1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Reglering av välfärdsområdenas ekonomi

Syftet med lagen om välfärdsområden (611/2021), nedan välfärdsområdeslagen , är att i enlighet med 1 § skapa förutsättningar för självstyrelse i förvaltningsområden (välfärdsområden) som är större än en kommun och för att tillgodose möjligheter för invånarna att delta i och påverka välfärdsområdets verksamhet. Lagen syftar också till att främja planmässighet och ekonomisk hållbarhet i välfärdsområdenas verksamhet och att ge välfärdsområdena förutsättningar att stödja sina invånares välfärd. Lagen tillämpas på ordnandet av välfärdsområdenas förvaltning och ekonomi och på välfärdsområdenas i 4 § 2 mom. avsedda verksamhet, om inte något annat föreskrivs genom lag. Välfärdsområdeslagen innehåller flera bestämmelser som syftar till att säkerställa ekonomins och verksamhetens hållbarhet.  

Enligt 11 § 1 mom. i välfärdsområdeslagen följer finansministeriet allmänt välfärdsområdenas ekonomi och verksamhet och svarar för den allmänna styrningen av välfärdsområdenas ekonomi och förvaltning till den del som detta inte enligt lagstiftning hör till social- och hälsovårdsministeriets, inrikesministeriets eller något annat ministeriums behörighet. Finansministeriet samordnar den styrning av välfärdsområdena som statsrådet sköter och ser till att välfärdsområdenas självstyrelse beaktas i beredningen av lagstiftning som gäller välfärdsområdena. Bestämmelser om social- och hälsovårdsministeriets behörighet vid den allmänna styrningen, planeringen, utvecklingen och tillsynen av social- och hälsovården finns i 21 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021). Bestämmelser om inrikesministeriets behörighet vid den allmänna styrningen, planeringen och utvecklingen av räddningsväsendet finns i 7 § i lagen om ordnande av räddningsväsendet (613/2021). Regionförvaltningsverket kan med anledning av klagomål undersöka om välfärdsområdet har följt gällande lag. 

I den regeringsproposition som ledde till antagandet av välfärdsområdeslagen konstateras det att finansministeriet ska samordna behandlingen av ärenden som gäller välfärdsområden i statsrådet samt samla in och producera information om välfärdsområdenas verksamhet och ekonomi till stöd för det politiska beslutsfattandet, speciellt för beredningen av författningar, statsbudgeten och planen för de offentliga finanserna (RP 241/2020 rd, s. 491). Finansministeriet är inte behörigt att övervaka lagligheten i välfärdsområdenas enskilda beslut, utan detta är enligt lagstiftningen regionförvaltningsverkens uppgift. 

I 12 § 2 mom. i välfärdsområdeslagen konstateras det att ministerierna styrs av planen för de offentliga finanserna och de finanspolitiska mål som statsrådet har ställt upp vid beredningen av lagstiftningen och styrningen av välfärdsområdena. Enligt 3 § i statsrådets förordning om en plan för de offentliga finanserna (120/2014) innehåller planen också en del som gäller välfärdsområdenas ekonomi. 

I 13 kap. i välfärdsområdeslagen finns bestämmelser om ekonomin. Bestämmelser om budgeten och ekonomiplanen finns i 115 §. I bestämmelsen ställs ett krav på balans för ekonomin och fastställs förutsättningarna för att täcka finansieringsbehoven samt budgetens struktur. Välfärdsområdesfullmäktige ska före utgången av varje år godkänna en budget för välfärdsområdet för det följande kalenderåret. I budgeten ska välfärdsområdeskoncernens ekonomiska ansvar och förpliktelser beaktas. I samband med att budgeten godkänns ska fullmäktige också godkänna en ekonomiplan för minst tre år. Budgetåret är det första året av den ekonomiska planen. 

Ekonomiplanen ska upprättas så att den är i balans eller uppvisar ett överskott senast vid utgången av det andra året efter budgetåret. I balansen för ekonomiplanen kan beaktas överskott som beräknas uppkomma det år budgeten görs upp. Underskott som uppkommit i välfärdsområdets balansräkning ska täckas inom högst två år från ingången av året efter det år då bokslutet fastställdes. Inom denna tidsfrist ska även underskott som uppkommit under det år då budgeten utarbetades eller därefter täckas. I ekonomiplanen godkänns målen för välfärdsområdets och välfärdsområdeskoncernens verksamhet och ekonomi. Målen ska stämma överens med välfärdsområdesstrategin. Enligt denna bestämmelse ska de anslag och den inkomstberäkning som krävs för uppgifterna och målen för verksamheten tas upp i budgeten. Dessutom ska budgeten innehålla en redogörelse för hur finansieringsbehovet ska täckas. Finansieringsbehovet får inte täckas med långfristiga lån. För en investering kan välfärdsområdet dock uppta ett långfristigt lån, om statsrådet har beviljat fullmakt i enlighet med 15 §. Anslag och beräknade inkomster kan tas in i budgeten till brutto- eller nettobelopp. Budgeten och ekonomiplanen består av en driftsekonomi- och resultaträkningsdel samt en investerings- och finansieringsdel. Av investeringsdelen ska förutom välfärdsområdets investeringar även de investeringar gjorda av välfärdsområdeskoncernen som är mest betydande för verksamheten och ekonomin framgå, och investeringsdelen ska basera sig på den i 16 § avsedda investeringsplan som de behöriga ministerierna har godkänt i enlighet med vad som föreskrivs särskilt. Budgeten ska följas i välfärdsområdets verksamhet och ekonomi. 

Bestämmelser om bokslutet finns i 117 §. Välfärdsområdets räkenskapsperiod är kalenderåret. Välfärdsområdesstyrelsen ska upprätta ett bokslut för räkenskapsperioden före utgången av mars månad året efter räkenskapsperioden och lämna det till revisorerna för granskning. Revisorerna ska granska bokslutet före utgången av maj månad. Efter revisionen ska välfärdsområdesstyrelsen förelägga välfärdsområdesfullmäktige bokslutet. Fullmäktige ska behandla bokslutet före utgången av juni månad. Till bokslutet hör en balansräkning, en resultaträkning, en finansieringsanalys och noter till dem samt en tablå över budgetutfallet och en verksamhetsberättelse. Bokslutet ska ge en rättvisande bild av välfärdsområdets resultat, ekonomiska ställning, finansiering och verksamhet. De kompletterande uppgifter som behövs för detta ska anges i noterna. Bokslutet undertecknas av ledamöterna i välfärdsområdesstyrelsen och av välfärdsområdesdirektören. Välfärdsområdet ska upprätta ett koncernbokslut i enlighet med 118 §. 

Den verksamhetsberättelse som ingår i bokslutet ska enligt 119 § innehålla en redogörelse för hur de mål för verksamheten och ekonomin som uppställts av välfärdsområdesfullmäktige har nåtts i välfärdsområdet och välfärdsområdeskoncernen. I verksamhetsberättelsen ska också ges uppgifter om sådana väsentliga omständigheter förknippade med välfärdsområdets och koncernens ekonomi som inte framgår av välfärdsområdets eller koncernens resultat- eller balansräkning eller finansieringsanalys. Sådana omständigheter är åtminstone en uppskattning av den sannolika kommande utvecklingen samt uppgifter om hur den interna kontrollen, internrevisionen och riskhanteringen är ordnad och om de centrala slutsatserna. I verksamhetsberättelsen ska det ingå en redogörelse för hur balanseringen av ekonomin utfallit under räkenskapsperioden samt för den gällande ekonomiplanens tillräcklighet för balanseringen av ekonomin. Dessutom ska det ingå en redogörelse för välfärdsområdets ökningar av långfristiga lån samt investeringar. 

Bestämmelser om behörigheten för bokföringsnämndens välfärdsområdes- och kommunsektion finns i 116 § i välfärdsområdeslagen. Sektionens anvisningar och utlåtanden hör också till god bokföringssed inom välfärdsområdena. Enligt en allmän anvisning från sektionen ska verksamhetsberättelsen bland annat innehålla en jämlik och heltäckande bedömning av de mest betydande riskerna och osäkerhetsfaktorerna i förhållande till omfattningen och strukturen av verksamheten inom välfärdsområdet och välfärdsområdeskoncernen samt andra omständigheter som inverkar på utvecklingen av verksamheten. I den allmänna anvisningen beskrivs riskbedömningen i närmare detalj. När det gäller icke-ekonomisk information anges i den allmänna anvisningen att verksamhetsberättelsen ska innehålla uppgifter om hur välfärdsområdet sörjer för kampen mot korruption och mutor samt om frågor som rör mänskliga rättigheter. Informationen lämnas i den utsträckning som krävs för att konsekvenserna av den bokföringsskyldiges verksamhet ska kunna förstås. (Allmän anvisning om upprättande av välfärdsområdens bokslut och verksamhetsberättelse 30.5.2023). 

