Allmänt

Regeringen föreslår en ny lag om grunderna för tillgången till statliga tjänster och placeringen av funktioner. Genom den upphävs den gällande regionaliseringslagstiftningen, dvs. lagen om behörighet vid placering av statliga enheter och funktioner (362/2002, regionaliseringslagen), och därmed också den förordning av statsrådet (349/2008, regionaliseringsförordningen) som utfärdats med stöd av den lagen. Syftet är att förnya bestämmelserna om statens regionala närvaro så att de motsvarar den nuvarande verksamhetsmiljön och förutsebara förändringar i den. 

Avsikten är att planeringen av tillgången till tjänster och av placeringen av statliga enheter och funktioner i högre grad ska utgå från de behov och fördelar som är förknippade med statens regionala närvaro. Bakgrunden till revideringen av lagstiftningen är en strategi som offentliggjordes 2020. Där anges målen för statlig verksamhet och närvaro i regionerna i syfte att genomföra ämbetsverkens uppgifter och betjäna medborgare och företag med hänsyn till olika kund- och språkgruppers behov. Avsikten är att statens närvaro i regionerna i fortsättningen främst ska grunda sig på servicebehovet och på att myndighetsuppgifterna organiseras på ett resultatrikt sätt. Genom statens närvaro främjas också livskraften, säkerheten och statens konkurrenskraft som arbetsgivare i regionerna. 

I den gällande lagstiftningen grundar sig samordningen av regionaliseringen på ett tillvägagångssätt där man gör en utvärdering avseende av placering eller nedläggning av enskilda statliga myndigheters enheter och funktioner. Avsikten är att slopa detta tillvägagångssätt, och genom de föreslagna ändringarna blir den regionala närvaron mer systematisk och bättre samordnad. Samtidigt slutar man jämföra huvudstadsregionen och landet i övrigt. I stället granskas närvaron med hela landet i åtanke. Detta förutsätter en starkare och mer långsiktig förvaltningsövergripande planering, styrning och uppföljning på statsrådsnivå. Dessutom är det meningen att utvidga samordningen till att samlat gälla statens nätverk av verksamhetsställen och tillgången till tjänster. 

Förvaltningsutskottet anser att det är viktigt att man när statens arbetsuppgifter organiseras i allt högre grad utnyttjar multilokalitet och det platsoberoende som smart teknik möjliggör. Samtidigt betonar utskottet vikten av serviceprincipen enligt 7 § 1 mom. i förvaltningslagen (434/2003). Möjligheterna att uträtta ärenden och behandlingen av ärenden hos en myndighet ska om möjligt ordnas så att den som vänder sig till förvaltningen får behörig service och så att myndigheten kan sköta sin uppgift med gott resultat. 

Förvaltningsutskottet har tidigare, exempelvis när lagstiftningen om Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata infördes, ansett det vara nödvändigt att kunna tillhandahålla tjänster heltäckande över hela landet. Den nya myndigheten har ett stort tjänsteutbud att ansvara för och måste således väga in kravet på heltäckande tjänster i valet av verksamhetsställen och bedömningen av sin serviceförmåga. En del av befolkningen kan sakna både kunskaper och teknisk utrustning för att använda e-tjänster. Vidare kan hög ålder eller nedsatt funktionsförmåga till följd av sjukdom sätta käppar i hjulen för myndighetskontakter på egen hand. Dessutom har utskottet betonat att myndigheten måste se till att det finns högkvalitativa tjänster på båda nationalspråken och på samiska i den utsträckning som lagstiftningen kräver (FvUB 3/2019 rd — RP 10/2019 rd). Utskottet anser att det som sägs ovan också mer allmänt har betydelse för tillämpningen av den lag som nu enligt avsikt ska stiftas. 

Utskottet anser att ändringarna behövs och fyller sitt syfte. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslaget, men med de anmärkningar och ändringsförslag som framgår av betänkandet. 

Tillämpningsområde och målsättning

Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om de allmänna målen för, den riksomfattande planeringen och samordningen av samt beslutsfattandet i fråga om ordnandet av tillgången till statliga tjänster och placeringen av statliga enheter och funktioner. Lagen tillämpas således på statliga tjänster och enheter utan att närmare definiera dem. Enligt motiveringen tillämpas lagen på statens central-, region- och lokalförvaltning samt i fråga om allmänna mål också på de statliga affärsverken. 

