Motivering

Finansutskottet tillstyrker lagförslaget med en del preciseringar som beror på utlåtandet från grundlagsutskottet.

Propositionen gäller en rättslig grund för den kundtjänst som Fordonsförvaltningscentralen redan nu delvis har lagt ut. Det betyder att telefontjänsten till stöd för uppbörden av fordonsskatten handhas av dels Fordonsförvaltningscentralen själv, dels en privat aktör. Verksamheten har utövats utan lagstöd men utifrån avtal sedan 1999, det vill säga redan innan grundlagen trädde i kraft. Riksdagens biträdande justitieombudsman har emellertid uppmärksammat förfarandet och ansett att läget strider mot grundlagen.

Det avtalsbaserade förfarandet kom till när det behövdes rådgivning om fordonsskatten som infördes 1997 och reviderades i grunden 2004. För kunderna har det varit viktigt att få information om fordonsskatten, men också att få veta om skatten är betald för ett visst fordon eftersom lagen har mycket kraftfulla påföljder om skatten försummas. Därför behövs det information om en tidigare ägare har obetalda fordonsskatter, särskilt vid bilhandel mellan privatpersoner. Den utlagda rådgivningen har varit öppen också på kvällar och veckoslut, vilket inte är fallet med myndighetstjänsten. Den privata tjänsten har svarat på cirka 420 000 samtal per år, vilket säger något om utnyttjandegraden. Under samma tid har Fordonsförvaltningscentralen behandlat cirka 90 000 samtal.

Valet av förfarande har också påverkats av att Fordonsförvaltningscentralen arbetar enligt sina strategiska riktlinjer och därför i stor utsträckning anlitar utomstående avtalspartner. Redan nu har ungefär 80 procent av tjänsteproduktionen lagts ut på utomstående, bland dem märks särskilt registrering av fordon, mottagande av förarexamen och service för informationssystem.

Fordonsskattelagen ska således kompletteras med behöriga bemyndigandebestämmelser. Enligt förslaget ska skatteuppbördsmyndigheten kunna avtala om att föra över rådgivande telefonservice i anknytning till skatteuppbörden till någon annan än myndigheter.

Med rådgivande telefonservice avses rådgivning till skattskyldiga (1) om innehållet i bestämmelserna om fordonsskatt och skatteanvisningarna, (2) att lämna ut uppgifter om beskattningen av fordon ur fordonstrafikregistret och (3) att ta emot deklarationer från skattskyldiga och vidarebefordra dem till skattemyndigheten. De uppgifter som ges vid telefonrådgivningen är alla offentliga och finns till största delen utlagda på Internet. De mest typiska uppdragen gäller att lämna skatte- och betalningsuppgifter utifrån informationen i skattesystemet. Utläggningen kommer inte att gälla den typen av uppgifter där det ingår att fatta beslut. Utläggningen påverkar inte heller i något avseende skatteuppbördsmyndighetens uppgifter eller skyldigheter.

Under utskottsbehandlingen ansåg riksdagens biträdande justitieombudsman det viktigt att riksdagen yttrar sig om möjligheterna och förutsättningarna för att lägga ut rådgivningstjänster på utomstående. Den föreslagna lagändringen uppfyller i sig de grundlagfästa kraven på bestämmelser i lag, men här gäller frågan om förslaget uppfyller kraven i 124 § i grundlagen.

Enligt biträdande justitieombudsmannen är det ganska speciellt att lägga ut rådgivning på utomstående eftersom rådgivning i sig är en lagstadgad myndighetsuppgift som ingår i god förvaltning. Rådgivning är också en offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen. I den egenskapen kan förvaltningsuppgiften överföras på någon annan än en myndighet bara genom lag eller med stöd av lag, och bara om det behövs för att uppgifterna ska kunna handhas på ett ändamålsenligt sätt. Dessutom kräver grundlagen att en utläggning inte får äventyra de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock bara ges till myndigheter.

I motiven till propositionen rekommenderar regeringen att grundlagsutskottet gör en bedömning av hur 124 § i grundlagen ska tillämpas.

Utlåtandet från grundlagsutskottet

Grundlagsutskottet anser att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men pekar på vissa preciseringsbehov.

Överföring av offentliga förvaltningsuppgifter till andra än myndigheter.

