Bakgrund och mål
Bakgrunden till förslaget är revideringen av EU:s utsläppshandelsdirektiv. I fråga om den allmänna utsläppshandeln har den genomförts i Finland genom lagen om utsläppshandel, som trädde i kraft den 1 januari 2024. I lagen om utsläppshandel togs det också in bestämmelser om handel med utsläppsrätter för luftfart. Handeln med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen (ETS2) har genomförts genom en separat lag om handel med utsläppsrätter för distribution av fossila bränslen.
I och med reformen av utsläppshandelsdirektivet har kommissionen uppdaterat direkt tillämplig lagstiftning på lägre nivå och utfärdat anvisningar om genomförandet av direktivet. De ändringar som nu föreslås hänför sig till behovet av att uppdatera och förtydliga den nationella lagstiftningen i och med kommissionens genomförandeförordningar och anvisningar samt att korrigera vissa tekniska fel i lagbestämmelserna.
I propositionen föreslås det att bestämmelserna om anläggningar som använder mer än 95 procent biomassa ska förtydligas. Målet är att säkerställa likabehandling av anläggningar av samma typ vid prissättning av utsläpp och att utsläppen från ansvarsfördelningssektorn inte ska öka på grund av eventuell ökad användning av fossila bränslen.
Ekonomiutskottet anser att propositionen är motiverad. Utskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar.
Bedömning av de viktigaste förslagen
Ett av de viktigaste förtydligandena gäller den så kallade 95-procentsregeln i det omarbetade utsläppshandelsdirektivet. Förslaget förtydligar regleringen av anläggningar som använder 95 procent biomassa. Enligt förslaget ska anläggningar som från och med 2026 är undantagna från utsläppshandeln på nytt omfattas av utsläppshandeln, om de ökar sin användning av fossila bränslen. Förtydligandet görs på grund av den oklara ordalydelsen i utsläppshandelsdirektivet och kommissionens anvisningar, som avviker från den nationella tolkningen. Både aktörerna inom branschen och Energimyndigheten har sett ett behov av att förtydliga regleringen till denna del.
Enligt utsläppshandelsdirektivet ska anläggningar som använder mer än 95 procent hållbar biomassa under åren 2019—2023 undantas från utsläppshandeln från och med 2026. Direktivbestämmelsen har oförändrad tagits in i den nationella lagstiftningen. Direktivet har inga bestämmelser om hur en anläggning som med stöd av bestämmelsen undantagits från utsläppshandelns tillämpningsområde åter ska börja omfattas av detta.
I enlighet med kommissionens anvisningar ska de anläggningar som från och med ingången av 2026 ska undantas från utsläppshandeln förbli utanför utsläppshandeln åtminstone fram till ingången av följande handelsperiod 2031. I det gällande direktivet görs inga översyner av denna fråga. Ansvarsfördelningssektorn påverkas av att anläggningar som använder mer än 95 procent hållbar biomassa undantas från utsläppshandeln eller åter börjar omfattas av denna i enlighet med utsläppshandelsdirektivet. När anläggningarna undantas från utsläppshandeln ökar utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn något.
Nationellt har 95-procentsregeln tolkats så att en anläggning som inte omfattas av tillämpningsområdet på nytt ska ansöka om att omfattas av utsläppshandeln om den underskrider gränsen på 95 procent, och den nu föreslagna regleringen befäster denna tolkning, som avviker från kommissionens anvisningar. Användningen av fossila bränslen begränsas till högst 5 procent, varefter anläggningen på nytt börjar omfattas av prissättningen inom utsläppshandeln. Användningen av fossila bränslen kan således inte ökas obegränsat i anläggningarna inom ansvarsfördelningssektorn. För en del av anläggningarna kan det å andra sidan uppstå incitament att öka mängden fossilt bränsle och underskrida 95-procentsgränsen, om anläggningens mål är att på nytt börja omfattas av utsläppshandeln. I fråga om små så kallade opt-in-anläggningar som omfattas av det nationella tillämpningsområdet bestäms tillhörigheten till tillämpningsområdet för utsläppshandeln utifrån andelen biomassa i huvudanläggningen för fjärrvärmenätet. För anläggningarna gäller således inte 95-procentsgränsen, och de kan använda så mycket fossilt bränsle som de vill.
Enligt uppgift till ekonomiutskottet varierar regleringens och förtydligandets konsekvenser för varje anläggning beroende på anläggningens storlek och verksamhet, och det är svårt att bedöma vilka konsekvenserna kommer att bli. En del av anläggningarna har nytta av att inte omfattas av utsläppshandeln, eftersom den administrativa bördan inom utsläppshandeln är relativt stor. För en del av anläggningarna kan det däremot uppstå betydande ekonomiska konsekvenser när gratistilldelningen upphör.
Utfrågade sakkunniga har ansett att rättsläget blir tydligare. Ändringsbehovet följer av utsläppshandelsdirektivets 95-procentsregel, som ansetts vara misslyckad, och av oklarheter i tolkningen av regeln. Tolkningen i kommissionens anvisningar avviker nämligen från den nationella lagstiftningen.
Vid sidan av att konkurrensen snedvrids fördunklar regeln verksamhetsutövarnas framtidsutsikter för avskiljning, lagring och vidareförädling av koldioxid. Frågan gäller också de ekonomiska incitament för tekniska sänkor som kan komma att införas i samband med reformen av utsläppshandelssystemet och som i fortsättningen inte kommer att omfatta de anläggningar som nu blir undantagna från utsläppshandeln.
Kommissionen har inlett samråd inför nästa översyn av systemet, som ska göras sommaren 2026. Ekonomiutskottet anser det viktigt att i detta sammanhang göra en heltäckande bedömning av hur regleringen fungerar. Utskottet understryker att Finland aktivt bör påverka utvecklingen av regleringen så att utsläppshandelssystemet blir ett kostnadseffektivt och teknikneutralt styrmedel för EU:s klimat- och energipolitik samt främjar ibruktagningen av tekniska sänkor.