I 120 § i lagen föreskrivs det om uppföljning av välfärdsområdets verksamhet, ekonomi och tjänsteproduktion samt produktion av information. Enligt paragrafen ska välfärdsområdet producera information om välfärdsområdets verksamhet och ekonomi för styrningen, ledningen och uppföljningen av välfärdsområdets verksamhet och ekonomi. Välfärdsområdet ska, i den form som krävs för interoperabilitet, till Statskontoret lämna uppgifter om bokslut, delårsrapporter och kostnader samt de ekonomiska uppgifter som enligt vad som föreskrivs någon annanstans i lag eller med stöd av lag ska lämnas regelbundet. Välfärdsområdet svarar för att de uppgifter som lämnas är riktiga. Närmare bestämmelser om vilken information som ska produceras och om hur och när den ska produceras har utfärdats genom förordning av statsrådet (729/2021 och 462/2022). Anvisningar om tillämpningen av regleringen ges i Statskontorets handbok för ekonomisk rapportering (HVA-AURA). De ekonomiska uppgifter som välfärdsområdena har lämnat till Statskontoret under räkenskapsperioden används bland annat vid beredningen av statsbudgeten. De anmälda kostnadsuppgifterna per servicekategori används som grund för fastställandet av efterhandsgranskningen av statsfinansieringen. Dessutom används ekonomiska uppgifter vid uppföljningen av välfärdsområdets verksamhet och ekonomi samt vid statens styrning, såsom i beredningen av fullmakter att uppta lån. Sedan välfärdsområdenas verksamhet inleddes 2023 har det i flera välfärdsområden funnits brister när det gäller att lämna uppgifter till Statskontorets tjänst. 

I 122 § i välfärdsområdeslagen föreskrivs det om utvärderingsförfarandet i välfärdsområden. Finansministeriet inleder genom sitt beslut, när de förutsättningar som avses i 123 § uppfylls eller på basis av social- och hälsovårdsministeriets initiativ enligt 27 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård, ett utvärderingsförfarande där staten och välfärdsområdet bedömer välfärdsområdets ekonomiska förutsättningar att klara av sina uppgifter samt områdets förutsättningar att klara av sina uppgifter i anslutning till att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster. 

För utvärderingsförfarandet tillsätts en utvärderingsgrupp, vars medlemmar utses av finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och välfärdsområdet. Efter att ha hört välfärdsområdet utser finansministeriet till ordförande för gruppen en person som är oavhängig av välfärdsområdet och ministerierna. Utvärderingsgruppen lägger fram ett förslag till åtgärder för att sanera välfärdsområdets ekonomi och trygga förutsättningarna för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster. Välfärdsområdesfullmäktige ska behandla utvärderingsgruppens åtgärdsförslag och delge finansministeriet sitt beslut om dem för eventuella fortsatta åtgärder. Budgeten och ekonomiplanen ska göras upp så att välfärdsområdesfullmäktiges beslut om åtgärder genomförs. Verksamhetsberättelsen ska innehålla en redogörelse för hur åtgärderna har genomförts och om de har varit tillräckliga under räkenskapsperioden. Välfärdsområdet ska delge finansministeriet redogörelsen före utgången av juni året efter räkenskapsperioden. Utifrån utvärderingsgruppens åtgärdsförslag och välfärdsområdesfullmäktiges beslut beslutar finansministeriet om tillsättande av en i 8 § i lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap (614/2021) avsedd utredare för att utreda en ändring av välfärdsområdet. 

Enligt 123 § i välfärdsområdeslagen kan finansministeriet inleda förfarandet för utvärdering av ett välfärdsområde när de föreskrivna tröskelvärdena för ekonomiska nyckeltal uppfylls samt på basis av fullmakten att uppta lån eller villkoren för tilläggsfinansiering. Enligt bestämmelsen kan finansministeriet inleda ett utvärderingsförfarande för ett välfärdsområde, om 

välfärdsområdet inte har täckt underskottet i balansräkningen inom den tidsfrist som anges i 115 § 2 mom., 

förhållandet mellan årsbidraget och avskrivningarna i välfärdsområdets koncernresultaträkning är under 80 procent två räkenskapsperioder i rad, 

koncernbokslutets kalkylmässiga låneskötselbidrag är under 0,8 två räkenskapsperioder i rad, eller 

välfärdsområdet har beviljats en fullmakt att uppta lån enligt 15 § 3 mom. eller två gånger under tre på varandra följande räkenskapsperioder tilläggsfinansiering enligt 11 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021). 

Tröskelvärdena för nyckeltalen beräknas årligen på basis av uppgifterna i de koncernbokslut som Statskontoret administrerar. Årsbidraget beräknas utan tilläggsfinansiering som beviljats med stöd av 11 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering. Det kalkylmässiga låneskötselbidraget i koncernbokslutet beräknas enligt en formel där räntekostnaderna läggs till det årliga bidraget i koncernresultaträkningen och det erhållna beloppet divideras med summan av räntekostnaderna och de kalkylmässiga amorteringarna. De kalkylmässiga amorteringarna fås genom att lånebeloppet i koncernbalansräkningen divideras med tio. 

Nyckeltalet för förhållandet mellan årsbidraget och avskrivningarna beskriver inkomstfinansieringens tillräcklighet i förhållande till avskrivningarna. Nyckeltalet för det kalkylmässiga låneskötselbidraget beskriver förhållandet mellan den inkomstfinansiering som står till förfogande för låneskötseln och de kalkylmässiga amorteringarna samt räntorna, det vill säga förmågan att fullgöra de förpliktelser som följer av lånen. 

Tröskelvärdena för nyckeltalen beskriver en särskilt svår ekonomisk ställning. I sin egen ekonomiska planering och analys har välfärdsområdet till exempel orsak att också identifiera situationer där nyckeltalets värde har försämrats utan att det uppfyller det gränsvärde som krävs för att ett utvärderingsförfarande ska kunna inledas. 

Enligt 27 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård kan social- och hälsovårdsministeriet lämna initiativ till finansministeriet om att inleda ett utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde enligt 122 § i välfärdsområdeslagen, om det har kommit fram att välfärdsområdets förmåga att ordna social- och hälsovård uppenbart är äventyrad och detta inte är tillfälligt. Social- och hälsovårdsministeriet underrättar välfärdsområdet om att initiativet har lämnats. 

När det i enlighet med bestämmelsen bedöms om välfärdsområdets förmåga att ordna social- och hälsovård uppenbart är äventyrad används följande bedömningsgrunder: 

jämlikheten i social- och hälsovården eller social- och hälsovårdens tillräcklighet är äventyrad, 

kvaliteten på social- och hälsovården tryggar inte klient- eller patientsäkerheten i enlighet med bestämmelserna, 

de behovsstandardiserade social- och hälsovårdskostnaderna per invånare eller deras utveckling äventyrar en jämlik och tillräcklig tillgång på social- och hälsovård, 

välfärdsområdet har inte den personal, kompetens, funktionsförmåga, beredskap eller egna tjänsteproduktion som ordnandet av social- och hälsovård kräver, 

välfärdsområdets förmåga att ordna social- och hälsovård har äventyrats allvarligt av någon annan orsak än de som avses i 1–4 punkten. 

Social- och hälsovårdsministeriet kan lämna initiativ enligt bestämmelsen, om välfärdsområdets förmåga att ordna social- och hälsovård på grundval av uppgifter i expertbedömningar från Institutet för hälsa och välfärd uppenbart är äventyrad under minst två av tre på varandra följande kalenderår med beaktande av hur samtliga välfärdsområden presterar enligt bedömningsgrunderna i fråga. Utvärderingsförfarandet ska inledas, om social- och hälsovårdsministeriet har lämnat ett sådant initiativ som avses ovan. 

I 124 § i välfärdsområdeslagen föreskrivs det om begränsning av behörigheten för en myndighet inom ett välfärdsområde i vissa situationer. Enligt paragrafen får en myndighet i välfärdsområdet, efter det att finansministeriet har beslutat att ett utvärderingsförfarande i välfärdsområdet ska inledas och fram till dess att det har beslutats att en utredare enligt 122 § 4 mom. inte ska tillsättas eller ett beslut har fattats utifrån utredarens förslag, eller fram till dess att de åtgärder enligt 122 § 3 mom. som välfärdsområdesfullmäktige har beslutat om fortsätter, fatta beslut som har betydande långsiktiga effekter på välfärdsområdets ekonomi eller som strider mot åtgärdsförslag som lagts fram av en utvärderingsgrupp enligt 122 § endast om det inte är möjligt att senarelägga beslutet av tvingande skäl eller på grund av ärendets brådskande natur. Välfärdsområdet ska delge finansministeriet de beslut som avses ovan. Finansministeriet har rätt att på de grunder som anges i 140 § framställa en begäran om omprövning enligt 139 § och välfärdsområdesbesvär enligt 140 § över ovan avsedda beslut som en myndighet i välfärdsområdet har fattat. På finansministeriets rätt att anföra besvär över förvaltningsdomstolens beslut tillämpas 147 §. 