Grundlagsutskottet innefattar den rådgivande telefonservicen ingen offentlig makt, således inte heller någon utövning av offentlig makt, eftersom servicen inte innebär att personalen fattar beslut om skatter. Trots sin handledande funktion är rådgivningen en offentlig förvaltningsuppgift eftersom 8 § i förvaltningslagen föreskriver att rådgivning hör till myndigheternas lagstadgade uppgifter.

I sin praxis har grundlagsutskottet ansett att uppgiften att bistå en myndighet med stöd av 124 § i grundlagen kan överföras på andra än myndigheter. Att rådgivningsuppdraget överförs på någon annan står följaktligen i samklang med 124 § i grundlagen.

En ändamålsenlig skötsel av uppgiften.

Grundlagsutskottet behandlar frågan om en ändamålsenlig skötsel av uppgiften i sin bedömning som framför allt gäller innehållsliga och ekonomiska aspekter på den rådgivande telefonservicen. Grundlagsutskottet understryker emellertid att kravet på ändamålsenlighet i 124 § i grundlagen är ett rättsligt villkor som ska bedömas från fall till fall.

Vad beträffar innehållssidan i telefonservicen påpekar grundlagsutskottet att 124 § i grundlagen i och för sig inte är något hinder för att lagstifta om en överföring av teleservicen förutsatt att telefonrådgivningen förblir en i propositionsmotiven avsedd tjänst för förmedling av offentlig och entydig information. Bestämmelsen bör därför preciseras för att motsvara syftet i propositionen.

I de ekonomiska övervägandena påpekar grundlagsutskottet dessutom att det kan bli betydligt billigare att ordna telefonservicen i myndighetsregi än att lägga ut den. I motiven till propositionen görs bedömningen att de årliga kostnaderna för Fordonsförvaltningscentralen uppgår till cirka 600 000 euro för nyanställning av nödvändig personal. I dagsläget kostar den utlagda tjänsten omkring 2 miljoner euro. Kostnadsjämförelsen beaktar emellertid inte kontorskostnader och andra fasta utgifter för en personalökning. Inte heller merutgifterna för arbete utom normal tjänstetid ingår i beräkningarna. Även om kravet på ändamålsenlighet i grundlagens 124 § inte bara handlar om ekonomiskt ändamålsenlighet, bör skatteuppbördsmyndigheten på behörigt sätt fästa adekvat hänseende vid de ekonomiska konsekvenserna när rådgivningsuppdrag flyttas över på privata aktörer, framhåller grundlagsutskottet i utlåtandet.

Rättssäkerhet och kravet på god förvaltning.

Enligt grundlagsutskottets tolkningspraxis innebär kraven på rättssäkerhet och god förvaltning i den bemärkelse som avses i 124 § i grundlagen att de allmänna förvaltningslagarna iakttas när ärenden behandlas och att de som handlägger ärenden handlar under tjänsteansvar. Med anledning av 124 § i grundlagen behöver det inte längre tas in hänvisningar till allmänna förvaltningslagar i lag. Om man trots allt anser att en hänvisning behövs av tydlighetsskäl, måste hänvisningen vara omfattande för att en e contrario-tolkning ska undvikas.

I det här fallet anser grundlagsutskottet det korrekt att i lagen nämna att förvaltningslagen ska iakttas bland annat av den anledningen att 8 § 1 mom. i förvaltningslagen föreskriver att rådgivning är avgiftsfri. En annan lag som också bör nämnas är språklagen.

Vidare anser grundlagsutskottet det motiverat att utreda om den personal som ger rådgivande telefonservice bär straff- eller skadeståndsrättsligt ansvar. Propositionen är inexakt på den punkten trots att där sägs att ett avtal om rådgivande telefonservice inte påverkar skatteuppbördsmyndighetens uppgifter eller skyldigheter.

Finansutskottets ändringsförslag

Finansutskottet föreslår att lagförslaget preciseras på alla de punkter som grundlagsutskottet nämner.

Uppgifter som överförs och ändamålsenlighet.

För det första föreslår utskottet att definitionen på rådgivande telefonservice preciseras. Avsikten är att personalen bara ska förmedla offentliga uppgifter som ingår i fordonsregistret eller ge upplysningar om fordonsskattelagen utan att tjänsten innefattar någon tolkning eller liknande överväganden. Därför är det motiverat att ersätta ordet rådgivning med förmedling av information.