I det föreslagna 1 § 2 mom. undantas bland annat riksdagen och de underlydande ämbetsverken samt republikens presidents kansli från lagens tillämpningsområde. Enligt propositionsmotiven föreskrivs det separat om domstolarnas placering i domstolslagen (673/2016), och av detta följer att bestämmelserna om behörighet i den föreslagna 5 § inte ska tillämpas på domstolarna. Det står dock inte uttryckligen att domstolarna inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Utifrån inhämtad utredning att det finns skäl att helt och hållet utesluta domstolarna, som enligt 3 § 3 mom. i grundlagen utövar den dömande makten, från den föreslagna lagens tillämpningsområde, slår utskottet fast. Utskottet föreslår därför att 1 § 2 mom. i lagförslaget preciseras på det sätt som framgår av detaljmotiveringen nedan. 

I det föreslagna 1 § 3 mom. står det att en myndighet som omfattas av den lagen svarar för att tillgången till tjänster har ordnats i enlighet med de mål som anges i 2 § även i fråga om en sådan tjänsteuppgift som myndigheten har överfört till en aktör som inte omfattas av lagen. Enligt inkommen utredning gäller de berörda myndigheternas ansvar för tillgången till tjänster enligt nämnda bestämmelse endast utläggning av serviceuppgifter till aktörer som inte omfattas av lagen. Däremot omfattas exempelvis servicecentren av lagen, och de är skyldiga att iaktta målen med lagen i fråga om de uppgifter de anvisats. 

Tillgången till statliga tjänster ska ordnas samt enheter och funktioner placeras så att statens uppgifter sköts på ett resultatrikt sätt i hela landet och att tillgången till tjänster genom användning av olika former av ärendehantering svarar mot olika kundgruppers servicebehov på ett sätt som tillgodoser de grundläggande fri- och rättigheterna, står det i den föreslagna 2 §. Beslut som gäller tillgången till statliga tjänster och placeringen av enheter och funktioner ska dessutom främja livskraften, säkerheten och statens konkurrenskraft som arbetsgivare i olika delar av landet. 

Utskottet menar att det är motiverat att dessa mål beaktas oberoende av kanalen för service. Samma mål gäller besök hos myndigheter, service per telefon och elektroniska tjänster. Utskottet påpekar emellertid att exempelvis polisens verksamhetsmiljö varierar stort beroende på region. I synnerhet i glesbygden är det svårt att på ett kostnadseffektivt sätt tillhandahålla samma tjänster som i större städer. Utskottet betonar också i detta sammanhang att säkerhetsmyndigheterna bör garanteras tillräckliga resurser för sina uppgifter. 

Utskottet välkomnar att det i propositionsmotiven framhålls att de skyldigheter som gäller tillgång till statliga tjänster och stärkande av säkerheten förutsätter att beredskapen för störningar under normala förhållanden och undantagsförhållanden ska beaktas i beslut och planer som gäller placeringen av enheter och funktioner. 

Utskottet poängterar att adekvata möjligheter att besöka de statliga myndigheternas verksamhetsställen måste bevaras parallellt med de kraftigt ökade e-tjänsterna. Olika kundgrupper har mycket olika servicebehov, och det är viktigt att se till att också de faktiska möjligheterna att besöka myndigheterna garanteras. Det är varken möjligt eller ändamålsenligt att ordna alla myndighetsfunktioner som elektroniska tjänster. 

Riksomfattande plan

Regeringen föreslår bestämmelser om en riksomfattande plan som utarbetas för varje regeringsperiod. Avsikten är att med planen skapa en förvaltningsövergripande helhetsbild av läget och den eftersträvade utvecklingen i fråga om tillgången till statliga tjänster och placeringen av funktioner. Strävan efter långsiktig planering illustreras av att planen ska innehålla en bedömning av verksamhetsmiljöns utveckling under de följande åtta åren. Planen ska styra ämbetsverken i det beslutsfattande som hör till dem. Det är motiverat med långsiktig planering, menar utskottet, men konstaterar samtidigt att det vid behov också måste gå att snabbt ändra planen. 

