Översyn av klimatlagen och målet om klimatneutralitet

Klimatårsberättelsen är ett nytt klimatpolitiskt dokument som baserar sig på klimatlagen och som nu har överlämnats till riksdagen för andra gången. Genom den årliga klimatårsberättelsen följs utsläppsutvecklingen och i synnerhet uppnåendet av de mål som uppställts i den klimatpolitiska planen på medellång sikt. Eftersom det är fråga om ett nytt slags politikdokument är dess detaljerade form och innehåll fortfarande under utveckling. 

Riksdagen förutsatte i sitt ställningstagande i fråga om den första klimatårsberättelsen att regeringen i samband med översynen av klimatlagen i enlighet med regeringsprogrammet reviderar bestämmelserna om klimatårsberättelsen i en mer strategisk riktning så att berättelsen på bästa möjliga sätt stöder den klimatpolitiska debatten och stärker rapporteringen om hur genomförandet av åtgärderna motsvarar de skärpta målen och vilka åtgärder som krävs för att utsläppsutvecklingen ska kunna gå i önskad riktning. Utskottet anser det vara bra att berättelsen har utvecklats avsevärt innehållsmässigt i enlighet med detta. Vid sidan av ansvarsfördelningssektorn har också utsläppsutvecklingen inom utsläppshandels- och markanvändningssektorn beaktats för att skapa en bättre helhetsbild. I klimatårsberättelsen ingår på samma sätt som i fjol också uppgifter om politiska åtgärder och anpassning och den behandlar konsumtionsrelaterade utsläpp. 

Utskottet betonar att målen för begränsning av klimatförändringen skärps och de politiska åtgärderna har förändrats och förändras snabbt, vilket innebär att såväl strategierna, planerna som den rapportering som beskriver genomförandet undergår en kontinuerlig förändring. En revidering av klimatlagen är aktuell och det är naturligt att fortsätta den innehållsmässiga utvecklingen av berättelsen i samband med detta. Det finns ett behov av betydande ändringar i klimatlagen och det är viktigt att i den utöver bestämmelserna om årsberättelsen i enlighet med regeringsprogrammet inkludera ett mål för klimatneutralitet, mål för 2030 och 2040 som motsvarar målet för klimatneutralitet samt ett uppdaterat mål för 2050. Enligt gällande lag är Finlands nationella mål att utsläppen ska minska med minst 80 procent till 2050 jämfört med 1990 års nivå. EU har dock redan godkänt sitt långsiktiga mål att vara klimatneutralt före 2050. För markanvändningssektorns del ålägger den så kallade LULUCF-förordningen medlemsstaterna att hålla de kalkylmässiga upptagen av växthusgaser på minst den kalkylmässiga utsläppsnivån 2021—2030. EU:s utsläppsminskningsmål för 2030 ska höjas till minst 55 procent. 

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Marins regering ska Finland vara klimatneutralt 2035 och uppvisa negativa koldioxidutsläpp kort därefter. Enligt målet ska utsläppen och sänkorna vara i balans 2035 och sänkorna ska därefter vara större än utsläppen. Miljöutskottet betonar, som det konstateras i klimatårsrapporten, att de nuvarande och planerade åtgärderna ännu inte räcker till för att uppnå detta mål. Om man för att bedöma storleksklassen på behovet av utsläppsminskningar antar att utsläppen bör sjunka till cirka 21 Mt koldioxidekvivalenter (CO2e) fram till år 2035 bör man genom nya åtgärder få till stånd en utsläppsminskning på ca 15 Mt CO2e. Eftersom målet är klimatneutralitet beror behovet av att minska utsläppen på mängden upptag i sänkorna. Utskottet betonar att det är viktigt att stärka sänkorna inom markanvändningssektorn och exempelvis öka virkestillväxten i skogarna vid sidan av utsläppsminskningarna. Det är därför viktigt att i enlighet med regeringsprogrammet foga också markanvändningssektorn och målet att stärka kolsänkorna till klimatlagen. 

