Allmän motivering

Utskottet godkänner lagförslagen i propositionen, men med ändringar.

Syftet med propositionen är att inrätta ett register över skatteskulder som ska föras av Skatteförvaltningen. Det ska gå att snabbt och avgiftsfritt få tillförlitliga uppgifter om företagens skatteskulder ur registret. Registret ska omfatta de skatter som Skatteförvaltningen tar ut och det ska framgå om ett företag har sådana förfallna och obetalda skatter och avgifter som inte omfattas av betalningsarrangemang till ett belopp av minst 5 000 euro. Det exakta skuldebeloppet ska däremot inte framgå.

Det ska också anges om ett företag har underlåtit att lämna in anmälan om mervärdesskatt, förskottsinnehållning eller arbetsgivares socialskyddsavgift. Sådana uppgifter ska föras in i registret även om företaget inte har några egentliga skatteskulder. Utskottet granskar i det följande propositionen närmast i den utsträckning den gäller skatteskulder.

Registret kommer framförallt att betjäna de beställare enligt beställaransvarslagenLagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft (1233/2006). som är skyldiga att reda ut sina avtalsparters ställning i beskattningshänseende innan ett avtal ingås. Eftersom uppgifter om skatteskulder numera i allmänhet är sekretessbelagda, kan intyg över betalade skatter, skatteskulder eller betalningsplaner lämnas ut endast till den skattskyldige eller någon annan som har rätt att få dem. Beställaren ska alltså begära att få uppgifterna av den skattskyldige, som i sin tur ger ut dem till beställaren. Det är därmed administrativt krävande både för avtalsparterna och Skatteförvaltningen att få uppgifterna. Avsikten är att propositionen ska underlätta situationen i bl.a. detta avseende.

Propositionen gör det också lättare för de upphandlingsenheter som avses i upphandlingslagenLagen om offentlig upphandling (348/2007) att få uppgifter. Upphandlingsenheterna kan i fortsättningen kontrollera uppgifterna om skatteskulder direkt i registret i stället för att som nu enbart begära en redogörelse i samband med anbudsförfrågan. Uppgifter om skatteskulder är emellertid nödvändiga i samband med offentlig upphandling för att grunderna för uteslutning ska kunna kontrolleras. Det yttersta syftet är att i beställaransvarslagens anda bekämpa fenomenen inom den svarta ekonomin och minska de konkurrensnackdelar de orsakar skötsamma företag.

Beställare som avses i beställaransvarslagen och upphandlingsenheter som avses i upphandlingslagen ska ha rätt att få de uppgifter som finns i skatteskuldsregistret om vilket företag som helst. Detta gäller också fysiska personer och dödsbon som finns i handelsregistret eller registret över mervärdesskattskyldiga, alltså när de uppfyller kriterierna för bedrivande av näringsverksamhet. Uppgifter om skatteskulder som gäller fysiska personer och dödsbon som inte bedriver näringsverksamhet kommer att vara sekretessbelagda även i fortsättningen.

Utöver de användningsändamål som nämns ovan utökar propositionen också den allmänna offentligheten i fråga om skatteskuldsuppgifter, eftersom vem som helst i fortsättningen kan kontrollera skatteskulder för alla företag som inte är fysiska personer eller dödsbon. Informationen kan sökas på nätet via företags- och organisationsdatasystemet (nedan FODS), på samma sätt som andra basfakta om företagen. Syftet är att underlätta bekämpandet av svart ekonomi när det gäller avtal mellan företag som faller utanför tillämpningen av beställaransvarslagen och upphandlingslagen.

Propositionen påverkar gällande praxis också i fråga om uppgifternas omfattning och aktualitet. Skatteskuldsregistret kommer nämligen att gälla all skatt som Skatteförvaltningen tar ut, eftersom det för närvarande endast är uppgifter om uteblivna betalningar av mervärdesskatt, förskottsinnehållning eller arbetsgivares socialskyddsavgift som får föras in på protestlistan. I fortsättningen kommer anmärkningar i registret också att strykas så snart skulden understiger 5 000 euro eller betalningsarrangemang har vidtagits. Företagen kommer därmed att kunna påverka situationen genom sina egna handlingar, i motsats till nuläget där en uppgift om betalningsanmärkning i kreditregistret kan stå kvar i upp till tre år, trots att skulden är betald.

