Bakgrunden till förslaget är bestämmelserna i EU:s paket för ren energi, som trädde i kraft sommaren 2019. I denna helhet ingår bland annat förordning (EU) 2019/943 om den inre marknaden för el, förordning (EU) 2019/942 om inrättande av Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter och förordning (EU) 2019/941 om riskberedskap inom elsektorn. Förordningen om den inre marknaden för el tillämpas från och med den 1 januari 2020, och enligt förordningen om riskberedskap inom elsektorn ska medlemsstaterna utse den myndighet som avses i förordningen senast den 5 januari 2020.  

Regeringen föreslår att lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden och lagen om Energimyndigheten ändras. Den nationella lagstiftningen brådskar därför att skyldigheterna enligt de bakomliggande EU-förordningarna trädde i kraft redan vid ingången av året. Avsikten var ursprungligen att den nu aktuella regleringen skulle utfärdas som en del av en proposition om åtgärder för att i enlighet med regeringsprogrammet begränsa höjningar av överföringspriserna på elektricitet. I synnerhet på grund av den rådande viruspandemin har denna mer omfattande proposition skjutits fram och kommer att lämnas separat, och den nu föreslagna regleringen har begränsats till det brådskande genomförandet av EU-regleringen.  

De viktigaste förslagen 

Det viktigaste förslaget kan anses vara att utse en behörig myndighet i enlighet med förordningen om riskberedskap inom elsektorn. Det görs genom en ändring av 1 § i lagen om Energimyndigheten. Till behörig myndighet utses Energimyndigheten, som också för närvarande sköter nationella myndighetsuppgifter som syftar till att säkerställa tillgången och leveranssäkerheten i fråga om elektricitet. Förslaget har vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning på det stora fått understöd. Å andra sidan har sakkunniga lyft fram behovet av att i genomförandet av dessa uppgifter även beakta kundens och slutförbrukarens perspektiv. Frågan behandlas separat nedan. Ekonomiutskottet anser att den föreslagna bestämmelsen är motiverad i nuläget och fäster dessutom uppmärksamhet vid behovet att säkerställa att Energimyndigheten har tillräckliga resurser för skötseln av uppgiften.  

För att säkerställa ett effektivt genomförande av bestämmelserna om den inre marknaden för el ska medlemsstaterna fastställa påföljder för överträdelser av de nätföreskrifter och riktlinjer som utfärdats med stöd av EU-förordningen. Därför måste bestämmelserna i 16 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden ses över så att de motsvarar den nya EU-lagstiftningen. Ändringarna möjliggör en noggrannare inriktning och avgränsning av påföljderna jämfört med nuläget.  

I propositionen ingår dessutom andra, tekniska ändringar, såsom precisering av laghänvisningar så att de överensstämmer med gällande EU-lagstiftning.  

Ekonomiutskottet anser att den föreslagna regleringen är ändamålsenlig och tillstyrker lagförslagen i proposition oförändrade. 

Reglering av överföringspriserna på el 

Även om den föreslagna regleringen i sig inte innehåller lagändringar som kan bedömas ha direkt inverkan på fastställandet av elöverföringspriserna, finns där ett klart indirekt samband. I propositionen föreslås det att 12 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden ändras. I paragrafen föreskrivs det om den materiellträttsliga grunden för beslutet om fastställande. De nu aktuella ändringarna gäller dock en uppdatering av hänvisningarna i paragrafen så att de motsvarar ändringarna i genomförandeakterna i paketet för ren energi och i de delegerade akterna och den ändrade artikelnumreringen i förordningen om en byrå för samarbete. Syftet med de föreslagna ändringarna är således inte att ändra de principer eller bestämmelser som ligger till grund för sådana beslut om fastställande som gäller beräkningen av skälig avkastning eller att ändra den nationella lagstiftningen om dem, utan endast att uppdatera hänvisningarna i regleringen så att de motsvarar den redan gällande EU-lagstiftningen.  

Frågan fick dock stor uppmärksamhet under ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning. Enligt utskottets uppfattning handlar dessa anmärkningar inte så mycket om att de nu föreslagna bestämmelserna är problematiska, utan om de bestämmelser i fråga om vilka ändringsförslagen ännu inte har tagits med i denna helhet. Utifrån inkommen utredning är avsikten att en proposition i ärendet ska lämnas till riksdagen under höstsessionen 2020. Ekonomiutskottet lyfter nedan fram centrala principer som bör beaktas vid beredningen av regleringen.  

Behovet av att reformera regleringen av elöverföringspriserna och därigenom trygga en skälig prissättning och skäliga prishöjningar har identifierats i vida kretsar, och frågan har också behandlats i regeringsprogrammet. I regeringsprogrammet för regeringen Marin konstateras följande om utvecklingen av regleringen av elöverföringspriserna: ”För att priset på elöverföring ska kunna stävjas kommer det bland annat att fattas beslut om en kostnadsutredning när det gäller elöverföring, såsom en förlängning av utjämningsperioden vid underavkastning. Flexibiliteten i elnätet ska utvecklas och det tas fram alternativa sätt att säkra elleveransen framför allt i glesbygdsområden. Möjligheten att begränsa den årliga höjningen av elöverföringsavgifterna ska utredas.”  