Utsläppen inom utsläppshandelssektorn minskade och sänkorna ökade

Miljöutskottet konstaterar att målet om klimatneutralitet är krävande. Utsläppsutvecklingen går i rätt riktning, men mycket återstår att göra. Av klimatårsberättelsen framgår att både de totala utsläppen och utsläppen inom utsläppshandelssektorn minskade tydligt 2019. Enligt snabbestimatet sjönk de totala utsläppen 6 procent jämfört med föregående år och uppgick till ca 52,8 Mt CO2e. Utsläppen från utsläppshandeln 2019 var 23,2 Mt CO2e, det vill säga 3,0 Mt CO2e mindre än året innan. Minskningen motsvarar en förändring på cirka 11 procent. Minskningen av utsläppen beror på den minskade användningen av fossila bränslen. Användningen av stenkol inom energiproduktionen minskade med över 20 procent under 2019. Inom de sektorer som inte omfattas av utsläppshandeln (alltså den s.k. ansvarsfördelningssektorn) sjönk utsläppen med 2 procent jämfört med året innan. 

Enligt summariska förhandsuppgifter för 2019 var nettosänkan inom markanvändningssektorn 17,4 Mt, det vill säga klart starkare än året innan. Nettoutsläppen minskade betydligt jämfört med föregående år, vilket innebär cirka 35 Mt CO2e. Minskningen av nettoutsläppen berodde på både minskade utsläpp och starkare kolsänkor. Utvecklingen av nettoutsläppen är väsentlig med tanke på målet om klimatneutralitet. Utskottet betonar att utsläppen och kolsänkorna, särskilt inom markanvändningssektorn, varierar avsevärt från år till år. Inom denna sektor är dessutom osäkerheten i fråga om åtgärdernas effekter och dataunderlaget större än inom andra sektorer. Utskottet betonar därför i allmänhet och särskilt i fråga om markanvändningssektorn att det behövs mer forskningsrön. De klimatpolitiska åtgärderna ska grunda sig på tillförlitlig, evidensbaserad information. Det vore önskvärt att de undersökta uppgifterna produceras på samma sätt i alla EU-länder så att de är jämförbara. 

Utsläppsminskningsmålen fram till 2035 kräver ytterligare åtgärder

Av klimatårsberättelsen framgår att målen både för 2020 och 2030 för minskning av växthusgasutsläppen sannolikt kommer att nås när åtgärderna i den klimatpolitiska plan som sträcker sig till 2030 genomförs. Koldioxidneutralitet fram till 2035 kräver däremot ytterligare åtgärder och effektivisering av de nuvarande åtgärderna. När det gäller målet för 2021—2030 är det särskilt viktigt att de åtgärder som planerats för trafiksektorn genomförs. 

Mest utsläppsminskningar inom trafiksektorn kan fås genom att lagstiftningen om distributionsskyldighet för biodrivmedel genomförs och fordonens energieffektivitet förbättras. EU:s utsläppsbegränsningar för bilar leder på lång sikt att bilbeståndet blir utsläppssnålt. För att den saknade utsläppsminskningen på cirka 1,5 Mt ska nås behövs det nya ambitiösa åtgärder exempelvis för att förnya fordonsparken, stoppa ökningen av trafikprestationen, främja hållbara mobilitetsformer, främja alternativa drivmedel såväl inom person- som godstrafiken samt en prissättning av trafiken som stöder och främjar målen. Att distansarbete blir vanligare och etableras som normalt även efter de undantagsförhållanden som beror på pandemin kan också ha en väsentlig inverkan på behovet av att röra sig. Miljöutskottet anser liksom kommunikationsutskottet att man bör sträva efter att nå målen med hjälp av ett brett urval av metoder. Sådana är i synnerhet en fossilfri färdplan, beskattning av trafiken och en riksomfattande trafiksystemplan. Det är också viktigt att kommunikationsutskottet uppmärksammar att trafiksystemet ska göra det möjligt för medborgarna att bo och röra sig och att godstransporterna ska fungera i hela landet. 

Miljöutskottet betonar att utsläppsutvecklingen inom trafiksektorn är central med tanke på ansvarsfördelningssektorn, men att åtgärder behövs inom varje sektor. Med tanke på klimatneutralitetsmålet har också utvecklingen av de utsläpp från energiproduktionen och industrin som omfattas av utsläppshandeln samt utvecklingen av kolsänkorna inom markanvändningssektorn en avgörande betydelse. 

