de samkostnader som i nuläget lagts till priserna för tillstånd för utlänningar, bland annat kostnaderna för lokaler. Vid beräkningen av kostnaderna läggs samkostnaderna till polisens olika verksamheter med stöd av arbetstidsregistreringarna. I och med överföringen av de ärenden som gäller tillstånd för utlänningar minskar polisens avgiftsbelagda verksamhet med cirka drygt 200 000 timmar. Detta innebär att samkostnaderna som riktas till den avgiftsbelagda tillståndsverksamheten är cirka 2 miljoner euro mindre. Vid beräkningen stiger samkostnaderna för polisens övriga verksamhet till följd av detta, dvs. behovet av polisens budgetfinansiering ökar med motsvarande summa förutsatt att samkostnaderna hålls på nuvarande nivå. 

I propositionen föreslås det att till följd av överföringen av uppgifterna ska polisens befogenhet vid mottagandet av ansökningar om uppehållstillstånd och av ansökningar och anmälningar om medborgarskap samt vid registreringen av EU-medborgare överföras till Migrationsverket. Med anledning av överföringen av uppgifterna ska Migrationsverkets nuvarande nätverk av verksamhetsställen utvidgas. För att kunna skapa ett ändamålsenligt och tillräckligt omfattande nätverk av verksamhetsställen har Migrationsverket för avsikt att inrätta verksamhetsställen på följande nio orter: Helsingfors, Åbo, Tammerfors, Lahtis, Villmanstrand, Kuopio, Vasa, Uleåborg och Rovaniemi. På Åland har antalet ärenden som behandlats varit litet 2014, sammanlagt 341 tillståndsärenden, och innefattat de första tillståndsärendena, ärenden som gäller fortsatt uppehållstillstånd och EU-registrering samt ärenden som gäller mottagande av ansökningar om medborgarskap. Det kommer därför inte att inrättas ett eget verksamhetsställe på Åland, utan klienterna betjänas antingen i Åbo eller med tidsbeställning i Mariehamn. 

Placeringsorterna för Migrationsverkets verksamhetsställen ska enligt förslaget inte anges i lag. Avsikten är att verksamhetsställena ska kunna ändras om situationen kräver det. 

Polisstyrelsen och Migrationsverket har utrett möjligheterna att utnyttja polisens nuvarande lokaler för Migrationsverkets behov. Migrationsverket har förhållit sig positivt till att kunna utnyttja lokaler som eventuellt blir lediga vid huvudpolisstationerna. Av utredningen framgick att huvudpolisstationerna på de orter som nämns ovan redan nu används fullt ut av polisen och att det inte är möjligt att vid dem placera Migrationsverkets personal, tjänster och kundserviceställen i tillräcklig utsträckning. Vasa utgör ett undantag, och där kan polisens lokaler utnyttjas för både asyl- och tillståndsärenden. Migrationsverkets asyl- och tillståndsärenden föreslås bli placerade i samma lokaler på fem orter (Helsingfors, Uleåborg, Villmanstrand, Rovaniemi och Vasa) och vid resten av verksamhetsställena placeras de separat, eftersom lämpliga gemensamma lokaler inte har hittats. Migrationsverkets asylenhet har ingen verksamhet i Tammerfors, Lahtis eller Kuopio. I Reso är en del av Migrationsverkets asylenhet, dvs. cirka 80 personer, placerad i polisens lokaler. 

I det fallet att polisens lokaler inte kan utnyttjas strävar man efter att utnyttja andra lokaler som staten äger och som är lediga eller blir lediga när en annan myndighet flyttar ut. 

Migrationsverkets nätverk av verksamhetsställen för tillståndsärenden kommer att växa avsevärt jämfört med dess nuvarande verksamhetsställen, dvs. i praktiken jämfört med det huvudsakliga verksamhetsstället i Helsingfors. Antalet verksamhetsställen ökar och medför kostnader. Migrationsverkets nätverk av verksamhetsställen kommer dock inte att vara lika omfattande som polisens nuvarande nätverk (cirka 50 verksamhetsställen). Migrationsverket beaktar i sin planering av lokalerna sitt mål att utnyttja e-tjänster och att minska antalet personliga besök. Lokalkostnaderna beaktas vid beredningen av avgiftsförordningarna så att de ökade kostnader som lokalerna medför täcks. 

