Allmän motivering

Utskottet föreslår att regeringens proposition godkänns med ändringar.

De viktigaste ändringsförslagen sammanhänger med det sätt på vilket lagen är utformad och bestämmelsernas precisionsnivå. Utskottet föreslår att bestämmelserna om värdering utifrån modeller inte tas in i lagen utan att de används som hjälp i förvaltningen. Enbart denna åtgärd minskar i stor utsträckning den svårbegriplighet som propositionen har kritiserats för från synnerligen auktoritativt håll också i offentligheten. Samtidigt blir det möjligt att föreskriva om värderingsgrunderna på ett begripligare sätt.

De viktigaste ändringsförslagen berör följande enskilda bestämmelser:

• Skattebeloppet skall räknas utifrån det skattepliktiga priset i en konsumentprisbaserad modell. Ändringen påverkar inte skattenivån.

• Den konsumentprisbaserade beskattningen föreslås omfatta också motorcyklar.

• Skattenivån för nya motorcyklar och s.k. city-paketbilar föreslås bli sänkt så att den motsvarar skattenivån för nya personbilar.

• Skattesänkningen (koefficient 0,85 enligt modellen i 6 b §) på fordon som tillverkats före 2003 och som skall beskattas som begagnade föreslås bli slopad.

• Definitionen på begagnade bilar föreslås reviderad så att den gällande sex månaders gränsen slopas från den 1 januari 2004.

• Den s.k. mögelskattebestämmelsen föreslås slopad.

• Bestämmelsen om att det allmänna konsumentpriset på en personbil skall innehålla minst 9 % distributionskostnader stryks.

• Den nya möjligheten till rättelse då det gäller beskattningsuppgifter föreslås slopad.

• Ingen särskild värderingsnämnd inrättas.

Oavsett de föreslagna ändringarna bibehålls propositionens viktigaste riktlinjer och de preciseringar som bygger på EG-rätten. Detta innebär att nya och efter 2002 tillverkade, såsom begagnade importerade personbilar i fortsättningen skall beskattas utgående från det allmänna konsumentpriset och att värdet på bilarna fastställs utifrån den allmänna prisnivån och att systemet där beskattningen sker utifrån importpriset frångås. Utskottet föreslår att man använder begreppet allmänt värde i detaljhandeln i stället för allmänt konsumentpris. I sak betyder allmänt värde i detaljhandeln samma sak som det allmänna konsumentpriset men det för snarare tankarna till ett allmänt värde än till ett enskilt pris.

Med undantag för motorcyklar skall de fordon som nämns i propositionen också i fortsättningen beskattas utifrån ett värde som baserar sig på anskaffningspriset. Avsikten är att lagen skall tillämpas retroaktivt från den 1 januari 2003. Med undantag för de ovan nämnda avvikelserna kommer skattenivån att motsvara de som framförs i propositionen.

Europarättens betydelse

I propositionen och i den detaljmotivering som i efterskott fogats till propositionen ingår en omfattande utredning om vilka krav Europarätten ställer på beskattningen av begagnade bilar. Bestämmelserna skall utformas så att de i alla situationer garanterar ett icke-diskriminerande resultat. Denna utgångspunkt framgår både av propositionen och av sakkunnigutlåtandena inför utskottet.

Modellerade värden som utgångspunkt för värderingen.

De experter på Europarätt, konkurrensmyndigheterna och representanterna för högsta förvaltningsdomstolen som utskottet har hört har ansett att avgörande för diskrimineringsaspekterna är resultatet, inte förfarandet. Det är sålunda resultatet, inte utformningen av bestämmelserna som avgör om regleringen kan anses motsvara Europarätten. Det har inte heller ansetts tillräckligt att beskattningen i snitt inte diskriminerar någon utan drivet till sin spets innebär EG-domstolens krav att beskattningen inte i ett enda fall får leda till ett diskriminerande resultat. Lagens bestämmelser måste alltså utformas så att ett icke-diskriminerande resultat kan garanteras på lagnivå.

Värderingen av personbilar sker också enligt propositionen utifrån ett modellerat värde och inte utifrån bilens verkliga värde. Modelleringen baserar sig uteslutande på uppgifter om bilar som sålts affärsmässigt. I praktiken anskaffas uppgifterna av ett enda privat företag, som har samlat in uppgifter och överlåter dem mot betalning. Handel med bilar konsumenter emellan lämnas helt utanför uppgiftssamlandet.

