1.2.1  Beredningen av EU-rättsakten

Förordningen om hållbara bränslen för lufttransport

Kommissionen lade fram sitt förslag till förordning om säkerställande av lika villkor för hållbar lufttransport (ReFuelEU Aviation) den 14 juli 2021. Förslaget behandlades genom medbeslutandeförfarandet i rådets förberedande organ och i Europaparlamentet. Förslaget behandlades i rådets luftfartsarbetsgrupp från och med augusti 2021. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén avgav sitt yttrande om förslaget till förordning den 20 oktober 2021. Yttrande av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om förslag till Europaparlamentets och rådetsförordning om säkerställande av lika villkor för hållbar luftfart (2022/C 105/20) Förordningen trädde i kraft den 20 november 2023 och började tillämpas den 1 januari 2024, även om tillämpningen av vissa artiklar som preciseras nedan börjar först den 1 januari 2025. Förordningen är som sådan tillämplig rätt i Finland. Under förhandlingarna samrådde kommunikationsministeriet intensivt med centrala intressentgrupper.  

Riksdagen informerades om förslaget till förordning genom en U-skrivelse U 50/2021 rd. U 50/2021 vp, https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sivut/U_50+2021.aspx Statsrådet stödde åtgärderna på EU-nivå för att öka användningen av förnybara flygbränslen och ansåg det vara viktigt att man som ett resultat av förhandlingarna om 55 %-paketet i sin helhet uppnår det klimatmål om minst 55 procent som uppställts för 2030, och att det också kan överskridas. Under rådets arbete och trepartsförhandlingarna strävade Finland efter att i enlighet med rådets syn främja ambitiösa nivåer på hållbara flygbränslen. Förhandlingarna resulterade inte i den ambitiösa nivå som Finland eftersträvar. Dessutom förespråkade Finland starkt en tillräckligt bred råvarubas som återspeglar Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Bortsett från vissa avgränsningar är det uppnådda resultatet förenligt med Finlands förhandlingsmål. Under förhandlingarna förespråkade Finland temporära befrielser för flygbolagens korta flygningar, och detta mål uppnåddes i förhandlingarna. Förordningen är till denna del förenlig med förhandlingsmålen, eftersom temporära befrielser uppnåddes både i fråga om mindre flygplatser och tankningskravet på korta flygningar.  

Statsrådet ansåg att påföljdsavgifterna för försummelse av skyldigheterna i fråga om förnybara flygbränslen ska vara effektiva och verkningsfulla. Intäkterna från påföljdsavgifter bör främja flygtrafikens övergång till utsläppssnåla bränslen och drivkrafter. Vid överläggningarna var diskussionen om påföljdsavgifter utmanande och rådets rättstjänster gav ett yttrande i ärendet Rådets rättstjänst 8727/22 , genom vilket det bekräftades att det i EU-lagstiftningen kan finnas ett i förordningen inbyggt system med påföljdsavgifter och att medlen styrs till ett visst objekt. Vid överläggningarna strävade Finland efter att nå en icke-bindande formulering om hur påföljdsavgifterna ska styras. Målen för förhandlingarna uppnåddes.  

Infrastrukturförordningen

Kommissionen lade fram ett förslag till förordning om utbyggnad av infrastruktur för alternativa bränslen och om upphävande av direktiv 2014/94/EU (COM (2021) 559 final) den 14 juli 2021. Innan förslaget lades fram hade kommissionen bedömt direktivets 2014/94/EU ( infrastrukturdirektivet ) genomslag och ansåg att direktivet som sådant inte längre lämpar sig som reglering som stöder att de ambitiösa klimatmålen nås och att det var motiverat att uppdatera lagstiftningen. Kommissionens diskussionsunderlag: SWD(2021) 637. ”Evaluation of Directive 2014/94/EU of the European Parliament and of the Council on the deployment of alternative fuels infrastructure.” 

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1804 om utbyggnad av infrastruktur för alternativa drivmedel och om upphävande av direktiv 2014/94/EU ( infrastrukturförordningen ) trädde i kraft den 13 oktober 2023 och tillämpningen inleddes den 13 april 2024. Bestämmelserna som gäller skyldigheter i fråga om elförsörjning till stillastående luftfartyg börjar tillämpas den 31 december 2024 och den 31 december 2029. Infrastrukturförordningen är som sådan tillämplig rätt i medlemsstaterna. Under förhandlingarna samrådde kommunikationsministeriet intensivt med centrala intressentgrupper.  

En U-skrivelse (U 53/2021 rd) om förslaget till förordning och Finlands ståndpunkt lämnades till riksdagen. U-skrivelsen har behandlats i de relevanta sektionerna i systemet för samordning av EU-ärenden innan den överlämnades till riksdagen. Därutöver gjorde Transport- och kommunikationsverket Traficom en nationell konsekvensbedömning av förslagets konsekvenser.  

I U-skrivelse 53/2021 rd ansåg statsrådet att förslaget till förordning om utbyggnad av infrastruktur för alternativa bränslen är en nödvändig åtgärd för att främja infrastrukturen inom hela EU. Statsrådet anser att övergången ska genomföras socialt, ekonomiskt och ekologiskt på ett hållbart, effektivt och kostnadseffektivt sätt med beaktande av aspekter relaterade till förhindrande av förlusten av biologisk mångfald, digitalisering samt en rättvis övergång. Vid sidan av klimateffekterna anser statsrådet att det är viktigt att förslagen mångsidigt ska beakta effekterna för bland annat konkurrensen, statens totalinkomst och Finlands betalningar till EU.  

Statsrådet anser att målsättningarna för distributionen av landström i förslaget är bra. Statsrådet anser i U-skrivelsen att det i fråga om flygtrafiken är viktigt att tillämpningsområdet för kraven inte utsträcks till att omfatta de allra minsta flygplatserna och att landström även i fortsättningen kan produceras med bland annat mobila elgeneratorer vid sidan av fasta enheter på remoteplatserna. Slutresultatet av förhandlingarna var förenligt med Finlands viktigaste mål.  

1.2.2  Beredningen av propositionen

Förordningen om hållbara bränslen för lufttransport

Regeringens proposition har beretts vid kommunikationsministeriet i samarbete med arbets- och näringsministeriet samt Transport- och kommunikationsverket och Energimyndigheten. Beredningen inleddes hösten 2023. I samband med beredningen ordnades ett evenemang med de centrala intressegrupperna. Utkastet till proposition har varit på remiss mellan den 6 mars och den 3 april 2024. 

Infrastrukturförordningen

Regeringens proposition har beretts vid kommunikationsministeriet i samarbete med Transport- och kommunikationsverket också till den del den kompletterar de krav som gäller flygtrafiken som framgår av infrastrukturförordningen. Under beredningen hördes centrala intressegrupper.  

Beredningen inleddes hösten 2023 i samband med ett lagstiftningsprojekt (LVM034:00/2023) som gäller rapporteringskrav i fråga om vägtrafiken enligt infrastrukturförordningen samt allmänna rapporteringskrav, då behovet att reglera det nationella genomförandet av de krav som gäller landströmsförsörjning på flygplatser bedömdes. Enligt den syn som uppstod under beredningen bör det utfärdas nationella bestämmelser om kraven på landströmsförsörjning på flygplatser och det är mest ändamålsenligt att göra det genom ändringar i luftfartslagen (864/2014) som en del av det nu aktuella lagstiftningsprojektet som avses komplettera förordningen om hållbara bränslen för lufttransport.  

Transport- och kommunikationsverket gjorde i samband med beredningen en bedömning av konsekvenserna av de krav som gäller lufttrafik enligt infrastrukturförordningen och av den nationella lagstiftning som kompletterar kraven. I promemorian bedömdes också konsekvenserna av utnyttjandet av det nationella handlingsutrymmet för små flygplatser. 

3.2.1  Nuläget i lagstiftningen

Tillhandahållande av landström till stillastående luftfartyg är inte obligatoriskt enligt gällande nationell lagstiftning, EU-lagstiftning eller internationell lagstiftning. I Finland har föregångaren till infrastrukturförordningen, EU:s infrastrukturdirektiv, verkställts genom lagen om distribution av alternativa trafikbränslen (478/2017). 

