Motivering

Bakgrund

Regeringen föreslår att staten på vissa villkor och utan krav på motsäkerhet får ställa statsborgen för finländska banker eller deras holdingföretag. Borgen kan beviljas till säkerhet för återbetalning och uppfyllande av övriga villkor i fråga om bankcertifikat och masskuldebrevslån med en lånetid på högst fem år. Statens borgensansvar får sammantaget uppgå till 50 miljarder euro. Statsrådet ska före den 30 april bedöma behovet av ny borgen, och fullmakten att bevilja borgen upphör att gälla vid utgången av 2009.

Propositionen har samband med de åtgärder för att stabilisera finansmarknaden som EU kommit överens om och som Finland åtagit sig att genomföra i enlighet med Europeiska rådets beslut den 16 oktober 2008. Åtgärderna är desamma som ledarna för länderna inom euroområdet och Förenade kungadömet avtalade om den 12 oktober 2008 och Ekofinrådet antog den 7 oktober 2008. De nödvändiga besluten ska tas nationellt och samordnas nära med alla medlemsländer. EU-ländernas ambition är att med gemensamma insatser få läget på de finansiella marknaderna att lugna ner sig och länderna ställer sig alltså unisont bakom de stödåtgärder som behöver sättas in. Kommissionen och Europeiska centralbanken har i sin tur gått ut med rekommendationer för att harmonisera de nationella åtgärderna. Till de första stegen hör att införa en insättningsgaranti på minst 50 000 euro. Det har riksdagen fått en proposition om (RP 158/2008 rd) och håller nu på att behandla den. Hit hör också den nu aktuella möjligheten för staten att i förekommande fall bevilja statsborgen för att säkerställa bankernas likviditet. Om detta inte räcker till är följande steg att skjuta till kapital till bankerna och som sista utväg att staten övertar bankverksamheten.

Även i Finland pågår arbetet på att bereda lagstiftning som gör det möjligt att ta i bruk de instrument som ännu fattas. Eftersom propositionerna är nära sammankopplade med varandra, är det viktigt att riksdagen kan bilda sig en uppfattning om hela lagkomplexet. Utskottet uppmanar följaktligen regeringen att skynda på med de återstående propositionerna.

Den statsborgen som det nu handlar om ska minska finansieringsrisken och därmed säkerställa bankernas egen medelsanskaffning, upprätthålla samma villkor för bankerna och hindra att konkurrensen snedvrids på de finansiella marknaderna inom EU. Borgensförfarandet tryggar för sin del de finländska bankernas tillgång till finansiering på sikt och gör det möjligt för dem att fortsatt bevilja hushåll och företag krediter till skäligt pris.

Statens fordringar måste säkerställas

Utskottet vill med emfas understryka att statens fordringar måste tryggas. Finansministeriet uppger att det inte går att stipulera särskilda villkor om säkerhet för den nu föreslagna statsborgen. Kommissionen kräver att statsborgen bara får användas när det är absolut nödvändigt för att marknaderna ska fungera. Om ett kreditinstitut klarar av att ställa motsäkerhet för borgen, kan den statliga stödåtgärden inte anses nödvändig. Kapitaltillskott till banker däremot är en helt annan sak.

Bankernas kapitaltäckning, övervakning

Kommissionen utgår i sina rekommendationer från att statsborgen ska kunna beviljas för att underlätta finansieringen på lång sikt för i grunden sunda banker utan solvensproblem. Kriteriet uppfylls nationellt genom kravet att bankerna ska ha ett primärt kapital som i enlighet med 55 § 1 mom. i kreditinstitutslagen () åtminstone räcker till för att täcka deras kreditrisk. Statskontoret ska innan det beviljar borgen be av Finansinspektionen att få ett utlåtande om hur livskraftig och kapitalstark banken i fråga är. Utlåtandet grundar sig på Finansinspektionens övervakning av kreditinstitutens verksamhet och ekonomi. Det är viktigt att denna övervakning är effektiv, poängterar utskottet, eftersom den bidrar till att minska statens risk i det fall att borgensansvaret realiseras.