Flera av de sakkunniga som utskottet har hört har framfört att det föreslagna förfarandet leder eller kan leda till att värderingsnivån ständigt ligger för högt, varvid också skatten blir för stor och därmed diskriminerande. Eftersom värderingen baserar sig på förpliktande föreskrifter i lag blir följden den att själva lagen är diskriminerande. Lagen skulle då åsidosättas t.ex. genom ett domstolsavgörande till förmån för Europarätten som äger direkt tillämpning. Beskattningen skulle då verkställas utan någon inhemsk normbas enbart inom ramen för ett förvaltningsförfarande och i strid med grundlagen.

Utskottet menar att det är problematiskt att basera värderingen på ett modellerat värde dels med avseende på grundlagen, dels med avseende på en eventuell anhopning av skatteåterbäringsyrkanden. Om lagen t.ex. först efter några år från ikraftträdandet konstateras ha en diskriminerande struktur hinner många felaktiga beskattningsbeslut fattas. Antalet skatteåterbäringar kan då bli betydande och den gällande återbäringsprocenten om 9 % ökar detta belopp väsentligt. Den föreslagna regleringen innebär därför också en fiskal risk.

Propositionen utgår från att de föreslagna bestämmelserna inte kan leda till diskriminering. Utskottet anser ändå att den ovan relaterade kritiken är så betydelsefull att det föreslår att lagen inte skall utgå från en värdering utifrån modellerade värden.

Ändringsförslaget är snarare strukturellt än praktiskt: Det centrala också i utskottets förslag till bestämmelser är att värderingen sker utifrån en enhetlig, allmän prisnivå. Begreppet allmänt värde i detaljhandeln definieras i det stora hela på samma sätt som begreppet allmänt konsumentpris i lagförslaget, men det förstnämnda begreppet binds varken på författningsnivå eller på något annat sätt vid statistiska faktorer eller förfaringssätt. På detta sätt undviks eventuella konflikter med Europarätten som annars kunde dölja sig i lagens struktur.

Med allmänt värde i detaljhandeln avses enligt förslaget det allmänna försäljningspriset för konsumenten vid beskattningstidpunkten. Om detta värde inte finns att tillgå, bestäms det allmänna värdet i detaljhandeln utifrån det allmänna begärda priset. Detta pris skall emellertid minskas med ett belopp som motsvarar sedvanlig rabatt. Eftersom prisbegreppet utgår från det allmänna värdet i detaljhandeln, är det faktiska priset på den bil som beskattas med andra ord inte avgörande. Inte heller tillfälliga inköpsposter, bilföretagens inköpspris, specialerbjudanden eller motsvarande prisuppgifter som bygger på ett litet sampel eller lokala förhållanden räcker till för att definiera den allmänna prisnivån. Det här är en av de viktigaste frågorna vid övergången till en konsumentprisbaserad beskattning både med tanke på ett jämlikt bemötande av de skattskyldiga och skatteintäkterna.

I det praktiska arbetet är det skäl att använda sig av bästa möjliga tillgängliga material för att påvisa den allmänna prisnivån. Uppgifterna kan analyseras och behandlas på det sätt som beskrivs i propositionen. Det är emellertid viktigt att informationen används som ett hjälpmedel i beslutsfattande och att informationen inte som sådan är detsamma som resultatet. På detta sätt använd kan uppgifterna vid behov öppet visas för kunderna och vara en del av beslutsmotiveringen. Tullen och andra aktörer i bilbranschen är fria att utveckla egna databaser för att de bakgrundsuppgifter som värderingen bygger på skall vara så representativa som möjligt.

Definitionen av ett begagnat fordon.

Definitionen i regeringens proposition av ett begagnat fordon har i praktiken bibehållits oförändrad. Endast några samfundsrättsliga justeringar har gjorts. Ett fordon anses sålunda vara begagnat endast om det har varit registrerat eller i bruk en längre tid än sex månader.

