Bakgrund

Till följd av det angreppskrig som Ryssland inlett har elmarknadens funktion råkat i en exceptionell situation under 2022. Utöver höjningen av energipriset har kraven på säkerheter hos de aktörer som skyddar sin elproduktion med derivatprodukter och det driftskapital som behövs för utredning av derivathandeln på börsen snabbt stigit till en hög nivå. När kraven fortsätter att öka finns det risk för att elproducenterna råkar i en likviditetskris. 

Därför föreslås i den tredje tilläggsbudgetpropositionen för 2022 en fullmakt på sammanlagt högst 10 miljarder euro samt ett anslag för elproducerande företag som är verksamma på derivatmarknaden för el. Syftet med statens låne- och garantiprogram är att i alla situationer trygga likviditeten och funktionsförmågan hos de företag som är centrala för elmarknaden och samhällets funktion samt försörjningsberedskapen. 

Propositionen ökar statens behov av nettoupplåning med 10 miljarder euro. Statens nettoupplåning beräknas uppgå till cirka 18,9 miljarder euro år 2022. Det är således fråga om beredskap för betydande behov av att bevilja lån. Uppskattningen av beloppet av de lån som beviljas i år är dock förenad med avsevärd osäkerhet och ökningen av statens underskott beror på om man tvingas tillgripa lånefullmakten. 

Finansutskottet anser att propositionen i detta sammanhang är motiverad och fyller sitt syfte och tillstyrker den, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Under 2022 har både marknadspriserna på el och gas och derivatmarknaderna, som speglar de framtida förväntningarna, stigit betydligt. Säkerhetskraven hos de aktörer som skyddar sin elproduktion med derivatprodukter och det driftskapitalbelopp som behövs för utredning av derivathandeln har stigit till en exceptionellt hög nivå. När nivån på dessa fortsätter stiga finns det risk för att elproducenterna råkar i en likviditetskris. Man har också lyft fram möjligheten att bolagen blir insolventa och dess återverkningar på åtaganden för andra som är verksamma på marknadsplatsen. Den stora ökningen av säkerhetskraven har också lett till avslutande av derivatpositioner och till bilaterala avtal, vilket kan bidra till systemrisker på marknaden om motpartsriskerna realiseras. En sådan utveckling är inte heller önskvärd med tanke på regleringen av finansbranschen, eftersom syftet med regleringen uttryckligen har varit att derivathandeln ska fås på börsen och omfattas av central motpartsclearing. 

Säkringar genom derivatmarknaden är rent finansiella produkter och det är fråga om att trygga likviditetsbehovet till följd av de ökade kraven på säkerheter för derivatinstrument. Elbolagen själva är i regel solventa och deras verksamhet lönsam. De säkerheter som krävs på marknaden för elderivat kan dock i nuläget i en exceptionell situation bli så höga för enskilda energibolag att det inte är möjligt att få tillräcklig finansiering från bankerna. Exempelvis EU:s tillsynsförordning, som reglerar kapitaltäckningskraven för finländska banker, kan begränsa bankernas möjligheter att finansiera energibolag för att trygga deras likviditetsbehov. 

Finansutskottet betonar i likhet med ekonomiutskottet att tilläggsbudgeten är exceptionell och mycket omfattande. Sannolikheten för att den risk som är förenad med det omfattande arrangemanget ska realiseras fullt ut begränsas av de berörda företagens egen elproduktion. Ekonomiutskottet tar i sitt utlåtande också upp riskerna med likviditetsfinansiering: på grund av den oförutsägbara prisbildningen på derivatmarknaden kan likviditetsbehoven snabbt öka till större belopp än beräknat oberoende av företagens eller statens åtgärder. Det är också möjligt att det föreslagna låne- och garantiprogrammets tillräcklighet i fortsättningen kommer att bedömas på nytt. 

Beviljandet av lån och säkerheter ska vara beroende av prövning. De kan beviljas aktörer som är centrala för Finland och som har egna kraftverk eller ägarandelar motsvarande en elektrisk effekt på cirka 100 MW eller bolag vars fortsatta verksamhet är kritisk med tanke på samhällets funktion för att trygga det likviditetsbehov som uppkommit till följd av de ökade kraven på säkerheter för de derivatavtal som företagen använder vid skydd av elavtal. Låne- och borgensprogrammet ska vara i kraft till utgången av 2023 och lånen och borgensförbindelserna ska vara i kraft högst två år. För lånen tas det ut marknadsmässig ränta och för borgen marknadsmässig avgift. 

