Motivering

Allmänt

I linje med sin behörighet granskar finansutskottet i detta utlåtande redogörelsen framför allt ur statsbudgetens synvinkel. Det statsekonomiska perspektivet är det primära kriteriet i utlåtandet för bedömning också av hur lämpliga åtgärderna i redogörelsen är.

I sitt utlåtande om redogörelsen 1997 (StaUU 10/1997 rd) framhöll finansutskottet att långsiktig planering där målet ligger ett årtionde framåt i tiden krävs för att utveckla försvaret så att det blir effektivt och ekonomiskt. Eftersom både den ekonomiska tillväxten och utvecklingen inom säkerhetsmiljön innehåller osäkra faktorer, är det skäl att med fyra års mellanrum göra en mera ingående utvärdering av riktlinjerna för utvecklingen av försvaret och finansieringens nivå. Sett ur denna synvinkel finner finansutskottet regeringens förslag om en översyn mitt under perioden behövlig och menar att det är bra att nästa grundliga redogörelse tidigareläggs med ett år.

Den finansiella ramen

Utvecklingsprogrammet för försvaret i redogörelsen förutsätter att finansieringen av försvarsförvaltningen 2002 är 10,2 miljarder, året därefter 10,4 miljarder mark och 2004 10,6 miljarder mark. Under 2003—2008 uppgår finansieringen i snitt till högst 10,8 miljarder mark om året. Denna finansering är angiven enligt prisnivån 2002 och den ses över när utgiftsramarna slås fast utifrån prisindex för offentliga utgifter som Statistikcentralen har räknat ut för försvarsministeriets förvaltningsområde.

Finansutskottet påpekar att dessa finansiella ramar enligt utredningen inte omfattar kostnaderna för fastighetsreformen inom försvarsförvaltningen. Med stöd av erhållen utredning anser utskottet att det på detta stadium över huvud taget inte är klart om fastighetsreformen går igenom och om den är lämplig i den planerade formen. För försvarsförvaltningen består budgetkonsekvenserna av fastighetsreformen i första hand av nya kapitalhyror och av att momentet för byggnadsinvesteringar slopas i och med att investeringar skall börja finansieras med hyresintäkter från affärsverk. Om fastighetsreformen hade genomförts redan 2002, skulle nettoeffekten av ovan nämnda poster för den finansiella ramen ha varit omkring 362 miljoner mark enligt erhållen utredning. Till omkostnaderna kommer utöver dessa en post via hyrorna och storleken på den beror på de totala investeringarnas (nybyggen/renoveringar) nivå i framtiden.

Som framgår av redogörelsen använde EU-länderna 2000 i snitt 2,0 procent av sin bruttonationalprodukt för försvaret. Försvarsutgifterna i vårt grannland Sverige uppgick i absoluta tal till 28,5 miljarder mark. Under samma år använde Natolandet Norge 20,3 miljarder mark till sitt försvar.

I en bilaga till redogörelsen 1997 angavs det finansiella behovet för Finlands försvar 2000—2008. Korrigerat med prisindex för offentliga utgifter skulle denna anslagsnivå ha betytt 10 413 miljoner mark 2000 och 11 014 miljoner mark 2001. Efter tilläggsbudgetarna uppgick anslagen för försvarsförvaltningen i fjol till 10 056 miljoner mark. Anslagen i årets ordinarie budget och två tilläggsbudgetar uppgår till totalt 9 937 miljoner mark. Enligt erhållen utredning fördröjdes omstruktureringen av försvarsmakten genom att anslagsramarna är snävare än de som läggs fram i redogörelsen 1997.

Utredningarna till säkerhets- och försvarskommittén i samband med beredningen av redogörelsen för 2001 visade att utvecklingsprojekten i redogörelsen 1997 skulle ha krävt årliga anslag på mer än 13 miljarder mark för att kunna genomföras. Efter diskussioner beslutade kommittén föreslå en anpassad finansiell ram för försvarsförvaltningen på 11,8 miljarder mark per år. Statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott fattade beslut om att inskränka den årliga finansiella ramen med ytterligare en miljard mark, dvs. till ovan redovisade 10,8 miljarder mark 2003—2008.