Förmedling av information beskriver den faktiska beskaffenheten på tjänsten bättre än rådgivning som använts i propositionen. Dessutom är det lättare att förstå och acceptera att informationsförmedling läggs ut på andra än när det gäller rådgivning, om man ser till de principiella synpunkter på innebörden av rådgivning som riksdagens biträdande justitieombudsman har lagt fram. Dessutom tillåter preciseringen att de förutsättningar och omständigheter som krävs för att rådgivning i egentlig mening får läggas ut i något annat sammanhang kan studeras närmare och på ett mer principiellt plan.

Dessutom är det enligt utskottets uppfattning lättare att motivera informationsförmedling än rådgivning med avseende på ändamålsenligheten, eftersom informationsförmedling som regel inbegriper tillgänglighet, flexibilitet och andra omständigheter med relevans för kunderna, precis som i propositionen. I propositionen sägs till exempel att den rådgivande telefonservicen har fått höga betyg i Fordonsförvaltningscentralens undersökningar av kundnöjdheten och att kunderna har varit extra nöjda med bland annat svarstiderna, personalens sakkunskap och den vänliga betjäningen. Dessutom har serviceresurserna kunnat läggas upp utifrån efterfrågan. Följaktligen har service kunnat tillhandahållas flexibelt också vid mycket stor efterfrågan. Dessutom har tvetydiga frågor slussats vidare till Fordonsförvaltningscentralen. På så sätt har kundernas informationsbehov kunnat tillgodoses flexibelt och heltäckande, och telefonrådgivningen har praktiskt tagit inte haft några problem.

Vid behandlingen i utskottet har det dessutom framgått att skillnaderna i kostnaderna mellan utläggning och myndighetsverksamhet kanske inte är så stor som regeringen bedömer i propositionen. En myndighetsbaserad tjänst kräver sannolikt flera anställda än 15, som är bedömningen i propositionen. Dessutom planerar Fordonsförvaltningscentralen att konkurrensutsätta den rådgivande telefonservicen, vilket förväntas hålla kostnaderna nere. Disproportionen i kostnaderna förefaller således inte att vara något hinder för att godkänna propositionen.

I propositionen hänvisas också till statens produktivitetsprogram och de personella målen i statsrådets rambeslut. De innebär bland annat att Fordonsförvaltningscentralen måste göra personalnedskärningar. Mot denna bakgrund och med tanke på kommunikationsministeriets strategi för Fordonsförvaltningscentralen är det i dagsläget svårt för Fordonsförvaltningscentralen att göra nyanställningar för den rådgivande telefonservicen. Om propositionen avvisas blir resultatet att en etablerad, flexibel och kundvänlig informationsförmedling sannolikt måste läggas ner utan att den ersätts på något sätt. Utskottet har sett detta som en tungt vägande fråga även om ändamålsenligheten i första hand har bedömts med avseende på de innehållsmässiga, operativa och ekonomiska kriterierna i 124 § i grundlagen.

Kraven på god förvaltning.

Utskottet föreslår att paragrafen kompletteras med språklagen som allmän lag utöver förvaltningslagen, som grundlagsutskottet föreslår.

Med stöd av de explicita bestämmelserna i respektive lag (2 § 3 mom. i förvaltningslagen och 25 § i språklagen) är det i och för sig klart att de tillämpas vid sidan av 124 § i grundlagen. Grundlagsutskottet motiverar förslaget att lägga till lagarna med att förvaltningslagen föreskriver att rådgivning ska vara avgiftsfri och att detta också tydligt måste gälla den utlagda service som avses i propositionen.

För att hänvisningen till de allmänna lagarna ska vara heltäckande, vilket är ett krav, måste lagen i fråga om uppgifternas offentlighet och rättten att ge ut uppgifter hänvisa till fordonsskattelagen och lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Direkt tillämpning av offentlighetslagen är inte lika självklart som tillämpning av förvaltningslagen eller språklagen eftersom rådgivning i regel inte betraktas som utövning av offentlig makt i den mening att offentlighetslagen måste tillämpas (4 § 2 mom. i offentlighetslagen). Tillägget är således nödvändigt också av den här anledningen. Offentlighetslagen tillämpas, som i allmänhet, sekundärt om bestämmelserna i fordonsskattelagen och utifrån hänvisningarna där lagen om fordonstrafikregistret inte är heltäckande.

