Propositionens bakgrund och syften
Finlands offentliga exportfinansieringssystem består av Finnvera Abp:s exportgarantiverksamhet samt dess dotterbolag Finlands Exportkredit Ab:s export- och fartygskrediter och ränteutjämningsverksamhet som förvaltas på statens vägnar. Finnvera Abp är det bolag som avses i lagen om statens specialfinansieringsbolag (443/1998). Bestämmelser om exportgarantier som beviljas av Finnvera finns i lagen om statliga exportgarantier (422/2001, exportgarantilagen). Utöver den nationella lagstiftningen fastställs ramarna för verksamheten också utifrån EU-lagstiftningen och OECD:s exportkreditavtal.
Enligt exportgarantilagen är syftet med exportgarantiverksamheten att stärka den ekonomiska utvecklingen i Finland genom att främja exporten och företagens internationalisering. Exportgaranti beviljas för den förlustrisk som kan uppstå vid export eller investeringar i utlandet, eller vid sådana inhemska investeringar som syftar till att främja export. Exportgaranti kan också beviljas för den förlustrisk som kan uppstå i samband med refinansiering av en kredit som beviljats för export eller en inhemsk investering.
Finnveras maximala fullmakter för exportfinansiering enligt exportgarantilagen har under de senaste åren höjts många gånger så att det maximala beloppet för fullmakten för export- och fartygskrediter enligt den gällande regleringen är 33 miljarder euro och det sammanlagda maximala beloppet för exportgarantier och skyddsarrangemang 38 miljarder euro. Av detta maximala belopp uppgår specialrisktagningen till högst 8 miljarder euro. Statens borgens- och garantiansvar utgör statens största samlade ansvar inom borgens- och garantiverksamheten. Ansvaren uppgår för närvarande till 32,1 miljarder euro, vilket motsvarar 11,6 procent av Finlands bruttonationalprodukt.
Finnvera kan bevilja exportgaranti som specialrisktagning då den risk som sammanhänger med exporten, investeringar i utlandet eller med finansieringen av exporten eller investeringarna är så stor att exportgaranti inte kan beviljas utifrån normal riskprövning. Det är således fråga om risktagning som är exceptionell i förhållande till bolagets verksamhet. För att exportgaranti ska beviljas som specialrisktagning krävs det ett ministeriebeslut om att det finns viktiga näringspolitiska eller konkurrenskraftsrelaterade grunder för beviljandet.
I propositionen föreslås det att det maximala garantiansvaret för specialrisktagning enligt exportgarantilagen höjs från nuvarande åtta miljarder euro till tolv miljarder euro. Specialrisktagningen sker inom ramen för Finnveras totala fullmakter för finansierings- och garantiverksamheten. Det föreslås inte nu att fullmakterna höjs. Förslaget ökar således inte Finnveras totala fullmakter, men gör det ändå möjligt att öka riskexponeringen i ansvarsportföljen.
Syftet med förslaget är att förbättra den internationella konkurrenskraften för Finlands export och exportfinansiering samt att få allt fler stora exportaffärer till Finland. Enligt propositionen och de sakkunnigyttranden som ekonomiutskottet fått blir ett konkurrenskraftigt finansieringssystem allt viktigare i det nuvarande världsläget. Finnveras roll som tillhandahållare av exportfinansieringstjänster för finländska företag är avgörande för många stora exportaffärer. Därför är det nödvändigt att säkerställa att Finnvera kan tillgodose den betydande ökningen av efterfrågan på finansiering och snabbt reagera på förändringar på marknaden.
Ekonomiutskottet anser att propositionens syften är motiverade och utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar.
Bedömning av förslaget
Förslaget om att höja specialrisktagningsandelen från åtta till tolv miljarder euro innebär att Finnveras andel garantiansvar med hög risk stiger från 21 till 32 procent av det maximala beloppet av den totala fullmakten för exportgarantier. Ekonomiutskottet konstaterar att höjningen är betydande.
När specialrisktagningsfullmakten höjs främjas finländska företags tillträde till den internationella marknaden, en diversifierad exportbas samt kommersiellt nyttjande av finländsk kompetens och finländsk teknik. Exporten har kraftiga positiva effekter på samhällsekonomin. Enskilda stora exportaffärer kan bland annat innebära ett stort antal nya arbetstillfällen och bidra till hållbara arbetstillfällen i exportföretagen och deras underleverantörsnätverk. Projekten medför också skatteinkomster i Finland samt förbättrar köpkraften och efterfrågan på hemmamarknaden.