Det är viktigt att den uppställda finansiella ramen är realistisk och genomförbar, menar utskottet. Den måste också i praktiken medge att åtgärderna i redogörelsen genomförs. Utskottet anser att redogörelsen 1997 inte uppfyllde dessa villkor, redogörelsens textdel och den bilagda finansiella ramen var inte jämförliga.

Den finansiella ram för 2002—2008 som läggs fram i den justerade redogörelsen möjliggör enligt utredning från försvarsförvaltningen en fortsatt omstrukturering av försvarsmakten utifrån riktlinjerna i redogörelsen 1997. De föreslagna finanserna möjliggör också att försvaret upprättar en begränsad kapacitet för att avvärja strategiska angrepp och skapar villkor för en utveckling av försvarskapaciteten under 2010-talet. Kapaciteten för att avvärja angrepp i större skala inskränks jämfört med den tidigare redogörelsen genom att försvarsmaktens krigstida maximistyrka skärs ner till 350 000 personer. En maximistyrka på 430 000 personer enligt redogörelsen 1997 skulle, trots att den kunde vara motiverad ur en operativ synvinkel, innebära att den finansiella ramen borde utvidgas.

Vad gäller perioden 2002—2004 är det finansiella behovet i redogörelsen uppdelat mellan materielupphandling, omkostnader och anslag till försvarsministeriet. Det finansiella behovet för 2005—2008 anges som en klumpsumma. I redogörelsen framläggs inga närmare kalkyler för kommande år. Utifrån de uppgifter som finansutskottet fått har det inga förutsättningar att komma med hållbara bedömningar av till exempel om resurserna räcker till eller inte för vare sig att upprätta en kapacitet att avvärja strategiska angrepp eller för det regionala försvaret.

Behovet av medel under 2005—2008 framför allt för materielanskaffningar torde klarna under de närmaste åren. I redogörelsen förutsätts en undersökning till grund för valet av de mest effektiva vapensystemen för armén under nästa årtionde. Meningen är att riktlinjerna för redogörelsen 2004 skall dras upp utifrån denna undersökning. Enligt redogörelsen kommer dessutom en rad andra undersökningar att göras i anknytning till försvarsmaktens materielupphandling.

Finansutskottet påpekar att den föreslagna finansiella ramen inte medger att truppminorna slopas och att ersättande system skaffas i stället. Enligt preliminära uppskattningar i en rapport från en arbetsgrupp kring truppminor 1997 kräver det 4,4—4,8 miljarder mark mer anslag att skaffa moderna mineringssystem i stället för truppminorna. Under en övergångsperiod på tio år betyder detta att det behövs i snitt 440—480 miljoner mark i extra finansiering per år.

Omstruktureringen av försvarsmakten

Som redan har framgått räcker de medel som anvisats för försvaret inte till för att upprätthålla en krigstida försvarsmakt av nuvarande omfattning. Därför måste försvarsmakten gradvis lägga ner utbildningen av trupper med vapensystem som kommer att utmönstras fram till början av 2010-talet. Det viktigaste är enligt utskottets mening att den allmänna värnplikten och det regionala försvarssystemet anses erbjuda en stabil grund för att utveckla försvaret också i framtiden.

Omstruktureringen enligt redogörelsen 1997 frigjorde inga egentliga finansiella resurser som skulle kunna allokeras på nytt. De allokerbara resurserna gick till att upprätthålla befintliga funktioner, eftersom det var omöjligt att anvisa sådana anslag för försvarsmaktens omkostnader som förutsatts i redogörelsen och eftersom inga indexjusteringar beaktades i dem.

I redogörelsen föreslås denna gång att Egentliga Finlands luftvärnsregemente, Hangö kustsektion, vapendepåerna i Idensalmi, Orivesi, Sääksjärvi och Vammala samt Skyddsmaterieldepån skall dras in. Vidare anges där vissa mindre rationaliseringsåtgärder.