Enligt artikel 12 i infrastrukturförordningen åläggs medlemsstaterna att säkerställa elförsörjningen till stillastående luftfartyg på alla flygplatser inom TEN-T-nätet. Detta förutsätter preciserande nationella bestämmelser om vem som ser till att skyldigheten enligt förordningen uppfylls på flygplatsen. Enligt denna proposition föreslås att flygplatsoperatörerna ansvarar för elförsörjningen till stillastående luftfartyg i enlighet med artikel 12 i infrastrukturförordningen.  

Därutöver föreslås att det nationella handlingsutrymme som artikel 12.2 medger för små flygplatser utnyttjas, nämligen att sådana flygplatser inom TEN-T-nätet som har haft färre än 10 000 kommersiella luftfartygsrörelser per år, i genomsnitt under de tre senaste åren, befrias från skyldigheten enligt artikel 12.1 b. Det föreslås att Transport- och kommunikationsverket blir behörig myndighet. Enligt propositionen lämpar sig luftfartslagens nuvarande påföljdssystem för försummelser av skyldigheterna enligt infrastrukturförordningen och den föreslagna lagen. 

Genom luftfartslagen regleras luftfarten i Finland och på finländska luftfartyg utanför Finland. I lagen föreskrivs det bland annat om säkerhets- och behörighetskrav som gäller luftfartyg och deras personal samt den markpersonal som betjänar luftfarten, om tillstånd och register för luftfart, marktjänster på flygplatser, flygplatser och markutrustning samt påföljdspraxis. Enligt 3 § i luftfartslagen är Transport- och kommunikationsverket behörig luftfartsmyndighet i Finland. I 8 kap. i luftfartslagen föreskrivs det om marktjänster på flygplatser.  

I 14 kap. i luftfartslagen finns bestämmelser om de åtgärder som Transport- och kommunikationsverket ska vidta, om det finns behov av att ingripa i ett tillstånd eller godkännande som beviljats en person eller organisation antingen på grund av överträdelser eller på grund av att innehavaren av tillståndet eller godkännandet inte längre uppfyller förutsättningarna för erhållande av tillstånd.  

Infrastrukturförordningen förutsätter inga nationella bestämmelser om påföljder för försummelse av de skyldigheter som åläggs med stöd av den, men för att säkerställa ett effektivt nationellt genomförande av förordningen och för att principen om lojalt samarbete ska uppfyllas är det nödvändigt att följa upp de administrativa påföljder genom vilka rättsläget kan ändras så att det blir lagenligt. Enligt propositionen förutsätter detta emellertid inga ändringar i den gällande luftfartslagen, eftersom det i 14 kap. i luftfartslagen föreskrivs om administrativa påföljder som gäller tillstånd, anmälningar och godkännanden och bestämmelserna i kapitlet i fråga vid behov delvis också blir tillämpliga på försummelse av skyldigheterna att tillhandahålla landström enligt artikel 12 i infrastrukturförordningen.  

I 146 § i gällande luftfartslag definieras de organisationer till vilka de åtgärder som avses i 147–149 § i luftfartslagen kan riktas. Transport- och kommunikationsverket kan i enlighet med 146 § 1 mom. 8 punkten vid behov vidta åtgärder som avses i 147–149 §, om det är fråga om en flygplatsoperatör. 

Av 147 § 1 mom. i luftfartslagen framgår att om innehavaren av ett tillstånd som beviljats en organisation eller den som bedriver anmälningspliktig verksamhet inte iakttar villkoren för ett godkännande enligt luftfartslagen eller andra bestämmelser och föreskrifter som gäller den verksamhet som tillståndet eller anmälan avser, kan den som bedriver verksamhet likaså ges en anmärkning eller varning. Enligt regeringens proposition till riksdagen med förslag till luftfartslag och lag om ändring av 14 § i sjöräddningslagen (RP 79/2014 rd) bestäms det i 147 § 1 mom. om påföljderna för en organisation vid sådana lindriga förseelser beträffande villkoren för godkännande eller bestämmelserna om verksamheten som inte leder till att tillståndet eller godkännandet ändras, begränsas eller återkallas. Det föreslås att till innehavare av ett sådant tillstånd eller godkännande kan ges en anmärkning eller varning. I 147 § 2 mom. i gällande luftfartslag föreskrivs det om förhållandet mellan anmärkning och varning.  

Av 148 § i luftfartslagen framgår att Transport- och kommunikationsverket kan ändra eller begränsa ett tillstånd enligt luftfartslagen som beviljats en organisation, återkalla tillståndet eller temporärt förbjuda den verksamhet som tillståndet avser i enlighet med 148 § 1 mom. 2-4 punkten, om förutsättningar för beviljande av tillståndet inte längre finns och fel eller brister i förutsättningarna inte rättas inom utsatt tid, tillståndshavaren i väsentlig grad låter bli att iaktta tillståndsvillkoren eller andra bestämmelser och föreskrifter som gäller den verksamhet som tillståndet avser, eller tillståndshavaren trots anmärkning eller varning fortsätter verksamheten i strid med tillståndsvillkoren eller fortsätter att bryta mot andra föreskrifter som gäller verksamheten.  

I enlighet med 148 § 3 mom. 3–4 punkten kan Transport- och kommunikationsverket därutöver tills vidare eller för viss tid förbjuda en verksamhet för vilken det enligt denna lag eller en i denna lag angiven EU-förordning inte behövs tillstånd men för vilken en anmälan måste göras och verksamhetsutövaren i väsentlig grad låter bli att iaktta de bestämmelser och föreskrifter som gäller den verksamhet som anmälan avser eller verksamhetsutövaren trots anmärkning eller varning fortsätter att bryta mot de bestämmelser och föreskrifter som gäller den verksamhet som anmälan avser.  

Enligt 151 § i luftfartslagen kan Transport- och kommunikationsverket förena ett åläggande eller förbud som det har meddelat med stöd av denna lag eller en förordning av Europeiska unionen med vite eller hot om tvångsutförande eller hot om avbrytande på det sätt som föreskrivs i viteslagen (1113/1990). 

Av 181 § 1 mom. i luftfartslagen framgår att beslut som gäller återkallande eller begränsning av tillstånd, bevis, godkännande, utseende och medicinsk lämplighet samt ålägganden och förbud som Transport- och kommunikationsverket har meddelat med stöd av Europeiska unionens förordningar får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen.  

Bestämmelser om myndigheters rätt att få information och utföra inspektioner finns i 153 § i luftfartslagen. Av 153 § 1 mom. 4 punkten framgår att de som bedriver luftfartsverksamhet, till den del de förfogar över eller har tillgång till informationen, på begäran av Transport- och kommunikationsverket trots sekretessbestämmelserna för tillsynen över luftfartsverksamheten eller undersökning av undantagssituationer inom luftfarten ska lämna verket uppgifter om verksamhetsutövarens verksamhet, ekonomi och försäkringar. Enligt 153 § 4 mom. har Transport- och kommunikationsverket rätt att för utförandet av de uppgifter som avses i luftfartslagen och för tillsynen över efterlevnaden av lagen och Europeiska unionens förordningar 1) få tillträde till luftfartyg och andra platser där luftfartsverksamhet bedrivs, dock inte till utrymmen som används för boende av permanent natur, och 2) även i övrigt granska verksamheten hos dem som bedriver luftfartsverksamhet. 

Flygplatsoperatören ska ha ett tillstånd och ett intyg över godkännande som beviljats av Transport- och kommunikationsverket, vilket innebär att bestämmelserna om administrativa påföljder samt ändringssökande och tillsyn i 14 kap. i gällande lag är tillämpliga när en flygplatsoperatör som är skyldig att säkerställa extern eltillförsel bryter mot sin skyldighet.  