Den avsevärda ökningen av antalet asylansökningar kan under de närmaste åren också antas leda till att antalet ansökningar på grund av familjeband och antalet ansökningar om medborgarskap ökar. År 2015 anlände sammanlagt mer än 32 000 asylsökande till Finland, vilket var cirka tiodubbelt mer än jämfört med tidigare år. Den avsevärda ökningen av antalet asylsökande beräknas medföra en motsvarande ökning av antalet ansökningar om uppehållstillstånd för familjemedlemmar. Migrationsverket bedömer att antalet ansökningar som görs på grund av familjeband kommer att öka med 35 000–45 000 ansökningar 2016–2017. Under de senaste åren har det årligen lämnats in i genomsnitt 700 ansökningar om uppehållstillstånd för familjemedlemmar till utlänningar som får internationellt skydd. Lösningarna som gäller lokaler ska beakta behovet av att hantera det ökade antalet sökande och ansökningar. 

Hyreskostnaderna för Migrationsverkets framtida lokaler beräknas uppgå till 537 000 euro per år. Vid beräkningen har man använt formeln: antalet personal som överförs (112 årsv.) x (genomsnittlig uppskattning av utrymme) 20 m2/årsv. x (genomsnittligt pris per kvadratmeter) 20 €/m2 x 12 månader. Kostnaderna ska också inbegripa projektkostnaderna för lokalerna (ändring av statens tillgängliga lokaler i enlighet med Migrationsverkets behov osv.) bland annat i fråga om verksamhetsstället i Helsingfors. Dessa kostnader klarnar enligt verksamhetsställe i takt med att projekten som gäller lokaler framskrider. 

Överföringen beräknas inte medföra betydande ändringar i lönekostnaderna för den personal som överförs från polisen till Migrationsverket. Såsom konstateras ovan hör de ärenden som gäller uppehållstillstånd till polisens avgiftsbelagda verksamhet, vilket innebär att löne- och bikostnaderna för den personal som enligt planerna ska överföras till Migrationsverket täcks med inkomsterna från de prestationsavgifter som tas ut för ansökningarna om uppehållstillstånd, och dessa kostnader ska också i fortsättningen täckas på samma sätt. 

Löneutgifterna kan beräknas med formeln 112 årsv. x 70 000 euro och är då 7,8 miljoner euro per år. 

4.1.2  4.1.2 Asylärenden

Av de orsaker som beskrivs närmare i avsnitt 4.4 övergår polisens och gränsbevakningsväsendets personal inte i Migrationsverkets tjänst i och med överföringen av de uppgifter som gäller asylärenden. 

Till Migrationsverket överförs som en permanent ramöverföring från och med 2017 ett anslag på 660 000 euro/år (pris per årsv. 60 000 euro) som motsvarar de 11 årsverken som är avsedda för polisens asylutredning. Lagändringen i asylärenden avses träda i kraft i juli 2016, vilket innebär att 2016 kommer anslagsöverföringen att uppgå till hälften, dvs. 330 000 euro. 

För att svara på den kraftiga ökningen av antalet asylsökande har polisen i den kompletterande budgeten för 2016 beviljats en permanent anslagsökning på sammanlagt 4,5 miljoner euro för uppgifterna i samband med asylutredningen och övriga personalkostnader (polisens inledande registrering, utredning och delgivning av beslut, inklusive polisens beredskapsgrupps och övriga personals övertidsarbete). Av detta tilläggsanslag överförs till Migrationsverket en finansieringsandel på 1 miljon euro som motsvarar de uppgifter som ska överföras och antalet sökande enligt ökningen av antalet asylsökande (prognos 10 000 sökande per år). År 2016 är överföringen av detta separata anslag partiell, dvs. den uppgår till 470 000 euro. I den summa som överförs har utöver tidpunkten för lagens ikraftträdande även beaktats de asylutredningar som polisen gjort i början av 2016 och de uppgifter som polisen också i fortsättningen ska sköta. 

Tabellen innehåller ett sammandrag av anslagsöverföringarna som gäller asylärenden från polisens omkostnadsmoment till Migrationsverket. 

Vid överföringen har det beaktats att polisen också i fortsättningen ska sköta uppgifter i den inledande fasen av asylutredningen samt uppgifter som gäller övervakning av utlänningar, avlägsnande ur landet och bekämpning av brottslighet i anslutning till olaglig inresa. Överföringen genomförs i samband med beredningen av den andra tilläggsbudgetpropositionen för 2016. I fråga om gränsbevakningsväsendet görs det ingen anslagsöverföring. 