Genomförandet av låne- och borgensprogrammet baserar sig på lagen om statens långivning samt statsborgen och statsgaranti (449/1988) och för genomförandet av programmet krävs riksdagens samtycke, som söks i den aktuella propositionen. Efter riksdagens samtycke kommer närmare bestämmelser om villkoren för programmet att utfärdas genom förordning av statsrådet. Till denna del hänvisar utskottet till finanspolitiska ministerutskottets promemoria av den 4 september 2022. 

Liksom ekonomiutskottet betonar också finansutskottet att lån och borgen som beviljas av staten ska komma i sista hand. Regleringen ska i första hand styra till att skaffa finansiering på marknaden. Då är det särskilt viktigt med strikta lånevillkor. Statlig långivning och statsborgen ska vara en sista utväg för att säkerställa energibolagens funktionsförmåga tills den exceptionella situationen är över och för att trygga marknadens funktion. 

Enligt förslaget ska låne- och garantiprogrammet i regel beviljas mot tillräckliga säkerheter och endast undantagsvis utan krav på säkerhet eller motsäkerhet. Med beaktande av arrangemangets storleksklass med tanke på statsfinanserna och också med beaktande av riskerna i anslutning till derivatmarknaden och likviditetsfinansieringen betonar utskottet vikten av de tillräckliga säkerheter som krävs och den strängt tolkade undantagskaraktären hos arrangemang utan säkerhet. 

I likhet med ekonomiutskottet betonar också finansutskottet behovet av att säkerställa att finansieringen är förenlig med EU:s regler om statligt stöd. 

Som det konstateras ovan är det nu föreslagna arrangemanget i detta läge motiverat för att stabilisera elmarknadens funktion. Det är också positivt att propositionen redan i sig har stabiliserat marknaden. För att trygga den offentliga ekonomins och samhällets funktionsförmåga krävs det dock lösningar genom vilka man ingriper i de faktorer som ligger bakom problemet och undviker motsvarande problemsituationer. 

Eftersom energimarknaden fungerar över nationsgränserna krävs det åtgärder inom hela unionen för att stabilisera energimarknaden. Enligt utredning till utskottet har man på EU-nivå bland annat diskuterat åtgärder mot alltför stora vinster (windfallskatter), kopplingen mellan gas- och elpriserna och ett pristak på grossistmarknaden för el. 

Finansutskottet betonar särskilt vikten av lösningar som gäller ett pristak för el, eftersom man vid utfrågningen av sakkunniga bedömde att en sänkning av pristaket på EU-nivå uttryckligen går in på problemets kärna. Det uppskattas också återställa handeln på derivatbörsen och sänka priset på derivat. Detta skulle eliminera eller åtminstone avsevärt minska behovet av lån till bolagen och skulle på så sätt också minska konkretiseringen av statens risker. Också energimarknadens systemrisk måste fås att minska, och dessutom behöver man bedöma reglerna för derivatmarknaderna, särskilt i fråga om de säkerheter som krävs av elbolagen. Samtidigt måste det dock ses till att riskerna inte överförs från energimarknaden till banksektorn. Liksom ekonomiutskottet anser finansutskottet också att det är viktigt att beakta särdragen hos medlemsstaternas energimarknader och olika produktionsformer samt Finlands nationella intressen. 

Finansutskottet betonar regeringens aktiva och föregripande åtgärder i EU:s beslutsfattande och anser det vara viktigt att besluten fattas snabbt och att de är så noggrant avgränsade och tidsbundna som möjligt. Om åtgärderna på EU-nivå inte är tillräckliga, måste regeringen ha beredskap att vidta åtgärder på nationell nivå för att trygga en fungerande elmarknad och tillgången till energi till skäligt pris också för hushållen under alla förhållanden. 

Som ekonomiutskottet konstaterar förutsätter åtgärderna i anslutning till prismekanismen på energimarknaden och derivatmarknaden vid sidan av detta en ökning av produktionskapaciteten för energi samt kostnadseffektiva och rättvisa energisparåtgärder som riktas till olika grupper av elförbrukare. Man bör också sträva efter att hålla all befintlig elproduktionskapacitet i bruk för att trygga tillgången på el. Finansutskottet betonar dessutom vikten av en tillräcklig kapacitet för elöverföring mellan de nordiska länderna. 

Samtidigt är det viktigt att de valda åtgärderna så effektivt som möjligt främjar den gröna omställningen och påskyndar en märkbar ökning av genuint ren elproduktion i Finland. Utskottet anser att tillståndshandläggningen för investeringar som producerar ren energi behöver påskyndas på ett välfungerande sätt. 

Utskottet fäster också uppmärksamhet vid kommunernas ställning, eftersom problemen på elmarknaden har en stark inverkan särskilt på de kommuner som äger energibolag. Därför är det viktigt att Kommunfinans kan svara på kommunsektorns snabbt växande finansieringsbehov och stärka energibolagens funktionsförmåga och Finlands försörjningsberedskap.