Utskottet tillstyrker i övrigt propositionen men föreslår vissa preciseringar och ändringar i lagförslagen. 

Bakgrund

Gruvdriften har ökat i Finland under de senaste årtiondena. Samtidigt har det förts en diskussion om de fördelar och nackdelar som gruvdrift har för samhället och om hur en skälig ersättning för användningen av icke-förnybara gruvmineralresurser kunde styras till samhället. I regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ingick som mål att utreda möjligheten att införa en separat gruvskatt så att samhället ska få en skälig ersättning för utvinningen av mineral. I regeringsprogrammet konstateras det också att gruvorna ska överföras till den högre skatteklassen I för elström och att de inte längre ska omfattas av energiskatteåterbäringen för energiintensiva företag. Regeringen stakade emellertid i statens budgetförhandlingar för år 2022 ut att man, i stället för en höjning av elskatten för gruvor, inför en gruvskatt. 

Även riksdagen har i samband med behandlingen av ett medborgarinitiativ (MI 7/2019 rd) om ändring av gruvlagen förutsatt att en gruvskatteutredning enligt regeringsprogrammet görs i rask takt och noggrant på så sätt att riksdagen får tillräckligt med tid att behandla lagstiftningsreformerna om gruvbeskattning under den innevarande regeringsperioden. 

Bakgrunden till lagberedningen är ett så kallat TEAS-projekt som genomfördes 2021 inom ramen för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet. Syftet med projektet var att hitta en modell för en separat gruvskatt. Efter att TEAS-projektet slutförts tillsatte finansministeriet en arbetsgrupp för att bedöma alternativen för gruvskatten och deras konsekvenser. 

Allmänt

Skatten på gruvmineral skulle vara en ny skatt som ska betalas utöver annan skatt. Målet är att beakta de gruvmineral som avses i gruvlagen och deras natur som icke-förnybara naturresurser och att i form av en skatt styra en skälig ersättning till samhället för användningen av dem. Det finns inga naturskyddsmål med skatten. 

Regeringen har valt att föreslå en skatt av royaltytyp. Den föreslagna skattemodellen kommer att vara så enkel och schematisk som möjligt. Den ska ändå beakta dels skillnaden mellan metallmalmer och andra gruvmineral, dels skillnaderna mellan olika metallmalmer vad gäller deras värde och metallhalt. Enligt förslaget fastställs skatten på metallmalmer enligt värde och skatten på övriga gruvmineral enligt volym. I en bilaga till lagen finns det en uttömmande förteckning över de metallmalmer som ska beskattas enligt värde. De gruvmineral som avses i gruvlagen ska omfattas av tillämpningsområdet för skatten. 

En del sakkunniga stödde skattemodellen medan andra motsatte sig antingen den valda skattemodellen eller över huvud taget hela skatten. En del ansåg att den valda gruvmineralskatten av royaltytyp väl motsvarar målet att ge samhället en skälig ersättning för användningen av gruvmineral. Modellen ansågs också vara enkel och skatteintäkterna lätta att bedöma och mindre utsatta för risker som hänför sig till vinstöverföring. Eftersom det är fråga om en ny skatt ansågs en skatt av royaltytyp också vara ett bra sätt att börja samla in ersättning för användningen av gruvmineral. En del av dem som hördes, huvudsakligen gruv- och näringsbranschorganisationer, gruvföretag och vissa forskningsinstitut, ansåg att en modell som baserar sig på nettoinkomst hade varit bättre än den royaltymodell som nu föreslås. Till denna del ansågs det bland annat att en royaltybaserad skatt klart inverkar negativt på företagens investeringsvilja, höjer tröskeln för gruvdriftens lönsamhet, förkortar gruvans livscykel och ytterligare försämrar förutsättningarna för inhemsk produktion. Skatten bedömdes också äventyra tillgången till material som är kritisk med tanke på försörjningsberedskapen i EU och Finland samt bromsa upp den gröna omställningen. 