4.1.3  4.1.3 Andra ekonomiska konsekvenser

De datasystem, arbetsstationer, program, licenser och därmed anslutna IT-tjänster som är avsedda för den personal som överförs från polisen till Migrationsverket samt de ändringar som ska göras i UMA-systemet innebär en engångskostnad på 130 000–170 000 euro för Migrationsverket.  

Migrationsverket använder inte ett kassasystem. När Migrationsverket börjar ta emot ansökningar behöver det ett kassasystem för uttagandet och redovisningen av ansökningsavgifterna. Kostnadskalkylen för införandet av systemet uppgår till 350 000 euro och den årliga kostnaden för förvaltningen av systemet till 50 000 euro. 

Polisen har i sin kundservice använt ett elektroniskt tidsbeställningssystem. Polisen planerar att stänga sitt eget tidsbeställningssystem den 10 oktober 2016 så att det inte längre är möjligt att boka tider för 2017 via polisens tidsbeställningssystem. För 2017, när behörighetsöverföringen från polisen till Migrationsverket har trätt i kraft, ska tider bokas via Migrationsverkets tidsbeställningssystem från och med den 11 oktober 2016. Det är en kö på några månader i tidsbeställningen och därför stängs polisens tidsbeställning redan den 10 oktober 2016. Migrationsverket har för avsikt att utveckla ett liknande system som ska integreras i UMA-systemet och e-tjänsten Enter Finland, och engångspriset för anskaffningen av detta system är 350 000 euro. Migrationsverket avser att genom tidsbeställningssystemet administrera kundbesöken på sina verksamhetsställen, och på så sätt kan verket förutse antalet tillståndärenden och planera verksamheten effektivt. Systemet ska också inbegripa arbetsskiftsplanering enligt verksamhetsställe, uppföljning av behövliga typer av tjänster och en tjänst för prognostisering av behövliga resurser. Klienterna ska med hjälp av tidsbeställningssystemet kunna välja orten där de vill sköta sina ärenden, och således säkerställa att de kan sköta sina ärenden vid Migrationsverket när det passar dem och att det görs i tid. 

Migrationsverket har som mål att på det sätt som det har redogjorts för ovan utveckla datasystemen och öka automatiseringen. Verksamheten kan effektiviseras genom ett liknande förfarande som tillämpas vid ansökan om finskt pass, där fotobutiken tar ett sådant fotografi av sökanden som uppfyller kriterierna enligt anvisningen för fotografier och som levereras elektroniskt till ett ställe för temporär lagring varifrån fotografiet kan tas in i polisens passystem. För Migrationsverkets del ska fotografiet i UMA-systemet fogas till ansökan om uppehållstillstånd och till uppehållstillståndskortet när uppehållstillståndet beviljas. En annan ändring av förfarandet som gör processen snabbare är att de fingeravtryck som tagits i samband med den första ansökan om uppehållstillstånd senare kan användas som sådana utan att sökanden är skyldig att lämna sina fingeravtryck på nytt. Att fingeravtryck inte behöver tas på nytt i samband med varje ansökan och att det genom en jämförelse med fotografiet är möjligt att säkerställa att det är rätt person innebär en besparing i Migrationsverkets personalutgifter. På detta sätt kan dessutom helt elektroniska ansökningar möjliggöras utan skyldighet att sköta ärenden vid myndigheten. Detta innebär att det inte har någon betydelse att Migrationsverkets nätverk av verksamhetsställen inte är lika omfattande som polisens nuvarande nätverk. Jämförelse av fotografier håller på att införas vid polisen, och för Migrationsverkets del är anskaffningspriset för det tekniska genomförandet till dessa delar 200 000 euro. 

Koncentreringen av ärenden som gäller uppehållstillstånd till en enda myndighet, dvs. Migrationsverket, syftar till att inom en rimlig tid förbättra produktiviteten och att på lång sikt uppnå kostnadsbesparingar till följd av att verksamheten effektiviseras. Effektivitet uppnås exempelvis genom att verksamheterna och förfarandet koncentreras och att de sökandes behov av att personligen besöka ett verksamhetsställe minskar. I och med att utredningen av asylansökningar koncentreras blir beslutsfattandet snabbare, vilket minskar antalet dygn som en sökande vistas på en förläggning och de kostnader som detta föranleder. Migrationsverket har som mål att genom att koncentrera ärendena, utveckla datasystemen och öka automatiseringen minska de behövliga personresurserna och förbättra tillståndsförfarandets resultat.