Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med ändringar. Utskottets ändringsförslag gäller ikraftträdandet av lagförslag 3 och motiveras i detaljmotiveringen.
Propositionen berör tre olika frågor inom energibeskattningen: skatterna på uppvärmningsbränslen, lagring av el och återbäring av energiskatter till jordbruket. Även om förslagen inte har något direkt samband med varandra är de alla av egna skäl aktuella och motiverade. Nedan tar utskottet upp förslagen var för sig.
Utskottet har inget att invända mot propositionen till den del den gäller uppdatering av värmevärdena för bränslen eller vissa lagtekniska preciseringar.
Förslagen gällande uppvärmningsbränslenI betänkandet använder utskottet samma term som används i propositionen. Med uppvärmningsbränslen avses således bränslen som används för uppvärmning samt kraftverksbränslen och bränslen för arbetsmaskiner.
Livscykelutsläpp från uppvärmningsbränslen.
Den principiellt viktigaste ändringen gäller att över hela linjen gå in för att beräkna koldioxidskatten på uppvärmningsbränslen utifrån livscykelutsläppen. Motsvarande ändring gjordes i beskattningen av drivmedel redan 2012 för att undvika problem med statligt stöd. Men då fanns det ännu inte ett tillräckligt stort faktaunderlag för att precisera beskattningen av uppvärmningsbränslen. Trycket på ändringar var heller inte lika stort som i fråga om drivmedel, som redan då berördes av skyldigheten att distribuera biodrivmedel.
Den ändring som föreslås nu gäller i praktiken fossila uppvärmningsbränslen, eftersom livscykelutsläppen från biobaserade bränslen redan nu utgör grund för beskattningen. Tack vare ändringen samordnas beskattningsstrukturen också till denna del. Eftersom skattemodellen över hela linjen är neutral innehåller den inga element som kan betraktas som statligt stöd, så det behövs inget godkännande från kommissionen för skattedifferentieringar. Detta är viktigt för att beskattningen ska vara förutsebar men också med tanke på Finlands mål att främja biobränslen.
Propositionen är alltså ett nödvändigt komplement för att dagens miljöstyrande skattemodell ska vara godtagbar och effektiv också i fråga om uppvärmningsbränslen. Ändringen är aktuell också därför att riksdagen för närvarande behandlar en proposition om bland annat främjande av användningen av biobrännolja (RP 199/2018 rd). I propositionen föreslår regeringen att en del av den lätta brännolja som är avsedd för uppvärmning, arbetsmaskiner och fast installerade motorer ersätts med biobrännolja. Distribueringsskyldigheten föreslås träda i kraft vid ingången av 2021.
Utskottet anser att propositionen är motiverad också till den del den strukturella ändringen är avsedd att vara skatteintäktsneutral. Detta kan genomföras genom att värdet på det ton koldioxid som används i beräkningen sänks så att det motsvarar strukturändringen.
Ökade skatteintäkter.
Utöver den ovannämnda strukturella ändringen innehåller propositionen också ett förslag till måttliga skattehöjningar gällande uppvärmningsbränslen. Målet är att de årliga skatteintäkterna stiger med cirka 15 miljoner euro, med tonvikt på koldioxidkomponenten i de bränslen som beskattas enligt den miljöbaserade skattemodellen. Dessutom ska skatten på torv, som beskattas enligt självständiga kriterier, höjas från nuvarande 1,90 euro till 3 euro per megawattimme, vilket ökar de årliga skatteintäkterna med ungefär 10 miljoner euro. Med hänsyn till de ändringar som gäller kombinerad produktion blir bruttoökningen av skatteintäkterna ungefär 38 miljoner euro. Eftersom ändringarna leder till ökade skatteåterbäringar till den energiintensiva industrin kommer nettoökningen av de årliga skatteintäkterna att bli ungefär 33 miljoner euro.
Utskottet anser att propositionen är motiverad fastän sakkunniga har kritiserat framför allt höjningen av skatten på torv. Farhågorna gäller att trädbränsle kommer att användas för förbränning, då priset på en utsläppsrätt har mer än fyrdubblats under de senaste 18 månaderna. Enbart detta har enligt företrädarna för industrin ökat pristrycket på torv med ungefär 6 euro per megawattimme. Den föreslagna skattehöjningen förstärker den här effekten ytterligare.