Bestämmelser om granskning av förvaltningen och ekonomin finns i 14 kap. i välfärdsområdeslagen. Välfärdsområdesfullmäktige tillsätter en revisionsnämnd för ordnande av granskning och utvärdering av förvaltningen och ekonomin samt väljer för granskning av förvaltningen och ekonomin en revisionssammanslutning som ska förordna en OFGR-revisor till ansvarig revisor. 

I 15 § i välfärdsområdeslagen föreskrivs det om välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Paragrafen innehåller bestämmelser om ett förfarande för finansiering av investeringar med hjälp av långfristigt lån, vilket utgör ett undantag från förbudet enligt 115 § för välfärdsområdena att uppta långfristiga lån. Statsrådet beslutar årligen på framställning av finansministeriet om beloppet av fullmakten per räkenskapsår för välfärdsområdet att uppta långfristigt lån. Välfärdsområdet får för finansiering av investeringar enligt den investeringsplan som avses i 16 § uppta lån till ett belopp som motsvarar beslutet. Välfärdsområdets fullmakt att uppta lån baserar sig på välfärdsområdets ekonomiska bärkraft och är kalkylmässig. I 2 mom. föreskrivs det om den metod och formel som ska användas för fastställande av välfärdsområdets ekonomiska bärkraft. 

I 3 och 4 mom. finns bestämmelser om ändring av fullmakten att uppta lån. Statsrådet ändrar välfärdsområdets fullmakt att uppta lån om investeringen är nödvändig med tanke på kontinuiteten i produktionen av de tjänster som hör till välfärdsområdets organiseringsansvar eller för tryggande av de tjänster som förutsätts i lagstiftningen och investeringsbehovet inte kan täckas på något annat sätt. Beslut om ändring av fullmakten att uppta lån kan fattas på ansökan av välfärdsområdet eller på initiativ av finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet eller inrikesministeriet. 

För beredningen av beslutet tillsätter finansministeriet en beredningsgrupp, till vilken finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet samt välfärdsområdet i fråga utser sina företrädare. Beredningsgruppen har till uppgift att bedöma förutsättningarna för ändring av fullmakten att uppta lån, beloppet av det lån som behövs och som fullmakten ska täcka samt de villkor som välfärdsområdet ska uppfylla. Bedömningen baserar sig på en helhetsbedömning som gjorts på basis av uppgifter om välfärdsområdets ekonomi och verksamhet. 

Regleringen om ändring av fullmakten att uppta lån gör det möjligt att ställa villkor, men regleringen tar inte närmare hänsyn till hur uppfyllandet av villkoren följs och hur statsrådet kan ingripa i en situation där villkoren inte har uppfyllts eller de inte har uppfyllts i enlighet med målen. Syftet med uppställandet av villkor är bland annat att säkerställa att välfärdsområdets låneskötselförmåga inte äventyras. 

Bestämmelser om en investeringsplan finns i 16 §. Välfärdsområdet ska årligen utarbeta en investeringsplan för de investeringar inom välfärdsområdeskoncernen som påbörjas under de fyra räkenskapsperioder som följer på följande räkenskapsperiod och för finansieringen av dem. Investeringsplanen ska innehålla uppgifter om investeringar och avtal som motsvarar investeringarna. Dessutom ska planen innehålla uppgifter om planerade överlåtelser av välfärdsområdets lokaler och fastigheter samt andra tillgångar med lång verkningstid. Med avtal som motsvarar investeringar avses i paragrafen olika hyresmodeller, såsom fastighetsleasingavtal och samarbetsmodeller, till exempel så kallade livscykelmodeller. Till exempel lokaler kan finansieras på flera olika sätt. Dessa jämställs med investeringar i bestämmelserna om styrning av investeringar och investeringsplaner. Avtal som motsvarar investeringar är dessutom bland annat långfristiga hyresavtal för lokaler samt andra avtal som gäller i flera år, till exempel informationssystemprojekt (RP 241/2020 rd s. 496). 

Investeringsplanen består av en delplan för social- och hälsovården och en delplan för räddningsväsendet. Investeringsplanen får inte strida mot välfärdsområdets fullmakt att uppta lån som avses i 15 §. Ett förslag till investeringsplan ska lämnas till finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet före utgången av kalenderåret. I 25 och 26 § i lagen om ordnande av social- och hälsovården och i 11 § i lagen om ordnande av räddningsväsendet finns det bestämmelser om delplaner i de investeringsplaner som gäller social- och hälsovården och räddningsväsendet och om förfarandet för godkännande av investeringsplanen. 

Bestämmelser om välfärdsområdets skyldighet att följa och utvärdera social- och hälsovården inom välfärdsområdet finns i 29 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård. Välfärdsområdet ska inom sitt område följa befolkningens hälsa och välfärd enligt befolkningsgrupp, behovet av den social- och hälsovård som välfärdsområdet ordnar samt tillgången och kvaliteteten på vården, vårdens verkningsfullhet, jämlikheten i vården, samordningen av kundernas tjänster, kostnaderna för vården och produktiviteten i vården. Välfärdsområdet ska jämföra denna information med motsvarande information för övriga välfärdsområden. Välfärdsområdet ska använda informationen i informationsledningen av den hälso- och sjukvård som omfattas av välfärdsområdets organiseringsansvar som stöd för styrningen, ledningen och beslutsfattandet i fråga om verksamheten, produktionen och ekonomin. Enligt 2 mom. ska välfärdsområdet på grundval av den information som avses i 1 mom. årligen utarbeta en redogörelse för social- och hälsovården i välfärdsområdet och för välfärdsområdets ekonomiska läge. I redogörelsen ska välfärdsområdet beskriva och bedöma på vilket sätt välfärdsområdet vid ordnandet av social- och hälsovården har beaktat de riksomfattande mål för social- och hälsovården som avses i 22 § och de åtgärdsrekommendationer som social- och hälsovårdsministeriet och finansministeriet eventuellt har gett i de årliga förhandlingar som avses i 24 §. Dessutom ska välfärdsområdet beskriva och bedöma välfärdsområdets strategiska mål och de åtgärder som stöder dessa samt hur målen har uppnåtts. Därtill ska redogörelsen innehålla välfärdsområdets preliminära förslag till den investeringsplan som avses i 16 § i välfärdsområdeslagen. Välfärdsområdet ska ge in redogörelsen till Institutet för hälsa och välfärd och till social- och hälsovårdsministeriet och offentliggöra den i ett allmänt datanät. I 3 mom. föreskrivs det om skyldigheten för privata tjänsteproducenter som producerar tjänster för välfärdsområdet att lämna uppgifter till välfärdsområdet. Bestämmelser om informationsinnehållet och informationsstrukturerna finns i 4 mom. 

På motsvarande sätt föreskrivs det i 13 § i lagen om ordnande av räddningsväsendet om välfärdsområdets uppföljnings- och bedömningsskyldighet. Ett välfärdsområde ska följa tillgången till, kvaliteten på, verkningsfullheten hos, kostnaderna för och produktiviteten av tjänsterna inom det räddningsväsende som det har organisationsansvar för. Välfärdsområdet ska jämföra denna information med motsvarande information för övriga välfärdsområden. Välfärdsområdet ska utnyttja den ovannämnda informationen vid informationsledningen av det räddningsväsende det har organiseringsansvar för, som stöd för styrningen, ledningen, utvecklingen och beslutsfattandet i fråga om verksamheten, produktionen och ekonomin. Enligt 2 mom. ska välfärdsområdet årligen utarbeta en redogörelse för hur räddningsväsendets tjänster genomförts och för det ekonomiska läget inom sitt område. I redogörelsen ska det beskrivas och bedömas hur räddningsväsendets riksomfattande mål samt inrikesministeriets eventuella åtgärdsrekommendationer har beaktats inom välfärdsområdet. Dessutom ska redogörelsen innehålla välfärdsområdets preliminära förslag till den i 11 § avsedda delplanen för räddningsväsendet som utgör en del av investeringsplanen. Redogörelsen ska lämnas till inrikesministeriet och det berörda regionförvaltningsverket. Enligt 3 mom. får genom förordning av inrikesministeriet närmare bestämmelser utfärdas om minimiinformationsinnehållet i den uppföljning som avses i 1 mom., om uppgifterna i den redogörelse som avses i 2 mom. och om den tidpunkt då redogörelsen ska lämnas till inrikesministeriet och regionförvaltningsverket. 