Läget på bankfronten

Enligt en utredning som Finansinspektionen gjorde i september 2008 har den finansiella krisen ännu inte förorsakat bankerna likviditetsproblem. Läget har delvis hjälpts upp av att insättningarna ökat kraftigt och bankerna därmed inte haft något större behov av att skaffa långsiktig finansiering till ett allt dyrare pris. Den information utskottet fått från bankerna sammanfaller med Finansinspektionens utredning. Som läget är nu anser bankerna det motiverat att Finland bereder sig på att bevilja borgen för att lika konkurrensvillkor ska gälla. Om statsborgen börjar beviljas i större utsträckning inom gemenskapen, kan det hända att borgen blir ett kriterium för att få långfristig finansiering eller åtminstone en faktor som i allt väsentligt påverkar priset på finansieringen.

Masskuldebrevslån med säkerheter i fastighet

Sakkunniga som utskottet hört att framhållit att statsborgen också bör omfatta hypoteksbankernas masskuldebrevslån med säkerhet. I Sverige omfattas motsvarande obligationslån av statsgaranti. Om man vill värna om neutrala konkurrensförhållanden, bör de nordiska reglerna om de finansiella marknaderna harmoniseras i görligaste mån, menar utskottet. Med tanke på statens totala ekonomiska ansvar står dessa lån för en relativt liten andel. Enligt uppgift förfaller under 2009 masskuldebrevslån med säkerhet i fastighet till ett värde av ca 250 miljoner euro.

Finländsk bank

Regeringen föreslår att statsborgen ska omfatta bankcertifikat eller masskuldebrevslån med en lånetid på högst fem år som emitterats av en finländsk bank eller dess holdingföretag.

Enligt uppgift avses i detta sammanhang med finländska banker inlåningsbanker enligt kreditinstitutslagen () och, om borgen utvidgas till att även gälla masskuldebrevslån med säkerheter i fastighet, hypoteksbanker enligt lagen om hypoteksbanker (). Med holdingföretag avses en finländsk inlåningsbanks eller hypoteksbanks finländska moderbolag. För att räknas som finländskt måste moderbolaget ha sitt säte i Finland.

Gränsdragningen grundar sig på kommissionens tolkning av EG-fördraget och reglerna för statligt stöd. Kommissionen kräver att alla banker som fått auktorisation i respektive land bemöts på samma sätt, oavsett ägare. En utländsk banks dotterbolag ska följaktligen omfattas av det statliga stödet i etableringslandet. Däremot utgör EU-reglerna inget hinder för att utländska bankers filialkontor i Finland och finländska bankers utländska moderbolag undantas från den borgen finska staten beviljar.

När en utländsk banks dotterbolag blir filial

Utskottet har också diskuterat vad som händer om en utländsk banks dotterbolag som beviljats statsborgen blir filial. Utskottet har undersökt om man då kan ställa som villkor för statsborgen att borgen återtas om bolaget blir filial eller kräva att moderbolagets etableringsstat lämnar finska staten en motgaranti. I det fall att borgen förenas med ett villkor om återtagande, är det helt uppenbart att statsborgen inte går att använda. Då är det bankens finländska kunder som får lida. Kravet på motgaranti åter leder till att marknadsaktörerna i strid med reglerna för statlig garanti blir särbehandlade beroende på var ägarföretaget har sitt säte, och kommissionen skulle inte godkänna ett sådant villkor.

Ansvarsförbindelser som borgen gäller

Statsborgen föreslås gälla bankcertifikat med en lånetid på minst tre och längst 12 månader och masskuldebrevslån med en lånetid på minst ett och längst fem år som emitterats av banker som är berättigade till borgen.

Bankcertifikat och obligationer hör vid sidan av insättningar till bankernas traditionella upplåningsinstrument för att trygga tillgången till långsiktig finansiering. Det är till säkerhet för dessa skuldcertifikat, som bjuds ut till andra banker och institutionella investerare, som statsborgen beviljas.

Borgensfullmakten på 50 miljarder euro ska, enligt information, fördelas som följer:

Instrument som förfaller 17.10.2008—30.4.2009

• bankcertifikat ca 34,4 miljarder euro
• masskuldebrevslån utan säkerhet ca 3,2 miljarder euro

Instrument som förfaller 1.5—31.12.2009

• bankcertifikat ca 4,0 miljarder euro
• masskuldebrevslån utan säkerhet ca 2,5 miljarder euro
• masskuldebrevslån med säkerhet i fastighet ca 250 miljoner euro.

