1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
I 47 § i lagen om försvarsmakten (551/2007) föreskrivs om avgångsåldern för militära tjänster och för vissa grupper av civila tjänster inom försvarsmakten samt om rätten att fortsätta tjänstgöringen efter avgångsåldern. Bestämmelsen ändrades vid ingången av 2018 så att avgångsåldrarna för alla personalgrupper som nämns i bestämmelsen höjdes på motsvarande sätt som höjningen av den lägsta åldern för ålderspension i pensionslagen för den offentliga sektorn (81/2016) (Lagen om ändring av 47 § i lagen om försvarsmakten, 573/2017). När pensionslagen för den offentliga sektorn trädde i kraft senarelades pensioneringen bland annat för dem som står i ett anställningsförhållande till Försvarsmakten med tre månader per år från och med 2018 så, att det 2025 uppnås en senareläggning av pensioneringen med två år. Det centrala målet för pensionsreformen för den offentliga sektorn var att ändringen ska gälla alla personalgrupper på lika villkor (RP 30/2017 rd, s. 3).
I samband med reformen ändrades inte ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i 50 § i lagen om försvarsmakten. Enligt övergångsbestämmelsen i lagens 50 § 4 mom. ska på avgångsåldern för den som den 31 december 2007 innehade en tjänst inom Försvarsmakten de bestämmelser tillämpas som gällde när lagen om försvarsmakten trädde i kraft.
Den offentligrättsliga pensionsanstalten Keva har den 24 oktober 2023 gjort en framställning till försvarsministeriet om upphävande av 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten. Keva har till uppgift att sköta verkställigheten av pensionsskyddet för de statsanställda enligt pensionslagen för den offentliga sektorn (Lagen om Keva, 66/2016). Enligt Keva omintetgör 50 § 4 mom. den höjning av avgångsåldrarna som föreskrivs i 47 § i lagen om försvarsmakten, till den del höjningen har varit avsedd att gälla också dem som innehade en tjänst inom Försvarsmakten den 31 december 2007.
Keva har i sin framställning konstaterat att Besvärsnämnden för arbetspensionsärenden (TELK) har meddelat ett beslut (TELK/2972/2020, givet 10.3.2021) där nämnden på ändringssökandens avgångsålder har tillämpat 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten och ansett att avgångsåldern ska fastställas enligt de bestämmelser som gällde innan lagen om försvarsmakten trädde i kraft. TELK är den första besvärsinstansen i arbetspensionsärenden som är oberoende av pensionsanstalterna.
1.2
Beredning
Propositionen har beretts vid försvarsministeriet i samarbete med Huvudstaben och Keva. Försvarsmaktens personalorganisationer hördes om lagförslaget i försvarsförvaltningens personalpolitiska samarbetsorgan den 7 juni 2024.
Utkastet till regeringsproposition offentliggjordes i tjänsten utlåtande.fi och var på remiss den 9 februari–22 mars 2024. Utlåtande begärdes av republikens presidents kansli, inrikesministeriet, justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, finansministeriet, Keva, Huvudstaben, Underofficersförbundet rf, Befälsförbundet rf, Upseeriliitto ry, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Fackförbundet Pro rf, Maanpuolustuksen henkilökuntaliitto MPHL ry, Maanpuolustuksen Insinöörit MPI ry, Siviilijohtajien, erikoisupseerien ja asiantuntijoiden liitto SEAL ry, Maanpuolustuksen diplomi-insinöörit ry och Suomen Konepäällystöliitto - Finlands Maskinbefälsförbund ry.
Det lämnades in 13 utlåtanden. Utlåtanden lämnades av inrikesministeriet, justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, finansministeriet, Keva, Huvudstaben, Underofficersförbundet rf, Befälsförbundet rf, Upseeriliitto ry, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Maanpuolustuksen henkilökuntaliitto MPHL ry och Maanpuolustuksen Insinöörit MPI ry. Också en enskild person lämnade ett utlåtande.
