Statsrådets U-skrivelse

Syftet med partnerskapsavtalet mellan EU, EU-medlemsstaterna och AVS-länderna är att revidera det tidigare partnerskapsavtalet med AVS-länderna (s.k. Cotonouavtalet, FördrS 68 och 69/2005), som trädde i kraft internationellt 2003. Enligt Cotonouavtalet ska parterna inleda förhandlingar om en ny relation 18 månader före avtalets utgång i februari 2020. 

Det gällande Cotonouavtalet är ett omfattande samarbetsavtal som innefattar mål och metoder för ett bredbasigt samarbete mellan EU och AVS-länderna. Avtalet innehåller bestämmelser om handelsregler och handelsförmåner, politisk dialog, utvecklingssamarbete, institutionella arrangemang för samarbetet samt eventuellt avbrytande av samarbetet. Målet med avtalet har varit att utveckla samarbetet dels för att främja en hållbar utveckling och gradvis integrering av AVS-länderna i världsekonomin, dels för att utrota fattigdomen. 

Europeiska unionens råd gav den 22 juni 2018 kommissionen och den Höga representanten mandat att för unionens del förhandla om ett partnerskapsavtal med staterna inom AVS-gruppen. Målet med förslaget är att åstadkomma ett täckande avtal mellan de 79 stater som undertecknat det gällande Cotonouavtalet. Avtalet ska fokusera på parternas gemensamma och EU:s särskilda intressen (t.ex. migrationsfrågor, fred och säkerhet samt investeringar). Målet är att det ska vara mer än bara ett allmänt avtal och att det alltmer ska avvika från den traditionella relationen mellan finansiärer och mottagare. AVS-länderna antog sitt förhandlingsmandat angående det nya s.k. Post-Cotonouavtalet i maj 2018. 

Förhandlingarna om Post-Cotonouavtalet inleddes i september 2018. Förhandlingar fördes under år 2018 huvudsakligen på teknisk nivå med en förhandlingsgrupp som utnämnts bland AVS-länderna. Förhandlingsgruppen leds av Togo och består dessutom av sju andra afrikanska länder (Kamerun, Tchad, Etiopien, Kenya, Namibia, Lesotho, Nigeria), två länder i Stillahavsområdet (Papua Nya Guinea, Samoa) och två västindiska länder (Jamaica, Guyana). I praktiken deltar även länder utanför den officiella förhandlingsgruppen i förhandlingarna. På teknisk nivå är det AVS-ambassadörer som ansvarar för förhandlingarna. Därtill fördes två politiska förhandlingsrundor mellan huvudförhandlarna, dvs. EU:s utvecklingskommissionär Mimica och Togos utrikesminister Dussey (28.9.2018 och 14.12.2018). 

I december 2018 nådde man samförstånd om avtalets struktur, bortsett från delområdena migration och handel. Avtalet kommer att omfatta en grund som gäller alla AVS-länder samt tre regionala pelare: Afrika, Västindien och Stillahavsområdet. Vid sidan av termen regionala pelare verkar man också använda termerna regionala partnerskap och geografiska protokoll. I denna U-skrivelse används termen regionala pelare. 

Förhandlingarna har fortsatt under år 2019 och parterna har fokuserat på att ta fram ett utkast till artiklarnas innehåll i den avtalsgrund som gäller alla AVS-länder. Grunden till det kommande avtalet har till stor del redan färdigställts, men vissa svåra teman har parterna tills vidare inte kommit överens om, såsom sexuell läggning och könsidentitet, som ingår i texten om mänskliga rättigheter, det civila samhällets roll och störningar utifrån samt texten om beskattningen. Även rubrikerna om ekonomisk utveckling och migration är alltjämt under förhandling. Vidare har kommissionen haft konsultationer med respektive region för att utforma de regionala pelarnas struktur: konsultationerna med Stillahavsområdet hölls 26.3.2019, konsultationerna med Västindien 14–15.4.2019 och konsultationerna med Afrika 3.5.2019. Huvudförhandlarna godkände i samband med ett möte 23.5.2019 stommen till pelarna för Stillahavsområdet och Västindien (Västindiens beslut måste ännu godkännas av huvudstäderna i Västindien), och tog samtidigt del av hur utarbetandet av stommen till pelaren för Afrika framskrider. Huvudförhandlarna sammanträder följande gång i juli 2019, och då ska grunddelen av avtalet ha färdigställts. 

