Bakgrund och utgångspunkter för bedömningen

Rysslands angrepp på Ukraina har orsakat närhistoriens allvarligaste kris på den europeiska energimarknaden. Till följd av kriget, och i synnerhet i och med avskaffandet av rysk importerad energi, har priserna på gas och el stigit till rekordhöga nivåer. Det har lett till ett behov av att finna lösningar för att trygga energitillgången, minska energiförbrukningen och lindra effekterna av orimliga energipriser. 

Ekonomiutskottet har följt och bedömt det aktuella läget inom energipolitiken i EU och Finland genom att höra sakkunniga via utskottets eget ärende EÄ 13/2022 rd. Utskottet har också separat tagit ställning till de nödåtgärder inom energisektorn som vidtagits på EU-nivå och nationell nivå i utlåtandena om dem (se t.ex. EkUU 36/2022 rd — E 113/2022 rd, EkUU 55/2022 rd — E 140/2022 rd, EkUU 34/2022 rd — RP 121/2022 rd). 

Ekonomiutskottet har i sina bedömningar av det exceptionella läget på energimarknaden betonat vikten av att säkerställa att elmarknaden fungerar under alla förhållanden för att trygga ekonomin, försörjningsberedskapen och samhällets funktion. Ekonomiutskottet har lyft fram att åtgärderna i anslutning till prismekanismen på energimarknaden och derivatmarknaden behöver kombineras med en ökning av produktionskapaciteten för energi samt kostnadseffektiva och rättvisa energisparåtgärder som riktas till olika grupper av elförbrukare. Ekonomiutskottet har vid sidan av energisparåtgärderna ansett att det primära alternativet för att lösa problemen med prisbildningen på elmarknaden är att sänka det så kallade tekniska pristaket på EU-nivå. Ekonomiutskottet har likaså ansett det viktigt att Finland proaktivt och aktivt främjar också andra åtgärder med snabba verkningar för att stabilisera och trygga elmarknadens funktion. Under de nuvarande instabila förhållandena finns det skäl att utreda behoven av uppdateringar och bereda eventuella ändringar i den nuvarande marknadsmodellen för el. Dessutom måste man målmedvetet söka metoder för att se till att investeringar i fossilfri och säker produktionskapacitet är lönsamma i hela unionen. 

Ekonomiutskottet anser att de ställningstaganden om olika åtgärder inom energimarknaden som utskottet under hösten har framställt och som betonas ovan fortfarande är aktuella och utgör en bakgrund också för den nu aktuella bedömningen av den akuta situationen på energimarknaden och i synnerhet elmarknaden, och för fortsatta åtgärder. Den åtstramade situationen på energimarknaden, det stigande elpriset och den förväntade utvecklingen av situationen visar att de nödåtgärder som hittills vidtagits på EU-nivå och nationell nivå inte kan anses tillräckliga. Behovet av både akuta krisåtgärder på kort sikt och långsiktiga strategiska lösningar är uppenbart. 

Nödåtgärder på EU:s energimarknad

Ett stort antal tillfälliga nödåtgärder har vidtagits på EU-nivå för att reglera el- och gasmarknaden. För gas har fastställts en upplagringsskyldighet på 80 procent och ett sparkrav på 15 procent. Sparmålet för el har satts till 10 procent, och efterfrågetopparna ska skäras ner med 5 procent. Samtidigt har så kallade inframarginella produktionssätt ålagts en skyldighet att skära ner intäkterna till 180 euro/MWh, och bolag som producerar fossil energi har pålagts en så kallad solidaritetsskatt. Under behandling är fortfarande den så kallade förordningen om ökad solidaritet vid kriser i gasförsörjningen och det påskyndade tillståndssystemet för förnybar energi. Svårigheten att komma överens om nödåtgärder på marknaden framgår å andra sidan av att exempelvis energirådet först den 19 december 2022 nådde enighet om förslaget till förordning om en marknadskorrigerande mekanism för gas, således ett pristak. Åtgärder med mer långtgående verkningar för att reformera elmarknadsmodellen är under beredning. Samtidigt har det i olika EU-länder nationellt beretts ett brett spektrum av åtgärder för att säkerställa att elpriserna är skäliga. 