I detaljmotiveringen i regeringens proposition går man noga in på varför bestämmelsen bör bibehållas. Det anses att bestämmelsen inte strider mot Europarätten eftersom värdeminskningen på fordonet beaktas ända från början då beskattningen gäller ett över sex månader gammalt fordon. Även vissa av de sakkunniga som utskottet hörde förfäktade den åsikten att bestämmelsen kan kvarstå i lagen. Å andra sidan har det krävts att bestämmelsen slopas eftersom den begränsar importen. Även kommissionen fäste avseende vid detta.

Specialregleringen i beskattningen av under sex månader gamla fordon har samband med den anskaffningsvärdebaserade beskattningen och möjligheten att spekulera med den. Bestämmelsens rättspolitiska grund ändrar i detta avseende då merparten av de fordon som skall beskattas i framtiden omfattas av den konsumentprisbaserade beskattningen. Med beaktande av detta och de ställningstaganden som förordat ett slopande av bestämmelsen föreslår utskottet att bestämmelsen slopas efter en kort övergångstid, dvs. från den 1 januari 2004. Ändringsförslaget påverkar inte tolkningen av mervärdesskattebestämmelserna. Ett importerat fordon betraktas således också i fortsättningen i mervärdesbeskattningen som begagnat först efter en tid om sex månader.

Allmän bestämmelse om icke-diskriminering.

Eftersom propositionen har beretts enbart som tjänsteuppdrag vid finansministeriet koncentrerade utskottet vid hörandet av sakkunniga på de krav som Europarätten, grundlagen och konkurrensrätten ställer på lagstiftningen, i den mån detta var möjligt med beaktande av den tid som stod till buds och propositionens omfattning. Under hörandet betonade många sakkunniga behovet av en uttrycklig allmän bestämmelse om icke-diskriminering.

Det är inte brukligt i finländsk lagstiftning att i lagar ta in allmänna konstaterande principiella yttranden, som hur som helst gäller. Den allmänna strävan är och har varit att bestämmelsernas innehåll utformas på ett sätt som motsvarar de allmänna principerna.

Utskottet anser det befogat att följa detta traditionella sätt att stifta lagar bl.a. för att det underlättar en samordnad tolkning av författningarna. I propositionen har därför inte intagits någon allmän princip om icke-diskriminering. Eftersom beskattningen av gamla begagnade bilar i vissa fall av nödtvång kommer att basera sig på bristfälliga uppgifter, konstateras det i de enskilda bestämmelser som gäller sådana fall att det belopp som överskrider jämförelseskatteandelen inte uppbärs.

Bevisbördan.

Utskottet har också diskuterat behovet av att ta in en särskild bestämmelse om bevisbördan i lagen. Uttrycket "om det kan påvisas", som förekommer i propositionen, har ansetts otydligt särskilt i fråga om vem som skall lägga fram den krävda bevisningen. Uttrycket har även ansetts möjliggöra en överföring av bevisbördan på den skattskyldige.

Utskottet föreslår ingen särskild bestämmelse i lagen om bevisbördan. Detta beror för det första på att det inte är förnuftigt att påföra någon bördan av att bevisa en negativ omständighet dvs. för att påvisa icke-diskriminering. Eftersom å andra sidan värderingens utgångspunkt är det faktiska värdet, dvs. det allmänna konsumentpriset, gäller det närmast att värdera i vilken mån det gängse priset har påvisats och i de fallen är myndigheten skyldig att för egen del redovisa de uppgifter som ligger till grund för avgörandet. Till den del det är behövligt för att avgöra en parts beskattning har han eller hon också med stöd av den allmänna partsoffentligheten rätt att ta del också av uppgifter om gamla cif-priser. Enligt utskottet behövs det ingen särskild bevisbördebestämmelse för dessa speciella situationer, utan frågan kan avgöras utifrån allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Grundlagens betydelse

Detaljerad reglering.

Förpliktelsen i grundlagen att föreskriva om skatter genom lag har utöver de ovan anförda synpunkterna varit av betydelse för diskussionen om hur detaljerad regleringen bör vara. Den mycket detaljrika regleringen i propositionen gör lagförslaget otydligt för en vanlig medborgare.