Möjligheten att vidta specialindrivning enligt nuvarande modell kommer att kvarstå, men registret över skatteskulder kommer självklart att minska behovet av sådana åtgärder. En anteckning i kreditregistret kräver dessutom också i fortsättningen ett uttryckligt meddelande om anmärkning från Skattestyrelsens sida i samband med betalningsuppmaningen. Den som bedriver kreditupplysningsverksamhet kan därför inte på eget bevåg gå ut med några uppgifter som inte redan är offentligt tillgängliga i skatteskuldsregistret.

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskotten har granskat ändringarna i bestämmelserna i lagen om offentlighet och sekretess i fråga om beskattningsuppgifter med avseende på 12 § 2 mom. och 10 § 1 mom. i grundlagen. De synpunkter som gäller handlingars offentlighet och skyddet för privatlivet och personuppgifter har därmed beaktats.

Utskottet har bl.a. konstaterat att det att skatteskuldsregistrets uppgifter om företagens skatteskulder blir offentliga är en principlösning som ligger i linje med offentlighetsprincipen i grundlagens 12 § 2 mom. och att grundlagsbestämmelserna om privatlivet och skyddet för personuppgifter bygger på antagandet att juridiska personer inte hör till bestämmelsens räckvidd. Samtidigt måste grundlagsbestämmelsen tolkas med beaktande av både Europadomstolens och Europeiska unionens domstols rättspraxis och utskottet har kommit till den slutsatsen att den föreslagna bestämmelsen om att företagens skatteskulder blir offentliga inte är problematisk med avseende på 10 § 1 mom. i grundlagen.

Förslaget ansågs inte heller utgöra något problem med avseende på grundlagsbestämmelserna om sekretess för och utlämnande av uppgifter om enskilda personer. När det gäller grunderna för sekretess har det bl.a. konstaterats att främjande av en annan grundläggande fri- och rättighet är ett sådant tvingande skäl som ger möjlighet att separat i lag begränsa handlingars offentlighet med stöd av lag. Utskottet hänvisar också till de grunder för att handlingar som beskriver en persons ekonomiska ställning är sekretessbelagda som anfördes i fråga om offentlighetslagenLagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999).

När det gäller om uppgifter ska få lämnas ut eller inte har utskottet lagt vikt vid bl.a. att uppgifter om enskilda näringsidkare och dödsbon ska kunna lämnas ut bara under begränsade förutsättningar för att de som begär uppgifterna ska kunna fullgöra sina lagstadgade och i lag noga avgränsade skyldigheter. I detta avseende uppfyller bestämmelserna de krav på acceptabilitet, exakthet, noga avgränsning och proportionalitet som gäller för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna, anser utskottet. Det har också betydelse att användningen av sekretessbelagda personuppgifter och röjande av uppgifter i strid med registrets syfte är straffbara handlingar.

Propositionen uppfyller därmed innehållsligt grundlagens krav.

Grundlagsutskottet har emellertid en invändning mot lagstiftningsordningen i lagförslagen. Det är här fråga om ikraftträdandebestämmelsen. Enligt regeringens proposition ska lagändringarna träda i kraft vid en tidpunkt som fastställs genom förordning av statsrådet. Orsaken är de informationstekniska ändringar som förslaget kräver och som det inte finns någon fastställd tidtabell för. Enligt 79 § 3 mom. i grundlagen ska tidpunkten för en lags ikraftträdande framgå av själva lagen. Om man gör undantag från denna bestämmelse krävs det särskilda skäl, och det räcker inte med enbart administrativa omständigheter. För att lagförslagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste utskottets konstitutionella anmärkningar beaktas på ett riktigt sätt.

Utskottet har utöver de omständigheter som direkt gäller lagförslagens innehåll också rent allmänt behandlat offentlighetsprincipen i allmänhet, liksom skatteoffentlighetslagens struktur. Den senare är problematisk, och utskottet har rekommenderat en samlad utredning av lagens struktur med avseende på grundlagens offentlighetsprincip. Samtidigt borde också möjligheterna att utvidga beskattningsuppgifternas offentlighet granskas.