Ansvarsfrågorna.

Utskottet föreslår att lagen förtydligas när det gäller tjänste- och skadeståndsrättsligt ansvar, som grundlagsutskottet föreslår.

Lagen bör för det första säga ut att personer som ger rådgivande telefonservice arbetar under tjänsteansvar. Det betyder att bestämmelserna om tjänstebrott i 4 kap. i strafflagen kan tillämpas på dem trots att de formellt sett är tjänstemän. Straffrättsligt ansvar uppkommer sannolikt inte utan särskilda bestämmelser eftersom tjänsteansvar i strafflagen bara gäller personer som utövar offentlig makt. När den rådgivande telefonservicen gäller ett offentligt förvaltningsuppdrag, men inte utövning av offentlig makt, är tjänsteansvar således en öppen fråga.

Det behövs bestämmelser bland annat av den anledningen att personalen i den rådgivande telefonservicen ser en del sekretessbelagda uppgifter i fordonsregistret, t.ex. personbeteckningar. Även om ansvar för till exempel brott mot sekretessbestämmelserna kan uppkomma via offentlighetslagen kan innehav av sekretessbelagda uppgifter också leda till andra typer av missförstånd. Därför bör det finnas heltäckande bestämmelser om det straffrättsliga ansvaret.

Avslutningsvis bör bestämmelserna också kompletteras i fråga om skadeståndsansvar för att det inte ska uppstå någon oklarhet om vem som svarar för en eventuell skada i samband med den rådgivande telefonservicen. Tanken har varit att det fortfarande ska vara Fordonsförvaltningscentralen som har ansvaret. Detta överensstämmer också med den princip som ingår i skadeståndslagen och rättspraxis, att ett offentligt samfund svarar för en skada som åsamkas av att en tjänsteman lämnar felaktig information. Detta är också tydligast ur kundernas perspektiv eftersom en och samma service lämnas dels av en privat aktör, dels av myndigheten själv.

Beredning av ärendet och behandling i riksdagen

Behandlingen av ärendet har dragit ut i utskottet huvudsakligen av två orsaker. Dels för att de konstitutionella synpunkterna på utläggning av offentliga förvaltningsuppgifter är av stor vikt, dels för att de ekonomiska uppgifterna i propositionen är bristfälliga. Enligt utskottet har det varit nödvändigt att få mer information på dessa två punkter innan behandlingen har kunnat fortsätta.

För det första ville utskottet begära utlåtande av grundlagsutskottet på grund av de kritiska och fundamentala anmärkningar som riksdagens biträdande justitieombudsman kom med. I detaljmotiven ingår de förslag till ändringar som utlåtande från grundlagsutskottet och riksdagens biträdande justitieombudsman har gett anledning till.

För det andra var utskottet tvungen att komplettera uppgifterna i propositionen för att få en korrekt grund för en jämförelse mellan servicen som myndighetsverksamhet och som utlagd telefonservice. I propositionen utgår regeringen från att utlagd service är två eller tre gånger så dyr som service i myndighets regi. Men den kalkylen har förändrats avsevärt under behandlingens gång. Enligt de senaste utredningarna kan utlagd service visa sig kosta lika mycket som myndighetsservice om servicenivån är densamma som nu. Ett problem har dock varit att det inte har gått att få så särskilt tillförlitliga uppgifter under behandlingens gång. Dessutom kan det inte ha varit särskilt motiverat med avseende på ett rationellt genomförande av produktivitetsprogrammet att regeringen i propositionen utgår från den dyraste lösningen av två likvärdiga modeller.

Med hänvisning till kompletterande utredning anser utskottet att behandlingen av propositionen kan fortsätta på grundval av de ändringsförslag som utskottet lägger fram. Det bör noteras att de nya bestämmelserna ger myndigheten möjlighet att föra över den rådgivande telefonservicen på någon annan, men kräver inte det. Servicen kan läggas ut på en utomstående aktör bara om kriterierna för ändamålsenlighet är uppfyllda och garantierna för medborgarnas rättssäkerhet och annan god förvaltning är säkerställda. Av dessa skäl anser utskottet det korrekt att verkställigheten av lagen följs upp och att riksdagen blir informerad om vilka åtgärder Fordonsförvaltningscentralen vidtar efter att ha ordnat upphandling och gjort kompletterande utredningar.