Man kan i första hand försöka påverka elöverföringspriserna genom två metoder: antingen genom att ändra den prissättning som anses skälig så att den tillåtna avkastningen av överföringen och distributionen minskar eller genom att ändra regleringen av elnäten så att kostnadsnivån för produktionen av överförings- och distributionstjänsten sjunker. De metoder som anges i regeringsprogrammet leder inte till några förändringar i den tillåtna avkastningen.  

De viktigaste regleringslösningarna hänför sig till prishöjningstaket, regleringen av avkastningsgraden och bestämmelserna om investeringarnas kostnadseffektivitet. Under sakkunnigutfrågningen lyftes det fram att särskilt dagens beräkningsmodeller, sättet att fastställa en skälig avkastning och dess förhållande till bolagens kapitalstruktur är problematiska. Regleringslösningarna för dessa frågor omfattas inte av de nu föreslagna bestämmelserna, men bedömningen av dem kommer att bli aktuell i samband med den proposition som ska lämnas under hösten.  

I samband med sakkunnigutfrågningen om den nu föreslagna regleringen lyftes särskilt möjligheten att i den nationella lagstiftningen föreskriva om metoderna för beräkning av elöverföringspriserna fram som en central fråga. Dessa krav har å ena sidan ansetts stå i strid med EU:s elmarknadsdirektiv. Å andra sidan har det bedömts att EU-lagstiftningen inte hindrar att det utfärdas bestämmelser om åtminstone mer allmänna principer som hänför sig till metoderna för övervakning av prissättningen, förutsatt att det inte äventyrar att tillsynsmyndigheten är oberoende av politiska organ och marknadsintressen på det sätt som EU-lagstiftningen kräver.  

Enligt inkommen utredning finns det behov av att ändra den gällande regleringen särskilt med tanke på hur bestämmelserna om prishöjningar fungerar och med tanke på systemets kostnadseffektivitet och konsumenternas ställning. Det har bedömts att det ur kundernas synvinkel är möjligt och motiverat att avsevärt jämka den nuvarande avkastningsmodellen utan att äventyra leveranssäkerheten och en skälig avkastning. Å andra sidan har det uppskattats att avkastningsnivån också med nuvarande tillsynsmetoder kommer att sjunka varje år och att till exempel den nivå som råder i Sverige kommer att nås 2024. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att man genom de förslag som lämnas senare i år uppnår den bästa möjliga regleringsmodellen med tanke på marknadens funktion, kostnadseffektiviteten och konsumenterna  

Konsumenternas betydelse i utvecklingen av elmarknaden 

Konsumentinriktning är en central princip i EU:s elmarknadslagstiftning. Det innebär å ena sidan att konsumenterna aktivt deltar på marknaden och att det är möjligt att kombinera produktion och konsumtion. Å andra sidan förutsätter EU-regleringen också att kunderna deltar i de totala kostnaderna för systemet på ett balanserat sätt. De bestämmelser som nu föreslås påverkar inte i sig fullföljandet av dessa principer i vår nationella elmarknadslagstiftning. Konsumentcentrerade lösningar kan dock ses som ett väsentligt sätt att påverka kostnadsnivån för produktionen av överförings- och distributionstjänster och därigenom medverka till sänkta överföringspriser.  

Ur den synvinkeln har det vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning framförts att slutförbrukarperspektivet och medborgarenergigemenskapernas roll bör beaktas också i Energimyndighetens uppgifter. Ekonomiutskottet fäster uppmärksamhet vid att lagstiftningen om medborgarenergigemenskaper kommer att bedömas av riksdagen i samband med genomförandet av elmarknadsdirektivet hösten 2020.  

Konsumentcentreringen och kundens roll på elmarknaden har också ett nära samband med den ovan nämnda mer omfattande proposition om reglering av elöverföringspriserna som är under beredning. Frågan har ett nära samband med kostnadseffektiviteten i utvecklingen av elnäten. I detta sammanhang är det viktigt att leveranssäkerheten förverkligas på ett sätt som kunderna kan påverka och som bidrar till att kunderna utgör en del av en fungerande elmarknad.  

Konsumenternas och kundernas roll, smarta elnät och den småskaliga produktionens betydelse har i regeringsprogrammet för statsminister Marins regering betonats inte bara i det nämnda stycket om alternativa sätt att genomföra leveranssäkerheten utan också på följande sätt: ”Försörjningsberedskapen förbättras genom att man i samarbete med branschaktörer utvecklar ett smartare el- och fjärrvärmenät i Finland, förbättrar överföringsförbindelserna och utnyttjar nya möjligheter att lagra energi” och ”Potentialen för smarta elnät och efterfrågeflexibilitet bör utnyttjas fullt ut. Regleringen och beskattningen ska utvecklas så att det blir lättare för alla parter, även för husbolag, småhus och gårdsbruksenheter, att dra nytta av småskalig energiproduktion”. 

Ekonomiutskottet anser det viktigt att utveckla elmarknadens funktion i synnerhet ur elanvändarnas perspektiv och att i den kommande regleringen beakta också andra sätt att genomföra leveranssäkerheten än nätinvesteringar. Möjligheterna i fråga om distribuerad elproduktion, batterisystem och smarta elnät har ett väsentligt samband med regleringen av elnäten både med tanke på leveranssäkerheten och elöverföringspriserna.