Allmänt

Förslaget till ändring av kommunallagen går ut på att utvidga förfarandet med besvärstillstånd så att det också gäller kommunalbesvär. Den föreslagna ändringen är en fortsättning på utvecklingen av förvaltningsprocessen. De föreslagna bestämmelserna om besvärstillstånd motsvarar bestämmelserna om förvaltningsbesvär i den nya lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), som träder i kraft den 1 januari 2020. Kommunallagen föreslås bli kompletterad med en explicit bestämmelse om kommunens rätt att överklaga hos högsta förvaltningsdomstolen och om hur myndigheternas behörighet bestäms (lagförslag 1). 

Ändringar föreslås också i lagen om överföring av små fristående områden från en kommun till en annan. Ändringarna är främst tekniska och beror på annan lagstiftning (lagförslag 2). 

Förvaltningsutskottet har fått utlåtanden om propositionen från lagutskottet och grundlagsutskottet (LaUU 7/2019 rd och GrUU 11/2019 rd). Enligt grundlagsutskottets utlåtande kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Sammantaget anser förvaltningsutskottet att lagförslagen behövs och fyller sitt syfte, och det tillstyrker dem utan ändringar men med kommentarerna nedan. 

Utvidgning av besvärstillståndsförfarandet till kommunalbesvär

Bestämmelser om kommunalbesvär finns i 135 § i kommunallagen. Där står det att ändring i ett beslut som fattats av fullmäktige eller av ett organ som utövar en samkommuns beslutanderätt samt i ett beslut som kommunstyrelsen, en nämnd eller en direktion meddelat med anledning av en begäran om omprövning ska sökas hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär. Kommunalbesvär får anföras på den grunden att 1) beslutet har tillkommit i oriktig ordning, 2) den myndighet som fattade beslutet har överskridit sina befogenheter eller 3) beslutet annars strider mot lag. Kommunalbesvär är således laglighetsbesvär till sin karaktär. Enligt 137 § i kommunallagen får kommunalbesvär anföras bland andra av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part) samt av kommunmedlemmarna. I besvärssystemet enligt kommunallagen är den första fasen, med undantag för beslut av kommunens och samkommunens högsta beslutsfattande organ, det omprövningsförfarande som ingår i kommunens förvaltningsförfarande (134 §). Omprövning får begäras på laglighets- och ändamålsenlighetsgrund. Om ändring i ett beslut får sökas genom kommunalbesvär med stöd av någon annan lag, tillämpas emellertid inte bestämmelserna om begäran om omprövning i 134 § i kommunallagen. 

Enligt gällande lag får förvaltningsdomstolens beslut med anledning av kommunalbesvär överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen utan besvärstillstånd. Enligt det föreslagna 142 § 1 mom. i kommunallagen får förvaltningsdomstolens beslut överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Förvaltningsutskottet anser att förslaget har principiell betydelse. Kommunalbesvär finns kvar som eget besvärsslag, men ska omfattas av förfarandet med besvärstillstånd. 

Ett av syftena med revideringen av bestämmelserna om förvaltningsprocessen har varit att utveckla högsta förvaltningsdomstolen mer i riktning mot en prejudikatdomstol. I sin praxis gällande bestämmelserna om överklagande inom olika förvaltningsområden har grundlagsutskottet sett det som viktigt att föra vidare arbetet med att konsekvent utveckla och utvidga systemen med omprövning och besvärstillstånd (GrUU 55/2014 rd). I sin nyare praxis har utskottet inte ansett det vara problematiskt att utvidga besvärstillståndsregleringen till exempelvis planläggningsärenden, miljötillståndsärenden och vissa andra miljöärenden som kan ha omfattande konsekvenser (GrUU 29/2017 rd). Med stöd av speciallagar tillämpas förfarandet med besvärstillstånd numera på en stor del av de kommunala besluten inom användningsområdet för kommunalbesvär. Det gäller bland annat beslut enligt markanvändnings- och bygglagen (132/1999), såsom planläggning, samt beslut om offentlig upphandling, beslut enligt förköpslagen (608/1977) och till exempel ärendegrupper enligt miljöskyddslagen (527/2014). 