I propositionen bedöms det att den snedvridande effekt som den nu föreslagna skatten av royaltytyp innebär för företagens investerings- och produktionsbeslut kommer att lindras av det relativt låga avkastningsmålet för skatten. 

Också i fråga om skattens avkastningsnivå skilde sig de sakkunnigas åsikter från varandra. Å ena sidan ansågs skattenivån vara låg jämfört med bland annat de intäktsnivåer för royaltybaserade gruvskatter som tillämpas på andra håll. Å andra sidan ansågs det att ökningen av skattebördan för gruvbolagen är stor och till och med motsvarar en fördubbling av samfundsskattesatsen för vissa skattskyldiga. I sig försvåras jämförelsen av skattenivån med andra stater av att de royaltybaserade skattemodellerna i olika länder skiljer sig åt från varandra. Till exempel kan skatten tidsmässigt hänföra sig till en annan tidpunkt än den gruvmineralskatt som nu föreslås. I en del stater har skatten av royaltytyp drag av en nettoinkomstskatt och utgör därmed en slags kombination av två skattemodeller. Vid jämförelsen måste man också beakta andra tillämpliga skatter och till exempel statens avgöranden om äganderätten till mark- och berggrund. 

Vissa av dem som hördes föreslog att skattebasen ska inskränkas så att skatten endast gäller användningen av metallmalmer. Andra marksubstanser och stenmaterial skulle uteslutas med tanke på eventuella konsekvenser för exempelvis priserna på gödselmedel och byggmaterial och därigenom försörjningsberedskapen och självförsörjningen. Det bör dock noteras att såväl industrimineral som metallmalmer är icke-förnybara gruvmineral som utvinns ur finsk mark. Med tanke på skattens syfte och även med beaktande av jämlikheten är det därför inte motiverat att undanta en del eller enskilda gruvmineral från skattens tillämpningsområde. Att utesluta industrimineral från skattens tillämpningsområde kan också vara problematiskt till följd av reglerna för statligt stöd. 

Skattemodellen

Syftet med skatten är att göra det möjligt för samhället att ta ut en skälig ersättning för användningen av gruvmineral. Utskottet anser att målet är motiverat. 

De skattemodeller som övervägdes vid beredningen är förenade med både fördelar och nackdelar. Det är uppenbart också utifrån sakkunnigutfrågningen. Det är fråga om en ny skatt, vilket talar för den skatt av royaltytyp som nu valts. Modellen är enkel och tydlig. Även skattenivån är relativt låg. Utskottet anser att regleringen är motiverad. 

Det är viktigt att bevaka hur den nya skatten fungerar i praktiken och vilka konsekvenser den har för de offentliga finanserna och företagen. I propositionen och också vid utfrågningarna lyfte man fram till exempel en eventuell vidareutveckling av modellen, exempelvis som en kombination med dels en låg royalty, dels en nettoinkomstskatt. I fortsättningen, när man får erfarenheter av skatten, är det motiverat att bedöma en vidareutveckling av skattemodellen. 

Skattetagarna

I propositionen föreslås det att andelen för de kommuner där gruvorna är belägna ska vara 60 procent av gruvmineralskatteintäkterna och statens andel föreslås vara 40 procent. Skatteintäkten redovisas till den kommun där gruvan är belägen. Också i fråga om fördelningen av skatteintäkterna mellan staten och kommunerna pekade de sakkunnigas synpunkter i olika riktning. Att kommunerna skulle få skatteintäkter understöddes, även om vissa av dem som hördes ansåg att skatten i sin helhet borde tillfalla staten. Vissa sakkunniga påpekade att skatteinkomster som direkt styrs till kommunerna kan uppmuntra dem att godkänna gruvprojekt inom sitt område. Finlands miljöcentral SYKE påpekade dock i sitt yttrande att detta också kan snedvrida konkurrensen mellan branscherna. Vid utfrågningen hänvisades också till den lokala offentliga ekonomin. Det ansågs att intäkterna av en skatt på utvinning av naturresurser, vars inkomstnivå fluktuerar lätt och vars skatteintäkter regionalt sett är mycket ojämnt fördelade mellan enskilda kommuner, inte i någon betydande grad bör styras direkt till de kommuner där gruvorna är belägna. Det framfördes också att någon form av regionalt utjämningssystem bör tillämpas när den kommunala andelen av skatteintäkterna styrs till enskilda kommuner. En del av dem som hördes ansåg å sin sida att kommunens andel var för liten och att man också mer allmänt bör beakta gruvans influensområde. 