De inkomna utlåtandena och övriga beredningshandlingar som gäller regeringspropositionen finns i den offentliga webbtjänsten på adressen https://valtioneuvosto.fi/sv/projekt under beteckningen
PLM001:00/2024
. Propositionen har beretts vid försvarsministeriet utifrån utlåtandena.
1.3
Remissvar
I utlåtandena ansågs förslaget generellt vara behövligt och målen i propositionsutkastet värda att stödjas. I remissvaren lyftes fram vikten av tydlig och öppen kommunikation med Försvarsmaktens personal och uppföljning av konsekvenserna. Försvarsministeriet kommer att följa upp hur lagen fungerar i samarbete med Huvudstaben och Keva.
Maanpuolustuksen henkilökuntaliitto MPHL ry lyfte i sitt utlåtande fram behovet av att säkerställa att den nuvarande avgångsåldern för s.k. gamla tjänstemän i civila tjänster kvarstår. I samband med den fortsatta beredningen av propositionen fogades till avsnitt 2, Nuläge och bedömning av nuläget, ett preciserande stycke om avgångsåldern för dessa tjänstemän.
I justitieministeriets utlåtande konstaterades det att propositionen kan vara av betydelse med tanke på det i grundlagen tryggade egendomsskyddet och rätten till social trygghet samt grundlagens bestämmelser om utfärdande av förordningar och delegering av lagstiftningsbehörighet. Justitieministeriet anser att det finns skäl att i propositionen ta in ett avsnitt om förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning. Under den fortsatta beredningen fogades ett nytt avsnitt 6, Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning, till propositionen.
Finansministeriet hade inget att yttra om propositionen.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
Avgångsålder och rätten att kvarstå i tjänst efter avgångsåldern
Försvarsmakten har avlönad personal ca 13 000. I 47 § i lagen om försvarsmakten föreskrivs det om avgångsålder och om rätten att kvarstå i tjänst efter avgångsåldern för tjänstemän i militära och vissa civila tjänster vid Försvarsmakten. Vid Försvarsmakten finns också tjänstemän i civila tjänster, i fråga om vilka avgångsåldern fastställs i statstjänstemannalagen (750/1994).
Det utfördes ändringar i 47 § i lagen om försvarsmakten 2017 (573/2017). Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2018. I bestämmelsen utfördes sådana ändringar av avgångsåldrarna som pensionslagen för den offentliga sektorn och en jämlik behandling av personalgrupperna förutsatte.
I 47 § 1 mom. föreskrivs om avgångsåldern i en militär tjänst inom Försvarsmakten. Enligt 1 punkten i momentet är avgångsåldern för kommendören för Försvarsmakten 63–65 år graderad enligt födelseår.
Enligt 2 punkten i momentet är avgångsåldern 60–62 år graderad enligt födelseår för chefen för huvudstaben och i tjänsterna som general, amiral, Försvarsmaktens chefsingenjör, Försvarsmaktens överläkare, överste och kommodor, fältbiskop, militäröveringenjör, militäröverläkare samt militärprofessor och biträdande militärprofessor.
I 3 punkten i momentet föreskrivs om avgångsåldern för andra officerare än de som nämns i 1 eller 2 punkten. Avgångsåldern är 55 år för den som är född 1962 eller tidigare i en tjänst som avses i nämnda punkt. För dem som är födda 1963 eller senare fram till dem som är födda 1972 höjs avgångsåldern med tre månader per åldersklass till dess att pensioneringarna har senarelagts två år 2025. För dem som är födda 1970–1972 är avgångsåldern 57 år.
I uppgifter som förutsätter flygarutbildning är avgångsåldern graderad enligt födelseår emellertid 45–47 eller 50–52 år med beaktande av personens utbildning och erfarenhet.
I 1 mom. 4–6 punkten föreskrivs om avgångsåldrar enligt de gamla övergångsbestämmelserna i vissa militära tjänster inom Försvarsmakten.