Den föreslagna ändringen inverkar på överklagandet av beslut som fattats med stöd av kommunallagen, såsom sådana beslut av kommuner och samkommuner som hänför sig till den allmänna förvaltningen samt beslut som hänför sig till kommunens allmänna kompetens. Ändringen påverkar också överklagandet av beslut av kommunala myndigheter i fråga om vilka det i speciallagarna hänvisas till kommunallagen och till speciallagar som gäller kommunens särskilda uppgifter och som inte särskilt föreskriver om sökande av ändring. Exempel på olika speciallagar är lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003), avfallslagen (646/2011), lagen om fritt bildningsarbete (632/1998), idrottslagen (390/2015), ungdomslagen (1285/2016) och lagen om kommunernas kulturverksamhet (188/2019) samt till exempel räddningslagen (379/2011) och lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (7/2014). Också till exempel i författningarna inom miljö- och hälsoskyddet finns det hänvisningar till systemet för ändringssökande i kommunallagen. 

När lagen om rättegång i förvaltningsärenden stiftades ansåg grundlagsutskottet att det finns vägande skäl för det utvidgade systemet för besvär över förvaltningsdomstolens avgöranden till högsta förvaltningsdomstolen. Skälen sammanhänger med att effektivisera förvaltningsprocessen och stärka högsta förvaltningsdomstolens roll som prejudikatdomstol. Det ansågs inte handla om att införa en ny typ av reglering, utan i första hand om att principiellt godta den utveckling som redan är ett faktum och om att behandla olika ärendegrupper på samma sätt. Grundlagsutskottet ansåg att det trots 21 § i grundlagen kunde anses vara möjligt och motiverat att föreskriva om besvärstillstånd som huvudregel. När det gäller de särskilda bestämmelserna om ändringssökande ville grundlagsutskottet rent allmänt framhålla att inget förvaltningsbeslut som gäller en individs rättigheter eller skyldigheter ska falla utanför besvärsrätten (GrUU 50/2018 rd). 

Den nu föreslagna ändringen i kommunallagen kommenterar grundlagsutskottet med att högsta förvaltningsdomstolen inte har prövningsrätt när det gäller beviljande av besvärstillstånd i ärenden som gäller kommunalbesvär. Enligt 111 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden ska högsta förvaltningsdomstolen bevilja besvärstillstånd om någon av de grunder för beviljande som anges i lagen föreligger. När kravet på besvärstillstånd utvidgas till kommunalbesvär minskar också den rättsliga osäkerheten, eftersom ett lagakraftvunnet beslut därigenom fås snabbare. Dessutom stärker ändringen högsta förvaltningsdomstolens förutsättningar att meddela avgöranden som styr rättspraxis. Enligt utlåtandet kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Lagutskottet anser att det med tanke på enhetligheten i systemet för ändringssökande är motiverat att det vid ändringssökande inte finns skillnader som beror på besvärsslaget i fråga om besvärstillståndsförfarandet och förutsättningarna för besvärstillstånd. Utskottet anser att det är motiverat att systemet för ändringssökande i förvaltningsärenden är så tydligt och konsekvent som möjligt. Det delar också regeringens åsikt att det inte finns några grunder för att genom bestämmelser i en allmän lag utesluta någon typ av beslut från förfarandet med besvärstillstånd på grundval av rättssäkerheten, ärendets natur eller omfattande betydelse. Med tanke på ett enhetligt system för sökande av ändring kan det inte heller anses motiverat att den övervakningsmöjlighet som grundar sig på medlemskap i kommunen har en annan ställning än vad kommunen eller parten har. Lagutskottet ser det också som relevanta mål att stärka högsta förvaltningsdomstolens roll som prejudikatdomstol och effektivisera förvaltningsprocessen. 