Utsläppen från separat uppvärmning av byggnader och avfallshantering har minskat relativt sett mest jämfört med 2005. Utsläppsminskningarna från uppvärmningen beror på att oljeuppvärmningen minskat och byggnadernas energiprestanda förbättrats. Största delen av utsläppen från separat uppvärmning orsakas av oljeuppvärmning. 

År 2019 minskade utsläppen från avfallshanteringen med 5 procent jämfört med år 2018. Jämfört med 2005 har utsläppen minskat med hela 35 procent fram till 2018. 

Utsläppen från jordbruket förblev nästan oförändrade. Fram till 2030 bör utsläppen från jordbruket börja minska något om planerna för klimatpolitiken på medellång sikt genomförs som planerat. Jord- och skogsbruksutskottet betonar att trots att det enligt årsberättelsen ännu inte har skett någon minskning av utsläppen från jordbruket har många utsläppsminskningsåtgärder redan införts eller håller på att beredas. Det bör också noteras att en del av åtgärderna för minskning av utsläppen har ett nära samband med reformen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik och den följande finansieringsperioden. Miljöutskottet anser i likhet med jord- och skogsbruksutskottet att konsumentens frivilliga åtgärder, såsom att gå över till hållbara matval och minska matsvinnet, inverkar på utsläppsutvecklingen inom jordbrukssektorn. Regeringen bereder som bäst ett nationellt program för klimatvänlig mat. 

Behövliga tilläggsåtgärder för att uppnå målet om klimatneutralitet presenteras i den nya energi- och klimatstrategin, den klimatpolitiska planen på medellång sikt och i markanvändningssektorns klimatprogram, som blir klara 2021. Vid de olika ministerierna pågår ett omfattande sektorsövergripande beredningsarbete. 

Utöver de åtgärder som bereds inom förvaltningen har 13 olika sektorer under 2020 utarbetat och publicerat en färdplan för koldioxidsnål ekonomi (t.ex. branscherna för energi, livsmedel, kemi, skog, byggnad och teknologiindustri, trafik och logistik, jordbruk, handel, turism och restauranger). I färdplanernas scenarier har man också granskat olika åtgärders sociala konsekvenser och konsekvenser för naturens mångfald och vattendragen. Färdplanerna visar att målet för klimatneutralitet i fråga om industrin och andra branscher kan nås med befintlig teknik eller teknik som är under utveckling. Genomförandet av färdplanerna förutsätter dock att investeringsmiljön är gynnsam och att flera specialvillkor uppfylls. Miljöutskottet betonar att branschernas egen aktivitet visar ett brett engagemang för klimatmålen. Det väsentliga är att man i planeringen av klimatpolitiken hittar metoder för att omvandla de åtgärder som lyfts fram i färdplanerna till konkreta verksamhetssätt och investeringar. Färdplanerna fungerar för sin del som bakgrundsmaterial för energi- och klimatstrategiarbetet, men de åtgärder som visat sig ha de mest positiva helhetseffekterna bör stödjas och aktivt genomföras också på andra sätt. 

Konsekvensbedömningar

Utifrån klimat- och energistrategin och den klimatpolitiska planen på medellång sikt bereds scenarieberäkningar över energibalansen och växthusgasutsläppen som baserar sig på vetenskaplig modellering. Av de politikhelheter som väljs görs det omfattande konsekvensbedömningar med avseende på miljö, kön, samhällsekonomin och statsfinanserna, den regionala ekonomin och de sociala aspekterna. 

Miljöutskottet betonar att den andra årsberättelsen i ordningen behandlas under undantagsförhållanden till följd av covid 19-pandemin, så de allmänna konsekvenserna av styrningen av klimatpolitiken för samhällsekonomin, sysselsättningen och välfärden måste bedömas enligt ramvillkoren för den nya situationen. Bedömningen av sociala konsekvenser och inkomstfördelningseffekter har lyfts fram på ett nytt sätt och kräver särskild uppmärksamhet inte bara vid planeringen av den kommande klimatpolitiken utan också vid rapporteringen om den i klimatårsberättelsen. För att utsläppsminskningsmålen ska nås behövs det investeringar i den teknik och de lösningar samt den infrastruktur som klimatneutraliteten kräver. Finansiering av investeringar är en väsentlig fråga och en hållbar inriktning av stimulansfinansieringen är också en unik möjlighet att främja övergången till ett fossilfritt samhälle. 