Bestämmelser om tilläggsfinansiering finns i 11 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering. Om nivån på finansieringen annars skulle äventyra ordnandet av tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen eller ordnandet av räddningsväsendets tjänster i anslutning till de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 7, 15 och 20 § i grundlagen, har välfärdsområdet rätt att utöver den årliga kalkylmässiga finansieringen få finansiering av staten till det belopp som behövs för att trygga nämnda social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster och räddningsväsendets tjänster (tilläggsfinansiering) med beaktande av välfärdsområdets förutsättningar att ordna övriga lagstadgade uppgifter. Tilläggsfinansieringen beviljas av ett anslag som tas in i statsbudgeten. Ett beslut om tilläggsfinansiering kan för säkerställande av det som föreskrivs i 1 mom. förenas med villkor som gäller tjänsternas verkningsfullhet, kvalitet, mängd eller effektivitet när det gäller ordnandet. Bestämmelser om beviljande och utbetalning av tilläggsfinansiering finns i 26 §. Tilläggsfinansiering beviljas på basis av välfärdsområdets ansökan eller på initiativ av finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet eller inrikesministeriet. Beslut om tilläggsfinansieringen fattas av statsrådet. För beredningen av beslutet om tilläggsfinansiering tillsätter finansministeriet en beredningsgrupp, till vilken finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet samt välfärdsområdet i fråga utser sina företrädare. Beredningsgruppen har till uppgift att bedöma förutsättningarna för tilläggsfinansiering, beloppet av den tilläggsfinansiering som behövs samt de villkor som välfärdsområdet ska uppfylla. Bedömningen baserar sig på en helhetsbedömning som gjorts på basis av uppgifter om välfärdsområdets ekonomi och verksamhet. Tilläggsfinansieringen betalas utan dröjsmål efter det att beslutet har fattats i samband med följande betalningspost som avses i 25 § 2 mom. i lagen om välfärdsområdenas finansiering. I den gällande lagen finns inga särskilda bestämmelser om hur statsrådet kan ingripa i en situation där villkoren inte har följts eller inte kommer att uppfyllas i enlighet med målen. 

Syftet med flera olika bestämmelser i välfärdsområdeslagen är att främja en hållbar ekonomi och verksamhet i välfärdsområdet. Välfärdsområdena fattar beslut om sin verksamhet inom ramen för sin självstyrelse. Bestämmelserna främjar också uppnåendet av de finanspolitiska mål som statsrådet fastställt. Hållbarheten främjas också genom statlig styrning. Lagen behöver utvecklas för att tjänsterna inom välfärdsområdena ska kunna tryggas. Genom att närmare reglera styrningen och uppföljningen av ekonomin och det förebyggande förfarandet som ett sätt att reagera på omständigheter som äventyrar ekonomin kan beslutsfattandet i välfärdsområdena och dialogen med staten stödjas. En hållbar ekonomi i välfärdsområdena gör det möjligt att ordna tjänster på lång sikt. Nedan beskrivs den ekonomiska situationen i välfärdsområdena närmare. Regleringen av den förebyggande styrningen av ekonomin bidrar för sin del till att de finanspolitiska målen för statsfinanserna kan uppnås. Genom regleringen säkerställs att den statliga finansieringen är tillräcklig, att välfärdsområdena har förmåga att sköta sina lån, att reglerna för ekonomisk planering uppfylls samt att budgeten följs och rapporteras. 

Om den ekonomiska situationen i välfärdsområdena

Uppgifterna om de ekonomiska planerna och boksluten visar att välfärdsområdenas ekonomiska situation varit en utmaning under startfasen. Det sammanlagda underskottet för räkenskapsperioden 2023 för välfärdsområdena, Helsingfors stads social- och hälsovård och räddningsväsende samt HUS-sammanslutningen är enligt de rapporterade bokslutsuppgifterna cirka 1,33 miljarder euro. Det finns sannolikt flera orsaker till underskotten. 

Den ekonomiska situationen i välfärdsområdena var redan från början mycket svag på grundval av budgetuppgifterna för 2023 och bokslutsuppgifterna ger vid handen att situationen är betydligt sämre än budgeten. Enligt budgetarna uppgick det sammanräknade underskottet för räkenskapsperioden för alla välfärdsområden och Helsingfors stads särredovisade uppgifter till cirka 900 miljoner euro. Underskottet är alltså ungefär 430 miljoner större än vad som beräknats i budgeten. Balans uppnåddes inte heller i HUS-sammanslutningens budget, som i bokslutet visade ett underskott på cirka 111 miljoner euro. 

Endast årsbidraget för Helsingfors stads särredovisade uppgifter är positivt i bokslutet för 2023, vilket avspeglar välfärdsområdenas ytterst svaga ekonomiska situation. Ett negativt årsbidrag leder till att välfärdsområdet måste finansiera en del av omkostnaderna med penningmedel, försäljning av egendom eller kortfristiga lån, vilket ökar risken för att det ansöker om statlig tilläggsfinansiering. 

Finansieringsunderskottet korrigeras delvis genom den efterhandsjustering som ingår i välfärdsområdenas finansieringsmodell och som görs med två års fördröjning, så att finansieringsunderskottet 2023 leder till en ökning av välfärdsområdenas finansiering från och med 2025. Efterhandsjusteringen höjer dock finansieringsbasen för alla välfärdsområden, och ökningen allokeras därmed till välfärdsområdena på grundval av de faktorer som i modellen avgör finansieringen, alltså inte enligt utfallet per välfärdsområde. 

Bokslutet för alla välfärdsområden för år 2023 visar ett underskott. Endast i fråga om Helsingfors stads särredovisade uppgifter var intäkterna tillräckliga för att täcka kostnaderna. Det finns dock betydande skillnader i underskotten mellan områdena. I de välfärdsområden där underskottet är märkbart större än genomsnittet kommer efterhandsjusteringen inte nödvändigtvis att täcka underskottet för 2023. Särskilt dessa välfärdsområden måste i första hand täcka sina underskott med realekonomiska åtgärder som att öka intäkterna eller minska utgifterna. Dessutom kan man generellt sett konstatera att alla välfärdsområden blir tvungna att överväga olika sätt att balansera ekonomin och utveckla sin verksamhet så att tillgången till tjänsterna tryggas också under kommande år. Detta förutsätter också ett fungerande proaktivt statligt styrningssystem och en aktiv dialog mellan välfärdsområdena, kommunerna och staten. 

Även 2024 ser enligt budgetarna ut att vara mycket utmanande. Det totala underskottet beräknas utifrån välfärdsområdenas budgetar uppgå till omkring 860 miljoner euro. De regionala skillnaderna är dock betydande. Fem välfärdsområden och Helsingfors stad uppskattar att årsbidraget är positivt. Resultatet av Helsingfors stads särredovisade uppgifter väntas bli positivt. Resultatet för 2025 års ekonomiplan är dock ett överskott på omkring 800 miljoner euro. Bakgrunden till denna utveckling är efterhandsjusteringen av den statliga finansieringen och en måttligare ökning av omkostnaderna genom områdenas program för regional förändring. Det råder dock fortfarande stor osäkerhet kring denna utveckling. 

3  Målsättning

Syftet med förslaget är att främja och stödja en hållbar ekonomisk förvaltning av välfärdsområdena genom att på ett så tidigt stadium som möjligt identifiera en betydande risk för ekonomin och de åtgärder som kan vidtas för att förebygga den. Målet är att säkerställa att den finansiering som riktas till välfärdsområdena räcker till och garanterar tillgången till tjänster. Till stöd för detta föreslås bestämmelser om ett förebyggande förfarande för styrning av ekonomin i situationer där välfärdsområdets ekonomi riskerar att äventyras på ett betydande sätt. Syftet med förfarandet är att förhindra att välfärdsområdena hamnar i en situation där det visar sig nödvändigt att inleda ett utvärderingsförfarande eller bevilja tilläggsfinansiering för välfärdsområdet. 