Det nuvarande depåsystemet anses alltför omfattande för en försvarsmakt på 350 000 personer, och depåförvaltningens andel av hela verksamheten ses enligt erhållen utredning som alltför stor. Regeringen utgår från att depåsystemet måste koncentreras och möjligheterna att ingå partnerskap med industrin och samhället i övrigt utredas. Indragningen av depåer anses ge de största besparingarna i fastighets- och löneutgifter. Enligt en bedömning till utskottet kan omkring 200 personers arbetsinsats till följd av att depåer dras in riktas om bland annat på nya tekniska uppgifter. Framför allt besparingen i personalutgifter är kalkylerbar, eftersom försvarsmakten behöver personal för nya kunskapsområden. Vid sidan av eventuella omplaceringar innebär andra åtgärder enligt redogörelsen uppenbarligen att omkring 200 civila uppgifter skall bort redan under 2003—2004.

Enligt vad utskottet erfarit har rationaliseringsåtgärderna förberetts utan personalens medverkan. Åtgärderna ger inte heller i alla delar prov på långsiktig planering. Vid många av de depåer som föreslås bli indragna har verksamheter under de senaste åren setts över och lokaler renoverats, vilket nu visar sig vara onödiga investeringar. Utifrån erhållen information håller utskottet det också för möjligt att planerna på att inrätta en luftvärnstruppenhet vid Pansarbrigaden bara är en temporär lösning.

Finansutskottet påpekar att indragningarna av truppförband och depåer framför allt drabbar deras viktigaste resurs, personalen. Trots att en del av indragningarna är administrativa åtgärder och verksamheten fortsätter i någon annan form till och med på samma ort, har de konsekvenser för personalen. Att få ha kvar sin arbetsplats betyder i många fall flyttning till någon annan ort. Utskottet menar att förflyttningarna i största möjliga utsträckning bör ske så att personalen har möjlighet att söka sig till andra orter.

De skadliga konsekvenserna av rationaliseringsåtgärderna för personalen bör minimeras så gott det går. Det centrala målet bör vara att sysselsätta personalen och nyttiggöra den infrastruktur som försvarsmakten utmönstrar. Sysselsättningsmålet kräver dessutom ekonomiska stödåtgärder, till exempel omskolning. Finansutskottet ser det som positivt att försvarsministeriet enligt erhållen utredning tänker inrätta en särskild arbetsgrupp med uppgift att styra och koordinera de statliga och kommunala myndigheternas anpassningsåtgärder. Meningen är vidare att inrätta regionala och lokala stödgrupper för att underlätta anpassningen till de förestående förändringarna. Med tanke på verksamheten och personalen kan det i vissa fall dessutom vara befogat med en långsammare utfasning av verksamheterna än vad som föreslagits.

Enligt redogörelsen 2001 beräknas omstruktureringen av försvarsmakten ge upphov till kostnader på sammanlagt omkring 80 miljoner mark under 2002—2004. Enligt erhållen utredning består utgifterna av personalkostnader, lokalkostnader och kostnader för förflyttning av verksamheter.

Rationaliseringsnyttan av omstruktureringen beräknas till ca 175 miljoner mark på årsnivå. Enligt utredning till utskottet fördelas detta på följande sätt:

• beväringsutbildning (luftvärn och kustartilleri) 40—60 miljoner mark
• depåfunktioner (produktion och lagring) 50—60 miljoner mark
• annat (materielanvändning, system, kompanjonskap) 65—85 miljoner mark.

Av den uppnådda nyttan uppstår omkring en tredjedel inom lokal- och områdesadministrationen, en fjärdedel inom personalen och resten inom rationaliseringar av verksamheten. Rationaliseringsnyttan uppnås fullt ut från och med 2006.

Finansutskottet understryker att rationaliseringsåtgärderna ger en mycket lite nettobesparing. Men så har åtgärderna inte heller primärt motiverats med statsekonomiska orsaker. Utskottet framhåller att de totalekonomiska konsekvenserna av åtgärder av detta slag bör utredas innan de genomförs.

Enligt erhållen utredning kommer omstruktureringen inom försvarsmakten att utvidgas i syfte att åstadkomma balans i försvarsmaktens resurser. Rationaliseringen avser att frigöra resurser för verksamhet som uppfyller den centrala målsättningen. Målet är att framför allt försvarsmaktens utbildningsorganisation och utbildningsinfrastruktur skall nyttjas effektivare.