Fördelningen av skatteintäkterna mellan de kommuner där gruvorna är belägna och staten samt de föreslagna skatteandelarna baserar sig på de riktlinjer som regeringen drog upp vid budgetförhandlingarna för 2022 och 2023. Riktlinjerna tar inte ställning till om gruvskatten ska tas med i utjämningssystemet för statsandelarna. Utskottet instämmer i det som sägs i propositionen om att det vid behov ska göras en separat bedömning av huruvida gruvmineralskatten ska inkluderas i utjämningssystemet för statsandelarna. 

Vissa av dem som hördes föreslog också en ändring av bestämmelsen så att kommunernas andel av skatteintäkterna ska fördelas mellan kommunerna inom gruvans omedelbara influensområde i stället för enligt den areal som avses i gruvtillståndet. Till denna del konstaterar utskottet att skattelagarna kräver noggranna avgränsningar, medan det i strid med detta sannolikt är svårt att entydigt och objektivt fastställa gruvans faktiska influensområde. Dessutom bör det i praktiken föreskrivas separat för varje gruva om fördelningen av skatteintäkterna. Med hänsyn till detta måste det arealbaserade förfarandet i förslaget till gruvminerallag anses vara tydligare. 

Vid utfrågningen aktualiserades dessutom ett antal enskilda frågor som behandlas nedan. 

Gamla gråbergshögar och anrikningssand

Vid utfrågningen framfördes det att det ur ett cirkulärekonomiskt perspektiv är motiverat att inte beskatta utnyttjandet av gamla gråbergssamlingar eller anrikningssand som uppstått före lagens ikraftträdande. Likaså efterlystes ett förtydligande av den skattemässiga behandlingen av återanvändning av anrikningssand och gråberg. Enligt 3 § 1 punkten i den föreslagna lagen om gruvmineralskatt uppkommer skyldigheten att betala skatt i fråga om de gruvmineral som avses i bilagan enligt den tidpunkt då anrikningsprocessen för mineralet första gången inleds. Enligt motiven till punkten uppkommer skyldigheten att betala skatt i det ögonblick då anrikningsprocessen för gruvmineralet första gången inleds. Därför kommer det inte att uppkomma någon skyldighet att betala skatt för exempelvis återvinning av anrikningssand. Det beror på att de gruvmineral som ingår i anrikningssanden redan en gång har beskattats när skyldigheten att betala skatt uppkom den första gången. Enligt lagförslaget gäller skatten alltså inte återanvändning av anrikningssand oberoende av om materialet har uppkommit före eller efter lagens föreslagna ikraftträdande. 

Guldvaskning

Lagen ska inte heller omfatta sådana gruvmineral som har hittats i samband med guldvaskning, oberoende av om guldvaskningen sker på statlig mark eller inte. Det är med tanke på likabehandlingen av vaskarna motiverat att undanta guldvaskning på statlig mark från skattens tillämpningsområde, eftersom guldvaskning någon annanstans än på statlig mark i vilket fall som helst inte ska omfattas av skattens tillämpningsområde. 

Avdragsbarhet för gruvmineralskatt vid inkomstbeskattningen

Gruvmineralskatten är enligt utskottets uppfattning till sin karaktär en punktskatt som i inkomstbeskattningen behandlas på samma sätt som andra punktskatter. Avdragsrätten för en utgift avgörs med stöd av lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet (360/1968). 