Utvärderingsförfarandet ska dessutom göras mer verkningsfullt genom att man i utvärderingsförfarandet behandlar möjligheterna att slå samman välfärdsområden. Avsikten är också att stärka den förebyggande styrningen genom att stärka sambandet mellan utvärderingsförfarandet och tilläggsfinansieringen enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

När det gäller den ekonomiska styrningen av välfärdsområdena är ett alternativ att behålla den gällande regleringen i fråga om utvärderingsförfarandet. Finansministeriets utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att inleda förfarandet förblir oförändrat i båda alternativen. Den föreslagna ändringen av beviljandet av tilläggsfinansiering ger dock ett bättre skydd för välfärdsområdets verksamhet och tjänster. Det föreslagna tillägget i utvärderingsgruppens uppgifter om hur inledningen av en ändring i välfärdsområdesindelningen går till medför inte någon betydande förändring jämfört med nuläget. Redan på grundval av den gällande lagstiftningen kan utvärderingsgruppen föreslå att en ändring av indelningen i välfärdsområden inleds. Propositionen klargör dock nuläget. Den föreslagna tätare rapporteringen av åtgärder ger bättre skydd för välfärdsområdets verksamhet än den gällande lagstiftningen i och med att välfärdsområdet och staten får en bättre lägesbild. 

Alternativet till ett förebyggande förfarande för ekonomisk styrning är att avstå från regleringsförslaget eller vice versa, att i fråga om det alternativ som nu föreslås strama åt lagstiftningsgrunden för ett utvärderingsförfarande exempelvis så att en kanal till ett utvärderingsförande kopplas till regleringen. Genom det senare alternativet uppnås varken de förebyggande målen för förfarandet eller en interaktiv lägesbild. Därmed uppkommer ingen betydande fördel jämfört med den gällande regleringen. Motsvarande konsekvenser som genom det förfarande som nu föreslås kan eventuellt också fås så, att de faktorer som nu är kopplade till regleringen i fråga och som utlöser utvärderingsförfarandet behandlas vid de årliga förhandlingarna enligt 13 a § i välfärdsområdeslagen. I ett sådant alternativ innehåller lagen inga direkta bestämmelser om ingripande i uppfyllandet av villkor som bestämts i de olika processerna. Dessutom förlängs reaktionstiden och de årliga förhandlingarnas karaktär förändras. 

Vid beredningen bedömdes om det är möjligt att även fastställa kriterier som endast återspeglar ökningen av omkostnaderna för ett välfärdsområde och utvecklingen i förhållande till andra välfärdsområden. Denna typ av kriterier beskriver dock inte i tillräcklig utsträckning den ekonomiska utvecklingen i ett enskilt välfärdsområde och inte heller äventyrandet av ekonomin eller finansieringens tillräcklighet, vilket det föreslagna förhandlingsförfarandet syftar till att förhindra. Ökningen av utgifterna kan också påverkas av faktorer som ligger utanför välfärdsområdets inflytelseområde. Välfärdsområdet måste också själv kunna bedöma huruvida kriteriet för ett förhandlingsförfarande uppfyllts redan under budgetåret, varför kriterier som beskriver områdets egen ekonomi och områdets beslut ansågs vara lämpliga. 

6  Remissvar

Finansministeriet fick 24 yttranden inom den utsatta tiden. 

Social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet samt undervisnings- och kulturministeriet meddelade att de inte har något att kommentera i propositionen. Yttrande lämnades av Birkalands välfärdsområde, Egentliga Finlands välfärdsområde, Egentliga Tavastlands välfärdsområde, Kajanalands välfärdsområde, Mellersta Finlands välfärdsområde, Mellersta Österbottens välfärdsområde, Norra Savolax välfärdsområde, Norra Österbottens välfärdsområde, Päijänne-Tavastlands välfärdsområde, Satakunta välfärdsområde, Södra Karelens välfärdsområde, Vanda och Kervo välfärdsområde, Västra Nylands välfärdsområde, HUS-sammanslutningen, Helsingfors stad, Institutet för hälsa och välfärd, Statens revisionsverk, Välfärdsområdesbolaget Hyvil Ab, Hyvinvointiala HALI ry och Finlands Revisorer rf. Dessutom lämnades ett gemensamt yttrande av Kajanalands förbund, Kymmenedalens förbund, Lapplands förbund, Mellersta Finlands förbund, Mellersta Österbottens förbund, Norra Karelens förbund, Norra Savolax förbund, Norra Österbottens förbund, Päijänne-Tavastlands förbund och Satakunta förbund, Södra Karelens förbund, Södra Savolax förbund, Södra Österbottens förbund, Tavastlands förbund, Österbottens förbund,. 

Yttrandena samt ett sammandrag av dem i remissbehandlingen finns till påseende på statsrådets projektsidor. 

Förebyggande förfarande för styrning av ekonomin

En del av de välfärdsområden som lämnat ett yttrande stödde det förebyggande förfarandet för styrning av ekonomin enligt 13 b § i propositionen eller ansåg detta vara ett instrument som i princip kan stödjas. Den föreslagna regleringen ansågs vara ett motiverat instrument för att skapa en mer exakt lägesbild och för att stödja besluten i välfärdsområdena. I yttrandena ansåg man att det är viktigt att förfarandet inte inskränker välfärdsområdets självstyrelse. Enligt vissa yttranden bör rekommendationerna inte vara rättsligt bindande för välfärdsområdet. 

Flera av de välfärdsområden som yttrade sig ansåg att förslagen hade riktiga mål. Förutsägbarhet och en så korrekt lägesbild som möjligt ansågs vara ett bra mål. Den föreslagna regleringen ansågs dock på olika sätt vara problematisk antingen i fråga om sin verkningsfullhet eller av någon annan anledning. Regleringen ansågs inte lösa problemen med välfärdsområdets ekonomi eller propositionen ansågs inte vara förenlig med välfärdsområdets självstyrelse. Förslaget ansågs också medföra en ökad administrativ börda. 

I vissa yttranden tog man ställning till villkoren för att inleda förfarandet och fann att kriterierna för att inleda förfarandet var försvarbara. Kriterierna ansågs ge en god beskrivning av en situation där det finns en uppenbar risk för att den ekonomiska situationen äventyras. I enskilda yttranden ansågs det att utrymmet för skönsmässig bedömning och kriterierna för att inleda förfarandet var flertydiga. I enskilda yttranden påpekades att också välfärdsområdet självt, inte bara finansministeriet, borde ha möjlighet att ta initiativ till att ett förfarande inleds. 

Vissa remissinstanser understödde inte propositionen. De ansåg att det är viktigt att den administrativa bördan inte ökar ytterligare. Den gällande regleringen ansågs tillräcklig. I yttrandena framfördes också allmänna synpunkter och andra förslag på statlig styrning och på välfärdsområdenas ekonomi och regleringen av den. 

Utvärderingsförfarande

En del av de välfärdsområden som lämnade yttrande var i huvudsak positiva till de föreslagna ändringarna av regleringen av utvärderingsförfarandet eller ansåg att de föreslagna ändringarna inte har någon väsentlig inverkan på den nuvarande situationen. En del av välfärdsområdena understödde inte förslagen. De ansågs inte vara lämpliga i den nuvarande ekonomiska situationen. I enstaka yttranden ansåg man att förslagen inskränker självstyret. I vissa yttranden ansågs den föreslagna utökade rapporteringen inte vara lämplig. 

Den föreslagna ändringen av hur ansökan om tilläggsfinansiering inverkar på inledandet av utvärderingsförfarandet ansågs i huvudsak motiverad. Det ansågs motiverat med en reglering som är förenlig med ändringen av fullmakten att uppta lån. I vissa yttranden konstaterades det att ansökan om tilläggsfinansiering på ett mer betydelsefullt sätt än ändringen av fullmakten att uppta lån beskriver en situation där finansieringen är otillräcklig eller tjänsterna äventyras. I enstaka yttranden ansåg man dock att förslaget inte innehåller några motiveringar till att de befintliga bestämmelserna inte är tillräckliga. 

Fullmakt att uppta lån

De flesta av remissinstanserna ansåg att ändringarna är av teknisk natur. Det är lämpligt att långfristiga hyresavtal som motsvarar investeringar jämställs med investeringar. Flera yttranden innehöll synpunkter på den gällande regleringen av den kalkylerade fullmakten att uppta lån. I vissa yttranden stöddes inte förslaget. 

Övriga synpunkter

De aktörer som yttrade sig om de övriga förslagen ansåg att de föreslagna ändringarna i 22 och 119 § välfärdsområdeslagen var välmotiverade. 

Hur remissvaren har beaktats

Efter remissbehandlingen har den allmänna motiveringen och specialmotiveringen till förslaget preciserats. Motiveringen till 13 b § 1 mom. 3 punkten i förslaget har preciserats till den del det i bestämmelsen hänvisas till de specificerade åtgärder eller kriterier som krävs för balans eller täckning av underskottet i den ekonomiska planen. Dessutom har till förslaget fogats justeringar av teknisk natur i ordalydelsen i 63, 73 och 117 §. Efter remissbehandlingen har hänvisningar av teknisk natur fogats till de bestämmelser som tillämpas på HUS-sammanslutningen. Genom ändringarna förtydligas hur regleringen i anslutning till organiseringsansvaret tillämpas på HUS-sammanslutningen. 