3.2.2  Nuläget i praktiken

I Finland finns två flygplatser i TEN-T:s stomnät (Helsingfors-Vanda och Åbo) och 18 flygplatser i TEN-T:s övergripande nät (Enontekis, Ivalo, Joensuu, Jyväskylä, Kajana, Kemi, Kittilä, Karleby-Jakobstad, Kuopio, Kuusamo, Villmanstrand, Mariehamn, Uleåborg, Björneborg, Rovaniemi, Nyslott, Tammerfors och Vasa) således sammanlagt 20 flygplatser i TEN-T-nätet. Med undantag för de kommunalt ägda flygplatserna Enontekis och Villmanstrand ägs och drivs alla flygplatser av Finavia Abp som ägs av finska staten. I Finland finns det också flygplatser utanför TEN-T-nätet på vilka infrastrukturförordningen inte tillämpas. 

Således gäller kraven på elförsörjning enligt artikel 12.1 i infrastrukturförordningen i Finland i regel sammanlagt 20 flygplatser, av vilka 19 är belägna på fastlandet. Det krav som gäller Mariehamns flygplats hör med stöd av 18 § 10 punkten i självstyrelselagen (1144/1991) till landskapets lagstiftningsbehörighet. 

Brygganslutna uppställningsplatser

Av flygplatserna i TEN-T-nätet på fastlandet finns det passagerarbryggor endast på flygplatserna Helsingfors-Vanda, Uleåborg och Rovaniemi. På dessa tre flygplatser har de brygganslutna uppställningsplatserna integrerade system för landström, så att de tillhandahåller landström direkt från elnätet, och därmed uppfylls skyldigheten enligt artikel 12.1 a i infrastrukturförordningen i nuläget. På de flygplatser som Finavia driver svarar Finavia för försörjningssystemen för elenergi på de brygganslutna uppställningsplatserna och underhållet av dem och marktjänstbolaget svarar för att elförsörjningen kopplas till stillastående luftfartyg. 

På Villmanstrands flygplats som ägs av Villmanstrands stad finns inga brygganslutna uppställningsplatser. Det finns inte heller någon passagerarbrygga på Enontekis flygplats som drivs av Enontekis kommun. 

Remoteplatser

Det finns remoteplatser för flygplan utan passagerarbryggor på alla flygplatser som hör till TEN-T-nätet på fastlandet. Dessa remoteplatser har ingen fast landströmsförsörjning, utan elektriciteten tillhandahålls med mobila landströmsaggregat. Dessa aggregat har antingen ett dieselaggregat som producerar ström eller en flexibel kabel som kopplas till flygplatsens elnät. På Finavias flygplatser finns det i normala fall tillräckligt med mobila landströmsaggregat som är anslutna till nätström för uppskattningsvis 80–90 procent av remoteplatserna. Dessutom finns det dieselgeneratorer tillgängliga för cirka 50 procent av remoteplatserna. De mobila aggregaten ägs oftast av ett marktjänstföretag, i vissa fall också av flygplatsoperatören.  

I det nationella distributionsinfrastrukturprogrammet (2017) har det bedömts att det inte finns ekonomiska grunder för att installera fasta system för landström på de allra minsta flygplatserna. 

På alla flygplatser i Norra Finland som drivs av Finavia (Ivalo, Kittilä, Rovaniemi, Kuusamo) används i nuläget icke-fossila, förnybara bränslen i dieselgeneratorer. Också på Finavias andra flygplatser kommer man i fråga om dieselgeneratorer att övergå till icke-fossila bränslen före 2025. På Helsingfors-Vanda flygplats blev icke-fossila bränslen tillgängliga vid ingången av 2024. På Finavias flygplatser används luftfartygets egna hjälpkraftaggregat särskilt under högsäsong och rusningstoppar, eftersom det inte finns tillräckligt med mobila elförsörjningsaggregat för alla flygplan eller när det på grund av kylan är nödvändigt att hjälpkraftaggregat används för att upprätthålla flygplanets funktionsduglighet. För närvarande räcker således den externa elförsörjningen inte till för alla stillastående luftfartyg vid alla tidpunkter på Finavias flygplatser. 

På Villmanstrands flygplats används ett mobilt kraftaggregat som använder icke-fossila bränslen. På Villmanstrands flygplats finns dessutom kraftströmsskåp för elförsörjning för småflygplan. På remoteplatserna använder flygplanen vid behov sitt eget hjälpkraftaggregat eller beställer ett markaggregat. Det är inte känt om den externa elförsörjningen på Villmanstrands flygplats räcker till för alla stillastående luftfartyg i varje situation.  

På Enontekis flygplats används fyra remoteplatser. På Enontekis flygplats används två dieseldrivna generatorer, av vilka den ena ägs av flygplatsoperatören och den andra av marktjänstföretaget. På Enontekis flygplats använder flygplanen på vintern systematiskt sitt eget hjälpkraftaggregat för att förhindra frysning till följd av mycket låga temperaturer. På flygplatsen finns utöver elförsörjningsgeneratorn tillgängligt ett förbränningsmotordrivet värmeaggregat. 

Skyldigheten enligt artikel 12.1 b i infrastrukturförordningen uppfylls inte för närvarande på alla flygplatser i TEN-T-nätet på fastlandet i alla situationer, såsom i rusningssituationer och i mycket kallt väder. Enligt Finavia räcker elförsörjningen på flygplatserna i Lappland inte till för alla stillastående luftfartyg under högsäsong, eftersom det inte finns plats för alla luftfartyg på stationsplattan. På de flesta flygplatser uppfylls skyldigheten emellertid redan för närvarande i situationer med normal drift, och planerna på att öka användningen av fossilfritt bränsle i dieselgeneratorer stärker detta. 

Genomsnittligt antal kommersiella luftfartygsrörelser

Den största trafikvolymen av flygplatserna på fastlandet i det finländska TEN-T-nätet har Helsingfors-Vanda flygplats, där medelvärdet av de kommersiella luftfartygsrörelserna 2017–2019 var cirka 180 000. De följande största genomsnittliga antalen kommersiella luftfartygsrörelser under 2017–2019 hade Uleåborgs flygplats, cirka 9 500, och Åbo flygplats, cirka 8 000. På övriga flygplatser på fastlandet låg det genomsnittliga antalet kommersiella luftfartygsrörelser under 6 000 åren 2017–2019. Som jämförelsetidpunkt valdes åren 2017–2019, eftersom antalet kommersiella luftfartygsrörelser minskade betydligt åren 2020–2022 jämfört med det förväntade antalet.  

Enligt Eurocontrols prognos skulle Uleåborgs flygplats utöver Helsingfors-Vanda flygplats kunna överstiga 10 000 kommersiella luftfartygsrörelser 2029. Antalet luftfartygsrörelser på Åbo flygplats skulle också kunna öka till närmare 10 000. EUROCONTROL Forecast Update 2023-2029, EUROCONTROL 7-YEAR FORECAST 2023-2029: Detailed Forecasts, 2023, fliken IFR Movements; https://www.eurocontrol.int/publication/eurocontrol-forecast-update-2023-2029 Enligt Finavias bedömning skulle också Rovaniemi flygplats kunna överskrida 10 000 kommersiella luftfartygsrörelser 2030. Ökningen i Rovaniemi beror på den tilltagande semestertrafiken som koncentreras till vintern.  

I nuläget överskrider således endast Helsingfors-Vanda flygplats den gräns på 10 000 luftfartygsrörelser som avses i artikel 12.2 i infrastrukturförordningen. Antalet luftfartygsrörelser på flygplatserna i Uleåborg och Åbo närmar sig gränsen. Genom att det nationella handlingsutrymme som förordningen möjliggör utnyttjas befrias således största delen av flygplatserna i Finlands TEN-T-nät från skyldigheten att tillhandahålla extern elförsörjning till stillastående luftfartyg. 

4.2.1  Nationell reglering som kompletterar förordningen om hållbara bränslen för lufttransport

Konsekvensbedömningarna i detta underavsnitt gäller nationell reglering som kompletterar och preciserar förordningen om hållbara bränslen för lufttransport. Konsekvenserna av aktörernas skyldigheter som framgår av förordningen bedöms inte i detta sammanhang, eftersom förordningen är direkt tillämplig rätt.  

