Motivering

Allmänt

I en ändring (682/2004) av statstjänstemannalagen (750/1994) har den allmänna avgångsåldern för statliga tjänstemän höjts till 68 år från och med 2005. Ändringen ingick i en större reform av det statliga pensionssystemet och målet med reformen var att senarelägga den genomsnittliga pensioneringsåldern. I lagen om statens pensioner (1295/2006) ges anställda rätt att avgå med ålderspension från kalendermånaden efter den månad då de har fyllt 63—68 år. Statligt anställda har rätt att pensionera sig redan tidigare om de har uppnått avgångsåldern.

De särskilda avgångsåldrarna för polismän ingår inte i lag utan de baserar sig på polisförvaltningsförordningen (158/1996). I 80 § i grundlagen sägs det att grunderna för individens rättsliga ställning ska föreskrivas genom lag. Följaktligen måste avgångsåldern för polismän föreskrivas i lag och inte i förordning som nu. Regeringen föreslår att polisförvaltningslagen (110/1992) ändras och det innebär att bestämmelserna om den särskilda avgångsåldern för polismän slopas efter en övergångsperiod. Propositionen bygger på ett utredningsprojekt om avgångsåldern för polismän (Inrikesministeriets publikation 30/2011, på finska) som inrikesministeriet tillsatte den 19 augusti 2010. Regeringen föreslår att tiden i arbetslivet ska förlängas genom att polismän födda före 1960 som hör till manskapet och underbefälet kan pensionera sig flexibelt mellan 60 och 68 år och personer födda före 1960 som hör till befälet mellan 63 och 68 år. Här bör det samtidigt noteras att en stor del av de äldre polismän som hör till manskapet eller underbefälet på grundval av övergångsbestämmelsen (103/1989) i den gamla lagen om statens pensioner (280/1966) har valt den tidigare yrkesrelaterade pensionsåldern 58 år. Valmöjligheten gällde också en del av polisbefälet och den fanns från och med 1989 till och med den sista juni 1999. Fortfarande är omkring 2 500 polismän, ungefär en tredjedel av alla polismän, som valt den möjligheten kvar i arbetslivet. De aktuella ändringarna påverkar inte deras möjligheter att fullfölja sitt tidigare val. Under övergångsperioden ända fram till 2020 kan polismän pensionera sig på samma sätt som nu eller fortsätta arbeta tills de uppnått 68 års ålder, framhåller utskottet. Polismän födda 1960 eller senare ska däremot inte ha någon specifik avgångsålder utan den allmänna avgångsåldern för statliga tjänstemän ska tillämpas på dem. Det betyder att den lägsta pensioneringsåldern för polismän som hör till underbefälet eller manskapet stiger från 60 till 63 år efter en övergångsperiod.

Enligt regeringen är det svårt att bedöma de ekonomiska och personella effekterna av att den särskilda avgångsåldern slopas, eftersom effekterna huvudsakligen kommer fram först efter 2020 och beslutet om flexibel pensioneringstid är personligt och fattas av polismännen själva. I vilket fall som helst är den långa övergångsperioden motiverad eftersom den ger alla parter möjligheter att förbereda sig inför förändringsprocessen och tar udden av de största effekterna. Med födelseåret 1960 som riktmärke kan den så kallade slutåldern i pensionssystemet och det gamla tillläggsskyddet för pensioner tryggas. I takt med att livslängden förlängs får samhällets mål att förlänga arbetslivet stöd av att den specifika avgångsåldern för polisen slopas, trots att effekterna kommer att synas först längre fram eftersom övergångsperioden är så lång. Polismän som stannar kvar längre i arbetslivet får i gengäld bättre pensionsskydd.

Polisens uppgifter och polismännens särskilda skyldigheter

Det är polisens uppgift att säkerställa rätts- och samhällssystemet, upprätthålla allmän ordning och säkerhet och förebygga, utreda och se till att brott kommer till åtalsprövning. Här bör det dessutom noteras att polisuppdrag är av den karaktären att polismän i sitt arbete också måste ta till lagstadgade kraft- och tvångsmedel, beroende på uppdraget och omständigheterna.