Kommissionen och AVS satte ursprungligen upp som gemensamt mål att Post-Cotonouavtalet ska paraferas i juli 2019. Förhandlingarna har dock framskridit långsamt och parterna ligger efter i tidtabellen. Huvudförhandlarna satte vid ett möte i april 2019 upp som nytt mål att förhandlingarna ska avslutas (parafering) före utgången av oktober 2019. Det står dock redan nu klart att det nya avtalet med anledning av parternas utdragna inre beslutsprocesser inte kommer att träda i kraft innan det gällande Cotonouavtalet upphör. Övergångsåtgärder måste vidtas för att undvika ett avtalslöst läge. I praktiken innebär det att det gällande Cotonouavtalet måste förlängas. 

Finland är ordförandeland för Europeiska unionens råd i ett halvt år från och med den 1 juli 2019. Finland har under sitt ordförandeskap som mål att stöda Post-Cotonouförhandlingarna så att de framskrider så smidigt som möjligt. Finlands främsta mål som ordförande är att främja förhandlingsprocessen och leda medlemsländernas arbete i rådet med detta mål i åtanke. EU:s förhandlingsmandat är det väsentligaste styrande dokumentet, och EU-medlemsländernas interna diskussion om avtalets innehåll måste hållas inom gränserna för detta dokument. 

Ett av de största problemen är den ovisshet som råder kring förhandlingsprocessens tidtabell. Förutom att följa upp förhandlingarna torde det också höra till Finlands uppgifter under EU-ordförandeskapet att fatta beslut om att förlänga det gällande Cotonou-avtalet genom en övergångsåtgärd. Det gäller därför för Finland att inte bara följa avtalsförhandlingarna utan att också se till att parterna kommer överens om en övergångsåtgärd, dvs. en förlängning av Cotonouavtalet inom den fastställda tidtabellen. Från EU:s sida kräver detta ett beslut av rådet. Om förhandlingarna om det nya avtalet slutförs under 2019 ska Finland inleda de interna förfaranden inom EU som krävs för att avtalet ska kunna undertecknas. 

Utrikesministeriet har berett ärendet och under förhandlingarna samarbetat med statsrådets kansli, justitieministeriet, inrikesministeriet, arbets- och näringsministeriet, finansministeriet, försvarsministeriet, miljöministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och tullen. 

Riksdagen har informerats om behandlingen av förhandlingsmandatet för det partnerskapsavtal som EU förhandlar om med AVS-länderna (E-skrivelsen E 2/2018 rd). 

U-skrivelsen har behandlats i sektionen för yttre förbindelser genom skriftligt förfarande 11.–13.6.2019 och i handelspolitiska sektionen genom skriftligt förfarande 12.6.–13.6.2019. 

Det nya avtalet kommer enligt statsrådets preliminära bedömning, utgående från den gällande behörighetsfördelningen, att innefatta frågor som hör till både EU:s och medlemsstaternas behörighet. Avtalet är således ett blandavtal som ska undertecknas av medlemsstaterna och godkännas på nationell nivå. Behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsländerna är dock inte entydig. 

Avtalets materiella rättsgrund kan definieras exakt först i det skedet när avtalet ska undertecknas och den slutliga avtalstexten är klar. Utifrån avtalsutkastets innehåll kan man i detta skede bedöma att artikel 217 i EUF-fördraget, som gäller association, kommer att användas som materiell rättsgrund, varvid rådet fattar beslut om undertecknande och ingående av avtalet för unionen enhälligt i enlighet med artikel 218.8 i EUF-fördraget. 

Om artikel 217 i EUF-fördraget används som materiell rättsgrund förutsätts för ingående av avtalet likaså Europaparlamentets godkännande enligt artikel 218.6(a)(i) i EUF-fördraget. Parlamentet informeras om saken i alla skeden av förfarandet i enlighet med artikel 218.10 i EUF-fördraget. 