Förvaltningsutskottet understryker att förfarandet med besvärstillstånd inte innebär besvärsförbud. Förfarandet begränsar inte rätten att begära omprövning eller överklaga beslut i förvaltningsdomstol. Det kommer fortfarande att vara möjligt att överklaga förvaltningsdomstolens beslut genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, men förfarandet med besvärstillstånd handlar om i vilken utsträckning besvären prövas av högsta förvaltningsdomstolen. Om ett besvärsärende omfattas av systemet med besvärstillstånd ska högsta förvaltningsdomstolen pröva om någon av grunderna för besvärstillstånd föreligger. I en förvaltningsprocess omfattar grunderna för besvärstillstånd utöver prejudikatgrunden även uppenbart fel och något annat vägande skäl. Högsta förvaltningsdomstolen har inte prövningsrätt när det gäller beviljande av besvärstillstånd, utan den ska bevilja besvärstillstånd om någon av de grunder för beviljande som anges i lagen föreligger (111 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden). Regleringen avviker således från bestämmelserna om besvärstillstånd i högsta domstolen (30 kap. 3 § i rättegångsbalken). 

Kommunmedlemmarnas övervaknings- och påverkansmöjligheter

Kommunalbesvär enligt kommunallagen har av hävd ett nära samband med invånarnas grundlagsfästa självstyrelse och därigenom med den kommunala demokratin och kommuninvånarnas möjligheter att påverka. Kommunmedlemmarnas möjlighet att anföra kommunalbesvär stöder dessa genom att ge möjlighet att i efterhand få lagligheten i kommunens beslut kontrollerad av förvaltningsdomstolen. Förfarandet med besvärstillstånd begränsar som sagt inte rätten att begära omprövning eller överklaga beslut i förvaltningsdomstol. Kommunmedlemmarna kommer alltså på samma sätt som nu att kunna föra lagligheten i kommunens beslut till förvaltningsdomstol för prövning. Dessutom kan vem som helst fortfarande rikta förvaltningsklagan mot kommunens beslut och verksamhet. Prövningen av förvaltningsklagan ingår i den allmänna laglighets-övervakningen. 

För enhetlighetens skull anser förvaltningsutskottet att det är lämpligt att bestämmelserna i lagen om rättegång i förvaltningsärenden tillämpas på grunderna för beviljande av besvärstillstånd. I propositionsmotiven står det att högsta förvaltningsdomstolen vid bedömningen av förutsättningarna för besvärstillstånd kan beakta den kommunala självstyrelsen som sådant annat vägande skäl som avses i 111 § 1 mom. 3 punkten i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Tolkningen av hur högsta förvaltningsdomstolen ska bedöma sådana andra vägande skäl som grund för besvärstillstånd formuleras i rättspraxis. Enligt propositionen om lagen om rättegång i förvaltningsärenden (RP 29/2018 rd) kan sådana skäl till exempel vara att ärendet har ekonomisk eller i övrigt särskilt stor betydelse för ändringssökandens rättsskydd eller ett allmänt intresse. 

Kommunmedlemmarnas rätt att söka ändring genom kommunalbesvär betraktas som ett sätt att övervaka lagligheten i kommunens verksamhet och kommunens användning av offentliga medel. I systemet för ändringssökande enligt kommunallagen föregås möjligheten att söka ändring av en fas med begäran om omprövning, med undantag av fullmäktiges beslut. Omprövning får begäras på laglighets- och ändamålsenlighetsgrund. Ändamålsenlighetsgrunden gör det möjligt att framställa begäran utifrån kommunmedlemmens egna synpunkter. 