Skattehöjningen motiveras i propositionen med att skatten på torv har legat på nuvarande nivå sedan 2016. Beskattningen av övriga fossila bränslen har däremot skärpts flera gånger sedan dess. Därför är det möjligt att måttligt höja skatten på torv utan att det påverkar till exempel inmatningsordningen mellan torv och stenkol inom den kombinerade produktionen. Arbets- och näringsministeriet drar samma slutsats i sin egen bedömning. Utskottet grundar sin positiva synpunkt på de här argumenten. Det talar också för en höjning att torven får sämre villkor i relation till trädbränslen inom den ansvarsfördelningssektor som inte omfattas av utsläppshandeln. Detta ligger i linje med de bindande målen att minska utsläppen från ansvarsfördelningssektorn.
De övriga konsekvenserna av de föreslagna höjningarna blir sammantaget små. Skattebördan på hushållen kommer att öka med ungefär 14 euro per år till exempel i egnahemshus med fjärrvärme eller oljeeldning. Effekten på fjärrvärmepriset i de stora städerna i söder blir 0–3 procent. Höjningarna är alltså kontrollerade, fastän de bidrar till ökade boendekostnader som fortsättning på en rad skattehöjningar. I enskilda fall kan de samlade effekterna bli avsevärda i proportion till de disponibla inkomsterna, vilket bör noteras. Men man måste komma ihåg att det generella skattepolitiska målet redan länge har varit att lindra beskattningen av arbete och flytta fokus till indirekt beskattning. Propositionen ligger i linje med detta. — Om boendeutgifterna stiger överdrivet mycket bör det efter behov vidtas andra åtgärder såsom understöd för reparation av bostäder och energiunderstöd eller utvidgat hushållsavdrag.
Kombinerad produktion.
I propositionen beskrivs heltäckande grunderna för beskattningen av kombinerad produktion och de behov av att ändra dem som anges i programmet för statsminister Juha Sipiläs regering. Regeringen har senare frångått sina planer på att slopa skatteutgiften, och de fiskala målen har genomförts med alternativa metoder. Orsaken till detta framgår av en utredning gjord av Teknologiska forskningscentralen VTT Ab om konsekvenserna av slopandet av halveringen av koldioxidskatten på kombinerad el- och värmeproduktion, VTT-R-01173-16. Utredningen visar att slopandet av skatteutgiften inte skulle ha främjat de eftersträvade miljö- och energipolitiska målen. Konsekvenserna skulle heller inte ha varit positiva när det gäller tillståndet i miljön, energipriset, energieffektiviteten eller självförsörjningen i fråga om energi.
I propositionen har regeringen nu kunnat kombinera sina energipolitiska mål och behovet att fortfarande stödja kombinerad produktion. Lösningen är att halveringen av koldioxidskatten slopas och ersätts med en sänkning av energiinnehållsskatten. Skatteutgiften ska alltså flyttas från en komponent till en annan, så att skatten på stenkol skärps samtidigt som utsläppsstyrningen ökar inom den kombinerade produktionen. Beloppet av skatteutgiften sjunker heller inte i avgörande mån, eftersom det härefter kommer att vara uppskattningsvis 96 miljoner euro på årsnivå, jämfört med ungefär 108 miljoner euro 2017.
Utskottet anser att förslaget är lyckat och hanterligt till sina konsekvenser. Naturgas får bättre villkor i relation till stenkol, vilket är förenligt med regeringens energi- och klimatpolitiska mål. Ändringen i skatteutgiften stöder också målen i den färska propositionen (RP 200/2018 rd) om förbud mot energiutvinning ur kol. Enligt propositionen ska energiutvinning ur kol förbjudas från och med maj 2029, med vissa undantag.
Vid behandlingen i utskottet har det lyfts fram att det även härefter är viktigt att ha kvar stödet för kombinerad produktion. Det är i sig en energieffektiv produktionsmetod. Dessutom är det en viktig och behövlig form av eltillförsel framför allt under perioder med toppbelastning. Utskottet delar dessa åsikter. Även om skatteutgiften flyttas från en komponent till en annan kommer den fortfarande att minska den överlappande styrningen av utsläppshandeln och energibeskattningen så som det är tänkt.
Lagring av el
Förslagen beträffande lagring av el har utan förbehåll godtagits även av sakkunniga. De undanröjer på ett enkelt sätt möjligheten till dubbel beskattning, då elen överförs från nätet till ett ellager och därifrån tillbaka till nätet för att överlåtas för konsumtion.
Propositionen identifierar den pågående förändringen på elmarknaden. Bland delfaktorerna finns de ökande andelarna vind- och solkraft samt småskalig och decentraliserad produktion. Elkonsumenternas roll på elmarknaden håller på att omformas så att konsumenterna nu blir aktiva aktörer. Allt detta ställer nya slags krav på fungerande och stabila elsystem. Propositionen presenterar en inledande lösning på de här utmaningarna. Utskottet anser att förslagen är lyckade och motiverade.