Leveranssäkerhet och försörjningsberedskap för el

I Finlands nationella åtgärder har det primära varit att trygga leveranssäkerheten och förbereda sig på eventuell elbrist. Riskerna för elförsörjningens tillräcklighet under vintern har inte minskat och än mindre undanröjts. Den största risken med tanke på konsekvenserna gäller eleffektens tillräcklighet. Enligt en aktuell bedömning måste man förbereda sig på elbrist i Finland, men osäkerheten kring bedömningen beror särskilt på ibruktagandet av kraftverket Olkiluoto 3 (OL3), möjligheterna till elöverföring över nationsgränser, de nordiska vattenreserverna och eventuella långa köldperioder. 

Upprätthållandet av effektbalansen i Finland sköts av stamnätsbolaget Fingrid Abp, som i ett omfattande samarbete har vidtagit åtgärder för att säkerställa tillräcklig effekt samt beredskap för att hantera situationer där det uppstår brist på effekt. Konsekvenserna av energikrisen ger också upphov till oro för landets försörjningsberedskap, och Försörjningsberedskapscentralen har vidtagit åtgärder för att förbereda sig på störningar i energitillförseln. Dessa åtgärder är särskilt inriktade på omfattande säkerhetsupplagring (köldtålig diesel, LNG och torv). Avsikten är att de möjligheter som den flytande LNG-terminalen erbjuder ska utnyttjas i gasberedskapen, att beredskapen inom värmeförsörjningen förbättras genom ett säkerhetsupplag för torv, att eleffektens tillräcklighet följs upp och att objekt där avbrott är kritiska identifieras. Det centrala är att identifiera alla metoder för att undvika effektbrist. 

Skälig prissättning av el

En central prioritering i Finlands nationella åtgärder har varit tryggandet av leveranssäkerheten för el. Samtidigt är el en nödvändighetsvara för konsumenterna och bör vara tillgänglig till ett skäligt pris. Situationen på elmarknaden är oroväckande ur denna synvinkel: att elpriset varierar upp till 50—70 cent/kWh orsakar betalningssvårigheter för många hushåll. Elpriset för den kommande vintern är fortfarande förenat med många osäkerhetsfaktorer, men den prisutveckling som hittills skett tyder på att elpriset under de närmaste månaderna kommer att ligga på en exceptionellt hög nivå. 

Elbolagens verksamhetssätt är ofta indelat i två delar som fungerar enligt olika regler: bolagens egen produktion eller delägarskap i vatten- eller kärnkraftsbolag kan vara mycket lönsamma för bolagen. Elproduktionens lönsamhet märks dock inte i det elförsäljningspris som erbjuds konsumenterna, utan bolagen iakttar i allmänhet elbörsens pris vid försäljningen och terminspriserna för den kommande tiden. 

Å andra sidan har många lokala energibolag under den rådande krisen understött kundpriserna på el och fjärrvärme med intäkterna från elproduktionen. I dessa bolag skulle en minskning av avkastningen leda till högre priser, och ett eventuellt pristak skulle försvaga utnyttjandet av flexibilitet i elförbrukningen. Samtidigt bör producenterna ersättas för produktion som är dyrare än pristaket, om man vill undvika elbrist. 

Den senaste tidens stigande partipriser på el återspeglas kraftigt i priserna och utbudet på nya elavtal. Priserna började stiga kraftigt redan under sommaren, och redan då var risken uppenbar för att priserna förblir höga över vintern. Den kraftigaste prisstegringen har märkts först sedan oktober. Samtidigt har utbudet av nya visstidsavtal och tillsvidareavtal minskat och priserna på dem stigit betydligt. Många försäljare säljer endast börselektricitet i de nya avtalen, och derivatpriserna återspeglas också i betydande prisökningar på tillsvidarekontrakt. 