Dessutom har varje polisman en särskild skyldig att handla i hela landet, också utanför sitt distrikt, och på fritiden om det är nödvändigt för att förhindra ett allvarligt brott, inleda undersökningen av ett sådant brott eller avvärja en allvarlig risk som hotar den allmänna ordningen och säkerheten. Dessutom har polismän en särskild skyldighet att satsa på sin kondition och sin yrkeskompetens.

Polismännens arbetsförmåga och arbetsbelastning måste ses i relation till polisens lagstadgade uppdrag och polismännens skyldigheter att handla, påpekar utskottet.

Polismännens arbetstid går huvudsakligen åt till att utföra operativa polisuppdrag. Mest arbetstid går åt till utredning av brott, utryckningar och övervakning av allmän ordning och säkerhet. Underbefälet använder största delen av sin arbetstid till att utreda brott, övervaka allmän ordning och säkerhet och till att leda och utveckla verksamheten. Befälets arbetstid går åt till ledarskap och brottsutredning.

Arbetsförmåga och arbetsbelastning i polisuppdrag

På grund av sin karaktär innehåller polisarbetet särskilda psykiska och fysiska belastningsfaktorer. Typiskt för arbetet är att man snabbt måste övergå från det normala tillståndet till krav på maximal prestation och ansträngning. Fysiska belastningstoppar inträffar bland annat när polisen måste ta fast och transportera våldsamma personer.

Psykiskt belastande är det framför allt när polisen måste ha att göra med personer som uppträder osakligt, ställs inför psykiska och fysiska hot, möter våld och olyckor eller traumatiserande händelser och avkrävs handling i realtid samtidigt som de ska göra en juridisk bedömning. Dessutom arbetar polisen ofta i skift och de som är ute på fältet bär tung utrustning. Uppskattningsvis 64 procent av polismännen har skiftarbete och de som arbetar dagtid är vanligen äldre.

Utskottet vill också understryka att det för det krävande polisarbetet behövs god fysisk och psykisk funktionsförmåga under hela arbetslivet. Det beaktas i antagningen till polisutbildningen. Åldern tar dock ut sin rätt och med stigande ålder försämras människans sinnesfunktioner, fysiska prestationsförmåga, reaktionstid, slutledningskapacitet och återhämtningsförmåga. De individuella skillnaderna kan dock vara stora.

Enligt propositionen har personalbarometern utan undantag gett de sämsta bedömningarna av hälsa och arbetsförmåga i tjänstegrupperna inom manskap och befäl. Att döma av barometern bör särskild vikt fästas vid äldre polismän dels på grund av de fysiska kraven i polisarbetet, dels för att de ska kunna behålla sin psykiska arbetsförmåga. I fysiskt hänseende är det framför allt manskapet som är mest utsatt och bland arbetsuppgifterna är arbetet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet fysiskt mest krävande. Vad gäller den psykiska arbetsförmågan bör åtgärder också sättas in för underbefälet. Bland arbetsuppgifterna med de största belastningsfaktorerna märks teknisk brottsutredning och undersökning av ekonomisk brottslighet. Med hänvisning till inkommen utredning och uppgifterna i propositionen framhåller utskottet att den äldre personalens arbetsförmåga och kapacitet för insatser på fältet allmänt taget försämras när de särskilda bestämmelserna om polismän slopas. Detta gäller i synnerhet dem som arbetar med övervakning och utryckning, men delvis också de som arbetar med psykiskt ansträngande brottsutredningar. Den individuella funktionsförmågan varierar dock avsevärt inom åldersgrupperna, enligt barometern.