Hur snabb den pågående förändringen är beskrivs till viss del av att lagring av el hittills inte identifieras i vare sig EU-lagstiftningen eller den nationella lagstiftningen om elmarknad och beskattning. Därför är propositionen avsedd att bemöta bara de största och mest aktuella skatteproblemen. Samtidigt utgör den ett bra underlag för att vidareutveckla beskattningen av el. Utskottet anser att de här riktlinjerna är godtagbara.
Avgränsningen innebär å andra sidan att ändringarna tills vidare inte gäller mikrokraftverk eller småskaliga kraftverk. Det är nödvändigt så länge det vid mätningen inte går att skilja mellan el som man matat in i nätet och el som man tagit ut ur nätet för konsumtion. Men detta kommer troligtvis att bli möjligt i sinom tid, när andra generationens smarta elmätare kan börja användas.
Utskottet anser att propositionen är motiverad också till denna del. Den har beretts i samråd med olika aktörer och dessa har ansett att modellen är ändamålsenlig. Avgränsningens ekonomiska betydelse är också fortfarande obetydlig; med tanke på förtjänstmodellen är det väsentligt att småskaligt producerad el är skattefri när producenten använder den för egen konsumtion. — Den här skattefriheten föreskrivs redan i den gällande lagen.
Men samtidigt finns det skäl att lyfta fram behovet att bevaka – förutom behoven av att utveckla lagstiftningen överlag – också den snabba utvecklingen av olika små och decentraliserade ellager. Uppdateringar av lagstiftningen kan bidra till den pågående förändringen, förbättra möjligheterna till verksamhet på området och bädda för nya investeringar. Närproducerad energi i form av decentraliserade lager med småskaligt producerad el finns också till hjälp vid olika kortvariga undantagssituationer.
Den förhöjda återbäringen av energiskatter till jordbruket
Det tredje frågekomplexet i propositionen gäller förhöjd återbäring av energiskatt till jordbruket. Den förhöjda återbäringen ska betalas till jordbrukarna också för 2018. Bakgrunden är att sommaren var exceptionellt torr, vilket ledde till förluster. Den förhöjda återbäringen (7,5 cent/l) ska även nu bygga på den förbrukade mängden lätt brännolja, och ansökningsförfarandet ska vara detsamma som ett år tidigare. — Förslaget bygger på det stödpaket till jordbruket som regeringen förhandlade fram vid budgetmanglingen. Den andel som ska återbäras via beskattningen är 20 miljoner euro.
Utskottet tar upp olika aspekter på den förhöjda återbäringen 2017 i sitt betänkande FiUB 2/2018 rd. De frågor som behandlas där är fortfarande aktuella. I grunden är problemet att staten för närvarande inte har några effektiva redskap för riskhantering eller metoder för att ersätta skördeskador.
Systemet med återbäring av energiskatter är heller inte fullt ut lämpligt för ändamålet, eftersom kopplingen mellan ersättningen och de enskilda jordbrukarnas förluster är indirekt. Förhöjd återbäring kan också betalas till jordbrukare som inte lidit förlust. Dessutom omfattar ersättningen inte sådan användning där den lätta brännoljan har ersatts med flis eller biogas. Sakkunniga har också påpekat att förfarandet kan ha ogynnsamma signaleffekter och att den förhöjda återbäringen i fjol var avsedd att bli en engångsföreteelse.
Utskottet tillstyrker propositionen trots de här grundläggande problemen. Sammantaget är läget dock inte tillfredsställande. Därför upprepar utskottet sin synpunkt att det på ett eller annat sätt måste utvecklas en godtagbar och fungerande modell för ersättningen av skördeskador. Detta skulle ge ökad säkerhet också i fråga om investeringar i förnybar energi och höja de ungas tilltro till branschen trots de växande klimatriskerna.
Slutligen hänvisar utskottet till sitt betänkande FiUB 18/2017 rd där utskottet påpekar att systemet med återbäring av energiskatter till jordbruket tills vidare inte gäller flytgas. Användningen av de här bränslena ökar inom jordbruket. I betänkandet återfinns dessutom ett förslag till uttalande som har godkänts av riksdagen. I uttalandet förutsätter riksdagen att regeringen utreder om återbäringssystemet är neutralt i relation till de olika bränslen som används inom jordbruket. Utredningen ska väga in den ökande användningen av flytgas inom jordbruket.
Behandlingen av den här frågan har inte gått framåt trots uttalandet. Utskottet upprepar därför sitt krav på en utredning och förutsätter att ärendet förs vidare med det snaraste.