Motivering

Finansutskottet konstaterar att Statens revisionsverk (SRV) nu för första gången avlåter sin berättelse till riksdagen om sin verksamhet. Sedan den 1 januari 2001 är revisionsverket ett ämbetsverk i anknytning till riksdagen.

Revisionsverkets verksamhet 2001

Riksdagens erfarenheter av SRV:s verksamhet

Statens revisionsverk är per definition en opartisk och oavhängig expertmyndighet med uppgift att granska statsfinanserna. Verket har till uppgift att granska lagligheten av och ändamålsenligheten i statsfinanserna samt iakttagandet av statsbudgeten. Enligt den nya grundlagen skall riksdagen genom de statsrevisorer som riksdagen väljer inom sig övervaka statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten.

Då Statens revisionsverk överfördes till att arbeta i anknytning till riksdagen uppställdes som mål för SRV att förse riksdagen, statsrådet och övriga styrnivåer inom förvaltningen med nyttiga och tillförlitliga revisionsuppgifter om lagligheten i och ändamålsenligheten av skötseln av statsfinanserna. Riksdagens förhoppningar gällde framför allt möjligheter till bättre information om revisionsresultaten. En av bakgrundsfaktorerna till överföringen var att riksdagen under de senaste drygt tio åren har förlorat en betydande del av sin budgetmakt. Bättre rapporter i efterhand om revisionsresultaten har betraktats som ett sätt att stärka riksdagens ställning då den utövar sin budgetmakt.

Utskottet anser att SRV har arbetat en så kort tid i anknytning till riksdagen att det är för tidigt att dra några längregående slutsatser av överföringens verkningar. Det är ändå skäl att konstatera att överföringen var ett riktigt beslut. Riksdagen har under denna tid fått bättre rapporter om SRV:s revisioner och dessutom kunnat utnyttja uppgifterna bättre än förr. Finansutskottet har tagit ställning till flera revisionsresultat och använt uppgifterna som bakgrundsmaterial vid behandlingen av statsbudgeten. SRV har också avlåtit en särskild berättelse till riksdagen, vilket gav finansutskottet möjlighet att ta ställning till resultat- och ägarstyrningen av statens affärsverk och samtidigt ge sin syn på innehållet i lagen om statens affärsverk redan under beredningen.

Av berättelsen framgår det att vid revisionsverket fanns 145 tjänster vid utgången av 2001. Personalens medelålder var 45 år och den genomsnittliga anställningstiden 11,2 år. Av personalen hade 91,5 procent avlagt högskoleexamen. Utskottet understryker betydelsen av sakkunskap i revisionsverksamheten. Vid sidan av utbildningen är framför allt erfarenhet av annan förvaltning viktigt.

Bättre information till riksdagen om fonder utanför statsbudgeten

Staten har 11 fonder utanför budgeten. SRV kan verkställa förvaltningsrevisioner i fonderna och rapportera om dessa på normalt sätt. Dessa revisioner är av engångsnatur, för fonderna ingår inte i SRV:s ordinarie årsrevisioner. Årsrevisionerna av fonderna sköts av utomstående, för fonderna utnämnda revisorer som emellertid inte rapporterar till riksdagen.

Finansutskottet framhåller att riksdagen inte för närvarande får tillräckliga uppgifter om de fonder som står utanför budgeten och inte heller om deras verksamhet. Med tanke på riksdagens budgetmakt har fonderna en speciell ställning. Fondernas ekonomi tangerar vad beträffar penningflödet ofta budgetekonomin, som revisionsverket granskar. Det nuvarande separerade revisionsförfarandet kan resultera i att gränssnittet och kopplingarna mellan fonderna och budgetekonomin inte uppmärksammas tillräckligt.