Utskottet betonar att det också är bra att i berättelsen identifiera kopplingen till den internationella klimatpolitiken. I likhet med ekonomiutskottet betonar utskottet också behovet av att identifiera det koldioxidavtryck som konsumtion och anskaffningar orsakar utanför Finland samt Finlands och de finländska företagens positiva ekologiska handavtryck och efterfrågan på nya klimatlösningar på världsmarknaden. Att investeringarna och finansieringen riktas mot grön tillväxt internationellt framhäver möjligheterna att kommersialisera behövliga lösningar och i synnerhet export- och sysselsättningspotentialen i anslutning till cirkulär ekonomi. 

I klimatårsberättelsen lyfts det tydligt fram att det finns kopplingar mellan olika sektorer. Exempelvis digitaliseringen av samhällets olika funktioner överför utsläppen från ansvarsfördelningssektorn till utsläppshandelssektorn. Också av denna orsak är en granskning av de totala utsläppen väsentlig, även om själva åtgärderna riktar sig till en viss sektor. Miljöutskottet betonar vid sidan av ambitionen med de nationella åtgärderna vikten av att Finland strävar efter att bidra till en tillräcklig ambitionsnivå för EU:s utsläppsmål och utsläppshandelssystemetsTill utsläppshandeln hör bl.a. el- och fjärrvärmeproduktion, metalltillverkning, massa- och pappersindustrin, kemiindustrin, flygtrafiken och byggproduktindustrin. Utanför utsläppshandeln står t.ex. utsläpp från trafiken, jordbruket och separat uppvärmning av byggnader. utveckling. Fördelen med utsläppshandeln är att minskningsåtgärderna genomförs där det är förmånligast. Utsläppshandeln har utvecklats långsiktigt. I synnerhet införandet av reserven för marknadsstabilitet bör förhindra att priset på en utsläppsrätt är för lågt, på samma sätt som i en tidigare situation där det har funnits överskott av utsläppsrätter. 

Vid minskningen av utsläppen ska man också sträva efter kostnadseffektivitet inom den sektor som inte omfattas av utsläppshandeln, det vill säga i första hand ta i bruk de billigaste åtgärderna. För att säkerställa kostnadseffektivitet och verkningsfullhet produceras konsekvens- och kostnadskalkyler för beredningen av de klimatpolitiska planerna. Till exempel VTT har tagit fram rapporten Hiilineutraali Suomi 2035 - Skenaariot ja vaikutusarviot. Som bäst pågår också VN TAES-projektet om klimat- och energipolitiska åtgärder och deras konsekvenser (Hiilineutraali Suomi 2035 – ilmasto- ja energiapolitiikan toimet ja vaikutukset), för utarbetandet av konsekvensbedömningar för den nya klimat- och energistrategin och klimatplanen på medellång sikt. Utskottet anser det vara viktigt att man utöver de klimatpolitiska planeringsdokumenten också i kommande klimatårsberättelser åtminstone på en allmän nivå försöker rapportera om de faktiska kostnaderna för olika åtgärder. Till detta anknyter för sin del behovet av att förbättra kunskapsunderlaget och konsekvensbedömningarna, för att man också i enlighet med regeringsprogrammet ska kunna genomföra klimatpolitiken på ett socialt och regionalt rättvist sätt och så att alla delområden i samhället är med. 