Finansutskottets allmänna ställningstagande

Propositionen baserar sig på regeringsprogrammet, där man enades om att Skatteförvaltningen ska föra ett register för att underlätta utredningar i enlighet med skyldigheterna i beställaransvarslagen. Behovet av att göra det lättare att få tillgång till de myndighetsuppgifter som avses i den lagen har förts fram också i regeringens åtgärdsprogram för minskande av ekonomisk brottslighet och grå ekonomi 2012—2015. Ibruktagandet av ett offentligt register för skatteskulder ingår dessutom i de ytterligare åtgärder som regeringen fattade beslut om i ramförhandlingarna våren 2013, och ministerarbetsgruppen för hantering av den grå ekonomin har också dragit upp riktlinjer i frågan. En proposition i ärendet har därför ansetts vara nödvändig vid flera tillfällen, och åtnjuter också ett starkt politiskt stöd. Utgångspunkten är därmed att propositionen är motiverad, anser utskottet.

Propositionen fyller också rätt väl de behov som uppställts för skatteskuldsregistret med avseende på bekämpningen av svart ekonomi, alltså att de beställare som avses i beställaransvarslagen och de upphandlingsenheter som avses i upphandlingslagen ska få tillgång till tillförlitliga uppgifter lättare och snabbare, vilket också konstaterats ovan. Uppgifterna i registret är dessutom till nytta för andra företagare, bl.a. vid valet av avtalsparter. Det bedöms också att reformen stärker konkurrenskraften för skötsamma företag och rent allmänt stimulerar företagen till att sköta sina åtaganden. Skatteskuldsregistret kan också ha en förebyggande effekt med tanke på den svarta sektorn.

Utskottet anser de anförda synpunkterna vara viktiga också i praktiken. Detta understöds bl.a. av de sakkunnigutfrågningar som gjordes i samband med arbets- och näringsministeriets utredning om effekterna av förslagen till revidering av beställaransvarslagenSelvitys tilaajavastuulain uudistamiseksi tehtyjen ehdotusten vaikutuksista, Slutrapport, ANM:s rapporter, 1/2014. enligt vilka beställaransvarslagens betydelse vid bekämpningen av svart ekonomi bedömdes vara rätt stor. De sakkunniga ansåg också att den administrativa bördan i anslutning till beställaransvarslagen skulle minska betydligt om de behövliga uppgifterna blir tillgängliga via FODS. Att det går smidigt att få aktuella uppgifter är till nytta också vid beslut om offentlig upphandling. Kommunförbundet har bl.a. konstaterat att stat och kommun i egenskap av skattetagare har ett särskilt intresse av att bekämpa svart ekonomi och försäkra sig om att de företag som blir avtalsparter uppfyller sina offentliga åtaganden. Utskottet är av samma åsikt.

I motiveringen till propositionen uppmärksammas också det ansvar som sammanhänger med offentliggörandet av uppgifterna. Om uppgifter om skatteskulder förs in i registret på alltför lösa grunder, kan konsekvenserna för företaget var orimligt stora. I värsta fall kan företagets verksamhetsförutsättningar gå förlorade på grund av att registeranteckningen gör att avtalsparter eller kunder misstror företaget. Lagändringen motverkar då också sitt syfte att öka skatteinkomsterna.

Man har i och för sig försökt beakta också dessa synpunkter i propositionen. En anteckning i registret kräver utöver de sedvanliga betalningspåminnelserna också alltid separat information om att fordringarna kommer att drivas in och skulden föras in i skatteskuldsregistret. När dessutom parten har två veckor på sig att reagera på informationen kommer en anteckning i registret i praktiken att göras först 1,5—3,5 månader efter skattens ursprungliga förfallodag. En sådan fördröjning ger företagen tid att agera och Skatteförvaltningen möjlighet att betjäna företagen i bl.a. frågor som gäller betalningsarrangemang. Betalningsarrangemang ska stå till företagens disposition relativt fritt, t.ex. när det gäller tillfälliga betalningssvårigheter.