Utskottet anser det viktigt att regeringens rapportering till riksdagen om de fonder som står utanför budgeten förbättras t.ex. så att de behandlas i regeringens så kallade statsverksberättelse, som kunde kompletteras med ett särskilt kapitel som beskriver fondernas verksamhet. Finansutskottet menar också att regeringen bör utreda om årsrevisionen av de fonder som står utanför budgeten borde centreras och genom lagstiftning uppdras åt Statens revisionsverk. SRV kunde då komplettera sina revisionsberättelser om de enskilda fonderna med rapporter både till riksdagen och förvaltningen om hur fondernas ekonomi och verksamhet sköts.

Finansministeriets erfarenheter

Finansutskottet har i detta sammanhang tagit reda på hur statsrådet och särskilt finansministeriet har upplevt Statens revisionsverks verksamhet under den tid verket arbetat i anknytning till riksdagen. Orsaken till detta var den misstänksamhet och det direkta motstånd som i tiden förekom då överföringen av SRV var aktuell.

Finansministeriets iakttagelser om verksamheten så här långt är delvis kritiska. Från finansministeriets synpunkt förefaller det som om revisionsverkets självständighet inte skulle ha ökat. Vid ministeriet har man upplevt ett behov av ökad intern revision och också av att köpa revisionstjänster utifrån. Överföringen av SRV till riksdagen har inte medfört några förbättringar för finansministeriet och förvaltningen utan det ser snarare ut som om verkets tjänstemän löper risk för att fjärma sig från den vardagliga finansförvaltningen och även från den finanspolitiska helhetsramen. Vidare anser man att det i någon mån blivit svårare att utnyttja SRV:s tjänster och resultatet av verkets arbete. Inte heller dialogen med verket fungerar så som den borde. Å andra sidan är man beredd att medge att förvaltningen knappast heller för egen del har gjort vad den har kunnat för att utnyttja SRV:s sakkunskap.

Den nya synen på den externa revisionens betydelse för utvecklingen av den interna tillsynen och revisionen samt SRV:s förändrade institutionella ställning har enligt finansministeriet ytterligare understrukit ministeriets ansvar och förpliktelser då det gäller att utveckla och styra tillsyns- och revisionsverksamheten. Enligt vad som utretts ber ministerierna och ämbetsverken allt oftare finansministeriet om expert- och konsulthjälp då de själva utvecklar sin tillsyns- och revisionsverksamhet.

Finansministeriet har ännu inte lagt upp några stödfunktioner och därtill ansluten koordinering av den interna tillsynen och revisionen av ekonomi och verksamhet. Frågan om hur organisationsmodellen skall se ut har emellertid behandlats systematiskt i anslutning till utvecklingen av bokslutsförfarandena. För tillfället utvärderas förutsättningarna för att utifrån modeller inom den privata sektorn och internationell praxis skapa ett system med controller-verksamhet som anpassats för den finländska statsförvaltningens behov och som skulle bestå av några personer. Controller-verksamheten är inte avsedd att vara en ny revisionsenhet utan den skall endast koordinera och stöda rapporteringen samt samordna och utnyttja rapporteringen i det ekonomiska beslutsfattandet. Verksamheten skall också omfatta den interna tillsynen, revisionen och utvecklingsfrågor. Controller-verksamheten skall enligt planerna ha rätt att få information från olika förvaltningsområden och göra utredningar till stöd för beslutsfattandet i statsrådet och särskilt för bedömningen av bokslutsinformationens riktighet och tillräcklighet.

Enligt finansutskottets mening är de synpunkter som finansministeriet har framfört relevanta. Utskottet anser det vara skäl att utreda i vilken utsträckning Statens revisionsverk med nuvarande resurser kunde betjäna också statsrådet och finansministeriet bättre än för närvarande. För att informationsgången skall förbättras vill utskottet att man överväger om finansministeriets budgetavdelning borde vara representerad i SRV:s delegation.

Revisionsiakttagelser

Revisionsverket har 2001 så som under tidigare år utfört revisioner hos samtliga 115 räkenskapsverk. Dessutom reviderades statens centralbokföring och bokslutskalkyler. Revisionen omfattade budgeteringsförfarandena, bokslutet, bokföringen och den övriga redovisningen, den interna tillsynen samt budgeten och iakttagandet av de viktigaste bestämmelserna om den.