Ekonomiska konsekvenser

De bestämmelser som kompletterar förordningen om hållbara bränslen för lufttransport har inga konsekvenser för hushållen eller företagen. Genom nationell reglering säkerställs att förordningen genomförs effektivt i Finland.  

Konsekvenser för miljön och klimatet

De bestämmelser som kompletterar förordningen om hållbara bränslen för lufttransport har inga konsekvenser för miljön eller klimatet. Genom nationell reglering säkerställs att förordningen genomförs effektivt i Finland.  

Konsekvenser för den militära luftfarten

Propositionen bedöms inte ha några konsekvenser för den militära luftfarten, eftersom förordningen om hållbara bränslen för lufttransport inte tillämpas på militära luftfartyg.  

Konsekvenser för myndigheterna

Det nationella genomförandet av förordningen om hållbara bränslen för lufttransport kommer att öka uppgifterna för såväl Transport- och kommunikationsverket som Energimyndigheten. Transport- och kommunikationsverket föreslås bli tillsynsmyndighet i ärenden som gäller rättigheter och skyldigheter för luftfartygsoperatörer och unionsflygplatsens ledningsenheter. Energimyndigheten föreslås bli den i förordningen avsedda behöriga myndighet när det är fråga om tillsyn över de skyldigheter som gäller flygbränsleleverantörer.  

De myndighetsförpliktelser som ingår i förordningen medför administrativa uppgifter och kostnader för Transport- och kommunikationsverket, vilka påverkar verkets arbetsmängd och möjligheter att agera inom ramen för sina resurser och sköta de uppgifter som anvisats verket. Förordningens konsekvenser har således bedömts i förhållande till de föreslagna myndighetsuppgifterna, nya förfaranden, verksamhetsprocesser som ska utvecklas samt behörighetsförhållanden. Om Finland beslutar att utvidga förordningens tillämpningsområde, kommer det att påverka den uppskattade arbetsmängden. Den viktigaste frågan är om Finavia Abp kommer att rapportera centraliserat eller per flygplats. Dessutom kan arbetsmängden öka när det är fråga om tolkning av genomförandet av skyldigheterna. En utvidgning av tillämpningsområdet kommer således i viss mån att öka arbetet för myndigheterna. 

Det uppskattade permanenta behovet av tilläggsresurser för att säkerställa att förordningen genomförs och efterlevs effektivt är ett (1) årsverke (specialsakkunnig) från och med 2024. Unionsdatabasen och befintliga processer kan eventuellt utnyttjas för uppgiften. Informationssystemets användning, omfattning och lämplighet vid det nationella genomförandet kräver ytterligare utredning och det är möjligt att detta kommer att medföra informationssystemskostnader. Sådana eventuella investeringskostnader bedöms inte överstiga 120 000 euro. Om det inte finns tillgång till något system på EU-nivå, måste man bereda sig på större investerings- och driftskostnader i fråga om det egna nationella informationssystemet. Transport- och kommunikationsverkets resursbehov kommer att täckas genom omfördelning av befintliga anslag och prioritering av uppgifter. 

Regeringens proposition påverkar Energimyndighetens uppgifter. Energimyndigheten bedömer att behovet av tilläggsresurser för de nya uppgifter som följer av ändringen av lagen om distributionsskyldighet är 0,5–1 årsverke. De nya uppgifterna avviker inte i någon större utsträckning från uppgifterna enligt gällande lag om distributionsskyldighet i fråga om beräkningen av fullgörandet av distributionsskyldigheten samt behandlingen och rapporteringen av anmälningar i anslutning till distributionsskyldigheten. Unionsdatabasen för biodrivmedel UDB orsakar osäkerhet i bedömningen, eftersom Energimyndigheten endast har liten erfarenhet av användningen av systemet. Om uppgifterna i anslutning till Finlands nationella hållbarhetssystem och de uppgifter som hänför sig till bränsleleverantörernas årliga rapportering i UDB visar sig vara arbetskrävande, är bedömningen närmare ett (1) årsverke. Hittills har det varit mycket arbetskrävande och besvärligt att införa systemet. 

Bränsleleverantörerna ska påvisa hållbarheten hos flygbränslet, och för detta behöver de antingen ett nationellt hållbarhetssystem som Energimyndigheten har godkänt eller ett frivilligt system som EU har godkänt. Om alla fem bränsleleverantörer ansöker om ett hållbarhetssystem hos Energimyndigheten, behövs utöver 0,5–1 årsverke dessutom 0,6 årsverken av engångsnatur för behandlingen av ansökningar om godkännande. Man kommer sannolikt att ansöka om tilläggsresurser för kommande uppgifter senare tillsammans med andra uppgifter som hänför sig till hållbarhetshelheten.  

Det föreslås att verkställigheten av påföljdsavgifter och felavgifter som ska påföras med stöd av lagen om distributionsskyldighet överförs till Rättsregistercentralen.  

Antalet flygbränsleleverantörer baserar sig på kommunikationsministeriets bedömning av de nuvarande aktörerna. 

Rättsregistercentralen föreslås sörja för verkställigheten av beslut om påföljdsavgifter för flygbränsleleverantörer, luftfartygsoperatörer och unionsflygplatsernas ledningsenheter. Eftersom det inte finns många aktörer i Finland medför verkställigheten av påföljdsavgifterna extra arbete i liten utsträckning för Rättsregistercentralen. Eftersom det årligen uppkommer motsvarande påföljdsavgifter till små belopp inom olika förvaltningsområden, syns deras sammanlagda konsekvenser och den ökade totala arbetsmängden med fördröjning i Rättsregistercentralens arbetsmängd, och ett eventuellt behov av tilläggsresurser kommer att preciseras först senare. Verkställigheten av påföljdsavgifter inom olika förvaltningsområden är en permanent uppgift och Rättsregistercentralens behov av tilläggsanslag för att täcka det extra arbete som påföljdsavgifterna medför behandlas i de årliga ram- och budgetförfarandena. 

Därutöver ska Rättsregistercentralen svara för verkställigheten av de nuvarande påföljdsavgifterna och felavgifterna enligt lagen om distributionsskyldighet. Med stöd av lagen om distributionsskyldighet har det tills vidare utfärdats väldigt få ovan nämnda felavgifter och påföljdsavgifter.  

Konsekvenser för statsfinanserna

Transport- och kommunikationsverkets omkostnader har budgeterats under moment 31.01.02. i statsbudgeten. Transport- och kommunikationsverket bedömer att de myndighetsuppgifter som följer av förordningen om hållbara bränslen för lufttransport kommer att kräva ett (1) årsverke. Det här förutsätter ett anslag på 130 000 euro till verket. Därutöver förutsätter de nya uppgifterna informationssystemskostnader på högst 120 000 euro. Transport- och kommunikationsverkets resursbehov kommer att täckas genom omfördelning av befintliga anslag och prioritering av uppgifter. Propositionen har således inga konsekvenser för statsfinanserna..  

Energimyndighetens omkostnader har budgeterats under moment 32.01.09. i statsbudgeten. Energimyndigheten bedömer att man för de myndighetsuppgifter som följer av förordningen om hållbara bränslen för lufttransport behöver reservera ca 0,5–1 årsverke samt en engångspost på 0,6 årsverken. Detta innebär ett anslag på 40 000–80 000 euro samt en engångspost på 48 000 euro. Man kommer sannolikt att ansöka om tilläggsresurser för kommande uppgifter senare tillsammans med andra uppgifter som hänför sig till hållbarhetshelheten.  

Avsikten är att lagändringarna i denna regeringsproposition på grund av EU-lagstiftningen ska träda i kraft senast den 1 oktober 2024, vilket innebär att denna regeringsproposition inte kan behandlas i samband med budgetpropositionen för 2025 eller senare tilläggsbudgetpropositioner. 

Enligt förordningen om hållbara bränslen för lufttransport förutsätts det att medlemsstaterna strävar efter att säkerställa att intäkterna från påföljdsavgifter eller motsvarande penningvärde används på det sätt som föreskrivs i förordningen. 