Paragrafens 1 mom. 4 punkt gäller en sådan person som den 31 december 1996 har varit anställd hos Försvarsmakten och som har utnämnts eller utnämns till en tjänst som specialofficer eller till en tjänst som militärpräst, 1 mom. 5 punkten gäller en sådan manlig tjänsteman som är innehavare av en tjänst som underofficer och som före utgången av 1994 hade sådan pensionsgrundande tjänstgöringstid i tjänsten som värvad och 1 mom. 6 punkten gäller en sådan kvinnlig tjänsteman som är innehavare av en tjänst som underofficer och som den 31 december 1994 har tjänstgjort som värvad.
I 2 mom. 1–4 punkten föreskrivs om avgångsåldrar enligt de gamla övergångsbestämmelserna för vissa civila tjänster inom Försvarsmakten. De omfattas av samma bestämmelser som de militära tjänsterna i 1 mom. 4–6 punkten som avses ovan.
Bestämmelserna i paragrafens 2 mom. gäller följande tjänstemän:
1) en sådan manlig tjänsteman i en civil tjänst inom Försvarsmakten vars tjänst som specialofficer har omvandlats till en civil tjänst och som före utgången av 1996 hade sådan pensionsgrundande tjänstgöringstid i tjänsten som specialofficer,
2) en sådan manlig tjänsteman i en civil tjänst inom Försvarsmakten vars tjänst som värvad har omvandlats till en civil tjänst och som före utgången av 1994 hade sådan pensionsgrundande tjänstgöringstid i tjänsten som värvad,
3) en sådan kvinnlig tjänsteman i en civil tjänst inom Försvarsmakten vars tjänst som värvad har omvandlats till en civil tjänst och som före utgången av 1994 hade sådan pensionsgrundande tjänstgöringstid i tjänsten som värvad samt
4) en sådan tjänsteman i någon annan tjänst än en militärtjänst och som har tjänstgjort inom försvarsförvaltningen den 31 december 1992 och som den 31 december 1994 har tjänstgjort i en sådan civil tjänst inom Försvarsmakten för vilken avgångsåldern var lägre än den allmänna avgångsåldern, när tjänstemannen före utgången av 1994 hade pensionsgrundande tjänstgöringstid.
I paragrafens 3 mom. föreskrivs det om höjning av avgångsåldern enligt det som anges i 1 mom. 4–6 punkten och 2 mom. så att höjningen motsvarar ändringen av pensionslagen för den offentliga sektorn. Regleringen behövs för att pensionsreformen på ett enhetligt sätt ska gälla alla personalgrupper med anställning hos staten. Avgångsåldern höjs årligen från och med ingången av 2018 så, att om den i 1 mom. 4–6 punkten och 2 mom. föreskrivna avgångsåldern uppnås
1) 2018 höjs avgångsåldern med tre månader,
2) 2019 höjs avgångsåldern med sex månader,
3) 2020 höjs avgångsåldern med nio månader,
4) 2021 höjs avgångsåldern med ett år,
5) 2022 höjs avgångsåldern med ett år och tre månader,
6) 2023 höjs avgångsåldern med ett år och sex månader,
7) 2024 höjs avgångsåldern med ett år och nio månader,
8) 2025 eller senare höjs avgångsåldern med två år.
Enligt paragrafens 4 mom. kan en tjänsteman som tjänstgör i en civil tjänst fortsätta i samma tjänst en viss tid efter avgångsåldern. Huvudstaben kan av tungt vägande skäl och med tjänstemannens samtycke besluta att en tjänsteman som tjänstgör i en civil tjänst och som är född 1957 eller tidigare och som omfattas av de gamla övergångsbestämmelserna kan fortsätta i tjänsten tills tjänstemannen fyller högst 68 år. En tjänsteman som är född 1958–1961 kan fortsätta i tjänsten tills tjänstemannen fyller 69 år och en tjänsteman som är född efter 1961 tills tjänstemannen fyller 70 år samt en tjänsteman med en militärtjänst som militärprofessor högst till dess att tjänstemannen fyller 65 år och en underofficer enligt 1 mom. 5 punkten till utgången av den månad under vilken underofficeren uppnår avgångsåldern 55 år.