Det är skäl att fästa avseende vid det exceptionellt stora antalet laglighetsanmärkningar som gavs med anledning av budgeten och iakttagandet av de viktigaste bestämmelserna om den. En sådan anmärkning gavs till 50 räkenskapsverk. En orsak till att antalet anmärkningar ökade var budgeterings- och bokslutsförfarandena i anslutning till donationsmedel och sponsorinkomster särskilt vid universiteten. Räkenskapsverken gavs också ett flertal anmärkningar som gällde brister i uppföljningen av den avgiftsbelagda verksamhetens lönsamhet och det sätt på vilket årsresultatet framställts.

Finansutskottet understryker att då det gäller universitetens ekonomi är det skäl att beakta deras uppgift, dvs. att meddela undervisning på högsta nivå och forska, och att universiteten under de senaste åren fått allt fler uppgifter. Universiteten avviker därför väsentligt från s.k. normala statliga räkenskapsverk. Detta skall i mån av möjlighet beaktas också vid bedömning av deras ekonomi för att universiteten skall kunna sköta de uppgifter som enligt lagstiftningen ankommer på dem. Också undervisningsministeriet skall se till att de förfaranden och bestämmelser som gäller universitetens ekonomiförvaltning utvecklas på ett sådant sätt att universiteten kan sköta sina uppgifter smidigt och utan onödig byråkrati.

Finansutskottet förenar sig om revisionsverkets konstaterande att det med tanke på budgetens klarhet, överskådlighet och kontroll vore önskvärt att utgiftsmomenten skulle ha ett standardinnehåll som följs i budgeteringen. Om avvikelser sker från denna princip borde detta beaktas också vid uppföljningen av budgeten. Revisionsverket har med all rätt konstaterat att verkens budgetering borde utvecklas så att alla inkomster av deras verksamhet och alla verksamhetsutgifter årligen tas in i budgeten.

I samband med behandlingen av den s.k. statsverksberättelsen tar finansutskottet närmare ställning till ämbetsverkens resultat och uppföljningen av de resultatmål som ministerierna har godkänt.

De påpekade bristerna, felaktigheterna eller riskerna som framkommit i samband med revisionen av statens centralbokföring och statens bokslutskalkyler samt i revisionberättelserna om de under statsrådet lydande räkenskapsverken utgör inte med beaktande av väsentlighetsprincipen ett hinder för att fastställa statens bokslut, om ett sådant förfarande skulle existera. Denna iakttagelse är enligt finansutskottet viktig. Statens bokslut har uppgjorts i enlighet med gällande bestämmelser.

Finansutskottet vill i detta sammanhang fästa uppmärksamhet vid kompetensen hos statens ekonomiförvaltningspersonal. Personalens medelålder är rätt hög och problem uppstår ofta också i organiseringen av sakkunskapen. Enlig utskottets uppfattning är det viktigt att framdeles se till att det finns en tillräckligt stor och professionell personal så att ekonomiförvaltningen kan skötas effektivt och sakkunnigt.

Tillståndet i förvaltningen 2001

I Statens revisionsverks berättelse till riksdagen ingår ett sammandrag av tillståndet i förvaltningen 2001 utifrån revisionsresultaten. Verket har utvärderat resultatstyrningen inom förvaltningen och särskilt verksamhetens lönsamhet eller kostnadsuppgifterna dels mot bakgrunden av de resultatmål som respektive ministerium har uppställt, dels utifrån räkenskapsverkens bokslutsuppgifter.

Av revisionsverkets utvärdering kan den slutsatsen dras att situationen beträffande de ekonomiska resultatmålen år 2001 i stort sett motsvarade de uppskattningar som gjordes föregående år. För 18 procent av räkenskapsverken hade ekonomiska mål ställts upp. Av räkenskapsverken ger 52 procent riktiga och tillräckliga uppgifter i sina bokslut om verksamhetens lönsamhet eller kostnadsutvecklingen. På denna punkt har utfallet blivit bättre eftersom motsvarande siffra 2000 var 36 procent.