Enligt den gällande lagen finns det ett undantag från avtalsfriheten i fråga om den leveransskyldiga elförsäljaren: inom varje distributionsnätsbolags område verkar en leveransskyldig elförsäljare, som ska sälja el till de kunder som omfattas av skyldigheten till ett skäligt pris enligt lagen. Utgångspunkten är dock att säljaren själv får bestämma vilka produkter som erbjuds som leveransskyldighetsprodukter och hur de har prissatts. Oskäliga villkor eller villkor som begränsar konkurrensen på detaljmarknaden är förbjudna i lag. För närvarande pågår vid Energimyndigheten flera undersökningar om skäligheten i prissättningen av el som omfattas av leveransskyldighet. Det är dock oklart hur skäligheten i priset ska fastställas och vilka faktorer som inverkar på den. 

I det rådande marknadsläget anser ekonomiutskottet att det är ytterst viktigt att utan dröjsmål utreda i synnerhet huruvida prissättningen av el som omfattas av leveransskyldighet är skälig och huruvida metoderna i elmarknadslagen är tillräckliga. Vidare bör man bereda de ändringar i regleringen som behövs för att säkerställa skäliga priser. Ekonomiutskottet anser att Energimyndigheten i sin beslutspraxis snabbt bör definiera innehållet i en skälig prissättning noggrannare än för närvarande och fastställa huruvida ett bolag kan ha avtal om börsel som enda produkt som omfattas av leveransskyldighet. 

Ekonomiutskottet anser att det i en krissituation är en uppenbar brist att elmarknads- och konsumentskyddslagens metoder i bästa fall ger möjlighet att ingripa i prissättningen av el i efterhand och att de inte korrigerar situationen omedelbart i fråga om den förestående vintern. Det är uppenbart att enbart lagstiftning inte heller kan lösa krisens bakomliggande orsaker eller bristen på fysiskt utbud. 

Sakkunniga har lyft fram tanken på att införa ett prismandat för myndigheterna som är begränsat till krissituationer. Det innebär i praktiken att myndigheterna vid sidan av elleveranssäkerheten också arbetar för att främja ett skäligt pris på el. Således kan exempelvis den efterfrågeflexibilitet som anskaffas och upphandlas aktivt användas för att beräkna priset utan att försörjningstryggheten äventyras. Utskottet anser att det är viktigt att frågan utreds närmare med det snaraste. 

Ekonomiutskottet påpekar att modeller av olika slag som tryggar skäliga priser har införts i de flesta EU-länder. Modellerna är huvudsakligen baserade på statlig kompensation. Utskottet beklagar att det under den gångna hösten inte har gjorts tillräckliga jämförelser som baserar sig på bästa praxis och föregripande nationell beredning som tryggar en skälig prissättning av el med tanke på beredskapen inför den rådande krisen. Utskottet fäster också uppmärksamhet vid de förväntade negativa konsekvenserna av oskäliga elpriser för företagen och därigenom för den ekonomiska tillväxten. Också vid bedömningen av kostnaderna för eventuella pristaksmodeller bör man därför inte bara fästa uppmärksamhet vid vad de kostar statsfinanserna. Man bör tänka på att också uteblivna åtgärder medför ett pris med tanke på konsumenterna, företagen och hela samhällsekonomins utveckling. Ekonomiutskottet beklagar att det på EU-nivå inte har fattats tillräckliga beslut som sanerar den europeiska elmarknaden, utan enskilda medlemsstater har varit tvungna att tillgripa nationella beslut för att kompensera de höga elpriserna. 