Utöver rätten att begära omprövning och överklaga beslut garanteras kommunmedlemmarnas möjligheter att påverka kommunens verksamhet också i andra bestämmelser i kommunallagen. Kommunallagens bestämmelser om kommunikation och framför allt om möjligheterna för kommunmedlemmarna och dem som utnyttjar kommunens tjänster att delta och påverka och om deras initiativrätt förbättrar kommunmedlemmarnas tillgång till information och möjligheter att påverka kommunens beslutsfattande. Enligt kommunallagen ska fullmäktige se till att kommuninvånarna och de som utnyttjar kommunens tjänster har förutsättningar att delta i och påverka kommunens verksamhet. Kommunmedlemmarnas övervakningsmöjligheter säkerställs också genom att lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) föreskriver om handlingars offentlighet och myndighetens skyldighet att främja tillgången till information och tack vare att förvaltningslagen (434/2003) innehåller bestämmelser om grunderna för god förvaltning, hörande och tillfälle att framföra åsikter. En omfattande rätt att delta föreskrivs särskilt framför allt i lagstiftningen om miljökonsekvensbedömning och miljötillstånd samt i markanvändnings- och bygglagen, som till stor del ska tillämpas av kommunerna. Lagförslaget påverkar inte de här sätten att på förhand delta och påverka som kommuninvånarna har till sitt förfogande. 

Förvaltningsutskottet anser att lagstiftningspaketet garanterar tillgången till rättsskydd och kommunmedlemmarnas möjligheter att påverka och övervaka kommunens verksamhet. Att systemet för ändringssökande förtydligas, att lagakraftvunna beslut kan fås snabbare och att högsta förvaltningsdomstolen får bättre möjligheter att meddela avgöranden som styr rättspraxis väntas leda till bättre rättssäkerhet även för kommunmedlemmarna, allt tack vare besvärstillståndsförfarandet. 

Sökande av ändring i en kommunal tjänsteinnehavares beslut

Enligt förslaget ska förfarandet med besvärstillstånd tillämpas förutom på beslut som fattats med stöd av kommunallagen också på sådana beslut av en kommunal myndighet i fråga om vilka det i speciallagen hänvisas till ändringssökande enligt kommunallagen. Hit hör bland annat beslut som arbetsgivaren fattat med stöd av 50 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare och myndighetsbeslut om så kallade icke-organiserade tjänsteinnehavare i ärenden som avses i 2 § i lagen om kommunala tjänstekollektivavtal (669/1970). Arbetsgivarbeslut enligt lagen om kommunala tjänsteinnehavare är bland annat anställning i tjänsteförhållande och beslut som innebär ändringar i tjänsteförhållandet, såsom ändring av skyldigheten till tjänsteutövning, förflyttning till ett annat tjänsteförhållande, permittering och exempelvis uppsägning. Tvister som gäller tolkningen av tjänste- och arbetskollektivavtalet i fråga om så kallade organiserade personer avgörs i arbetsdomstolen och berörs inte av den aktuella propositionen. 

Enligt 87 § i kommunallagen står kommunens anställda i tjänsteförhållande eller arbetsavtalsförhållande till kommunen. Uppgifter som innebär utövning av offentlig makt sköts i tjänsteförhållande. Ett tjänsteförhållande är offentligrättsligt, vilket innebär att meningsskiljaktigheter som gäller tjänsteförhållandet avgörs i förvaltningsdomstolarna. Enligt utredning är en betydande del av kommunalbesvären ärenden som gäller kommunala tjänsteinnehavare. 

Bestämmelser om arbetsavtalsförhållanden finns i arbetsavtalslagen (55/2001). Anställningsförhållanden är privaträttsliga, varför tvister som gäller arbetsavtalsförhållanden avgörs i tingsrätten i första instans. När besvär över tingsrättens beslut anförs hos hovrätten i ett privaträttsligt tvistemål behövs tillstånd till fortsatt handläggning av hovrätten. För att överklaga beslutet hos högsta domstolen krävs det besvärstillstånd. 

Kommunen fattar också förvaltningsbeslut i fråga om personal i arbetsavtalsförhållande, och då ska överklagandet ske i enlighet med kommunallagen. Det förfarande med besvärstillstånd som nu föreslås gäller således också dessa beslut. Beslut av den här typen gäller exempelvis anställning, uppsägning och permittering av arbetstagare samt hävning av anställningsförhållanden. Vid behandlingen av kommunalbesvär kan förvaltningsdomstolen dock inte pröva en sådan besvärsgrund som åberopar en överträdelse av privaträttsliga bestämmelser, till exempel i arbetsavtalslagen, eftersom de privaträttsliga tvisterna avgörs av tingsrätten. Om en sådan omständighet åberopas i besvären, ska förvaltningsdomstolen till denna del besluta att avvisa ärendet utan prövning. 