4.2.2  Konsekvenser av de förslag som gäller elförsörjning till stillastående luftfartyg

Ekonomiska konsekvenser

Skyldigheten enligt det föreslagna 93 § 1 mom. för flygplatsoperatörer inom TEN-T-nätet att svara för att det på flygplatserna säkerställs elförsörjning till stillastående luftfartyg i enlighet med artikel 12 i infrastrukturförordningen medför som helhet inga betydande merkostnader för flygplatsoperatörerna eller indirekt för andra aktörer inom luftfartsbranschen.  

Alla de nuvarande brygganslutna uppställningsplatserna på flygplatserna i TEN-T-nätet i Finland har redan extern elförsörjning som kan anslutas till elnätet och som uppfyller skyldigheten enligt artikel 12.1 i infrastrukturförordningen. 

Genom det föreslagna 93 § 2 mom. börjar man utnyttja det nationella handlingsutrymme som artikel 12.2 i förordningen medger så, att små flygplatser i TEN-T-nätet befrias från skyldigheten enligt artikel 12.1 b i infrastrukturförordningen att tillhandahålla elförsörjning på remoteplatser för luftfartyg. I nuläget överskrider endast Helsingfors-Vanda flygplats den gräns på 10 000 luftfartygsrörelser som avses i artikel 12.2 i förordningen. Eventuella tilläggsinvesteringar kommer således endast att rikta sig till Finavia i egenskap av flygplatsoperatör för Helsingfors-Vanda flygplats och inte till kommunala flygplatsbolag.  

Konsekvenser för miljön och klimatet

Det förslag som ingår i regeringens proposition (93 § 1 mom.) att ålägga flygplatsoperatören att säkerställa elförsörjningen till stillastående luftfartyg i enlighet med artikel 12 i infrastrukturförordningen har inga direkta konsekvenser för miljön och klimatet. Förslaget effektiviserar emellertid det nationella genomförandet av infrastrukturförordningen och därmed också de positiva konsekvenser för miljön och klimatet som förordningen bedöms ge upphov till. 

Förslaget att befria små flygplatser från skyldigheten att tillhandahålla landström på remoteplatser för luftfartyg (93 § 2 mom.) har inte heller några betydande konsekvenser för miljön och klimatet, eftersom användningen av hjälpkraftaggregat för flygplan endast bedöms förorsaka en liten del av luftfartens sammanlagda konsekvenser för miljön och klimatet.  

Med hjälpkraftaggregat i luftfartyg kan man producera den el som luftfartygets system behöver när flygplansmotorerna inte är i funktion, till exempel under markdrift. Tack vare den externa elförsörjningen kan man minska användningen av hjälpkraftaggregat för stillastående luftfartyg. Hjälpkraftaggregaten i flygplan använder i allmänhet fossilt bränsle, fotogen, som orsakar växthusgasutsläpp och lokala utsläpp som påverkar luftkvaliteten på flygplatsen samt buller. Om den el som tillhandahålls på brygganslutna uppställningsplatser eller remoteplatser kommer direkt från elnätet, minskar de ovannämnda negativa konsekvenserna för miljön och klimatet. Om den el som tillhandahålls på remoteplatserna däremot produceras med hjälp av landströmsaggregat som använder icke-fossila bränslen, uppstår det ytterligare lokala utsläpp som påverkar luftkvaliteten och buller, men användningen av fossila energikällor minskar emellertid och därmed även växthusgasutsläppen. 

Hjälpkraftaggregaten står emellertid endast för en liten del av de totala koldioxidutsläppen från flygtrafiken. Hjälpkraftaggregatens bränsleförbrukning har beräknats utgöra cirka 1 procent av den totala bränsleförbrukningen inom flygtrafiken beroende på flygplansmodell. Användningen av hjälpkraftaggregat anses inte heller ha någon betydande inverkan på flygplanens totala koldioxidutsläpp. Enligt kommissionens konsekvensbedömning var andelen globalt cirka 1 procent 2018. Strömkällan är av stor betydelse när det gäller att uppnå utsläppsminskningar. Enligt Finavias bedömning uppgick koldioxidutsläppen från hjälpkraftaggregat på alla dess flygplatser till cirka 18 000 ton 2022. Av detta utgör utsläppen från flygplatserna i Helsingfors-Vanda, Uleåborg och Rovaniemi 16 600 ton. I Finland utgör det här cirka 1 procent av koldioxidutsläppen från flygfotogen, nämligen fotogen, som sålts för utrikestrafik eller 15 procent av koldioxidutsläppen från inrikes flygtrafiken 2022. 

Den externa elförsörjningen från elnätet minskar avsevärt lokala utsläpp som påverkar luftkvaliteten och minskar på så vis också de skadliga hälsoeffekter som utsläppen orsakar på flygplatsen. Utsläppen av kolväte, kolmonoxid, kväveoxid och partikelutsläpp från såväl hjälpkraftaggregat som dieselgeneratorer närmar sig nivåerna för utsläpp från fordon med höga utsläpp. Många små flygplatser är emellertid belägna i glesbygden, och en omfattande exponering för lokala utsläpp och buller från hjälpkraftaggregat och dieselgeneratorer begränsas ofta till flygplatsområdet. 

Extern elförsörjning från elnätet i stället för användning av hjälpkraftaggregat eller dieselgeneratorer minskar också bullernivåerna på flygplatserna åtminstone i närheten av flygplan. När man undersöker ljudnivån från hjälpkraftaggregat på flygplatsen som en del av den totala ljudnivån, är hjälpkraftaggregatens inverkan på ljudnivån på flygplatsen emellertid liten. 

Med stöd av vad som anförts ovan har den i det föreslagna 93 § 2 mom. avsedda befrielsen för små flygplatser från skyldigheten att säkerställa elförsörjning till stillastående luftfartyg vid alla remoteplatser på det hela taget endast obetydliga konsekvenser för miljön och klimatet. 

Konsekvenser för den militära luftfarten

Propositionen bedöms inte ha några konsekvenser för den militära luftfarten, eftersom skyldigheten att säkerställa elförsörjning har begränsats till sådana remoteplatser för luftfartyg som används vid kommersiella lufttransporter. 

Konsekvenser för myndigheterna

Tillsynen över skyldigheten enligt den föreslagna 93 § i luftfartslagen är en ny uppgift för Transport- och kommunikationsverket, och för att den ska kunna skötas på behörigt sätt bör ca ett (1) årsverke reserveras enligt Transport- och kommunikationsverkets bedömning. Om små flygplatser, där det genomsnittliga antalet kommersiella luftfartygsrörelser under tre år understiger 10 000 i enlighet med propositionen befrias från skyldigheten att säkerställa elförsörjning till remoteplatser för luftfartyg, minskar de myndighetsuppgifter i anslutning till övervakning och tillsyn som hänför sig till dessa flygplatser.  

Konsekvenser för statsfinanserna

Transport- och kommunikationsverkets omkostnader har budgeterats under moment 31.01.02. i statsbudgeten. Enligt Transport- och kommunikationsverkets bedömning bör det reserveras cirka ett (1) årsverke för tillsynen över att den skyldighet som föreslås i 93 § i luftfartslagen fullgörs. Det här förutsätter ett anslag på 130 000 euro till verket. Transport- och kommunikationsverkets resursbehov kommer att täckas genom omfördelning av befintliga anslag och prioritering av uppgifter. 

5.1.1  Reglering som kompletterar förordningen om hållbara bränslen för lufttransport

Lagstiftningsalternativ

Förordningen om hållbara bränslen för lufttransport förutsätter kompletterande nationell lagstiftning. Den nationella reglering som kompletterar förordningen kan genomföras antingen genom en ny lag eller genom att ny nationell reglering tas in i en befintlig eller befintliga författningar.  

I Finland finns det inga nationella författningar där regleringen helt eller nästan helt skulle motsvara den nationella reglering som förordningen förutsätter. Nationellt finns det emellertid författningar som har beröringspunkter med föremålet för den föreslagna regleringen. De bestämmelser som ska införas genom förordningen gäller luftfart och tillhandahållande av bränslen, i fråga om vilka det redan finns nationella allmänna lagar. Förordningen lämnar inget nämnvärt nationellt handlingsutrymme för lagstiftaren, varvid man i stället för en ny lag kommer att ta in nationella kompletterande bestämmelser enligt propositionen i gällande allmänna lagar inom branschen (luftfartslagen och lagen om distributionsskyldighet). 