Syftet med Post-Cotonouavtalet är att se över förbindelserna mellan EU och AVS-länderna, ta avstånd från finansiär-mottagardynamiken och bättre identifiera gemensamma och EU:s egna intressen. Det nya avtalet ska ge akt på den förändrade globala kontexten (i synnerhet Agenda 2030, klimatavtalet från Paris), EU:s nya politiska riktlinjer (EU:s globala strategi, nya utvecklingspolitiska konsensus samt handels- och migrationspolitik) samt Cotonouavtalets starka och svaga sidor. Utifrån denna grund har kommissionen identifierat följande mål för det nya avtalet: 1) bygga upp ett politiskt partnerskap utifrån grundidén att skapa fredliga, stabila, väl administrerade, förmögna och hållbara stater och samhällen, 2) uppnå målen för hållbar utveckling, och 3) skapa effektiva partnerskap på internationella forum. 

En av de största ändringarna som EU föreslagit i det nya avtalet är att tyngdpunkten i avtalet förskjuts till den regionala nivån. Det nya avtalet ska omfatta en för alla parter gemensam grund som innehåller allmänna mål, principer och prioriterade områden. Tyngdpunkten ska dock ligga på de regionala pelarna (Afrika, Västindien och Stillahavsområdet). Med hjälp av pelarna strävar EU efter att förskjuta tyngdpunkten i avtalet från AVS-strukturen mot ett regionalt samarbete. Syftet är att den politiska vikten i det nya avtalet ska ligga uttryckligen på de regionala pelarna, där det i fråga om respektive region ska konkretiseras vad man kommit överens om i grunden till avtalet och bestämmas närmare om verkställandet. Idén om att förskjuta tyngdpunkten i avtalet överensstämmer också med Finlands mål. Hela avtalet ska bli rättsligt bindande. 

Nedan presenteras avtalets grund såsom den ter sig enligt det nuvarande förhandlingsläget. De artiklar som anges inom hakparenteser har man tills vidare inte avtalat om. 

Den för alla parter gemensamma grunden i det kommande avtalet bygger förutom på en inledning även på sex delar: 1) Allmänna bestämmelser, 2) Strategiska prioriterade områden, 3) Globala allianser och internationellt samarbete [4) Samarbetsformer], 5) Institutionell referensram och 6) Slutbestämmelser. Utöver den gemensamma grunden ska avtalet innefatta tre regionala pelare. 

1) Del I Allmänna bestämmelser innehåller: Artikel 1: Målsättningar, Artikel 2: Principer, Artikel 3: Politisk dialog, [Artikel 4: Aktörer], Artikel 5: Genomgående teman och [Artikel 6: LDC, LLDC, SIDS, MICS och HIMICS] 

2) Del II Strategiska prioriterade områden innehåller: 

• Rubrik I Människoorienterade, fredliga och stabila samhällen som bygger på rättigheter. 

Under denna rubrik finns för närvarande två kapitel, som sannolikt delas in i två separata rubriker: 

o Kapitel 1: Mänskliga rättigheter, demokrati och förvaltning 

Artikel 1: Mänskliga rättigheter, demokrati och legalitetsprincipen, Artikel 2: Jämställdhet mellan könen, Artikel 3: Inkluderande och hållbart samhälle, Artikel 4: Förvaltning, Artikel 5: Offentlig förvaltning, Artikel 6: Statistik, Artikel 7: Personuppgifter 

o Kapitel 2: Fred och säkerhet 

Artikel 1: Konflikter och kriser, Artikel 2: Nedrustning av massförstörelsevapen, Artikel 3: Allvarliga brott som berör hela den internationella gemenskapen, Artikel 4: Terrorism och våldsam extremism, Artikel 5: Organiserad brottslighet, Artikel 6: Olaglig narkotika, Artikel 7: Handeldvapen och andra traditionella vapen, Artikel 8: Cybersäkerhet och cyberbrottslighet, Artikel 9: Samarbete inom brottsbekämpning, Artikel X: Gränssäkerhet, Artikel 10: Sjöfartssäkerhet. 