Den inhemska försvarsmaterielindustrin

Redogörelsen 1997 hade i likhet med regeringsprogrammet som mål att trygga den inhemska försvarsmaterielindustrins verksamhetsbetingelser både med hjälp av en adekvat inhemsk orderstock och genom att främja en internationell arbetsfördelning inom området.

I den föreliggande redogörelsen framhålls att det militära försvarets importberoende har ökat, vilket innebär en risk i krissituationer. Regeringen har ställt som mål att upphandlingen inom den inhemska industrin ökas proportionellt så att minst hälften av de tillgängliga anslagen för upphandling av försvarsmateriel fram till slutet av 2003 används i Finland, med beaktande av motköp och materielens livscykelkostnader. Enligt erhållen utredning har försvarsministeriet tillsatt en arbetsgrupp för att utreda möjligheterna att uppfylla detta krav.

I redogörelsen konstateras att försvarsmaterielindustrin har som mål för sitt internationella samarbete att bereda väg för den inhemska industrin att bli en viktig samarbetspartner med den europeiska industrin. Detta förutsätter enligt utskottets uppfattning en avsevärt större satsning på forskning och utveckling. Det ser ut att försvarsindustrin i förlängningen i allt högre grad bildar nätverk med internationella branschexperter vad gäller både produktutveckling och produktion. Detta var målet bland annat för Patria Industries Abp:s ägararrangemang. Satsningen på forskning och produktutveckling bör ta sikte på att industrin i framtiden skall kunna delta i upphandlingen som leverantör av sitt eget branschsystem, kanske också som totalansvarig systemleverantör. På kort sikt är målet att vara med vid försvarsmaktens systemupphandling utomlands. På längre sikt bör målet vara att delta i utvecklingsarbetet, vilket skulle betyda att Finland inte längre behöver köpa färdigt utvecklade system.

Det svåraste området för den inhemska försvarsmaterielindustrin är den tunga ammunitionsindustrin. I redogörelsen påpekas att den krut- och ammunitionsproduktion som förutsätts under krigstid inte längre kan upprätthållas med den finansiering som försvarsförvaltningen förfogar över. Utskottet menar att den inhemska krut- och ammunitionsproduktionen måste bibehållas om så bara för att garantera en adekvat försörjningstrygghet. Vid beredningen av redogörelsen 2004 måste det också utredas vilka andra slag av försvarsmaterielindustri som behövs i Finland med tanke på militära krissituationer och en strategi utarbetas för att bibehålla och utveckla den.

Såvitt finansutskottet kan se är hotbilden för den inhemska försvarsmaterielindustrin att försvarsmaktens materielbehov i allt större utsträckning gäller system och förnödenheter som inte tillverkas i Finland. Utan ett internationellt nätverk går det knappast heller att bygga upp en tillverkningskapacitet och utverka tillräckliga resurser i Finland, åtminstone inte i lönsam omfattning.

Krishantering

I redogörelsen framhålls att det ökade antalet internationella uppgifter och den allt mångsidigare verksamheten förutsätter att försvarsmaktens resurser fördelas rationellt. För internationella uppdrag i sig används för tillfället bara ett par procent av försvarsbudgeten. I budgeten och tillläggsbudgetarna för 2001 har totalt 430 miljoner mark i anslag reserverats för fredsbevarande verksamhet under utrikes- och försvarsministeriernas huvudtitlar.

Finlands medverkan i internationell krishantering har beaktats också i budgetpropositionen för 2002. För att förbättra vår beredskap att delta har ett utvecklingsprogram till ett totalt värde av 400,5 miljoner mark dragits i gång. Utvecklingsprogrammet är avsett för upphandling av sådan materiel som inte ingår i försvarsmaktens nuvarande beställningsfullmakter och materielprojekt och som inte heller annars upphandlas till krigsutrustning för krigstida trupper. Utvecklingsprogrammet har noterats i försvarsministeriets anvisningar för ekonomi- och verksamhetsplanen för 2003—2006 och meningen är att den skall genomföras inom den finansiella ramen i statsrådets redogörelse. I linje med redogörelsen skall materiel av detta slag upphandlas med medel utanför försvarsmaktens anslag. Anslaget skall enligt planerna budgeteras under förslagsanslagsmomentet för utrustnings- och förvaltningsutgifter för fredsbevarande verksamhet 2002—2006. År 2002 är andelen av utgifterna för utvecklingsprogrammet 20 miljoner mark.