Luftfartslagen är en allmän lag som ska iakttas vid luftfart i Finland. Luftfartslagen innehåller omfattande bestämmelser om luftfartens olika delområden, såsom flygverksamhet, luftfartyg, flygplatser och luftrumsplanering samt myndighetsuppgifter och påföljder i anslutning till dem. Luftfartslagen innehåller redan nu bestämmelser om tillstånds- och tillsynsmyndighetens uppgifter i fråga om aktörer inom luftfarten. Därför föreslås att bestämmelser om utseende av tillsynsmyndighet, uppgifter och påföljdssystem som förutsätts i förordningen om hållbara bränslen för lufttransport tas in i luftfartslagen. Då kommer förordningens bestämmelser om unionsflygplatsens ledningsenheter och luftfartygsoperatörer att finnas i samma författning. För det här talar också att Transport- och kommunikationsverket är nationell luftfartsmyndighet i Finland. I fråga om fullgörandet av luftfartygsoperatörers och unionsflygplatsers ledningsenheters rättigheter och skyldigheter ska Transport- och kommunikationsverket utses till tillstånds- och tillsynsmyndighet. 

Syftet med lagen om distributionsskyldighet är att främja användningen av förnybara drivmedel för att motorbensin, dieselolja och naturgas ska kunna ersättas i trafiken. I lagen föreskrivs det särskilt om distributionsskyldigheten, enligt vilken drivmedelsdistributörer är skyldiga att årligen leverera en viss minimiandel förnybara bränslen till konsumtion. I lagen föreskrivs det också om myndighetsuppgifter och påföljdssystem. Den allmänna styrningen, uppföljningen och utvecklingen av verksamhet enligt lagen om distributionsskyldighet ankommer på arbets- och näringsministeriets uppgifter. Energimyndigheten är tillsynsmyndighet när det gäller efterlevnaden av lagen om distributionsskyldighet och bestämmelser som utfärdats med stöd av den samt sörjer för verkställigheten av lagen.  

Det är möjligt att i lagen om distributionsskyldighet ta in bestämmelser om flygbränsleleverantörer som ingår i förordningen om hållbara drivmedel för lufttransport, eftersom bestämmelserna om flygbränsleleverantörer anknyter mycket nära till de bestämmelser som redan finns i lagen om distributionsskyldighet i fråga om bränsledistributörer inom vägtrafiken. De aktörer som omfattas av lagen om distributionsskyldighet är dessutom i praktiken delvis desamma som de flygbränsleleverantörer som avses i förordningen. Att i lagen om distributionsskyldighet ta in bestämmelser som kompletterar förordningen om hållbara drivmedel för lufttransport motiveras också av att Energimyndigheten enligt förordningen ska utses som behörig myndighet i fråga om de rättigheter och skyldigheter som gäller bränsleleverantörer eftersom den redan sköter motsvarande uppgifter.  

Det är emellertid i viss mån utmanande att i lagen om distributionsskyldighet ta in nationella bestämmelser om flygbränsleleverantörer som ingår i förordningen om hållbara drivmedel för lufttransport, eftersom syftet med den gällande lagen om distributionsskyldighet inte är att främja användningen av hållbara flygbränslen för lufttransport. Därför förutsätter införandet av bestämmelserna i lagen om distributionsskyldighet att syftet med den lagen utvidgas så att det också omfattar genomförandet av ovannämnda förordning till den del det är fråga om myndighetsuppgifter som följer av skyldigheter och rättigheter för flygbränsleleverantörer och om ett påföljdssystem för flygbränsleleverantörer. 

Nationell utvidgning av definitionen av unionsflygplats

Enligt artikel 2 i förordningen om hållbara flygbränslen för lufttransport får en medlemsstat, efter samråd med flygplatsoperatören, besluta att en flygplats som inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 3.1 och som är belägen på dess territorium ska behandlas som en unionsflygplats vid tillämpningen av denna förordning, förutsatt att flygplatsen fullgör skyldigheten enligt artikel 6.1. Flygplatsoperatören ska således vidta alla nödvändiga åtgärder för att underlätta luftfartygsoperatörernas tillgång till flygbränslen som innehåller minimiandelar av hållbara flygbränslen. Medlemsstaterna har getts möjlighet att som unionsflygplatser utse sådana flygplatser där förutsättningarna för en unionsflygplats enligt förordningen inte uppfylls. Om en medlemsstat beslutar att vissa flygplatser då förutsättningarna uppfylls ska behandlas som sådana unionsflygplatser som avses i förordningen, ökar skyldigheterna för flygbränsleleverantörer och unionsflygplatsernas ledningsenheter vid dessa flygplatser.  

Enligt regeringsprogrammet för Petteri Orpos regering främjar regeringen aktivt och föregripande på EU-nivå en sådan effektfull och kostnadseffektiv klimat- och industripolitik som är förnuftig med tanke på Finlands medborgare, en hållbar tillväxt och konkurrensfördelar. I regeringsprogrammet betonas därutöver kostnadseffektiva åtgärder för att minska utsläppen. I Finland innebär utvidgningen av tillämpningsområdet att skyldigheter åläggs relativt små flygplatser, vilket kan öka kostnaderna och därmed snedvrida konkurrenssituationen. När flygtrafikens volym återgår till nivån före pandemin är det dessutom möjligt att flygplatserna i Uleåborg och Rovaniemi kommer att omfattas av tillämpningsområdet.  

Bestämmelser om ett nationellt påföljdssystem

Eftersom det är fråga om en förordning kan det inte förutsättas att bestämmelser om straffrättsliga påföljder utfärdas. Förordningen kan i regel endast förutsätta att medlemsstaterna påför administrativa påföljder och böter innebär således inte en straffrättslig påföljd, även om termen ”böter” har använts mer allmänt i den nationella lagstiftningen i detta sammanhang. Tolkningen av den administrativa karaktären av böter motiveras även av artikel 82.2 i fördraget om Europeiska unionen enligt vilken Europaparlamentet och rådet genom direktiv i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet får fastställa minimiregler, om det är nödvändigt för att underlätta det ömsesidiga erkännandet av domar och rättsliga avgöranden samt polissamarbete och rättsligt samarbete i sådana straffrättsliga frågor som har en gränsöverskridande dimension. I regeringspropositionen och lagarna används således termen påföljdsavgift, till skillnad från termen ”sanktionsavgift” som används i översättningen av förordningen. 

Enligt artikel 12 i förordningen om hållbara bränslen för lufttransport förutsätts att medlemsstaterna nationellt föreskriver om ett påföljdssystem som ska tillämpas på överträdelser av skyldigheterna i förordningen. Påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande, och de ska beakta överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning. I förordningen ska fastställas minimikrav för minimibelopp för de påföljdsavgifter som ska påföras luftfartygsoperatörer och flygbränsleleverantörer. I förordningen ges emellertid möjlighet att nationellt bestämma om högre påföljdsavgifter. På motsvarande sätt får nationell prövningsrätt tillämpas på storleken på de påföljdsavgifter som gäller flygplatsoperatörer.  

Syftet med förordningen är att skapa en harmoniserad reglering på EU-nivå som främjar ett jämlikt spelfält inom flygtrafiken när man övergår till hållbara flygbränslen samtidigt som man säkerställer att de tas i bruk stegvis. Eftersom utgångspunkten är harmoniserade bestämmelser talar inget för att det ska föreskrivas om högre påföljdsavgifter nationellt då detta kan få konsekvenser som eventuellt snedvrider konkurrenssituationen. Således har man i propositionen stannat för att överföra prövningsrätten i fråga om en högre påföljdsavgift än det minimibelopp som förordningen förutsätter till de behöriga myndigheterna. Detta är dessutom motiverat för att man vid påförandet av påföljder ska beakta överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning. Å andra sidan har man inte ansett att det skulle finnas några särskilda och vägande skäl att nationellt gå in för högre miniminivåer för påföljdsavgifterna.  