Trots det anser utskottet att propositionen innebär ett hot mot företagens rättssäkerhet. Det är i synnerhet två omständigheter som väcker farhågor. Den ena är den föreslagna gränsen på 5 000 euro, vilket i praktiken är en ganska låg summa i företagsvärlden. Den andra är att besvärsmyndighetens beslut om att verkställigheten ska avbrytas inte ska utgöra något hinder för att föra in skulduppgifter i registret. Det enda som har någon betydelse är om några betalningsarrangemang har vidtagits. Det är i sådana fall Skatteförvaltningen som ska fatta beslut i frågan, samtidigt som samma myndighet i praktiken kan vara den skattskyldiges motpart i en rättsprocess. Utskottet betraktar en sådan uppställning som tvivelaktig rent principiellt.

Dessa omständigheter har väckt debatt också i samband med sakkunnigutfrågningarna. I det följande tar utskottet därför i korthet upp dessa frågor separat. Samtidigt motiverar utskottet sitt förslag att höja den undre gränsen för skatteskulder märkbart, till 10 000 euro, och att till bestämmelsen om villkor för anteckning i registret foga att en besvärsmyndighet inte ska ha utfärdat ett förordande om att avbryta verkställigheten.

Utskottet föreslår dessutom att ikraftträdandebestämmelsen i lagförslagen 1 och 2 ändras på det sätt som grundlagsutskottet har förutsatt i sitt utlåtande. Den närmare tidpunkten för lagarnas ikraftträdande kan fattas i samband med att de stadfästs, och man kan då också beakta den tid ändringen av informationssystemet kommer att ta.

Utskottet kommer däremot inte att behandla behovet av en allmän översyn av beskattningsuppgiftslagen. Frågan är komplicerad och kräver en noggrann bedömning av samtliga aspekter. Det måste också beaktas i vilken utsträckning en ändring av lagens struktur i praktiken skulle ändra beskattningsuppgifternas offentlighet jämfört med nuläget.

Hinder för anteckning i skatteskuldsregistret

Undre gräns för registeranteckning.

Den undre gräns på 5 000 euro som föreslagits har vid utskottets utfrågning av sakkunniga i utskottet å ena sidan ansetts vara för hög och å andra sidan för låg. Det första hindret för anteckning i registret ansluter sig till lagens tillsynssyfte, den andra till företagets rättssäkerhet, t.ex. när ändring har sökts i ett beslut. Finansministeriet har för sin del anfört att förslaget är en noggrant avvägd kompromiss.

Tillsynsaspekten verkar tala för en lågt satt undre gräns. Man kan jämföra med gällande förfarande, där beställaren genom ett intyg över skatteskulderna får information om samtliga skatterester oberoende av skuldens storlek. Det är trots det ett erkänt faktum att ett lågt gränsvärde ökar antalet registeranteckningar väsentligt från det nu uppskattade antalet på cirka 30 000 fall. Samtidigt skulle behovet av betalningsarrangemang och kostnaderna för dem öka för både företagen och Skattestyrelsen. Tillsynen skulle emellertid inte förbättras mer än i försumbar utsträckning.

Av dessa orsaker anser utskottet att gränsvärdet i varje fall inte bör sänkas. Det är emellertid inte meningen att lagändringen ska signalera att skatterester som underskrider gränsvärdet är godtagbara i sig. Den allmänna utgångspunkten är att skatterna ska betalas på förfallodagen oavsett om ändring har sökts eller inte.

Förslaget leder hur som helst till att uppgifter om företagens skatteskulder oftare än hittills kommer till allmänhetens kännedom också vid oavsiktliga betalningsförsummelser. Om villkoren för registrering är uppfyllda kommer en registeranteckning att göras automatiskt i motsats till nuvarande praxis. Dessutom kan informationen råka passera obemärkt i t.ex. skattekontoutdraget, trots att Skatteförvaltningen påminner företagen om förfallna skatteskulder och en eventuell kommande registeranteckning. På motsvarande sätt kräver begäran om betalningsarrangemang i allmänhet att företagen själva tar initiativet till dem, även om Skatteförvaltningen tillämpar relativt flexibla förfaranden och behandlar dem också per telefon eller på annat sätt. I vissa situationer kan även ett sådant arrangemang bli övermäktigt för en företagare som i övrigt sköter sig prickfritt. Konsekvenserna kan bli orimligt stora i förhållande till försummelsen.