• Rubrik II: Mänsklig utveckling 

o Kapitel 1: Tillgång till socialservice 

Artikel 1: Utbildning, Artikel 2: Hälsa, Artikel 3: Mat och näringssäkerhet, Artikel 4: Boende och sanitära förhållanden 

o Kapitel 2: Ojämlikhet och social samhörighet 

Artikel 1: Socialt skydd, Artikel 2: Människovärdigt arbete 

o Kapitel 3: Befolkning och utveckling 

Artikel 1: Befolkningsutveckling, Artikel 2: Kön, Artikel 3: Unga 

o Kapitel 4: Kultur [och utveckling] 

Artikel 1: Kulturell mångfald och ömsesidig förståelse, Artikel 2 och 3 har inte slagits fast. 

• Rubrik III Inkluderande hållbar ekonomisk tillväxt och utveckling 

o Kapitel 1: Investeringar. Inga artiklar har fastslagits. 

o Kapitel 2: Ekonomisk tillväxt, mångformig ekonomi och industrialisering 

Artikel 1: Icke-diskriminerande och hållbar utveckling. Artiklarna 2, 3, 4, 5, 6 har inte slagits fast. 

o Kapitel 3: Vetenskap, teknologi, innovationer och forskning 

Artikel 1: Målsättningar, Artikel 2: Vetenskap och teknologi, Artikel 3: Innovationer och forskning, Artikel 4 har inte slagits fast. 

o Kapitel 4: Handelssamarbete 

Artikel 1: Handel och hållbar utveckling, Artikel 2: Handelsarrangemang. Artiklarna 4, 5, 6, 7 har inte slagits fast. 

• Rubrik IV Miljöns hållbarhet och klimatförändringar 

o Kapitel 1: Hållbar utveckling 

Artikel 1: Miljön och naturresurser, Artikel 2: Utarmning 

o Kapitel 2: Oceaner, hav och havets naturresurser 

Artikel 1: Världshavsförvaltning, Artikel 2: Blå ekonomi 

o Kapitel 3: Klimatförändringen 

Artikel 1: Målsättningar i anslutning till klimatförändringen, Artikel 2: Klimatåtgärder, Artikel 3 har inte slagits fast. 

o Kapitel 4: Naturkatastrofer 

Artikel 1: Hantering av katastrofrisker, Artikel 2: Att möta och återhämta sig från katastrofer 

• Rubrik V Migration (texten har inte behandlats) 

Nedan presenteras i allmänna drag ett enligt EU:s mandat framlagt förslag till innehållet i del II Strategiska prioriterade områden. Samförstånd har redan nåtts om huvuddragen i innehållet under rubrikerna Mänskliga rättigheter, fred och säkerhet, mänsklig utveckling samt klimat och miljö. Däremot ska parterna ännu förhandla om de rubriker som gäller ekonomisk utveckling och migration. 

Del II Strategiska prioriterade områden 

Rubrik I Människoorienterade, fredliga och stabila samhällen som bygger på rättigheter 

Kapitel 1: Mänskliga rättigheter, demokrati och förvaltning 

Avtalsparterna fastställer sin beslutsamhet att skydda, främja och tillgodose mänskliga rättigheter, grundläggande friheter och demokratiska principer samt att stärka rättsstaten och god samhällsstyrning i enlighet med FN:s stadga, den allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter och internationell rätt, i synnerhet i enlighet med internationella mänskliga rättigheter, och när det är tillämpligt, internationell humanitär rätt. 

Avtalsparterna främjar en människoorienterad och rättighetsbaserad politik som omfattar alla mänskliga rättigheter och säkerställer alla medlemmar i samhället lika möjligheter att sträva efter en hållbar utveckling. Avtalsparterna erkänner att respekt för demokrati, mänskliga rättigheter, grundläggande friheter, rättsstatsprincipen och god samhällsstyrning utgör en väsentlig del av hållbar utveckling. 

Kapitel 2: Fred och säkerhet 

Avtalsparterna erkänner att fred, stabilitet och säkerhet, inklusive människornas säkerhet och uthållighet, är avgörande med tanke på hållbar utveckling och välstånd. Hållbar utveckling kan inte existera utan fred och säkerhet, och hållbar fred och säkerhet kan inte existera utan inkluderande utveckling. 