Under den tid statsborgen är i kraft förfaller alltså statsgarantiberättigade skuldinstrument till ett sammantaget värde av 45,35 miljarder euro.

Borgensavgift och borgensvillkor

Enligt förslag är det statsrådet, eller på villkor som statsrådet närmare bestämmer, finansministeriet eller statskontoret som bestämmer om de exaktare villkoren. Villkoren ska fastställas med hänsyn till att statsborgen är statligt stöd enligt EG-fördraget och att de ska godkännas av Europeiska kommissionen. Kommissionen och Europeiska centralbanken (ECB) har genom råd och anvisningar försökt samordna medlemsstaternas åtgärder när det gäller avgiften för borgen och andra borgensvillkor. Tanken är att det inte ska uppstå en situation där medlemsstaterna går in för olika stödmekanismer med snedvridningar på finansmarknaden som följd.

Regler för hurdana de nationella villkoren får vara ingår i lagen om statens långivning samt statsborgen och statsgaranti (). Enligt 15 § 1 mom. utfärdas bestämmelser om fastställande av borgensavgiften genom förordning. De villkor i förordningen som gäller avgifter kommer enligt uppgift att vara förenliga med ECB-rådets rekommendation av den 20 oktober 2008. Europeiska kommissionen anser att medlemsstaterna inte får gå under den i rekommendationen angivna nivån. Prissättningen i ECB:s rekommendation bygger på priserna på kreditförsäkringar. Borgenstidens längd, borgensansvarets belopp och bankens kreditvärdighet är andra faktorer som kommer att vägas in.

Finlands bank uppger att åtminstone elva EU-länder redan tagit eller håller på att ta i bruk möjligheten att utfärda statliga likviditets- och lånegarantier. De statliga garantier som det finns uppgifter om varierar mellan Tysklands 400 miljarder och Österrikes 85 miljarder euro. Garantivillkoren uppges variera från land till land.

Kommissionen har i ett meddelande den 13 oktober 2008Meddelande från kommissionen — Tillämpning av reglerna om statligt stöd på åtgärder till förmån för finansinstitut med anledning av den globala finanskrisen (2008/C 270/02) angivit de principer som den kommer att följa då den bedömer om stöd till banker ska betraktas som otillåtet statligt stöd. Syftet med villkoren är att hindra bankerna att få oberättigade fördelar av det stöd som bekostas med skattepengar. Av principerna följer bl.a. att stöden ska vara tidsbegränsade, att begränsningar görs i bankernas verksamhet och att stöden är icke-diskriminerande. Ett grundläggande villkor för stöd till bankerna är att stödet inte får användas för verksamhetsexpansion. Därför kräver kommissionen att så länge stödet är i kraft ska en eventuell ökning av bankernas balansomslutning bindas till historiska riktmärken såsom bruttonationalprodukt eller tillväxten inom banksektorn i EU. Vidare kräver kommissionen att för att stöd ska få betalas måste bankledningens löner, särskilt bonusar och andra extra arvoden såsom optioner, begränsas. Utskottet förutsätter att i villkoren för beviljande av nationell borgen skrivs in behöriga bestämmelser om begränsning av ledningens löner och andra förmåner (såsom optioner, pension och avgångsvederlag) och om en god personalpolitik

Som ovan konstaterats har ECB:s och kommissionens rekommendationer inte helt förmått medlemsstaterna att samordna sina garantivillkor. Det är därför viktigt att kommissionen effektivt bevakar statsstöden och griper in när något går snett. En ytterligare skärpning medför kommissionens krav att medlemsstaterna ser över stödeffekterna minst var sjätte månad och rapporterar till kommissionen om resultatet av översynen. Utifrån rapporteringen bedömer kommissionen om ordningen är förenlig med den gemensamma marknaden.

Våra nationella borgensvillkor kommer enligt uppgift att följa ECB:s och kommissionens rekommendationer, som inte desto mindre medger ett visst nationellt spelrum.

Övrigt

Som det sägs i propositionen ska statsrådet senast den 30 april 2009 bedöma behovet av att bevilja ny borgen.