Nationella stödåtgärder hittills

Ekonomiutskottet noterar att regeringen redan har beslutat om vissa stödåtgärder för att kompensera hushållen för det stigande elpriset. I budgeten för 2023 ingår ett tidsbegränsat elavdrag och elstöd, en sänkning av mervärdesskatten på elenergi till 10 procent och en höjning av bostadsbidraget. Särskilt det temporära elstöd som söks hos Folkpensionsanstalten kan bedömas underlätta ställningen för de hushåll som har det sämst ställt. Det temporära hushållsavdrag som införs i beskattningen och som beviljas på basis av elenergifakturor gäller i synnerhet de stora elräkningarna för elvärmeanläggningar. 

Det rådande marknadsläget har bedömts medföra särskilda utmaningar för utsatta hushåll och hushåll med låga inkomster, men också för hushåll med medelstora inkomster. Självriskerna för de ovan beskrivna stöden är dock rätt höga och för att få till exempel hushållsavdrag måste det belopp som betalats för elenergin mellan den 1 januari 2023 och den 30 april 2023 överstiga 2 000 euro; den månatliga elräkningen ska således i genomsnitt vara över 500 euro. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt — beroende på hur de stödåtgärder som är under beredning och ett eventuellt pristak för el genomförs — att samtidigt bedöma tillräckligheten, kriterierna och giltighetstiden för redan beslutade åtgärder, såsom sänkningen av mervärdesskatten på el, elstödet och elavdraget. 

Intäkter från energimarknaden i krissituationer

Ekonomiutskottet hänvisar dessutom till det förslag om en så kallad windfallskatt som är under beredning och som gäller alltför stora vinster inom elmarknaden och sektorn för fossila bränslen. Avsikten är att propositionen ska lämnas till riksdagen före årsskiftet. I förslaget föreskrivs det om en temporär skatt på 33 procent på elföretagens vinster skatteåret 2023. Syftet med propositionen är att genomföra de temporära skatteåtgärder som EU-förordningen förutsätter. Intäkterna av denna skatt skulle dock inflyta till staten först i efterhand, 2024. Ekonomiutskottet hänvisar därför till det som konstaterades i samband med behandlingen av den bakomliggande förordningen på EU-nivå: ”Problemet med arrangemanget är bristen på tidsmässig anknytning: avgiften bör eventuellt samlas in betydligt senare, medan stödet till konsumenterna bör ligga nära de betalningsskyldigheter som följer av de höga priserna.” Vid beredningen av windfallskatten bör det beaktas att investeringsmiljön ska förbli gynnsam. Windfallskatten får inte hänföra sig till intäkter under normala förhållanden. 

Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att utreda problemen med vinstfördelningen på elmarknaden i ett bredare perspektiv: Utöver windfallskatten anser ekonomiutskottet dessutom att det är viktigt att bedöma till exempel hur stamnätsbolaget använder sina flaskhalsintäkter. 

Utnyttjande av efterfrågeflexibilitet

Ekonomiutskottet anser det vara värt att notera att utnyttjandet av efterfrågeflexibiliteten redan under den gångna hösten har haft en central betydelse för elmarknadens funktion. Sammantaget har elförbrukningen redan under hösten minskat betydligt. Samtidigt med olika stödåtgärder måste energisparåtgärderna och utnyttjandet av efterfrågeflexibiliteten främjas ytterligare. Vid sidan av energisparandet har särskilt nedskärningen av förbrukningstoppar en central roll när det gäller att lösa den nuvarande elbristen. Därför måste man också när nya stödmodeller skapas se till att de inte skapar incitament för ökad elförbrukning. Samtidigt bör man främja och så snabbt som möjligt ta i bruk tekniska lösningar för styrning av elförbrukningen genom att utnyttja exempelvis möjligheterna med fjärrstyrda elmätare för att styra eluppvärmningen. Ekonomiutskottet anser det vara nödvändigt att man för ordnandet av förbrukningsflexibilitet utnyttjar funktionen för styrning av belastningen hos fjärravläsbara mätare. 