Avtalsparterna strävar efter att lösa konflikter och kriser på ett integrerat sätt, beaktar på behörigt sätt förebyggande av konflikter, fredsbyggande, medling och människornas säkerhet samt behandlar instabila situationer inom referensramen för partnerskapsrelationen. 

Avtalsparterna beaktar nya eller växande säkerhetshot, såsom terrorism och finansiering av terrorism, våldsam extremism, organiserad brottslighet, spridning av massförstörelsevapen, sjöröveri och människohandel, narkotika, vapen och andra olagliga varor samt cyberbrottslighet. 

Rubrik II Mänsklig utveckling 

Avtalsparterna stärker sitt engagemang att samarbeta för att uppnå hållbar utveckling och utrota fattigdom i alla dess former, bekämpa ojämlikhet och främja social samhörighet. Avtalsparterna avtalar också om samarbete för att säkerställa att var och en har resurser för att kunna njuta av ett människovärdigt liv. Särskild vikt ska fästas vid kvinnor och flickor, unga, barn och de som är mest utsatta enligt principen om att ingen lämnas kvar. Vidare kommer avtalsparterna överens om att samarbeta för att klara av de utmaningar som den snabba befolkningsökningen medför. 

Rubrik III Inkluderande hållbar ekonomisk tillväxt och utveckling 

Avtalsparterna kommer överens om att främja sina ekonomiska förbindelser ömsesidigt och på ett sätt som gynnar bägge parterna, med beaktande av skillnaderna mellan parternas ekonomiska utveckling och samhällsutveckling. 

Avtalsparterna förbinder sig att stärka handeln och investeringsmöjligheterna mellan parterna och att i fortsättningen i betydande grad stöda den privata sektorns utveckling samt den makroekonomiska och ekonomiska stabiliteten med sikte på att uppnå målen för hållbar utveckling och utrota fattigdom. Därtill strävar avtalsparterna efter att integrera AVS-ländernas ekonomier i regionala och globala värdekedjor. Även jämställdheten och stärkandet av kvinnornas och de ungas ekonomiska egenmakt ska främjas aktivt. 

Rubrik IV Miljöns hållbarhet och klimatförändringar 

Avtalsparterna erkänner att föroreningen av miljön och klimatförändringen orsakar ett allvarligt hot mot hållbar utveckling som äventyrar de nuvarande och kommande generationernas liv och livskvalitet. Parterna anser att målet att skydda miljön och bekämpa klimatförändringen står i nära samband med de övriga strategiska prioriterade områdena i avtalet, i synnerhet fred och säkerhet, samt hållbar, inkluderande och ekonomisk utveckling. Parterna förbinder sig till att samarbeta för att snabbare kunna uppnå målen för hållbar utveckling och genomföra klimatavtalet från Paris. 

Rubrik V Migration 

Avtalsparterna fastställer sitt engagemang att effektivisera samarbetet i genuin partnerskapsanda och enligt principen för delat ansvar samt i enlighet med internationell rätt. Vidare fastställer parterna sitt gemensamma politiska engagemang när det gäller att ingripa i grundorsakerna till irreguljär och påtvingad migration. Avtalet ska innehålla bestämmelser om hur dessa skyldigheter kan genomföras i praktiken och hur man kan säkerställa att de kan uppfyllas. Parterna erkänner också betydelsen av migrationsflöden från söder till söder, migration och rörlighet som orsakas av miljön och klimatförändringar samt påtvingad migration. 

Parterna erkänner att det är viktigt att införa ett täckande, konsekvent, praktiskt och balanserat tillvägagångssätt i fråga om dessa mångahanda områden som är bundna till varandra, så att internationell rätt och internationella mänskliga rättigheter iakttas fullt ut, liksom även, när det är tillämpligt, internationell flyktingrätt och internationell humanitär rätt. 

I skrivande stund ligger man efter i förhandlingstidtabellen. Eftersom förhandlingarna fortfarande pågår finns ingen säker information om när avtalet ska undertecknas. Parterna har emellertid som gemensamt mål att avsluta förhandlingarna (parafering) i september–oktober 2019. Tills vidare har parterna inte förhandlat om en eventuell tillfällig tillämpning av avtalet. 