Det är förståeligt att bestämmelserna blir invecklade då det fenomen som de reglerar också är komplicerat och förutsätter särskilda kunskaper. Ett typiskt exempel på detta är beskattningen av derivater. Nu är det emellertid fråga om en i princip enkel beskattning av varmanskonsumtionsnyttighet, som på ett eller annat sätt berör de flesta medborgare. För att rättssäkerheten skall fungera borde regleringen därför vara så begriplig som möjligt. Propositionen är visserligen detaljerad men i stället onödigt komplicerad.

Den detaljrika regleringen motiveras i regeringens proposition med grundlagen. De föreslagna bestämmelserna gäller till alla delar materiella frågor som måste regleras genom lag. När regleringen utgår från ett modellerat värderingssätt finner utskottet detta motiverat. Eftersom beskattningens resultat har bundits vid uppgifter som fås fram genom modelleringen bör också modelleringens delfaktorer regleras genom lag. Men då modelleringsprincipen frångås som utgångspunkt för beskattningen blir situationen en annan. Den centrala frågan blir då om grunderna för fastställande av skatten enligt den nya regleringen anges tillräckligt exakt.

En beskattning som baserar sig på det allmänna värdet i detaljhandeln innebär i praktiken att man använder sig av det allmänna gängse värdet. Ett gängse värde kan aldrig modelleras. Också de bästa modellerade formlerna anger bara historiska fakta och ett framtida väntevärde om förhållandena bibehålls oförändrade. Sker det förändringar i förhållandena avviker det modellerade värdet oundvikligen från verkligheten.

Det gängse värdet kan med andra ord inte med några som helst lagformuleringar beskrivas noggrannare eftersom det gängse värdet fluktuerar på marknaden. Det är alltså fråga om ett noggrant begrepp även om det inte alltid är så lätt att fastslå. Utskottet anser därför att också grunderna för bestämmande av skatten har fastställts genom lag.

Dessutom anser utskottet att kravet på bestämmelser i lag och en mycket ingående reglering är två olika saker. Också en ingående reglering kan strida mot grundlagen om de viktigaste elementen i beskattningen, skatteplikten och grunderna för skatten, saknas eller är alltför otydliga för att medborgarna själva skall ha en åtminstone principiell möjlighet att själva kontrollera det rätta skattebeloppet. Också av denna anledning föreslår utskottet att lagstiftningen inte skall bygga på modelleringar och statistik. Samtidigt kommer vi närmare den typ av lagstiftning som har ett materiellt förhållande till frågans art och annan skattelagstiftning.

Myndigheternas prövningsrätt.

De ändringar som utskottet föreslår innebär att reglerna blir mer generösa i jämförelse med regeringens förslag. Därmed aktualiseras också frågan om myndigheternas prövningsrätt. Beskattningens koppling till lagstiftningen kräver bland annat att också myndigheternas prövningsrätt är bunden, alltså grundar sig på lag. Därför måste lagen vara tillräckligt exakt för att detta skall vara möjligt på det praktiska planet.

Även om förslaget i betänkandet är generösare än det ursprungliga förslaget ges myndigheterna en fast ram för sin prövningsrätt, påpekar utskottet. Så måste till exempel värdet på en bil läggas fast utifrån en samordnad nivå såsom utskottet säger ovan. Det måste gå att påvisa att nivån är allmänt förekommande och den måste kunna motiveras öppet. Avsteg från den information som är resultatet av värderingen strider mot lag om det inte går att påvisa att det finns tydliga skäl för ett avsteg. Besluten fattas således utifrån bunden laglighetsprövning också i enskilda fall. För att kravet på jämlik behandling av alla medborgare skall uppfyllas är det viktigt att det finns ett samordnat kunskapsunderlag.

Beskattning i två steg.

I 56 a § föreslås ett nytt rättelseförfarande. Enligt förslaget skall beskattningen kunna verkställas på nytt om det i efterskott visar sig att de prisuppgifter eller den åldersgottgörelse som skatten baserar sig på är felaktig. Rättelse skall kunna göras inom sex månader från den först verkställda beskattningen antingen till den skattskyldiges eller till skattetagarens förmån. Rättelse skall vara möjlig också när de gällande villkoren för skatterättelse eller efterbeskattning inte uppfylls.