Precisering av bestämmelserna om rätt att få information

I 8 § 2 mom. i gruvmineralskattelagen, som gäller rätt att få uppgifter, föreskrivs det om Skatteförvaltningens rätt att lämna ut uppgifter som den fått för beskattningen enligt lagen till den gruvmyndighet som avses i 1 mom. för de uppgifter som föreskrivits för den myndigheten. Här föreslår utskottet att bestämmelserna preciseras så att det till 2 mom. fogas en beskrivning av informationens innehåll och så att gruvmyndighetens uppgiftsbeskrivning samtidigt preciseras. 

Terminologiska preciseringar och vissa andra preciseringar

Geologiska forskningscentralen har uppmärksammat betydelsen av ordet "mark" och det faktum att ordet inte bör användas i sammanhang där man de facto avser "berggrund". Gruvmineral utvinns inte ur mark utan ur berggrund. För att undanröja oklarheter stryks i den föreslagna lagen om gruvmineralskatt orden "ur marken" i 3 § 2 punkten, där tidpunkten för skattskyldighetens uppkomst bestäms i fråga om andra gruvmineral än de som avses i bilagan till lagen. I momentet konstateras det alltså att skyldigheten att betala skatt uppkommer i fråga om andra gruvmineral än de som avses i bilagan enligt den tidpunkt då mineralet bryts. 

I 5 § 2 mom. i den föreslagna lagen om gruvmineralskatt föreskrivs det om skattebeloppet för andra gruvmineral än metallmalmer. I fråga om dessa är skatten 0,20 euro per ton utvunnet gruvmineral. I fråga om dessa andra gruvmineral än de som avses i bilagan till lagen är det inte relevant att för beskattningen utreda koncentrationen, utan skatten bestäms enligt malmton. För att momentet efter denna precisering tydligt ska omfatta såväl industrimineraler som industristen, täljsten, ugnsten och ädelsten som räknas som gruvmineral föreslås det att momentet kompletteras på följande sätt: 

Metallmalmer enligt bilagan till lagen

Enligt lagförslaget bestäms skatten på metallmalmerna i bilagan enligt värde, så det ska alltså fastställas ett beskattningsvärde för dem. Skatteförvaltningen fastställer årligen beskattningsvärdena för alla metallmalmer som nämns i bilagan. Fastställandet medför administrativt arbete. Därför har de metallmalmer som för närvarande bryts i Finland listats i den bilaga som föreslås i propositionen. Det föreslås att bly (Pb) och uran (U) fogas till bilagan. Enligt uppgift har bly utvunnits i ringa utsträckning i Finland. Dessutom har det kommit nyheter om att uranutvinning kommer att inledas 2024. 

Bilagan till lagen utgör en del av lagen. Bilagan kan i fortsättningen ändras och kompletteras genom en ändring av lagen, om listan över metallmalmer som bryts förändras. 

Landskapet Åland

Ålands landskapsregering tar i sitt yttrande upp frågan om huruvida det hör till landskapets eller rikets behörighet att föreskriva om en gruvmineralskatt. För närvarande bedrivs det inte gruvdrift på Åland. Därför är det mer ändamålsenligt att i fortsättningen behandla frågor som gäller Åland om behovet så påkallar. 

Övrigt

Dessutom föreslås tekniska ändringar i lagförslagen 2 och 3 på grund av att det efter det att propositionen lämnades har gjorts ändringar i förteckningarna i 1 § 2 mom. i punktskattelagen (ändringslag 1265/2022) och 1 § 1 mom. i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (ändringslag 1266/2022). Av samma orsak blir den ändring av 2 § 4 punkten i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ som föreslås i propositionen onödig, eftersom de behövliga hänvisningarna redan finns i den gällande lagen. 

Åtgärdsmotionerna

Utskottet föreslår att åtgärdsmotionerna förkastas.