Samarbetsgruppen för tillgången till statliga tjänster och placeringen av funktioner

Samordningsgruppen för regionalisering behandlar planer för placering av statliga funktioner. Gruppens roll som utlåtandeorgan anses inte längre vara tillräckligt heltäckande för att det ska gå att skapa en helhetsbild och med tanke på det faktaunderlag som behövs för styrningen av statens samlade regionala närvaro. Bland annat till stöd för samordningen när den riksomfattande planen utarbetas i fortsättningen tillsätts en samarbetsgrupp för tillgången till statliga tjänster och placeringen av funktioner. I samarbetsgruppen finns representanter för ministerierna, Folkpensionsanstalten och Finlands Kommunförbund. Enligt förslaget ska dessutom de statliga myndigheter och statliga affärsverk som har ett brett nätverk av verksamhetsställen eller som i stor utsträckning sköter kundtjänstuppgifter vara företrädda i samarbetsgruppen. Utskottet anser att det är lämpligt att polisen är med i samarbetsgruppen eftersom polisen är en viktig operativ myndighet med ett exceptionellt brett verksamhetsfält. 

Den samarbetsgrupp som ska tillsättas ska åtminstone höra landskapsförbunden, delegationen för samservice och andra organ som inrättats för att utveckla de statliga tjänsterna och regionerna. Utskottet anser att också de huvudavtalsorganisationer som företräder statsanställda absolut måste nämnas som organisationer som ska höras. Dessutom är det viktigt att se till att de som anlitar statliga tjänster blir hörda i samarbetsgruppen. 

Föreslagna behörigheter

Enligt den gällande regionaliseringslagen är det ministerium som saken gäller vid beslutsfattande som gäller placeringsorten för statens centralförvaltningsenheter och sådana statliga funktioner som sköts på riksnivå eller centraliserat. Ministeriet får i sådana fall som det anser vara viktiga också förbehålla sig den beslutanderätt som ministeriet underställda ämbetsverk och inrättningar har i fråga om indragning eller nedskärning av regionala eller lokala statliga enheter och funktioner. Till följd av den gällande lagens tillämpningsområde gäller detta endast beslut om indragning eller nedskärning av regionala och lokala statliga enheter och funktioner utanför huvudstadsregionen. 

Även i den nya lagen föreslås det att behörigheten att besluta om placeringen av statliga enheter och funktioner hör till det ansvariga ministeriets uppgifter, om inte något annat föreskrivs någon annanstans i lag (5 § 1 mom.). Den föreslagna lagen innehåller således en uttrycklig bestämmelse som visar att lagen till denna del är en allmän lag och således sekundär i förhållande till gällande speciallagstiftning. Syftet med den föreslagna allmänna bestämmelsen är att det i fortsättningen inte ska vara nödvändigt att särskilt föreskriva om placeringen av statliga enheter och funktioner i lag eller förordning. Enligt motiveringen ändras ministeriernas behörighet inte nämnvärt, eftersom de statliga myndigheterna är organiserade så att de huvudsakligen är verksamma på riksnivå. Ministeriernas behörighet har i praktiken varit liten, eftersom det finns synnerligen många särskilda bestämmelser för olika förvaltningsområden. 

Det finns ofta bestämmelser i myndighetsspecifik speciallagstiftning om verksamhetsställe och placering i fråga om den berörda statliga myndigheten. Utskottet konstaterar att till exempel enligt 6 § 1 mom. i polisförvaltningslagen (110/1992) är det inrikesministeriet som beslutar om placeringsorterna för polisinrättningens verksamhetsställen. Enligt 5 § 2 mom. i lagen om nödcentralsverksamhet (692/2010) beslutar inrikesministeriet också om inrättande och indragning av nödcentraler samt om placeringsorterna för nödcentralerna och enheten som sköter stabsfunktionerna. Bestämmelser om Myndigheten för digitalisering och befolkningsdatas verksamhetsställen utfärdas å sin sida genom förordning av statsrådet (2 § i lagen om Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata). Bestämmelser om gränsbevakningsväsendets förvaltningsenheter och gränsbevakningssektionernas och sjöbevakningssektionernas territoriella gränser utfärdas enligt 3 § 3 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) genom förordning av statsrådet. Enligt 5 § 2 mom. i den lagen avgör inrikesministern ärenden som gäller indragning eller nedskärning av regionala och lokala enheter och funktioner inom gränsbevakningsväsendet och som är samhälleligt eller ekonomiskt viktiga. Utskottet understryker att ministeriet inte kan utöva sin behörighet enligt den allmänna lagen, om det någon annanstans i lag föreskrivs något annat om enheters placeringsorter. Enligt utskottets uppfattning hör behörigheten enligt den föreslagna allmänna bestämmelsen inte till ministeriet, om det i en speciallagen exempelvis finns en bestämmelse enligt vilken frågan regleras genom förordning av statsrådet eller ett ministerium eller i ämbetsverkets arbetsordning. 