Utvecklingssamarbetet mellan AVS-länderna finansieras numera med medel ur Europeiska utvecklingsfonden (EUF). EUF är en fond som står utanför budgeten. Dess finansiering bygger på direkta finansieringsandelar från EU:s medlemsstater. EUF:s storlek under den pågående finansieringsramperioden (2014–2020) är 30,5 miljarder euro, och Finlands finansieringsandel i fonden är cirka 460 miljoner euro. 

Kommissionen har föreslagit att EUF i framtiden inte ska stå utanför budgeten, utan att fonden ska inkluderas i EU:s budget. Finland understöder kommissionens förslag. Förhandlingar om ett nytt externt finansieringsinstrument för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete (NDICI), i vilket EUF enligt förslaget ska ingå, förs för tillfället som en del av de allmänna förhandlingarna om den mångåriga finansieringsramen (MFF). Frågan om hur det kommande Post-Cotonouavtalet ska finansieras torde avgöras i slutskedet av förhandlingarna. 

De ekonomiska konsekvenserna av det kommande avtalet ska bedömas i ett senare skede av avtalsförhandlingarna när man vet om EUF i fortsättningen kommer att ingå i EU:s budget och därmed i det nya externa finansieringsinstrumentet. 

Avtalet behandlas i förhandlingarna som ett blandavtal med bestämmelser som hör till både unionens och medlemsstaternas behörighet. 

I detta skede av förhandlingarna kan man inte uttömmande konstatera vilka alla sektorer som kommer att omfattas av det kommande avtalet, vilka konsekvenser de kommer att få för lagstiftningen och till vilka delar bestämmelserna hör till den nationella behörigheten. Utifrån det rådande förhandlingsläget kan man dock anse det vara sannolikt att avtalet kommer att innehålla bestämmelser om flera sådana områden som regleras på lagnivå, såsom mänskliga rättigheter, hälso- och sjukvård, utbildning, migration, investeringar, miljö och straffrätt. 

Avtalsbestämmelserna förhållande till Finlands lagstiftning bedöms närmare i ljuset av avtalets slutliga innehåll. 

Utifrån det rådande förhandlingsläget kan man bedöma att avtalet kommer att innehålla bestämmelser som enligt självstyrelselagen för Åland (1144/1991) hör till Ålands behörighet. Avtalsbestämmelsernas förhållande till Ålands behörighet bedöms närmare inom ramen för avtalets slutliga innehåll. 

Statsrådet anser det vara viktigt att avtalet upprättas. Det är viktigt att förbindelserna mellan EU och AVS-länderna förnyas så att tyngdpunkten förskjuts från finansiär-mottagar-dynamiken i riktning mot identifiering av gemensamma intressen. Målet ska vara att uppnå ett strategiskt partnerskap, inom ramen för vilket parterna förbinder sig till att i samarbete genomföra målen för hållbar utveckling. Det kommande samarbetet ska i enlighet med EU:s mandat bygga på EU:s värderingar och mål enligt EU:s globala strategi och på de prioritetsområden som definierats i den nya europeiska utvecklingspolitiska konsensusen. Det att tyngdpunkten i avtalet förskjuts till den regionala nivån är en motiverad ändring. Det gäller dock att i högre grad än i det nuvarande arrangemanget satsa på att effektivisera genomförandet. 

I fråga om Post-Cotonouavtalet framhäver statsrådet särskilt vikten av Afrika-pelaren. Afrika har blivit en allt viktigare ekonomisk, politisk och strategisk samarbetspartner för Europa. Det är viktigt att detta samarbete utvecklas från en finansiär-mottagar-relation i riktning mot ett jämlikt partnerskap. I bästa fall skapar Post-Cotonouavtalet en institutionell grund för denna förändring som stärker enhetligheten i EU:s utrikespolitik i förhållande till Afrika. Åtgärderna i Afrika-pelaren och de mål som satts upp i samråd mellan EU och Afrikanska unionen (AU) ska tillsammans bilda en konsekvent helhet.