Utskottet har betonat företagens allmänna rättsäkerhetssynpunkter i sin bedömning och föreslår därför att gränsen för skatteskulden ska höjas till 10 000 euro. Detta kräver att 20 b § 1 mom. 2 punkten i lagförslag 1 ändras på det sätt som anförts i detaljmotiveringen.

Utskottet konstaterar för tydlighets skull också i detta sammanhang att en skatteskuld som förfallit till betalning fortfarande kan bli föremål för specialindrivning. Skattestyrelsen är också skyldig att aktivt driva in alla skatterester. Den gräns som föreslås ovan utgör därför inte som sådan något skydd mot annat än anteckning i skatteskuldsregistret.

Förordnande om att verkställigheten ska avbrytas.

Ovan berördes redan det principiella problem som sammanhänger med betalningsarrangemang som vidtas på grund av sökande av ändring. Ett betalningsarrangemang är en specialindrivningsåtgärd när det gäller skattebetalningsförmågan och som Skatteförvaltningen är behörig att vidta. Vid sökande av ändring är det fråga om huruvida ett beskattningsbeslut är riktigt. I det fallet är det besvärsmyndigheten som i samband med behandlingen också kan utfärda ett förordnande om att verkställigheten av beslutet ska avbrytas.

Det framgår av propositionen att avsikten ursprungligen var att förordnande om avbrott skulle vara en omständighet som förhindrar anteckning i skatteskuldsregistret. På grund av rättsväsendets praktiska synpunkter på saken avstod man emellertid från att ta med det kriteriet. Det visade sig nämligen att avbrott i utsökningen nästan alltid förordnas på begäran, om inte besvären är uppenbart obefogade. Ett förbud mot utsökning kan alltså förordnas oberoende av vilka möjligheter det finns för att enskilda besvär godkänns. Om denna möjlighet missbrukas kan det öka såväl mängden besvär som mängden förbud mot verkställighet av utsökning av enbart den orsaken att företagen inte vill få en anteckning i skatteskuldsregistret.

Utskottet anser inte att dessa motiveringar är tillräckliga i sak, även om de är fullt förståeliga. Hänsyn bör i synnerhet tas till situationer där ett företag står inför en omfattande skattedebitering och besvären är anhängiggjorda. I sådana situationer är det inte juridiskt godtagbart att en anteckning om skatteskuld är beroende av Skatteförvaltningen och dess beslut om betalningsarrangemang. Det är här fråga om en principfråga så som ovan har konstaterats.

Utskottet föreslår av dessa orsaker att uppgiften om skatteskuld inte heller ska föras in i registret om besvärsmyndigheten har förordnat om avbrott i verkställigheten av betalningen. Också denna ändring gäller 20 b § 1 mom. 2 punkten i lag 1 på det sätt som konstaterats i detaljmotiveringen. Ändringen kräver dessutom en precisering av 20 c § 1 mom., där det föreskrivs om avförande av uppgifter ur skatteskuldsregistret.

Behovet av uppgifter i skatteskuldsregistret

Mervärdet av lagrevideringen i tillsynshänseende består i att det blir allmänt känt att det finns ett skatteskuldsregister och hur det används. Utskottet understryker därför behovet av öppen och aktiv information om registret redan innan lagändringarna träder i kraft.

Det är också väsentligt att de företag som har skatteskulder när lagen träder i kraft är informerade. Det är nämligen meningen att också skatteskulder som uppkommit innan lagen träder i kraft ska föras in i registret.

Av dessa skäl förordar utskottet att det i ikraftträdandebestämmelserna ingår ett mandat för detta för Skattestyrelsen. Myndigheten kan då vidta åtgärder för att verkställa lagen redan innan den träder i kraft. Mandatet bör användas för såväl allmän information som för påminnelser till enskilda företag om utestående skatteskulder. Företagens uppgift blir då att se till att skatteskulderna blir betalda eller vid behov undvika en registeranteckning med hjälp av betalningsarrangemang.

Åtgärdsmotion

Utskottet föreslår att åtgärdsmotionen förkastas.