Ekonomiutskottet hänvisar till sakkunnigyttrandena och konstaterar att förslaget innebär att riskerna i anslutning till exportgarantiverksamheten ökar. Dessutom stiger verksamhetens risknivå ytterligare när Finlands exportgarantistock koncentreras till några branscher och till vissa kunder inom dessa branscher samt till några enstaka länder. Särskilt fartygs- och varvsindustrins andel, omkring 50 procent, av exportgarantierna är stor. Till följd av koncentrationen skulle en realisering av risken för endast en kund eller bransch medföra en betydande förlust. Utskottet påpekar att staten i sista hand ansvarar för bolagets finansieringsansvar, vilket innebär att realiseringen av eventuella förluster kan öka statsskulden. Också det instabila världspolitiska läget ökar sannolikt möjligheterna att riskerna realiseras. Utskottet betonar att man i samband med beslut om finansiering och garantier bör vidta alla åtgärder som är möjliga för att minimera riskerna och prissätta dem på en lämplig nivå.
Å andra sidan står det klart att varje stats industriella struktur definierar de principer och de verksamhetsstrukturer som hänför sig till exportfinansieringssystemets verksamhet och den totala volymen av instrumentets användning. Därför koncentreras exportfinansieringen i synnerhet i små länder ofta till några branscher och kunder, och det är svårt att undvika koncentration och ökad risknivå. I denna situation har en kompetent och omsorgsfull riskhantering inom den offentliga finansieringen stor betydelse. Ett välfungerande finansieringssystem styr finansieringen till projekt som medför den nytta som eftersträvas så att en jämvikt uppnås mellan nyttan och riskerna i projekten. Däremot lämnas projekt utan finansiering om risknivån är för hög och nyttan eller avkastningen är för liten.
Ekonomiutskottet instämmer i det som sägs i ett sakkunnigyttrande om att större risktagning bör leda till större avkastning eller större nytta i form av mervärde eller ökad produktivitet. Syftet med åtgärderna bör vara att reformera ekonomin och rikta exportgarantier till exportföretag som satsar på FoU och som utvecklar innovationer som gagnar samhället exempelvis i projekt som främjar omställningen till ren energi. Den offentliga finansieringen bör också så långt möjligt fungera som hävstång för att exportprojekten ska få så mycket privat finansiering som möjligt. Dessutom måste man se till att Finnveras finansiering även i fortsättningen sätts in för att åtgärda marknadsmisslyckanden för att den inte ska tränga undan den privata finansieringen.
Ekonomiutskottet noterar också att de offentliga exportfinansieringssystemen i Finlands samtliga viktiga konkurrentländer ses som viktiga exportfrämjande instrument. Staterna strävar efter att genom sina finansiella system trygga lika konkurrensvillkor för sina företag på den internationella marknaden. Dessutom ökar utmaningarna inom exporthandeln ytterligare till följd av det skärpta läget i världsekonomin, det stärkta traditionella industripolitiska tänkandet och den ökade konkurrensen om statligt stöd. Detta framhäver den centrala betydelsen av ett fungerande och konkurrenskraftigt finländskt exportfinansieringssystem. För en liten öppen ekonomi som Finland är det å andra sidan problematiskt att den internationella stödkonkurrensen skärps och att den internationella handeln blir allt mer beroende av offentliga stöd.
Avslutningsvis
Ekonomiutskottet noterar att riksdagen under de närmaste veckorna kommer att föreläggas en proposition med förslag till totalreform av lagstiftningen om Finnvera. Syftet med förslaget är att ytterligare stärka bolagets roll som stöd för exporten och strukturerna för exportfrämjandet. Det är också möjligt att fullmakterna för specialrisktagning kommer att föreslås bli ytterligare höjda inom den närmaste framtiden. Utskottet anser det vara ytterst viktigt med tanke på Finlands konkurrenskraft att förslagen om exportfinansiering och Finnveras verksamhet bildar en fungerande och konsekvent helhet som stärker Finlands exporthandel, säkerställer en kompetent och omsorgsfull riskhantering i verksamheten samt styr den offentliga finansieringen till verksamhet som bidrar till en förnyelse av ekonomin och ökar produktivitetstillväxten.