Ett ärende som gäller en tjänsteinnehavare kan också tas upp till avgörande som förvaltningstvistemål. Genom ett förvaltningstvisteförfarande kan en tvist som gäller offentligrättslig betalningsskyldighet eller någon annan skyldighet och rättighet som följer av ett offentligrättsligt rättsförhållande avgöras på ett bindande sätt. Besvär är dock det primära rättsmedlet i förhållande till förvaltningstvistemål. Beslut som fattats av förvaltningsdomstolen i ett förvaltningstvistemål kan överklagas genom förvaltningsbesvär hos högsta förvaltningsdomstolen. 

På grund av det föreslagna besvärstillståndsförfarandet avviker villkoren för personalen i tjänsteförhållande i viss mån från villkoren för dem som står i arbetsavtalsförhållande, men stämmer överens med villkoren för statstjänstemän på den här punkten. Enligt 57 § i statstjänstemannalagen (750/1994) får ändring i ett beslut av förvaltningsdomstolen sökas genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Ändringen i fråga om förfarandet med besvärstillstånd ansågs inte vara problematisk när den infördes (FvUB 17/2016 rd och GrUU 35/2016 rd). 

I en förvaltningsprocess omfattar grunderna för besvärstillstånd utöver prejudikatgrunden även uppenbart fel och något annat vägande skäl. Vid bedömningen av förutsättningarna för besvärstillstånd på grund av ett uppenbart fel beaktas också relevansen ur partens synvinkel. Här är det i kommunala ärenden i vanliga fall fråga om ärenden som gäller exempelvis tjänsteinnehavare. Besvärstillstånd beviljas även av något annat vägande skäl. Enligt motiveringen till lagen om rättegång i förvaltningsärenden kan det att ärendet har ekonomisk eller i övrigt särskilt stor betydelse för ändringssökandens rättsskydd eller ett allmänt intresse utgöra grund för att bevilja besvärstillstånd. Förvaltningsutskottet framhåller dessutom att högsta förvaltningsdomstolen också i ärenden som gäller tjänsteförhållanden ska bevilja besvärstillstånd när kriterierna för tillståndet uppfylls. 

I fråga om ändringssökande enligt kommunallagen instämmer förvaltningsutskottet med lagutskottet i att det inte kan hittas några grunder för att något beslut är av sådan typ att överklagandet på grundval av rättssäkerheten, ärendets natur eller betydelse genom bestämmelser i en allmän lag ska lämnas utanför förfarandet med besvärstillstånd. Förvaltningsutskottet anser att det inte heller med tanke på en samordnad lagstiftning är motiverat att införa olika villkor för kommunala och statliga tjänsteinnehavare och de beslut som gäller dem. Likaså är det befogat med samordnade villkor för beslut som gäller kommunala tjänsteförhållanden och anställningsförhållanden och som överklagas genom kommunalbesvär. 

Enligt förvaltningsutskottet är det inte heller motiverat att särbehandla en kommunal myndighet och en part i fråga om tillämpningen av besvärstillståndsförfarandet. Förfarandet gäller också den kommunala myndigheten, om förvaltningsdomstolen har upphävt kommunens beslut till exempel med anledning av besvär som anförts av en tjänsteinnehavare. Att ett lagakraftvunnet beslut kan fås snabbare kan bedömas påskynda kommunens beslutsprocess och verkställigheten av beslut i synnerhet i ärenden som gäller kommunens allmänna förvaltning och personalförvaltning, står det i propositionen. Detta är relevant exempelvis när det gäller processerna vid tillsättningen av tjänster där man i praktiken sköter verksamheten med tjänsteförordnanden på viss tid eller med vikarier till dess att beslutet om vem som blivit vald har vunnit laga kraft. Detta kan anses vara till fördel för både kommunen och andra parter, såsom tjänsteinnehavare. 