I propositionen anser regeringen att en sådan tvåstegsbeskattning är nödvändig för den konsumentprisbaserade skattemodellen. Detta för att skatten skall kunna verkställas på grundval av de värden som råder vid beskattningstidpunkten. Om värdet hänför sig till någon annan tidpunkt blir slutresultatet felaktigt, särskilt i tider då priserna sjunker. Dessutom vore systemet mottagligt för prismanipulering. Med hjälp av rättelseförfarandet går det således att slå fast ett så riktigt skattebelopp som möjligt under alla förhållanden. Dessutom ger förfarandet ett visst administrativt spelrum i bråda tider utan att statens skatteintäkter blir lidande.

Vid utfrågningen var de sakkunniga försiktiga i sina uttalanden om förfarandet. Det ifrågasattes om förfarandet är förenligt med grundlagen. Enligt de sakkunniga är det otillfredsställande att skattebeloppet är öppet i ett halvår även om den skattskyldige har uppfyllt alla sina skyldigheter och skatten redan en gång har verkställts på grundval av de gällande skattebestämmelserna.

På grund av den korta behandlingstiden har utskottet inte kunnat begära utåtande om förslaget av grundlagsutskottet. Men rättelseförfarandet och dess förhållande till grundlagen bör utredas närmare, anser utskottet. Därför föreslår utskottet att reglerna inte införs i detta sammanhang. Vidare framhåller utskottet att de gällande bestämmelserna om skatterättelse tillåter att skatten rättas till exempel när ett för stort belopp har tagits ut. För att underlätta den administrativa bördan när lagen träder i kraft föreslår utskottet dessutom att tullmyndigheten skall kunna ge en skattskyldig tillstånd att använda fordonet under tre månader utan att betala skatt. Närmare bestämmelser om detta ingår i ikraftträdelsebestämmelsen.

Fiskala synpunkter

Ovan går utskottet närmare in på de fiskala riskerna med modellering av beskattningen och påpekar att riskerna är avsevärda. Dessutom behandlar utskottet i ett mer generellt perspektiv den fiskala effektiviteten hos lagen och i synnerhet de ingående reglernas konsekvenser för skatteinkomsterna. På ett praktiskt plan är det enligt utskottet viktigast att lagen är begriplig och lätt att verkställa och övervaka. Det kan visa sig att lagen blir för tung om bestämmelserna är alltför detaljerade, och att det bara är en schimär att de garanterar att skatter kommer in. Detta talar för enkla och tydliga regler.

Skattesmitning.

En skattemodell som baserar sig på ett allmänt detaljhandelsvärde är mer mottagligt för prismanipulering än en modell som baserar sig på importpriset, vilket regeringen också säger i propositionen. Riskerna hänger i synnerhet samman med nya fordon, alltså kärnan i beskattningen av bilar, och de ekonomiska konsekvenserna kan vara stora. Enligt vad utskottet har erfarit är det inte ovanligt med en del andra metoder som tillämpas för att få ner skatten. Ett exempel på detta är att kilometerställningen har manipulerats.

Öppna regler inbjuder lätt till missförstånd. Syftet med lagen är i vilket fall som helst att alla skattskyldiga skall behandlas lika. Därför är en öppen reglering intimt förknippad med ett effektivt och välfungerande regelverk mot kringgående av skatt. Det är enda sättet att effektivt garantera att de skattskyldiga behandlas lika.

I den gällande bilskattelagen ingår bestämmelser som avser skattesmitning i 17 och 77 §. Det är ytterst sällan som bestämmelserna har tilllämpats. Men det finns anledning att omvärdera deras betydelse när skattereformen träder i kraft, framhåller utskottet. Det är angeläget att osund skattekonkurrens kan åtgärdas med hjälp av bestämmelserna till exempel när priset, något annat vederlag eller betalningstiden har definierats eller någon annan åtgärd vidtagits i det uppenbara syftet att komma undan skatten. Med regelverket kan man komma åt de komplicerade metoder vars enda syfte är att påverka prisnivån för att skatten skall bli lägre.

Ärendets behandling i utskottet

Enligt ett meddelande från finansministeriet den 19 september 2002 var det meningen att propositionen skulle lämnas över till riksdagen inom några veckor för att den skulle hinna behandlas under riksdagens höstsession. Propositionen lämnades slutligen till riksdagen den 30 december 2002 och utan detaljmotivering. Detaljmotiveringen kom den 5 februari 2003, alltså en vecka innan utskottet var klart med sitt betänkande. Utskottet hade således bara den allmänna motiveringen att tillgå vid behandlingen och utfrågningen av de sakkunniga.