Tvärsnittliga åtgärder

Utskottet anser det vara viktigt att man i klimatårsberättelsen utöver de sektorspecifika åtgärderna också granskar tvärgående åtgärder som syftar till att påskynda kommunernas klimatarbete och fästa uppmärksamhet vid utsläppen från konsumtionen. Klimatarbetet är aktivt i många kommuner, men skillnaderna mellan kommunerna är stora, och som helhet har kommunernas utsläpp inte minskat nämnvärt. Enligt tillgängliga uppgifter ökar hushållens koldioxidavtryck igen; de konsumtionsrelaterade utsläppen har stigit med 12 procent under åren 2000—2016. Bakom utvecklingen ligger i synnerhet att konsumtionsutgifterna har ökat. I den klimatpolitiska planen på medellång sikt har det satts som mål att medborgarna halverar sitt eget koldioxidavtryck före 2030. 

Anpassningsåtgärder

Utöver extrema väderleks- och vattenförhållanden utgör de ökade riskerna för sjukdomar och skadedjur till följd av klimatförändringen samt spridningen av invasiva främmande arter ett hot mot människors, djurs och växters hälsa, naturmiljön och näringar som baserar sig på naturresurser. Bekämpningen av invasiva främmande arter bör effektiviseras i takt med att klimatförändringen framskrider. I klimatårsberättelsen konstateras att det nu börjar framhävas hur brådskande anpassningsåtgärderna är, eftersom de ekonomiska förluster som beror på den tilltagande uppvärmningen av klimatet och extrema väderleks- och vattenförhållanden ökar. 

Miljöutskottet välkomnar att dokumentet också innehåller en översyn av anpassningsåtgärderna och håller med om att anpassningen till klimatförändringen behöver stärkas, särskilt för att förbättra riskhanteringen. För uppföljningen av klimathållbarheten på riksomfattande nivå samt på regional och lokal nivå behövs bättre verktyg för klimathållbarheten än för närvarande till stöd för både beslutsfattandet och den operativa verksamheten. Miljöutskottet anser liksom jord- och skogsbruksutskottet att när klimatförändringen ökar näringsläckage på åkrarna behövs det också nya aktiva åtgärder för att stävja läckaget, såsom gipsbehandling och kalkning. Också inom markanvändningssektorn är det möjligt att genomföra klimatåtgärder som samtidigt förbättrar jordbrukets lönsamhet och ökar näringslivets konkurrenskraft. 

Fortsatt utveckling av klimatårsberättelsen

Miljöutskottet anser att den nuvarande klimatårsberättelsen har en klart separat, viktig roll vid sidan av klimat- och energistrategin och den klimatpolitiska planen på medellång sikt. Berättelsen ger en bättre helhetsbild av utsläppsutvecklingen än tidigare och särskild uppmärksamhet har fästs vid hur tydlig och begriplig presentationen är. Utskottet anser att detta är viktigt och betonar att rapporten kan förbättra såväl beslutsfattarnas som medborgarnas möjligheter att delta i den klimatpolitiska debatten. 

Miljöutskottet understryker i likhet med ekonomiutskottet att när klimatlagen revideras är det viktigt att säkerställa att det klimatpolitiska planeringssystemet stöder en mer sammanhållen granskning av utsläppsutvecklingen. I den fortsatta utvecklingen av klimatårsberättelsen är det viktigt att granska hur de klimatpolitiska åtgärderna har lyckats samt deras konsekvenser och tillräcklighet i förhållande till det mål för koldioxidneutralitet som uppställts för 2035. Lika viktigt är det att identifiera och analysera de utmaningar som framkommit. Det är nödvändigt att fästa särskild uppmärksamhet vid politikåtgärdernas sociala konsekvenser särskilt med tanke på den sociala rättvisan. Också ekonomi- och skogsbruksutskottet betonar i sina utlåtanden bedömningen av kostnaderna för och de ekonomiska konsekvenserna av utsläppsminskningsåtgärder. Att identifiera åtgärdernas inverkan på välbefinnandet stöder också ett av syftena med berättelsen, nämligen att förmedla klimatinformation som betjänar medborgarna, och ger bättre möjligheter att bedöma hur godtagbara och socialt rättvisa de klimatpolitiska åtgärderna är. 

Den visuella sammanfattning som gavs i samband med klimatårsberättelsen är åskådlig och svarar för sin del mot många av de önskemål som framförts ovan. Utskottet anser att den är lyckad och att den absolut ska ingå i årsberättelsen även i fortsättningen.