7  Specialmotivering

8  Ikraftträdande

Det föreslås att lagarna träder i kraft så snart som möjligt. 

9  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Frågor om tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna, demokratin i välfärdsområdena, självstyrelse och statlig styrning har omfattande behandlats i grundlagsutskottets utlåtande GrUU 17/2021 rd, som utskottet lämnade i samband med att välfärdsområdena inrättades. Grundlagsutskottet hänvisade i sitt utlåtande också till sina tidigare utlåtanden (GrUU 67/2014 rd, GrUU 75/2014 rd, GrUU 26/2017 rd, GrUU 15/2018 rd, GrUU 65/2018 rd.) Utskottet konstaterade att dess tidigare ståndpunkter är relevanta vid bedömningen av den föreslagna lagstiftningen. 

Enligt 19 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna, enligt vad som närmare föreskrivs genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande GrUU 17/2021 rd (s. 17) att bestämmelsen å ena sidan avser social- och hälsovårdens preventiva verksamhet och å andra sidan utvecklandet av förhållandena i samhället inom det allmännas olika verksamhetssektorer i en riktning som allmänt främjar befolkningens hälsa. Det handlar framför allt om att trygga tillgången till tjänsterna. 

Enligt 121 § 4 mom. i grundlagen utfärdas bestämmelser om självstyrelse på större förvaltningsområden än kommuner genom lag. Grundlagsutskottet framhöll i sitt utlåtande GrUU 26/2017 rd (s. 18–30) som nödvändiga grundelement för landskapssjälvstyrelsen att självstyrelsen ska ha en demokratisk grund och på det baserat demokratiskt beslutsfattande som laglig grund för landskapets uppgifter och förvaltning. Utskottet konstaterar dock i sitt utlåtande GrUU 17/2021 rd (s. 6) att det av 121 § 4 mom. i grundlagen eller dess förarbeten inte kan utläsas likadana krav för landskapens självstyrelse som det i grundlagens 121 § 1–3 mom. ställs för självstyrelsen för kommunens invånare (GrUU 26/2017 rd, s. 21). Grundlagsstiftaren kan enligt grundlagsutskottet inte anses ha avsett att självstyrelsen i områden som är större än kommuner ska vara likadan som självstyrelsen för kommunens invånare, som har långa historiska traditioner och uttryckliga bestämmelser om särskilda konstitutionella garantier (GrUU 26/2017 rd, s. 21). 

Grundlagsutskottets tar i sitt yttrande GrUU 17/2021 rd (s. 8) ställning också till de styrmekanismer som då föreslogs för välfärdsområdena. Dessa är i synnerhet de riksomfattande strategiska mål som statsrådet årligen fastställer (22 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård, 8 § i lagen om ordnande av räddningsväsendet), delegationen för social- och hälsovård och delegationen för räddningsväsendet (23 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård, 9 § i lagen om ordnande av räddningsväsendet), ministeriernas årliga styrningsförhandlingar med välfärdsområdena och samarbetsområdena för social- och hälsovården (24 och 37 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård, 10 § i lagen om ordnande av räddningsväsendet), det gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdena (29–31 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård och 13–15 § i lagen om ordnande av räddningsväsendet) samt statsrådets behörighet att under vissa förutsättningar besluta om samarbetsavtalet för social- och hälsovården (38 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård). 

Utskottet konstaterade att den statliga styrningen av social- och hälsovården och räddningsväsendet stärks jämfört med det dåvarande nuläget. Syftet med den nationella styrningen var enligt regeringens proposition att de självstyrande välfärdsområdena ska ha förmåga att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna för invånarna i välfärdsområdet tillgodoses. Målet är att ett jämlikt genomförande av högklassig, verkningsfull och rättidig social- och hälsovård säkerställs i hela landet och att räddningsväsendets tjänster tillhandahålls på ett sätt som motsvarar riskerna. 

Enligt grundlagsutskottet är demokrati ett gemensamt drag för regleringen i grundlagen om olika former av självstyrelse (GrUU 26/2017 rd, s. 24). Demokrati särskilt i betydelsen att delta och påverka kan enligt utskottet anses vara den mest centrala principiella delfaktorn i självstyrelse, oavsett vilket självstyrelsearrangemang det gäller i enskilda fall. Grundlagsutskottet ansåg att det tidigare föreslagna systemet för beslutsfattande i landskapen i grunden uppfyller kravet på demokrati i självstyrelse (GrUU 26/2017 rd, s. 25). Utskottet ansåg att också regleringen för inrättandet av välfärdsområden fullföljde demokratin enligt 2, 14 och 121 § i grundlagen. Utskottet fäste dock uppmärksamhet vid att den statliga styrningen av välfärdsområdena och finansieringsmodellen för områdena de facto inskränker välfärdsområdesfullmäktiges beslutanderätt. Enligt grundlagsutskottet kan det i samband med den ifrågavarande stora administrativa reformen i vissa förhållanden förekomma spänningsladdade avvägningar mellan självstyrelse i förvaltningsområden större än kommuner och tryggande av sociala grundläggande rättigheter. Utskottet påpekade att välfärdsområdenas självstyrelse förblir rätt ytlig på grund av statens styrning, begränsningarna i sättet att ordna uppgifter och den föreslagna finansieringsmodellen. Utskottet upprepar dock sin uppfattning att tryggandet av sociala grundläggande rättigheter särskilt i samband med en administrativ omställning förutsätter en sådan statlig styrning och övervakning som ses som konstitutionellt aningen problematisk i den övergripande bedömningen av hur självstyrelsen enligt 121 § 4 mom. i grundlagen blir genomförd (GrUU 26/2017 rd, s. 21). 

Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av välfärdsområdeslagen och till lagar som har samband med den (RP 2/2024 rd) att den föreslagna regleringen framför allt har betydelse för 19 § 3 mom., 68 § och 121 § 4 mom. i grundlagen (GrUU 14/2024 rd, stycke 3). 

I utlåtandet konstaterades (stycke 9) att utskottet även tidigare (GrUU 13/2024 rd, stycke 4, och GrUU 16/2023 rd, stycke 6) har påpekat att det i förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna står att man vid formuleringen av förslagen till bestämmelser om grundläggande ekonomiska och sociala fri- och rättigheter i den dåvarande regeringsformen fäste särskild uppmärksamhet vid de faktiska möjligheterna att förverkliga dessa rättigheter och försäkrade sig om att förslagen går att tillämpa också när de ekonomiska förhållandena förändras (RP 309/1993 rd, s. 20/I). Utskottet konstaterade att statsrådets mer samordnade styrning enligt regeringspropositionen (s. 14) tar bättre hänsyn till välfärdsområdenas verksamhet och ekonomi som helhet, vilket bidrar till att skapa förutsättningar för att trygga tjänsterna. Avsikten med att de finanspolitiska målen beaktas i styrningen är uttryckligen att stödja välfärdsområdena så att de kan ordna grundläggande tjänster även i framtiden på ett sätt som är hållbart med tanke på de offentliga finanserna. Grundlagsutskottet hade inga kommentarer till regleringens mål ur detta perspektiv. 

I utlåtandet (stycke 10) anges att varje ministerium enligt 68 § 1 mom. i grundlagen inom sitt ansvarsområde ansvarar för beredningen av de ärenden som hör till statsrådet och för att förvaltningen fungerar som sig bör. Bestämmelser om ministeriernas ansvarsområden och om fördelningen av ärenden mellan dem utfärdas enligt 68 § 3 mom. i grundlagen genom lag eller statsrådsförordning. Arbetsfördelningen mellan ministerierna fastställs i reglementet för statsrådet. Bestämmelsen i grundlagen förutsätter dock inte att det i reglementet finns bestämmelser om arbetsfördelningen, utan denna kan även basera sig på andra lagar eller förordningar (RP 1/1998 rd, s. 119). Enligt utskottet (GrUU 1/2016 rd, s. 4) är bestämmelserna om ministerierna i 68 § i grundlagen förenade med ett krav på att de styrnings- och övervakningsåtgärder som ministerierna vidtar gentemot institutionerna ska fastställas så att det inte råder oklarhet eller tolkningsfrihet i fråga om behörighetsgränserna. 