Enligt 5 mom. ska beslutet om rätt för en tjänsteman att kvarstå i tjänsten fattas innan tjänstemannen uppnår avgångsåldern. Ett tjänsteförhållande upphör utan uppsägning när den i 4 mom. avsedda tiden löper ut.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Lagen om försvarsmakten trädde i kraft den 1 januari 2008. Till lagens 50 § 4 mom. fogades en övergångsbestämmelse enligt vilken på avgångsåldern för den som den 31 december 2007 innehade en militär tjänst vid Försvarsmakten ska de bestämmelser tillämpas som gällde när lagen om försvarsmakten trädde i kraft. Övergångsbestämmelsen ändrades 2008 så att bestämmelserna om den avgångsåldern som avses i den också ska tillämpas på andra tjänster utöver militära tjänster vid Försvarsmakten (678/2008).
Bestämmelser om avgångsåldern ingick i 56 § i den förordning om försvarsmakten (667/1992) som upphävdes när lagen om försvarsmakten trädde i kraft. Undantag från de i förordningens 56 § avsedda åldersgränserna fastställdes i ikraftträdandebestämmelserna i förordningarna om ändring av förordningen om försvarsmakten (1032/1994, 1224/1995 och 1303/1996).
Övergångsbestämmelsen i 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten upphävdes inte och ändrades inte heller i samband med ändringen av avgångsåldrarna som trädde i kraft 2018 och pensionsreformen för den offentliga sektorn.
Tillämpningspraxis från och med 2018
Försvarsmakten har tillämpat de avgångsåldrar som avses i 47 § i lagen om försvarsmakten på alla i bestämmelsen avsedda militära och civila tjänster vid Försvarsmakten.
Keva har från ingången av 2018 tillämpat 47 § i den gällande lagen om försvarsmakten i enlighet med dess syfte så att regleringen i 47 § har ansetts gälla alla i bestämmelsen avsedda militära och civila tjänster vid Försvarsmakten. Keva har också informerat och gett Försvarsmaktens personal anvisningar om detta.
Besvärsnämnden för arbetspensionsärenden har meddelat ett beslut (TELK/2972/2020, givet 10.3.2021) där nämnden inte har tillämpat 47 § i lagen om försvarsmakten på avgångsåldern. Eftersom ändringssökandens tjänsteförhållande var i kraft den 31 december 2007, har TELK i enlighet med 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten tillämpat de bestämmelser som gällde innan lagen om försvarsmakten trädde i kraft. Med anledning av detta beslut har Keva i vissa fall beviljat pension vid en lägre avgångsålder än den som avses i 47 § i lagen om försvarsmakten.
Bedömning av nuläget
Bestämmelserna i 47 § som gäller avgångsåldrar inom Försvarsmakten är avsedda att vara heltäckande och gälla alla i bestämmelsen avsedda personer i militär och civil tjänst inom Försvarsmakten. Bestämmelserna i 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten, vilket inte upphävdes 2018 när gällande 47 § trädde i kraft, lämnar dem som innehade en tjänst vid Försvarsmakten den 31 december 2007 utanför höjningen av avgångsåldrarna.
Enligt Försvarsmaktens bedömning är antalet personer som innehade en tjänst vid Försvarsmakten den 31 december 2007 och som omfattas av tillämpningsområdet för 47 § i lagen om försvarsmakten cirka 3 800. Tillämpningen av 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten leder till att avgångsåldrarna för dessa personer inte ska höjas i enlighet med 47 §. Höjningen av avgångsåldrarna kommer således inte att gälla någon betydande andel av Försvarsmaktens personal, vilket inte var syftet med reformen 2018.