Utfrågade sakkunniga har påpekat att det i lagen bör tas in en skyldighet för förvaltningsdomstolen att höra arbetsmarknadsparterna när den behandlar tolkningen av tjänstekollektivavtal i ärenden som gäller icke-organiserade tjänsteinnehavare. Utskottet anser emellertid att bestämmelser om hörande av arbetsmarknadsparterna i processer i förvaltningsdomstol lämpligen inte bör införas i kommunallagen, som är en allmän lag om kommunal förvaltning. Enligt utskottets uppfattning är det inte heller ändamålsenligt att ta in bestämmelser om en enskild ärendegrupp i den allmänna lagen om rättegångsförfarande. Förvaltningsdomstolen leder rättegången och ansvarar för att den är korrekt. Domstolen kan efter eget övervägande begära sakkunnigutlåtanden enligt 43 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Enligt den paragrafen kan förvaltningsdomstolen på eget initiativ begära ett utlåtande om en fråga som kräver särskild sakkunskap av någon annan myndighet än den som fattat beslutet eller av en enskild sakkunnig. Domstolen kan också höra en sakkunnig vid en muntlig förhandling. Domstolen kan också begära utlåtande av en sakkunnig som en delaktig i rättegången utser och som förvaltningsdomstolen anser det vara behövligt att höra. 

Kommunens rätt att överklaga förvaltningsdomstolens beslut

Kommunallagen föreslås bli kompletterad med en bestämmelse om kommunens rätt att överklaga hos högsta förvaltningsdomstolen. Kommunens rätt att överklaga förvaltningsdomstolens beslut med anledning av kommunalbesvär har hittills baserat sig på etablerad rättspraxis och de tolkningar som gjorts i rättslitteraturen. Förvaltningsutskottet anser att det med tanke på ett tydligt rättsläge är motiverat att i lag införa bestämmelser om kommunens rätt att överklaga förvaltningsdomstolens beslut. Avsikten är inte att ändra nuläget. 

Den här rättigheten för kommunen hänför sig också till rättigheten för de lokala myndigheterna att enligt artikel 11 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om lokal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. Rätten att anlita ett sådant judiciellt förfarande kan anses vara betydelsefull också för att trygga invånarnas självstyrelse. 

Enligt det föreslagna 142 § 3 mom. ska bestämmelserna i 109 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden tillämpas på kommunens rätt att anföra besvär över beslut av förvaltningsdomstolen. I fråga om behörigheten att utöva kommunens besvärsrätt tillämpas det som i 39 § i kommunallagen föreskrivs om att föra kommunens talan. Talan förs av kommunstyrelsen, om inte något annat bestäms i förvaltningsstadgan. Kommundirektören (41 §) och borgmästaren (44 §) har rätt att föra kommunstyrelsens talan. Bestämmelserna om kommunens rätt att överklaga förvaltningsdomstolens beslut tillämpas också på samkommuner med stöd av 64 § i kommunallagen. 

Uppföljning och resurser

Förvaltningsutskottet ser det som viktigt att man följer hur systemet med besvärstillstånd tillämpas och fungerar samt hur det påverkar parternas rättsskydd och kommunmedlemmarnas villkor. Lagutskottet menar i sitt utlåtande att det väsentliga med tanke på rättssäkerheten är förvaltningsdomstolarnas och högsta förvaltningsdomstolens beslutspraxis. Det är viktigt att förvaltningsdomstolarna och högsta förvaltningsdomstolen har tillräckligt med tid och resurser för att pröva de ärenden de får in för behandling. I fråga om högsta förvaltningsdomstolen gäller detta också besvärstillståndsärenden. Det är exempelvis viktigt att utvidgningen av systemet med besvärstillstånd inte leder till en minskning av högsta förvaltningsdomstolens resurser utan till en ändamålsenligare allokering av resurserna. Med tanke på målen för reformen lägger förvaltningsutskottet också vikt vid att säkerställa de regionala förvaltningsdomstolarnas resurser.