Grundlagsutskottet hänvisade till tidigare utlåtanden om självstyret i välfärdsområdena (styckena 11 och 12, och de utlåtanden som nämns där). Utskottet har uppmärksammat att välfärdsområdenas självstyrelse förblir rätt ytlig på grund av statens styrning, begränsningarna i sättet att ordna uppgifter och den föreslagna finansieringsmodellen. Utskottet har i sina utlåtanden dock upprepat uppfattningen att tryggandet av sociala grundläggande rättigheter särskilt i samband med en administrativ omställning förutsätter en sådan statlig styrning och övervakning som ses som konstitutionellt aningen problematisk i den övergripande bedömningen av hur självstyrelsen enligt 121 § 4 mom. i grundlagen blir genomförd (GrUU 17/2021 rd stycke 27, se GrUU 26/2017 rd, s. 21). Grundlagsutskottet fäste (stycke 13) uppmärksamhet vid ministeriernas befogenheter och konstaterade att det i den aktuella propositionen förblir oklart om finansministeriet redan före den nu föreslagna regleringen har haft hand om de statsstyrningsuppgifter som avses i förslaget. Grundlagsutskottet har brukat understryka att statsrådet i lagstiftningsförfarandet inte kan ställa riksdagens lagstiftningsbehörighet och i grundlagens 74 § avsedda tillsyn över lagförslagens grundlagsenlighet inför fullbordat faktum (GrUU 14/2020 rd, s. 7, GrUU 15/2018 rd, s. 60, GrUU 11/2009 rd, s. 8–9). Utskottet uppmärksammar statsrådet på detta. 

Enligt utlåtandet (stycke 14) är det enligt grundlagsutskottet fråga om betydande utövning av behörighet med avseende på såväl tillräckliga social- och hälsovårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen som regional självstyrelse för välfärdsområdena enligt 121 § 4 mom. i grundlagen. Enligt grundlagsutskottet är det en garanti för självstyrelsen att den har en viss lagstadgad karaktär, vilket är av betydelse med tanke på ordnandet av välfärdsområdenas förvaltning och finansieringen av den (GrUU 17/2021 rd, stycke 34). Grundlagsutskottet anser att grunderna för de uppgifter som avser statlig styrning lämpligen bör föreskrivas genom lag. 

Enligt grundlagsutskottets uppfattning (stycke 15) innebär de föreslagna ändringarna av styrnings- och tillsynsbefogenheterna inte att välfärdsområdenas självstyrande ställning förändras i väsentlig grad. Ändringarna har enligt regeringens proposition (s. 13) och utskottets uppfattning inte heller någon omedelbar inverkan på genomförandet av den lagstadgade finansieringsprincipen, som hör till grunderna för välfärdsområdenas självstyrelse. Grundlagsutskottet anser att också med beaktande av de grundläggande sociala rättigheternas betydelse är bestämmelserna om sådan statlig styrning som är nödvändig för att tillgodose dessa rättigheter på lika villkor inte problematiska med tanke på den regionala självstyrelsen enligt 121 § 4 mom. i grundlagen. 

När det gäller ministeriernas uppgifter konstaterade utskottet (stycke 16) att 11 § i det första lagförslaget i regeringspropositionen föreslås innehålla bestämmelser om övervakning, styrning och laglighetskontroll av välfärdsområdena. Grundlagsutskottet noterar att tillämpningsområdet och gränserna för ministeriernas allmänna styrning i bestämmelsens ordalydelse är tämligen oklara och till viss del överlappande. Enligt regeringens proposition (s. 10) är ett av syftena med propositionen att förenhetliga och förtydliga den statliga styrningen av välfärdsområdena. Utskottet anser att det är motiverat att förtydliga och precisera denna bestämmelse i enlighet med syftet. I sitt utlåtande konstaterade grundlagsutskottet (stycke 17) att det i 13 a § i lagförslag 1 föreslås bestämmelser om ministeriernas förhandlingar med välfärdsområdena. Enligt regeringens proposition (s. 24) samordnar finansministeriet förhandlingarna. Grundlagsutskottet fäster också till denna del uppmärksamhet vid att finansministeriets uppgifter och behörighet inte uttryckligen framgår av den föreslagna regleringen. 

Grundlagsutskottet betonar det allmännas skyldighet enligt 22 § i grundlagen att trygga tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, inklusive tillgodoseendet av de grundläggande sociala rättigheterna enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. Också i den statliga styrningen bör man således ha som mål att de självstyrande välfärdsområdena kan säkerställa att social- och hälsovården för deras invånare genomförs jämlikt i hela landet. Utskottet anser att det vore mer motiverat att de omständigheter som hänför sig till tillgodoseendet av rättigheterna enligt 19 § 3 mom. i grundlagen framgår av bestämmelsen, utöver de ekonomiska och finanspolitiska målen (stycke 19 i utlåtandet). 

Som förändringar som inverkar på välfärdsområdenas självstyrande ställning ska i första hand den föreslagna regleringen av det förebyggande förfarandet för styrning av ekonomin samt ändringar som gäller förfarandet för bedömning av välfärdsområdena bedömas. 

Det föreslagna förebyggande förfarandet för styrning av ekonomin stöder beslutsfattandet i välfärdsområdet genom att det säkerställer att man kan hitta sätt att hantera situationer där välfärdsområdets ekonomiska situation uppenbarligen kommer att försvåras. Propositionen ändrar inte regleringen enligt den gällande lagen av välfärdsområdets ekonomi och grunderna för planeringen av den. Det förebyggande förfarandet för styrning av ekonomin kan enligt förslaget inledas med kriterier som i huvudsak grundar sig på gällande lagstiftning och på beslut av statsrådet och välfärdsområdet som fattats med stöd av den. Välfärdsområdet bör därför fortsätta att i sin ekonomi agera i enlighet med gällande bestämmelser. Det föreslagna förhandlingsförfarandet för förebyggande styrning av ekonomin kan inledas med kriterier som beskriver hur ekonomin äventyras och som välfärdsområdet kan följa i sina egna processer. Genom att det föreslagna förfarandet tillämpas enligt prövning är det möjligt att beakta till exempel faktorer av engångsnatur som påverkar uppfyllandet av kriterierna och som inte har någon bestående inverkan på den ekonomiska situationen och därmed på förmågan att ordna tjänsterna. 

I fråga om den föreslagna 13 b § är det huvudsakligen fråga om informationsstyrning, som inte har förenats med reglering som påverkar välfärdsområdets självstyrande ställning. Det hör till välfärdsområdet självt att vidta de åtgärder som fastställts i förfarandet. Det primära målet för det föreslagna förhandlingsförfarandet är att förebygga att tjänster som tryggas i grundlagen äventyras genom att förhindra att välfärdsområdets ekonomi hamnar i en situation där det inte längre finns några alternativ till att inleda det utvärderingsförfarande som avses i 122 §. De rekommendationer från ministerierna som eventuellt läggs fram i förfarandet föreslås inte heller vara rättsligt bindande för välfärdsområdet, utan de är uttryckligen rekommendationer. Besluten ska välfärdsområdet fatta på grundval av sitt självstyre. I princip innehåller det föreslagna förfarandet alltså inga lagstadgade element som inskränker välfärdsområdets självstyrelse. I sina utlåtanden 17/2021 rd och 14/2024 rd har grundlagsutskottet också behandlat förhandlingarna mellan välfärdsområdet och ministerierna på det sätt som beskrivits ovan och inte betraktat dem som konstitutionellt problematiska med tanke på välfärdsområdenas självstyrande ställning. 

Enligt propositionen ska regleringen av det förebyggande förfarandet för styrning av ekonomin tillämpas på HUS-sammanslutningen och på Helsingfors stads särredovisade uppgifter inom social- och hälsovården samt räddningsväsendet. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt yttrande 17/2021 att social- och hälsovårdsutskottet av orsaker som beror på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen dock måste precisera regleringen och avgränsa styrningen av Helsingfors stad endast till lagstadgade uppgifter och endast till vad som är absolut nödvändigt med tanke på den aktuella reformen av den riksomfattande social- och hälsovården och räddningsväsendet. Det är ändamålsenligt att tillämpa den föreslagna regleringen också på Helsingfors stads särredovisade uppgifter, så att de lagstadgade tjänsterna inom social- och hälsovården samt räddningsväsendet tryggas på lika villkor. Finansieringen av dessa uppgifter i Helsingfors stad bestäms enligt samma grunder som i välfärdsområdena. Med undantag för regleringen av fullmakten att uppta lån är det möjligt att tillämpa kriterierna i den föreslagna paragrafen på Helsingfors stads särredovisade uppgifter. Den föreslagna regleringen bidrar till att garantera grundläggande fri- och rättigheter genom att förebygga en ekonomisk försämring till ett sådant tillstånd som kan äventyra tjänsterna. 