Utnyttjandet av efterfrågeflexibilitet hänför sig inte enbart till hushållen utan förutsätter också att företagen anpassar sin elförbrukning. Ekonomiutskottet anser att en beaktansvärd modell för att utnyttja efterfrågeflexibilitet är möjligheten till ett auktionsförfarande, där staten köper efterfrågeflexibilitet av företagen; företagen förbinder sig således att mot ersättning minska sin elförbrukning under de timmar då priset är som högst. 

Reform av elmarknadsmodellen i Finland och EU

EU:s elmarknad har öppnats för konkurrens, och börspriset på el bestäms enligt utbud och efterfrågan. Alla elförsäljare får på elbörsen ett pris som är oberoende av deras egna produktionskostnader. Alla former av elproduktion med föränderliga kostnader, såsom vatten-, vind- och kärnkraft, har dragit nytta av de höga börspriserna. I Finland har elmarknadsmodellen fungerat bra under normala förhållanden, och en fungerande nordisk marknad har garanterat en förmånlig prisnivå. Eftersom priset framför allt påverkas av mängden efterfrågan och utbud på el och elmarknaden i EU har öppnats för konkurrens, måste också marknadsmodellen korrigeras på EU-nivå. Utvecklingen av elmarknadsmodellen har en central roll när man försöker återgå till ett läge där offentliga aktörers interventioner inte behövs för att stabilisera elpriset. 

Ekonomiutskottet har tidigare i höst betonat vikten av att bedöma behovet av att se över elmarknadsmodellen och bereda eventuella ändringar i den. Beredningen på EU-nivå pågår som bäst, men det är osäkert om kommissionen kommer att lägga fram den planerade så kallade vitboken i frågan i december. Enligt utredning väntas kommissionen lägga fram förslag till rättsakter i frågan under första kvartalet 2023. Detta understryker hur aktuellt det är att påverka EU i frågan. Det är just nu rätt tid att bygga upp fungerande lösningsmodeller och gemensamma åsikter mellan likasinnade medlemsstater. 

Ekonomiutskottet betonar att Finland aktivt bör påverka beredningen av frågan på EU-nivå genom att lyfta fram fungerande lösningar för att utveckla elmarknadsmodellen ur Finlands synvinkel. Ekonomiutskottet anser att en utvecklingsduglig utgångspunkt är exempelvis en modell där marknadspriset på el sänks genom övergång till fasindelad elhandel. I den första fasen utgörs största delen, 90 procent, av de anbud som gått igenom en enligt nuvarande modell prissatt del av anbuden. För dem betalas således priset enligt den dyraste produktionsformen (pay-as-clear). I den andra fasen skulle 10 procent av de dyraste anbuden särskiljas från marginalprissättningen, och därmed skulle de förstnämnda anbuden inte få samma pris som det dyraste anbudet, utan betalas enligt det pris till vilket försäljaren har bjudit ut el (pay-as-bid). I den tredje fasen beräknas värdet av andelar som prissatts på olika sätt och till den andel som omfattas av marginalprissättningen fogas det pris för den dyraste andelen som bildas enligt ovan beskrivna princip och som utjämnas mellan alla elköpare. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet kan alla marknadspriser på el sänkas genom modellen. Det ändrar dock inte elmarknadens funktion jämfört med nuläget under förhållanden där efterfrågan på och utbudet av el normalt är i balans. Det är värt att notera att marknadsmodellen i normala fall har producerat förmånliga priser särskilt på den nordiska elmarknaden, och även korrigeringen av modellen bör ske på EU-nivå eller åtminstone på nordisk nivå. Ekonomiutskottet betonar samtidigt att en ändring av elmarknadsmodellen på EU-nivå är en lång process och inte löser det nuvarande problemet med elpriser. Reformen av marknadsmodellen bör dock föras vidare parallellt med de stödåtgärder som har omedelbar effekt. 