Ministeriet i fråga kan också förbehålla sig den underlydande myndighetens beslutanderätt i ärenden som gäller placeringen av enheter och funktioner och tillgången till kundtjänster vid enheterna, om ministeriet anser att beslutet är av betydelse med tanke på målen enligt den föreslagna 2 § eller målen för den plan som avses i 3 §, står det i propositionsmotiven. 

Utskottet påpekar att det generellt gäller att förhålla sig restriktivt till allmän behörighet för ett ministerium att förbehålla sig en underlydande myndighets beslutanderätt, eftersom myndigheternas beslutanderätt enligt laglighetsprincipen grundar sig på lag och myndigheterna utövar sin beslutanderätt i enskilda fall självständigt. Enligt utskottets uppfattning finns det dock inget hinder för att föreskriva om en sådan behörighet, eftersom rätten att förbehålla sig beslutanderätt i den aktuella regleringen inte gäller beslutsfattande som gäller enskilda utan är av administrativ-organisatorisk karaktär. Enligt propositionsmotiven gäller förbehållandet av beslutanderätten ordnande av tillgången till kundtjänster, och den kan inte ens indirekt inverka på myndighetens beslut som gäller individer eller sammanslutningar som är kunder hos myndigheten. 

Den föreslagna bestämmelsen om ministeriets behörighet att förbehålla sig en underlydande myndighets beslutanderätt motsvarar delvis gällande bestämmelser. I den gällande lagen begränsar sig denna behörighet visserligen till beslut om indragning eller inskränkning av regionala eller lokala enheter eller befogenheter, och enligt den föreslagna bestämmelsen kan ministeriet förbehålla sig behörigheten också exempelvis i beslut om inrättande av enheter. Detta bedöms emellertid inte förändra nuläget i någon nämnvärd omfattning. 

Däremot är det utskottets uppfattning att en större förändring består i att ministeriet enligt förslaget också kan förbehålla sig rätten att fatta beslut om tillgången till kundtjänster vid enheterna. Enligt motiveringen avses då tjänster för besöksärenden som tillhandahålls för förvaltningens kunder på en fysisk placeringsort. Enligt motiveringen kan behörigheten att förbehålla sig beslutanderätten utövas exempelvis i beslut som gäller placeringsorter för nya enheter och funktioner eller indragning av enheter och funktioner och även i beslut om en betydande nedskärning eller utvidgning av verksamheten, placering av serviceutbudet eller öppettiderna för tjänsterna. I detta sammanhang vill utskottet påpeka att ett ministerium enligt grundlagen svarar för att den underlydande förvaltningen fungerar som sig bör och att det har behörighet att meddela förvaltningsinterna föreskrifter som gäller verksamheten, också tillgången till tjänster. Dessutom gäller enligt förordningen om öppethållandet av statens ämbetsverk (332/1994), som fortsatt är i kraft, att ett ministerium kan ställa villkor för öppethållandet av ämbetsverk och förbjuda ämbetsverken att avvika från de öppettider som anges i förordningen. Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att bland annat Försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet och Tullen inte omfattas av den förordningen. Precis som konstateras ovan har ministerierna redan nu behörighet att styra ordnandet av tjänster på de myndigheter som hör till respektive ministeriets ansvarsområde. Den föreslagna ändringen förbättrar samordningen och effektiviteten i synnerhet när det gäller styrningen av mer omfattande lösningar med servicenätverk. 