Om kriterierna för målstyrning definieras dels som mål i anslutning till lönsamhet eller kostnadsutveckling, dels riktiga och tillräckliga bokslutsuppgifter är situationen enligt revisionsverkets iakttagelser oförändrad: Endast 14 procent av räkenskapsverken arbetar inom ramen för målstyrning. Då det gäller den avgiftsbelagda verksamheten är situationen bättre. Enligt revisionsobservationerna har för ca 55 procent av räkenskapsverken godkännts lönsamhetsmål och 63 procent av räkenskapsverken har lämnat riktiga och tillräckliga bokslutsuppgifter. Revisionsverket har också påpekat att riktiga och tillräckliga bokslutsuppgifter är en förutsättning för adekvat information för statsverksberättelsen om hur budgeten följts och om förvaltningens resultat.

För att ta ett exempel har finansutskottet uppmärksammat lönsamhetsrapporten om Vilt- och fiskeriforskningsinstitutet. Utskottet har haft tillgång till revisionsverkets berättelse 21/2002. I revisionen tog verket ställning till hur resultatmålen uppställts, hur de definierats, dess omfattning samt resultatrapporteringens tillförlitlighet och tillräcklighet.

Vilt- och fiskeriforskningsinstitutets resultatrapportering ansågs i huvudsak tillförlitlig, heltäckande och så utformad att den motsvarade målen. En bristfällighet var ändå att det på basis av verkets och ministeriets verksamhetsberättelse inte var lätt att bilda sig en uppfattning om i vilken utsträckning verksamheten kunde anses framgångsrik.

Många av de problem som uppdagats i samband med revisionen kan anses bero på att de författningar som reglerar resultatstyrningen är rätt summariska vilket leder till obetydlig redovisningsskyldighet. Enligt revisionen sammanhänger problemen också med att informationen om den egentliga verksamheten (forskning) samt om sambandet mellan målen och kostnaderna är knapphändig. För en utomstående är det omöjligt att skapa sig en bild av respektive måls ekonomiska verkningar.

Finansutskottet konstaterar att de iakttagelser som revisionsverket har gjort om Vilt- och fiskeriforskningsinstitutets resultatrapportering i många avseenden är allmängiltiga. På några punkter avviker ändå Vilt- och fiskeriforskningsinstitutets rapportering på ett fördelaktigt sätt från andra räkenskapsverks motsvarande rapporter.

Förvaltningsrevisioner

Revisionsverkets förvaltningsrevisioner tar alltid fasta på ändamålsenlighetsfrågor, även om det också utförts revisioner ur en laglighetssynvinkel.

Objekten för förvaltningsrevisionerna utses årligen. Enligt berättelsen koncentrerades 2001 års förvaltningsrevisioner på förvaltningens ekonomiska styrningssystem, statsunderstöd och andra stöd, statens intäkter och finansieringssystem samt investeringar och anskaffningar. Förvaltningsrevisionsberättelserna innehåller också enstaka iakttagelser om andra frågor.

Revisionsverket följer också upp alla förvaltningsrevisioner. I detta sammanhang utreds vilka åtgärder förvaltningen har vidtagit i de frågor som varit föremål för revision samt utvärderas revisionens verkningar. Uppföljningsrapporterna ges i allmänhet 2—3 år efter att revisionsberättelsen har blivit färdig. I uppföljningsrapporterna har det kunnat konstateras att framsteg har gjorts på vissa punkter.

Finansutskottet noterar att det uppstår ett dröjsmål med rapporteringen av de iakttagelser som gjorts i samband med revisionen. Som exempel kan nämnas granskningen av hur SFA-beställningsfullmakten användes. Förvaltningen hade kunnat vidta korrigerande åtgärder mycket snabbare om den hade haft tillgång till revisionsrapporten. Om riksdagen å sin sida skulle få revisionsrapporterna i tid kunde det i vissa fall vara möjligt att reagera på dem t.ex. i form av en budgetmotion.