Energiomställningen och investeringar

Ekonomiutskottet har i ett flertal sammanhang betonat vikten av att främja investeringar som behövs för energiomställningen och att skapa en förutsägbar och teknikneutral regleringsmiljö som möjliggör sådana investeringar. Energikrisen understryker att dessa investeringar är nödvändiga. Samtidigt får nödåtgärder och regleringslösningar under krisen inte rubba investeringsmiljön. 

Ekonomiutskottet betonar fortfarande särskilt vikten av en snabbare tillståndsprocess för utsläppsfri energi och möjliggörande av små kärnreaktorer. Ekonomiutskottet betonar vidare sin tidigare uttryckta vilja att påskynda regleringen av småskalig kärnkraft (se EkUB 28/2020 rd, EkUB 31/2021 rd och EkUB 23/2022 rd). Samtidigt betonar utskottet att man i det rådande läget bör sträva efter att hålla all befintlig elproduktionskapacitet i bruk för att trygga tillgången på el, och ytterligare investeringar behövs också i reglerbar kapacitet som är oberoende av vädret. Ur denna synvinkel är det också viktigt att främja uppkomsten och uppskalningen av lösningar som hänför sig till upplagring av el och vätgasekonomi. 

Sammanfattande synpunkter

De centrala utmaningarna för energimarknaden och energipolitiken kan indelas i tre huvudaspekter: 1. tryggande av leveranssäkerheten och försörjningsberedskapen i fråga om energi, 2. säkerställande av skäliga energipriser och 3. energiomställningen och klimatåtgärder. Samtidigt hör dessa synvinklar ihop och påverkar varandra direkt. Leveranssäkerheten och försörjningsberedskapen utmanas särskilt av konsekvenserna av Rysslands angreppskrig mot Ukraina och den förändrade geopolitiska situationen. Samtidigt medför ökningen av förnybar och väderberoende energiproduktion utmaningar. Höjningen av energipriserna har samtidigt påverkats av många faktorer via världsmarknaden. Prisstegringen har omfattande konsekvenser för inflationen och den ekonomiska tillväxten och därigenom för företagens och hushållens ställning. 

De åtgärder som behövs på energimarknaden är en omfattande helhet där alla partiella lösningsmetoder och stödmodeller påverkar varandra. Energikrisens och energiomställningens dimensioner kräver både långsiktiga strategiska åtgärder och ändringar i regleringen av elmarknaden och omedelbara kortvariga krisåtgärder. Åtgärder på både kort och lång sikt måste i första hand inriktas på att skapa incitament för företagen snarare än på kostnadsstrukturer som fungerar på skattebetalarnas bekostnad. 

Enligt en sakkunnigutredning till utskottet finns det i Fingrids datahubb omfattande information om elförbrukarnas priser, avtalstyper och förbrukning per eldriftsställe och timme. Informationen kan utnyttjas för forskning och som stöd för beslutsfattandet om man upprätthåller en aktuell lägesbild. Utskottet anser också att det med tanke på beslutsfattandet är viktigt att uppgifterna i datahubben görs tillgängliga för myndigheterna och forskarna så snabbt och heltäckande som möjligt och att också riksdagens beslut således kan fattas med stöd av en aktuell analys av hög kvalitet. Ekonomiutskottet betonar att man vid beredningen av åtgärderna för att bemöta energikrisen i stor utsträckning måste utnyttja aktuella forskningsrön och forskningsinitiativ samt erfarenheter från andra europeiska länder. 

I den nu aktuella situationen garanterar särskilt elmarknadsmodellen inte tillgången till el till skäligt pris. Ekonomiutskottet uttrycker sin allvarliga oro över huruvida stödåtgärderna i anslutning till elprissättningen är tillräckliga. Samtidigt betonar utskottet vikten av långsiktiga lösningar och påskyndar ett aktivt och föregripande inflytande på lösningarna på EU-nivå i fråga om reformen av elmarknadsmodellen.