Enligt propositionsmotiven kan ministeriets beslutanderätt i enskilda fall inte utövas i strid med bestämmelser om enheternas placeringsorter som eventuellt finns i andra lagar. Utskottet framhåller att ett ministerium således inte kan utöva sin behörighet att förbehålla sig beslutanderätten i situationer där det föreskrivs om verksamhetsställenas placering direkt i lag eller i en förordning som utfärdats med stöd av lag. Enligt inhämtad utredning är den nämnda bestämmelsen om att ministeriets behörighet är sekundär i förhållande till vad som föreskrivs i speciallagstiftningen emellertid inte avsedd att tillämpas på bestämmelserna om behörigheten att förbehålla sig beslutanderätten. Utskottet anser att detta bör framgå tillräckligt tydligt av bestämmelsen. Utskottet föreslår därför att bestämmelsen preciseras för att förtydliga detta. Möjligheten enligt den föreslagna regleringen att förbehålla ministeriet behörighet gäller situationer där beslutanderätten har delegerats till ämbetsverket självt. Det finns relativt lite sådan speciallagstiftning där rätten att besluta har anvisats ämbetsverket självt, men exempelvis enligt 5 § i lagen om nödcentralsverksamhet föreskrivs det i Nödcentralsverkets arbetsordning bland annat om inrättande och indragning av verkets andra enheter och om deras placeringsort. Enligt 6 § i lagen om Skatteförvaltningen (503/2010) utfärdas närmare bestämmelser om bland annat Skatteförvaltningens huvudkontor i Skatteförvaltningens arbetsordning. Enligt 13 § i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna (897/2009) ska närings-, trafik- och miljöcentralerna inrätta och lägga ner arbets- och näringsbyråer och fatta beslut om arbets- och näringsbyråernas verksamhetsområden, namn och verksamhetsställen. Enligt 8 § i lagen om Naturresursinstitutet (561/2014) ges det närmare bestämmelser om institutets verksamhetsställen i institutets arbetsordning. 

Det finns väldigt få särskilda bestämmelser om omfattningen av den service som tillhandahålls vid enheterna, öppettiderna eller annan tillgång till tjänster. Beslutsfattandet i dessa frågor har att göra med fullgörandet av en myndighets lagstadgade uppgift och hör i regel till myndighetens beslutanderätt, som ministeriet enligt den föreslagna regleringen undantagsvis kan förbehålla sig i vissa situationer. 

Utskottet understryker att rätten att förbehålla sig beslutanderätten är avsedd att vara en exceptionell åtgärd som ska vidtas bara när det finns en uppenbar risk för att en myndighet i sin verksamhet inte genomför den plan som statsrådet beslutat om eller de förvaltningsområdesspecifika riktlinjer som preciserar den. Placeringen av enheter och funktioner samt beslutsfattande i fråga om tillgången till tjänster är i regel ärenden som hänför sig till ledningen av ämbetsverket. Utskottet anser att det med tanke på själva verksamheten är viktigt att ministeriet och ämbetsverket har en gemensam lägesbild av verksamheten och tjänsterna och behoven att utveckla dem, och att det inte finns någon anledning att i någon större utsträckning utnyttja den s.k. övertagningsrätten. Den behöriga myndigheten är i allmänhet själv bäst informerad om hur dess tjänster bör ordnas i praktiken. Detta accentueras särskilt i de operativa myndigheternas, såsom polisens, Gränsbevakningsväsendets och Tullens, verksamhet. Ämbetsverkets ledning svarar också för att ämbetsverkets verksamhet ger resultat. 

Utövandet av behörigheten att förbehålla sig beslutanderätten är i lagförslaget knutet till ministeriets bedömning av beslutets betydelse med tanke på målen för den föreslagna lagen och den riksomfattande planen. På det sätt som framgår av detaljmotiveringen nedan föreslår utskottet att dessa villkor preciseras. Villkoren för utövande av den föreslagna behörigheten är enligt en bedömning som framförts under utfrågningen av sakkunniga omfattande och mångtydiga. 

Övrigt

Utskottet anser att det är viktigt att följa konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen. Särskild uppmärksamhet bör då ägnas åt att målen för lagstiftningen uppnås. Dessutom bör man ge akt på hur den föreslagna regleringen påverkar ministeriernas sätt att utöva behörigheten. Om tillämpningen visar att det är oklart hur behörigheten ska utövas ska behövliga ändringar i lagstiftningen beredas så snabbt som möjligt. 

Det framgår av propositionsmotiven att flera projekt som anknyter till den aktuella helheten pågår, såsom projekten för reformen av statens service- och lokalnät på 2020-talet, för revideringen av statens lokalstrategi och för främjande av multilokalt och platsoberoende arbete inom statsförvaltningen. Det är viktigt att fästa särskild vikt vid den övergripande samordningen i fortsättningen, menar utskottet.