Enligt utskottet är det viktigt att de positiva iakttagelser som görs under revisionerna i någon form skulle vidareförmedlas både till riksdagen och förvaltningen. För tillfället är särskilt förvaltningsrevisionsberättelserna något slags negationer. Revisionen avlutas om allting konstateras stå väl till i verket. Å andra sidan har utskottet förståelse för att det inte med de begränsade resurser vi har i Finland är möjligt att följa det förfarande som vissa andra länder iakttar, dvs. där alla ärenden gås igenom varje år.

Utskottet uppmärksammar också vissa ställningstaganden av politisk natur som framgår av revisionsverkets revisionsberättelser. Som ett sådant kan t.ex. vissa iakttagelser om hamnprojektet i Nordsjö (15/2001) betraktas. Ett mera naturligt forum för sådana ställningstaganden är riksdagens utskottsväsende.

Då det gäller förvaltningsrevisionerna konstaterar utskottet att granskningen särskilt av verksamhetsstrategier förutsätter hög kompetens. År 2001 var särskilt anskaffningsstrategier föremål för revision.

Nedan behandlar utskottet vissa enskilda revisionsiakttagelser.

Användningen av SFA-beställningsfullmakten (11/2001)

Användningen av beställningsfullmakten gällande skapande av förutsättningar för forskningsverksamhet och anskaffning inom försvarsmakten (SFA) granskades utifrån landsstridskrafternas anskaffningar 1999 och 2000. I flera fall visade det sig att SFA-beställningsfullmakten inte hade använts på det sätt som budgetmotiveringarna förutsatte. Bland annat ansågs materielanskaffningar från utländska leverantörer samt normala utrustningsanskaffningar utan anknytning till produktutveckling rimma illa med motiveringarna. Också planeringen av hur bevillningsfullmakten skulle användas var bristfällig. SFA-beställningsfullmakten uppgår åren 1997—2001 till sammanlagt 2,7 miljarder mark (ca 450 miljoner euro).

Förutom allmänna iakttagelser och slutsatser om problem i anknytning till försvarsförvaltningens anskaffningsprocesser föreslog SRV vissa utvecklingsåtgärder. Enligt utredning till utskottet har försvarsmakten och försvarsförvaltningen därefter utifrån inspektionsiakttagelserna vidtagit flera av dessa åtgärder. En följd av detta är att det nu är möjligt att åtgärda sådana missförhållanden som nämndes i revisionsberättelsen. Numera kompletteras budgetförslaget med allt mer detaljerade motiveringspromemorior utifrån vilka noggranna dispositionsplaner görs upp för beställningsfullmakten. Beredningen av beställningsfullmakten har lagts om och detaljerade anvisningar ges om hur och för vilka ändamål beställningsfullmakterna skall användas. Ansvaret för beställningsfullmakternas användning har också definierats klart och bestämmelserna om anskaffningar har preciserats. En arbetsgrupp har tillsatts för att bestämma hur stor del av materielanskaffningarna som skall vara inhemska. De resultat som arbetsgruppen kommer fram till torde beaktas redan 2003.

Enligt finansutskottet är de iakttagelser som revisionsverket för fram i sin berättelse betydelsefulla. Å andra sidan hade det varit möjligt att avhjälpa bristerna i ett tidigare skede om informationen hade gått fram till försvarsförvaltningen redan innan berättelsen blev färdig. Efter att berättelsen publicerats har både försvarsmakten och hela försvarsförvaltningen vidtagit snabba åtgärder för att avhjälpa de påtalade bristerna och för att i framtiden kunna följa förfaringssätt som gör det lättare att kontrollera att budgetmotiveringarna iakttas.