Deltagandet i civil krishantering finansieras främst med anslag under utrikesministeriets huvudtitel. I redogörelsen påpekas att en förutsättning för att resurserna skall kunna utvecklas är att det finns garantier för den tilläggsfinansiering som behövs också hos de övriga ministerierna. Meningen har varit att sprida ansvaret för beredskapen och därmed också för den nödvändiga budgetfinansieringen över ett större område. Tanken är att de behöriga myndigheterna nu har ansvar för att speciellt de mål som ställts upp inom Europeiska unionen nås. Men anslagsbehoven koordineras i samråd med olika ministerier.

Finansutskottet anser att de olika ministerierna bör samordna sina åtgärder och vara beredda att föreslå nödvändiga anslag under sina huvudtitlar för att utveckla sin beredskap att delta i internationella krishanteringsuppdrag. Inrikesministeriet bör väga in de extra kostnader som samordningen av beredskapen på hemmaplan förutsätter. Utrikesministeriet bör fortfarande ha ansvar för att anställa personal för civil krishantering inom ramen för EU:s och internationella organisationers operationer.

Den interna säkerheten och bekämpningen av terrorism

I redogörelsen uppmärksammas att samhällena i takt med det ökade internationella beroendet och utvecklingen i den globala ekonomin har blivit alltmer utsatta för gränsöverskridande risker och hot. Terrorismen är ett exempel på ett hot mot den internationella säkerheten och de mänskliga rättigheterna, demokratin och rättsstaten. Trots att hotet om terrorism mot Finland inte bedöms som särskilt betydande i redogörelsen måste vi ändå räkna med det, speciellt efter terrordåden i USA den 11 september 2001.

I det stora hela kan förslagen om skydd av befolkningen i redogörelsen anses riktiga i sig. Behovet av att skydda befolkningen på grund av de nuvarande hotbilderna och den övergripande strategi och de metoder som skall tillgripas för att skydda befolkningen har däremot inte utretts i tillräcklig grad.

I ett brett säkerhetsperspektiv och framför allt med tanke på den interna säkerheten ser finansutskottet det som en brist att redogörelsen tar ställning för kostnaderna för olika utvecklingsåtgärder bara med tanke på försvarsmakten. Enligt inrikesministeriets bedömning innebär förslagen om utveckling av skyddet av befolkningen extra kostnader på mer än 40 miljoner mark fram till 2008 jämfört med statens nuvarande utgiftsramar. Räddningsväsendets andel inom den civila krishanteringen ger under samma tid upphov till extra kostnader på knappa 20 miljoner mark.

Konsekvenserna av de nya hotbilderna, däribland terrorismen, för polisens verksamhet är mycket konkreta också i Finland. De nya uppgifterna och förpliktelserna, som beror av externa faktorer, inverkar omedelbart på polisens möjligheter att klara av sina grundläggande uppgifter och försämrar till exempel utryckningsservicen och brottsutredningen. Enligt erhållen utredning har polisen redan nu fått lov att väga in bekämpningen av terrorism i olika polisenheters uppgifter och resurser.

Finansutskottet uppmärksammar speciellt skyddspolisens resurser för att bekämpa terrorism. För närvarande sköts verksamheten med befintliga resurser och med normal bemanning förstärkt med vissa interna omflyttningar. Vid sidan av praktisk fältkontroll och uppgiftsinsamling måste polisen också satsa på expertuppgifter både internationellt och nationellt.

Finansutskottet menar att det krävs en grundlig utredning av prioriteringarna och resurserna beträffande den interna säkerheten. En utredning är inte mindre angelägen på grund av de aktuella nya hotbilder som det hänvisas till ovan.