Finlands rättsordning förutsätter att påföljdsavgifternas belopp eller maximibelopp framgår av lag. Eftersom det i förordningen inte föreskrivs om maximibelopp för påföljdsavgifterna för luftfartygsoperatörer och flygbränsleleverantörer bör det fastställas nationellt. Eftersom minimibeloppet av dessa påföljdsavgifter baserar sig på beräkningsformler enligt vilka påföljdsavgiften ska vara minst dubbelt så stor som det belopp som fås vid beräkningen, är det inte möjligt att begränsa deras maximibelopp till ett schablonbelopp. Enligt propositionen anses det ändamålsenligt att fastställa ett maximibelopp för dessa påföljdsavgifter så att det fastställs ett intervall, enligt vilket beloppet ska vara minst två men högst fyra gånger det belopp som fås vid beräkningen. Om talet fyra väljs som maximikoefficient kan myndigheten vid bedömningen av överträdelsen av skyldigheten högst fördubbla minimipåföljden. Inom det föreslagna intervallet beaktas överträdelsens art så som förutsätts enligt förordningen vid bedömningen av påföljdsavgiftens storlek och aktörerna ges en uppfattning om den största påföljden.  

Vid beredningen av denna regeringsproposition är miniminivån på de påföljdsavgifter som gäller luftfartygsoperatörer och flygbränsleleverantörer inte fastslagen och det är inte heller känt vilken nivå påföljdsavgiften kommer att vara i de övriga medlemsstaterna.  

Flygbränsleleverantör 

Enligt artikel 3.19 i förordningen om hållbara bränslen för lufttransport avses med flygbränsleleverantör en i artikel 2.38 i direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor definierad bränsleleverantör, som levererar flygbränsle eller vätgas för luftfart på unionsflygplatser. Enligt artikel 2.38 i det direktivet avses med bränsleleverantör en enhet som ansvarar för att punktskatt betalas på bränslet eller, för el, om ingen punktskatt ska uppbäras eller om det är vederbörligen motiverat, annan relevant enhet som utsetts av en medlemsstat. 

En flygbränsleleverantör som avses i förordningen fastställs enligt direktivet i regel vid en punkt för punktskatteuppbörd. Direktivet ger emellertid medlemsstaterna möjlighet att i vederbörligen motiverade fall definiera bränsleleverantören med avvikelse från detta. 

Flygbränsleleverantören ska vara en enhet som i sin ställning kan påverka flygbränslets egenskaper och den sista enhet som har äganderätten till bränslet innan det överlåts till en luftfartygsoperatörer på en unionsflygplats. I Finland ska man enligt förslaget vid den punkt som fastställer punktskatten bestämma den aktör som såsom beskrivs ovan inte äger flygbränslet innan det överlåts till en luftfartygsoperatör på en unionsflygplats och som inte kan inverka på egenskaperna hos det bränsle som överlåtits till förbrukning eller till vilken flygplats bränslet levereras. Med en i förordningen avsedd flygbränsleleverantör hänvisas till direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor enligt vilket bränsleleverantör i regel definieras vid den punkt där punktskatten fastställs. Direktivet ger emellertid medlemsstaterna möjlighet att i vederbörligen motiverade fall definiera bränsleleverantör med avvikelse från detta. 

Därför föreslås det i regeringspropositionen att flygbränsleleverantör ska definieras på annat sätt än vid punktbeskattningen. Flygbränsleleverantören ska vara den sista enhet som har äganderätten till flygbränslet strax innan det överlåts till ett luftfartyg på en unionsflygplats. 

5.1.2  Alternativ till komplettering av infrastrukturförordningen

Finland kan besluta att inte införa befrielsen från skyldigheten för små flygplatser att tillhandahålla remoteplatser för luftfartyg med landström som artikel 12.2 i infrastrukturförordningen möjliggör. Om befrielsen för små flygplatser inte införs, kan det emellertid potentiellt bli utmanande i synnerhet i fråga om små flygplatser som är belägna i Norra Finland i specialfall som hänför sig till rusningssäsonger och vinterväderförhållanden, där elförsörjning inte kan säkerställas för alla stillastående luftfartyg i alla situationer. På grund av stora variationer i antalet luftfartygsrörelser till följd av kyla eller turism blir luftfartygen tvungna att använda hjälpkraftaggregat på flygplatserna i Norra Finland antingen för att förhindra nedisning av luftfartyg eller för att det under rusningstider inte finns tillräckligt med aggregat för tillhandahållande av extern elförsörjning på flygplatserna.  

Om befrielsen för små flygplatser inte införs, riktar sig kostnadseffekterna av skyldigheterna antingen till flygplatsoperatörerna eller marktjänstföretagen, beroende på vilkendera aktör som svarar för anskaffningen av elförsörjningsaggregat eller det bränsle som krävs för elproduktionen. Kostnaderna ska påföras antingen flygplatsoperatören eller marktjänstföretaget och eventuellt fördelas på de avgifter som tas ut av flygbolagen. Driftskostnaderna för elförsörjningen (anslutning, underhåll, bränsle) ska hänföras till marktjänstföretagen. Uteslutandet av den nationella flexibiliteten medför betydande merkostnader i synnerhet för de flygplatsaktörer som är verksamma i norra Finland.  

Enligt uppgifter från branschen beror priset på mobila elförsörjningsaggregat som används på remoteplatser på platsens läge och den önskade kvalitetsnivån på helhetslösningen. Priskalkylen för dieselgeneratorer är 45 000–75 000 euro och för ackumulatoraggregat 125 000–175 000 euro. Variationsvidden för uppskattningen av anläggningspriset för fasta försörjningssystemen för elenergi på remoteplatser har uppskattats till 50 000–250 000 euro. I Helsingfors-Vanda föreslås att anläggningskostnaderna för fasta elförsörjningssystem påförs flygplatsoperatören, medan kostnaderna i fråga om mobila landströmsaggregat på remoteplatser huvudsakligen påförs marktjänstbolaget. Kostnaderna kommer sannolikt att fördelas på de elförsörjningsavgifter som tas ut av flygbolagen. 

Enligt uppgifter från branschen uppgår de kostnader som små flygplatser orsakas av fullgörandet av skyldigheterna till i genomsnitt cirka 200 000 euro per flygplats, vilket motsvarar kostnaderna för två remoteplatser. På remoteplatserna på flygplatserna i Norra Finland kan det under semesterperioden tidvis finnas upp till 10–15 flygplan.  

Om det nationella handlingsutrymmet som gäller små flygplatser inte utnyttjas kan också myndighetsuppgifterna öka. Om små flygplatser, där det genomsnittliga antalet kommersiella luftfartygsrörelser under tre år understiger 10 000 befrias genom nationellt beslut från den i infrastrukturförordningen avsedda skyldighet som gäller remoteplatser, minskar de myndighetsuppgifter i anslutning till övervakning och tillsyn som hänför sig till dessa flygplatser. Om små flygplatser däremot inte befrias från skyldigheterna enligt infrastrukturförordningen, uppkommer eventuella kostnader för anskaffning av utrustning. Dessutom blir man på små flygplatser tvungen att utföra eventuella myndighetsuppgifter i anslutning till övervakning, tillsyn och annat i samma utsträckning i TEN-T-nätet på fastlandet såväl på små som på stora flygplatser, såsom Helsingfors-Vanda. 

I regeringsprogrammet för Petteri Orpos regering betonas effektiva åtgärder för att minska utsläppen som inte ökar kostnaderna. Enligt den uppfattning som uppstod under beredningen är det varken ändamålsenligt eller förnuftigt med beaktande av förhållandet mellan kostnader och nytta att små flygplatser där det genomsnittliga antalet kommersiella luftfartygsrörelser under tre år understiger 10 000 åläggs att tillhandahålla landström på alla remoteplatser för luftfartyg. 