På grund av den korta behandlingstiden har utskottet till exempel inte kunnat begära utlåtande från grundlagsutskottet. Ett utlåtande hade varit till nytta i de frågor som nämns ovan, men också för att utreda hur grundlagen ställer sig till att Suomen Autoalan Tietopalveluverkko Oy har status som lagstadgad kunskapsproducent. De bestämmelser som är tolkbara tas inte med i utskottets förslag.

Trots den korta behandlingstiden och de oundvikliga bristerna i lagförslaget anser utskottet det viktigt att lagen kan sättas i kraft. Samma ståndpunkt har också företrätts av Tullstyrelsen och en rad företrädare för bilbranschen. Utskottet föreslår därför att propositionen godkänns med ändringar.

Fortsatt behandling.

En del av fordonsparken kommer fortfarande att omfattas av de importprisbaserade skattebestämmelserna. En av de viktigaste grupperna är paketbilar. Frågorna kring denna bilgrupp har haft så stor räckvidd att de inte har kunnat behandlas i detta sammanhang. Också skatten på vissa andra grupper, till exempel flytt-, veteran- och hobbybilar, stortaxi och invalidbilar kräver fortsatta utredningar. I yttrandena till utskottet har det också påpekats till exempel att klassificeringen av motorcyklar är föråldrad. Vidare har konsekvenserna av den övergripande reformen av fordonslagen inte beaktats i de föreslagna bestämmelserna om ändring av bilskattelagen.

Med hänvisning till synpunkterna ovan föreslår utskottet att det så snart som möjligt startar en ny utredning av bilskatterna. Målet bör vara att riksdagen föreläggs en proposition redan i år. Noteras bör att den fortsatta behandlingen ända från början skall bygga på en bred expertis. Extra stort avseende bör fästas vid utredning av Europarätten.

I propositionen lägger regeringen inte fram några miljöaspekter på frågan. Där sägs rent allmänt bland annat att det finns ett direkt samband mellan koldioxidutsläppen och bilarnas bränsleförbrukning och att kväveoxid- och kolväteutsläppen är de faktorer som spelar den största rollen för utvecklingen inom fordonstekniken. I vilken takt fordonsparken förnyas är således en avgörande fråga för möjligheterna att minska utsläppen.

Utskottet föreslår heller inga särskilda bestämmelser för att öka miljöstyrningen trots att vissa isolerade förslag kan ha en förnyande effekt på fordonsparken. I tidigare uttalanden har utskottet ansett en föryngring av fordonsparken vara önskvärd både av miljöhänsyn och av säkerhetsskäl (FiUB 4/2001 rd).

I sin strategi för bilskatterna från den 9 september 2002 (Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet: Beskattning av personbilar i Europeiska unionen — möjligheter till åtgärder på nationell nivå och på gemenskapsnivå (KOM(2002)431 slutlig) utgår kommissionen från att bilskatten är ett hinder för den inre marknadens funktion. Kommissionen rekommenderar att bilskatten sänks gradvis med siktet inställt på att skatten rent av skall kunna undanröjas under en övergångsperiod på fem till tio år. Vidare föreslår utskottet att medlemsstaterna skall ta in medel bland annat med hjälp av årliga vägtrafikskatter och till viss del också genom bränsleskatter. Den generella rekommendationen är att större miljöhänsyn skall tas i beskattningen och att skatterna skall ha större direkta kopplingar till CO₂-utsläppen.

Rekommendationerna från kommissionen ger anledning att se bilskatterna i ett vidare perspektiv än bara de tekniska synpunkterna. Enligt utskottet är detta en principiell fråga med så stor räckvidd att det behövs ett särskilt projekt fristående från den aktuella tekniska översynen av lagstiftningen, som kräver en snabb tidsplan.

Med hänvisning till det ovanstående föreslår utskottet ett uttalande. I uttalandet fokuserar utskottet uppmärksamheten på den fortsatta beredningen och påpekar att innehållet är viktigt och att projektet brådskar.

Dessutom föreslår utskottet ett uttalande som syftar till att ge tullen tillräckliga resurser för att verkställa bilbeskattningen.