Tillämpningen av 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten resulterar också i en situation där avgångsåldern kan tolkas som lägre än en militärs lägsta ålder för ålderspension enligt 102 § i pensionslagen för den offentliga sektorn. Tillämpningen av 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten leder alltså till att avgångsåldern för en betydande del av personalen uppnås före pensionsåldern enligt pensionslagen för den offentliga sektorn och att personen inte har rätt till pension när tjänsteförhållandet upphör vid avgångsåldern. Av dessa orsaker är det nödvändigt att förtydliga bestämmelserna.
I 47 § i lagen om försvarsmakten föreskrivs också om avgångsåldern enligt de gamla övergångsbestämmelserna i vissa civila tjänster inom Försvarsmakten. I dessa tjänster kvarstår den i 7 § i lagen om införande av pensionslagen för den offentliga sektorn (82/2016) föreskrivna rätten att gå i ålderspension utan förtidsminskning vid den avgångsåldern som anges i 47 § i lagen om försvarsmakten, förutsatt att de övriga villkoren för ålderspension enligt pensionslagen för den offentliga sektorn uppfylls.
6
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Enligt 15 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens egendom tryggad. Vad gäller det konstitutionella skyddet för pensionsförmåner är det enligt grundlagsutskottets beslutspraxis uttryckligen fråga om skydd för en konkret intjänad ekonomisk förmån och inte till exempel om skydd för ett visst pensionssystem (GrUU 30/2005 rd, s. 2, GrUU 60/2002 rd, s. 2 och GrUU 9/1999 rd, s. 3).
Enligt 19 § 1 mom. i grundlagen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Enligt paragrafens 2 mom. ska var och en genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet, sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomen samt vid barnafödsel och förlust av en försörjare. Enligt grundlagsutskottets utlåtande GrUU 5/2015 rd förpliktar grundlagen lagstiftaren att garantera var och en som behöver grundläggande försörjning en subjektiv rätt till denna lagfästa trygghet som det allmänna ska ordna (GrUB 25/1994 rd, s. 10/II och GrUU 60/2002 rd, s. 3/II). De system som ska trygga en grundläggande försörjning bör vara på så vis heltäckande att det inte uppstår några marginalgrupper (RP 309/1993 rd, s. 75/I och GrUU 60/2002 rd, s. 3/II).
Enligt 80 § i grundlagen ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag. I 47 § i lagen om försvarsmakten föreskrivs det om alla avgångsåldrar för personer i militära tjänster och vissa avgångsåldrar för personer i civila tjänster. Upphävandet av 50 § 4 mom. i lagen om försvarsmakten undanröjer den oklarhet som för närvarande hänför sig till förhållandet mellan den bestämmelsen och 47 § i lagen om försvarsmakten. Genom propositionen undanröjs således det oklara i huruvida en höjning av avgångsåldern ska gälla alla personalgrupper inom Försvarsmakten på lika villkor, och det säkerställs att anställningsförhållandet inte upphör vid avgångsåldern för någon tjänsteman vid Försvarsmakten utan rätt till ålderspension.
Eftersom propositionen inte påverkar de pensionstillväxter som förmånstagare enligt pensionslagen för den offentliga sektorn tjänar in och eftersom propositionen ska garantera det tryggande av grundläggande försörjning som förutsätts i grundlagen genom att säkerställa att ingen står utan pensionsrätt efter att ha uppnått avgångsåldern, och eftersom propositionen inte inbegriper sådana ändringar i systemet som medför problem med tanke på tryggandet av grundläggande försörjning, kan propositionen inte anses problematisk med tanke på det egendomsskydd som avses i 15 § i grundlagen eller det tryggande av grundläggande försörjning som avses i 19 § i grundlagen.
Enligt regeringens uppfattning kan lagförslaget med stöd av vad som konstaterats ovan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.