Kvittning av skattefordringar (18/2001)

Enligt de allmänna reglerna för kvittningsrätt kan endast sådana ömsesidiga och likartade fordringar som är lagliga, ostridiga och förfallna kvittas.

Det finns särskilda bestämmelser om skattekvittning genom vilka skatteåterbäringar på ett effektivt sätt kan kvittas mot skatterester. En skatteåterbäring måste också kvittas som en erlagd skatterest för att uppfylla förutsättningarna för kvittning.

Om rätten att kvitta motsvariga fordringsrätter finns det däremot inte några allmänna bestämmelser. En av orsakerna till detta är att kvittningsyrkanden kan framställas på mycket varierande grunder och gälla olika typer av prestationer. Både i rättspraxis och i den juridiska litteraturen har det utvecklats teorier om förutsättningarna för sådan kvittning men dessa teoriers betydelse vid kvittning av offentligrättsliga fordringar är liten. Inte heller bestämmelserna om skattekvittning klargör frågan om skatteverkets allmänna behörighet annat än då det är fråga om att kvitta skatteåterbäringar mot skatterester.

Vid justitieministeriet överväger man att påbörja beredningen av allmänna bestämmelser om indrivning av offentligrättsliga fordringar. Inom skatteförvaltningen planeras ändringar i både bestämmelser och förfaranden vilket skulle möjliggöra separata skattekonton för de skattskyldiga. Finansutskottet menar att dessa projekt bör föras vidare och att målet skall vara bättre möjligheter att kvitta sådana prestationer som staten skall betala mot fordringar på prestationsmottagaren.

Verkställigheten av EU-finansieringen vid strukturfondsprojekt under programperioden 1995—1999 (28/2002)

Vid revisionen av strukturfonderna utreddes vilka belopp som betalts ur statsbudgeten på EU:s vägnar och hur de svarade mot de intäkter som influtit från strukturfonderna och hur systemet fungerade. Under programperioden beviljades Finland stöd ur Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ-U). Stödet uppgick till ca tio miljarder mark. Vid revisionen konstaterades att Finland på EU:s vägnar har betalat utgifter innan motsvarande inkomster influtit från EU, vilket har förorsakat staten ränteutgifter. Det har också förekommit dröjsmål med att till EU sända ansökningar om utbetalningar och EU:s utbetalningspraxis har förorsakat staten ränteutgifter.

I samband med revisionen uppdagades det också att Finland till följd av dålig uppföljning av utbetalningssystemet sannolikt blev utan finansiering från Europeiska socialfonden. Eftersom Finland hade varit berättigat till denna finansiering kan bristen betraktas som allvarlig. En annan allvarlig brist var att man inte försäkrat sig om att bokföringen och de uppgifter som uppföljningssystemet ger avstämts mot varandra. En del av de utbildnings- och arbetsmarknadsstöd som anknöt till ESF-programmen hade under hela programperioden fallit ur uppföljningssystemet och helt betalts av nationella medel. Bristerna hade observerats både vid arbetsministeriets interna revision och i samband med EU-kommissionens granskningar. Vid den tidpunkt då SRV utförde sin revision hade arbetsministeriet ännu inte åtgärdat saken effektivt. Detta leder uppenbarligen till att Finland också blir utan den ESF-finansiering som hänför sig till programperioden.

Finansutskottet konstaterar att det vid förvaltningen av strukturfonderna är viktigt att se till att utbetalningarna sköts klanderfritt. Utskottet har i andra sammanhang påpekat vikten av den reciproka finansieringens tillräcklighet.

Enligt utredning till utskottet har arbetsministeriet nu tillsammans med andra myndigheter åtgärdat missförhållandena i anslutning till ESF-stödet. Under innevarande programperiod har framsteg gjorts på flera områden. ESF-programmen omfattar projekt för att förbättra sysselsättningen, utvecklingsprojekt för förvärvsarbetande samt projekt som gäller regional utveckling och utveckling av förvaltningen. Projekten har resulterat i nya och användbara förfaranden som förmedlats till andra intressegrupper.