5.2.1  Förordningen om hållbara bränslen för lufttransport

Såsom beskrivs ovan i avsnitt 5.1.1 har medlemsstaterna endast litet utrymme för prövning när det gäller att genomföra nationell reglering som kompletterar förordningen om hållbara bränslen för lufttransport. Tills vidare är det inte känt att de övriga medlemsstaterna skulle utvidga sin nationella reglering utöver minimikraven i förordningen. 

Definitionen av flygbränsleleverantör i förordningen ger medlemsstaterna möjlighet att av grundad anledning bestämma flygbränsleleverantör på annat sätt än vid den punkt där punktskatten fastställs. Vid beredningen av regeringspropositionen har tio medlemsländer uttryckt sin avsikt att eventuellt fastställa flygbränsleleverantör på annat sätt än vid punktbeskattningen. Tills vidare är det inte känt hur de övriga medlemsstaterna reglerar frågan.  

5.2.2  Komplettering av infrastrukturförordningen i vissa andra medlemsstater

Tills vidare finns det inte kännedom om andra medlemsstaters beslut eller planer på att utnyttja det nationella handlingsutrymme varom föreskrivs i artikel 12.2 i infrastrukturförordningen. 

13.2.1  12.2.1 Den straffrättsliga legalitetsprincipen

Enligt propositionen föreslås i bestämmelserna 151 a och 153 b § i lagförslag 1 samt 11 a § i lagförslag 2 ingå nya administrativa avgiftssanktioner som förutsätts enligt förordningen om hållbara bränslen för lufttransport som en följd av överträdelse av vissa skyldigheter enligt förordningen. Utöver rekvisiten föreslås i lagförslagen bestämmelser om förfarandet för påförande av påföljder, påföljdernas storlek och om verkställigheten av dem.  

Grundlagsutskottet har i sin etablerade utlåtandepraxis ansett att den i 8 § i grundlagen avsedda straffrättsliga legalitetsprincipen inte sträcker sig direkt till administrativa påföljder. Ursprungligen har frågan uppmärksammats med tanke på kravet på exakthet (GrUU 74/2002 rd, s. 5/I). Senare har utskottet regelmässigt upprepat omnämnandet av det här allmänna kravet på exakthet i fråga om förslag som har gällt administrativa påföljdsavgifter (t.ex. GrUU 57/2010 rd, s. 2/II, GrUU 9/2012 rd, s. 2/I, GrUU 17/2012 rd, s. 5/II, GrUU 15/2014 rd, s. 2/I, GrUU 28/2014 rd, s. 2/II, GrUU 10/2016 rd, s. 7, GrUU 15/2016 rd, s. 4–5, GrUU 2/2017 rd, s. 5, GrUU 39/2017 rd, s. 2, GrUU 9/2018 rd, s. 3, GrUU 12/2019 rd, s. 8, 13/2019 rd, s. 8, GrUU 21/2020 rd, s. 2 och GrUU 46/2021 rd, 13 punkten). 

Grundlagsutskottet har emellertid också ansett att bestämmelserna om administrativa påföljdsavgifter ska uppfylla tillräckliga krav på att bestämmelserna ska vara exakta och tydliga. Även om kravet på exakthet enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen inte i sig riktar sig mot regleringen om administrativa påföljder anser utskottet att det allmänna kravet på exakthet inte kan förbigås ens i en reglering av detta slag (t.ex. (GrUU 74/2002 rd, s. 5/I). Utskottet har ansett att det i lagen ska lagstiftas exakt om påföljder och grunden för deras storlek och om rättsskyddet för den betalningsskyldige och grunderna för verkställigheten av lagen (t.ex. GrUU 32/2005 rd, s. 4, GrUU 55/2005 rd, s. 2/I, GrUU 57/2010 rd, s. 2/II, GrUU 10/2016 rd, s. 7, GrUU 12/2019 rd, s. 8 och GrUU 46/2021 rd, 12 punkten). 

I 151 a och 151 b § i lagförslag 1 samt i 11 a § i lagförslag 2 föreskrivs det på det sätt som legalitetsprincipen kräver tillräckligt noggrant avgränsat och exakt om de typer av gärningar och försummelser som föreslås att ska sanktioneras som överträdelser.  

13.2.2  12.2.2. Tillräknande

Oskuldspresumtionen hör till de garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning som tryggas i 21 § i grundlagen. Enligt den principen innehas bevisbördan i brottmål alltid av åklagaren. Oskuldspresumtionen bör i regel iakttas också när en administrativ sanktion som kan jämställas med ett straffrättsligt straff åläggs. Ett centralt rättsstatligt krav är således att en administrativ sanktion uttryckligen ska gälla den som gör sig skyldig till en överträdelse och myndigheten ska lägga fram tillräckliga bevis för att en påföljd ska kunna åläggas. I princip bör administrativa sanktioner utformas så att de inte endast grundar sig på strikt objektivt ansvar. I den föreslagna lagstiftningen har man därför beaktat aktörens oaktsamhet och uppsåtlighet.  

Enligt artikel 12 i förordningen om hållbara bränslen för lufttransport ska påföljderna vara effektiva, proportionella och avskräckande, och de ska beakta överträdelsens art, varaktighet, upprepning och omfattning. Lagutskottet har i sitt utlåtande ansett att eftersom det vid bedömningen av avgiftens storlek ska tas hänsyn till förfarandets art och skadlighet och hur ofta förfarandet upprepas, är det i regel inte fråga om strikt ansvar (LaUU 17/2017 rd, s. 3). 

De påföljdsavgifter som ska föreslås baserar sig helt och hållet på de skyldigheter som åläggs enligt EU:s lagstiftning. Utgångspunkten vid tolkningen av begrepp som definierar området för tillräknande är att tolkningen till sitt innehåll är likadan i alla situationer som gäller administrativa betalningspåföljder (se t.ex. EU-domstolens Intertanko -avgörande, C-308/06).  

13.2.3  12.2.3. Förfarande för påförande av påföljdsavgift

Förvaltningslagen ska tillämpas på påförande av sanktionsavgifter som föreslås i denna proposition. Eftersom det i lagförslag 1 och 2 inte föreskrivs om förfarandet för påförande av beslut om påföljdsavgift, tillämpas förvaltningslagen (434/2003) som en allmän lag om förvaltning på det. Enligt 31 § i förvaltningslagen ska en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten ska i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet ska kunna avgöras (myndighetens utredningsskyldighet). Enligt grundlagsutskottets utlåtandepraxis innebär den nämnda bestämmelsen i förvaltningslagen utgångsmässigt att påförandet av administrativa påföljdsavgifter inte baserar sig på omvänd bevisbörda (GrUU 32/2005 rd, s. 3/II och GrUU 9/2018 rd, s. 6). Förvaltningslagen utgör också i övrigt en tillräcklig grund med tanke på rättsskyddet när de föreslagna påföljdsavgifterna fastställs.  

Behörigheten att påföra påföljdsavgifter ges till en sådan myndighet som har de bästa förutsättningarna och sakkunskapen att bedöma de omständigheter som ligger till grund för påförandet. I fråga om lagförslag 1 är Transport- och kommunikationsverket behörig myndighet och i fråga om lagförslag 2 Energimyndigheten.  

13.2.4  12.2.4 Rättsskydd

Ändring ska kunna sökas i beslut om påförande av en administrativ påföljdsavgift med stöd av 21 § i grundlagen. Bestämmelser om ändringssökande ingår i 181 § i luftfartslagen och i 13 § i lagen om distributionsskyldighet. Kravet uppfylls i förslaget, eftersom ändring kan sökas i påföljdsavgifterna. Enligt förslaget ska ändring först sökas genom begäran om omprövning hos den myndighet som fattat beslutet. Ett beslut som meddelats med anledning av en begäran om omprövning får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Förvaltningsdomstolens beslut får sedan överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd i enlighet med 107 § och på den grund som avses i 111 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. 

Påföljdsavgifter som Transport- och kommunikationsverket och Energimyndigheten påfört samt en felavgift är verkställbar endast om den vunnit laga kraft, och förvaltningsdomstolens avgörande i ett ärende som gäller sökande av ändring är verkställbart i enlighet med vad som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019).