Genom propositionen läggs ett nytt förfarande till regleringshelheten gällande styrningen av välfärdsområden. Vid bedömningen av styrningshelhetens förhållande till välfärdsområdets självstyrelse torde man dock inte kunna konstatera att styrningen ökar avsevärt. Kriterierna för att inleda förfarandet är kopplade till annan ekonomisk reglering och styrprocesser enligt gällande lagstiftning. Den föreslagna regleringen kompletterar uppföljningen av ändringen av fullmakten att uppta lån och villkoren för tilläggsfinansiering samt av de åtgärder som beslutats med anledning av utvärderingsförfarandet. Förfarandet är endast avsett att användas i enskilda situationer om välfärdsområdets ekonomiska situation äventyras, och det utgör inte en del av den regelbundna årliga styrningen. Om målen med regleringen och förfarandet uppfylls är syftet att undvika ett utvärderingsförfarande som innebär ett ingripande i välfärdsområdets självstyrelse. 

När den ekonomiska situationen äventyras är det fråga om huruvida välfärdsområdets statliga finansiering och andra inkomster är tillräckliga i förhållande till kostnaderna för de tjänster som välfärdsområdet ordnar. Den ekonomiska situationen grundar sig på flera faktorer, och om den ekonomiska situationen äventyras påverkas välfärdsområdets möjligheter att ordna tjänster. Syftet med förfarandet är att trygga en hållbar ekonomi i välfärdsområdet som påverkar förmågan att ordna tjänster och därmed trygga de grundläggande sociala rättigheterna. 

En statlig styrningshelhet som är inriktad på välfärdsområdena kan därför inte betraktas som en utvidgning som är oförenlig med självstyret. 

Propositionen ändrar inte ministeriernas behörighet när det gäller styrningen av välfärdsområdena. I enlighet med välfärdsområdeslagen följer finansministeriet allmänt välfärdsområdenas verksamhet och ekonomi och ser till att välfärdsområdenas självstyrelse beaktas vid beredningen av lagstiftning som gäller välfärdsområdena. I statsrådet hör styrningen av ekonomin till finansministeriets styrningsuppgift. Kriterierna för att inleda ett förebyggande förfarande för styrning av ekonomin föreslås vara kopplade till de processer för ekonomisk övervakning, ändring av fullmakten att uppta lån, utvärderingsförfarande och tilläggsfinansiering som hör till finansministeriets uppgifter. Det är därför lämpligt att det förebyggande förfarandet för styrning av ekonomin i enlighet med förslaget genomförs under finansministeriets ledning så att social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet deltar i förfarandet och eventuella rekommendationer till välfärdsområdet samordnas med beaktande av ministeriernas befogenhet att styra välfärdsområdena. 

Förslagen om utvärderingsförfarandet för ett välfärdsområde ändrar inte den grundläggande lösningen för reglering av utvärderingsförfarandet. Utvärderingsförfarandet för ett välfärdsområde kan inledas i enlighet med 122 och 123 § i välfärdsområdeslagen när de ekonomiska förutsättningarna enligt välfärdsområdeslagen uppfylls, och förfarandet ska inledas när social- och hälsovårdsministeriet har tagit initiativ till att inleda utvärderingsförfarandet i enlighet med lagen om ordnande av social- och hälsovård. 

Enligt gällande bestämmelser kan ett utvärderingsförfarande inledas om tilläggsfinansiering har beviljats två gånger under tre räkenskapsperioder. Enligt propositionen kan utvärderingsförfarandet inledas tidigare än enligt den gällande regleringen, det vill säga om välfärdsområdet har beviljats tilläggsfinansiering en gång. Beviljandet av tilläggsfinansiering är i enlighet med 11 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering ett tecken på att de tjänster som välfärdsområdet ansvarar för har äventyrats. Enligt gällande lagstiftning är det dock fortfarande finansministeriet som gör prövningen gällande inledande av ett utvärderingsförfarande. Därför kan man avstå från att inleda förfarandet till exempel i en situation där tilläggsfinansieringen och de villkor som ställts för den kan anses trygga ordnandet av tjänsterna. 

Enligt 122 § i välfärdsområdeslagen lägger utvärderingsgruppen fram ett förslag till åtgärder för att sanera välfärdsområdets ekonomi och trygga förutsättningarna för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster. Det föreslås att det i bestämmelsen också ska föreskrivas om att utvärderingsgruppen också ska behandla ett förslag till inledande av en sådan ändring av välfärdsområdet som avses i 2 kap. 6 § i lagen om indelning i välfärdsområden och landskap. 

Den gällande regleringen förutsätter inte uttryckligen att utvärderingsgruppen behandlar förslaget, även om detta framgår av att finansministeriet i enlighet med gällande lagstiftning på basis av utvärderingsgruppens åtgärdsförslag och välfärdsområdesfullmäktiges beslut beslutar om tillsättande av en områdesindelningsutredare som avses i 8 § lagen om indelning i välfärdsområden och landskap för att utreda en ändring av välfärdsområdet. Inga ändringar föreslås i denna reglering av ändringen av indelningen i välfärdsområden. 

Den skyldighet som ska åläggas utvärderingsgruppen att också behandla inledandet av en ändring av välfärdsområdet ändrar i praktiken inte välfärdsområdets självstyrande ställning jämfört med nuläget. Utvärderingsgruppen har en omfattande utvärderings- och utredningsskyldighet även på grundval av gällande lagstiftning, men också rätt att föreslå sådana åtgärder som den anser nödvändiga. Det har därmed även hittills varit möjligt för utvärderingsgruppen att föreslå en ändring av välfärdsområdet. Enligt 122 § 4 mom. i välfärdsområdeslagen beslutar finansministeriet utifrån utvärderingsgruppens åtgärdsförslag och välfärdsområdesfullmäktiges beslut om tillsättande av en i 8 § i lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap avsedd utredare för att utreda en ändring av välfärdsområdet. Enligt 2 kap. 6 § 3 mom. i lagen om indelning i välfärdsområden och landskap kan en utredning om ett välfärdsområde som varit föremål för det utvärderingsförfarande som avses i 122 § i välfärdsområdeslagen inledas också på förslag av den utvärderingsgrupp som avses i den paragrafen. 

Syftet med den gällande lagstiftningen är att trygga tjänsterna. Enligt den gällande bestämmelsen lägger utvärderingsgruppen fram ett förslag till åtgärder för att sanera välfärdsområdets ekonomi och trygga förutsättningarna för att ordna social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster. Välfärdsområdesfullmäktige ska behandla utvärderingsgruppens åtgärdsförslag och delge finansministeriet sitt beslut om dem för eventuella fortsatta åtgärder. Budgeten och ekonomiplanen ska göras upp så att välfärdsområdesfullmäktiges beslut om åtgärder genomförs. Verksamhetsberättelsen ska innehålla en redogörelse för hur åtgärderna har genomförts och för om de har varit tillräckliga under räkenskapsperioden. Välfärdsområdet ska delge finansministeriet redogörelsen före utgången av juni året efter räkenskapsperioden. Det föreslås att det i regleringen läggs till en skyldighet till mellanrapportering för välfärdsområdet. Enligt förslaget ska åtgärder också rapporteras i samband med delårsrapporter och bokslut samt vid förhandlingar som avses i 13 a §. 

Den utökade rapporteringsskyldigheten förändrar i princip inte välfärdsområdets självstyrande ställning. Välfärdsområdet måste i vilket fall som helst rapportera om sin verksamhet och ekonomi i enlighet med gällande lagstiftning. Dessutom är den förhandling som avses i 13 a § uttryckligen avsedd för situationer där välfärdsområdets situation granskas i sin helhet. 

Enligt propositionen kan behovet av en utredning om ändring av välfärdsområdenas indelning avgöras också utan att ett nytt utvärderingsförfarande inleds i en situation där de åtgärder som lagts fram i det tidigare utvärderingsförfarandet och som har beslutats av välfärdsområdesfullmäktige inte har genomförts och förutsättningarna för utvärderingsförfarandet fortfarande är uppfyllda. Inte heller i detta avseende förändras välfärdsområdets självstyrande ställning i avgörande grad jämfört med nuläget. Välfärdsområdet bestämmer självt vilka åtgärder som ska vidtas. Dessa kan också vara andra än de som utvärderingsgruppen föreslår. En motsvarande reglering infördes i kommunallagen 2021 och ändringen ansågs inte vara problematisk med tanke på det kommunala självstyret. 

Propositionen har indirekta konsekvenser för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna. Det uttryckliga syftet med det föreslagna förebyggande förfarandet för styrning av ekonomin och de ändringar som är förknippade med utvärderingsförfarandet är att bidra till att trygga välfärdsområdenas ekonomi och tjänster, där det direkt handlar om förutsättningarna för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tillgodoses. Dessa effekter uppnås som en följd av de beslut som fattas av välfärdsområdena till följd av förhandlingsförfarandet. Välfärdsområdet beslutar med stöd av självstyret om de åtgärder som behövs. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.