För att arbetslivet ska kunna förlängas krävs det genomgripande satsningar på arbetsförmåga och arbetshälsa framför allt i de äldre åldersgrupperna, understryker utskottet. God hälsa är en förutsättning för att man ska orka arbeta. Företagshälsovården måste bli betydligt bättre på preventiva insatser och i ett så tidigt stadium som möjligt ingripa om arbetsförmågan försämras. Hälsokontroller och konditionstest måste göras tätare i de högre ålderskategorierna. Dessutom behöver polisen en samordnad och högkvalitativ metod för bedömning av den fysiska funktionsförmågan. Vidare behövs det verktyg för att mäta den psykiska funktionsförmågan. Också tidig rehabilitering och rehabilitering för bättre arbetsförmåga behövs i betydligt större utsträckning för att allt fler ska arbeta kvar allt längre. Nedsatt funktionsförmåga hos polismän är en risk för dem själva, men också för andra polismän och för utomstående och besökare. Risken blir påtagligare ute på insatser när maktmedel måste användas och i specialuppdrag.

Utredningar visar att sjukfrånvaron ökar i alla personalkategorier inom personalförvaltningen i takt med att personalen blir äldre. Bland personal över 45 år har väktare och polismanskap den största sjukfrånvaron. Efter 45 års ålder ökar sjukfrånvaron bland manskap och i 50-årsåldern bland underbefäl. Trots att åtgärder sätts in kan man räkna med att fler blir sjukpensionerade, åtminstone stegvis, när personalen blir äldre. I dag är det relativt sett färre polismän som blir sjukpensionerade än bland resten av personalen i statsförvaltningen.

Äldre polismäns arbetsuppgifter

I likhet med regeringen anser utskottet det sannolikt att en betydande del av de äldre polismän som har det mest fysiskt och psykiskt riskutsatta arbetet kommer att få så nedsatt arbets- och funktionsförmåga att arbetsgivaren måste uppfylla sin skyldighet att i de förändrade förhållandena erbjuda arbetsuppgifter som är bättre anpassade till medarbetarnas arbetsförmåga. Arbetsgivaren är också skyldig att se till medarbetarnas säkerhet och hälsa i arbetet. Från och med 2019 beräknas omkring 300 polismän i åldrarna 58—65 år arbeta med operativa övervaknings- och utryckningsuppdrag, enligt propositionen. Följaktligen måste man räkna med att en betydande dal av dem måste kunna förflyttas till arbetsuppgifter som motsvarar deras arbetsförmåga innan de fyllt 65 år. Det kräver att polisförvaltningen inför nya funktioner och sätt att utföra sina uppdrag och satsar stort på åldersinriktat ledarskap.

I dag är möjligheterna att omplacera personal i annat arbete inom manskap eller underbefäl mycket begränsade. Dessutom syftar den pågående omstruktureringen av polisen till att trygga resurserna för den operativa verksamheten och minska det administrativa arbetet i den utsträckning det är möjligt. I vilket fall som helst behövs det mindre påfrestande polisiära arbetsuppgifter i framtiden där värdefull kompetens och yrkesskicklighet förvärvade genom lång erfarenhet kan nyttiggöras.

För att propositionen ska kunna verkställas med framgång krävs det långsiktig och genomgripande planering av polisens arbete och verksamhet och omskolning av äldre polismän för arbetsuppgifter lämpade för dem. Möjligheten att utvecklas i arbetet skapar förutsättningar att arbeta med nya uppgifter. Den relativt långa övergångsperioden bör utnyttjas till att bland annat förbättra möjligheterna till rotation på arbetsplatsen. Utöver stöd till funktions- och arbetsförmåga behövs det fungerande flexibilitet. Regeringen talar om lösningar för seniorpoliser eller andra alternativa arbetsmöjligheter. Utskottet vill också påminna om att gott arbetsklimat och gott chefskap spelar en stor roll i linjeorganisationen inom polisen. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att polisenheternas förmåga att sköta sitt arbete inte får försämras på grund av lagändringarna.

Utvecklingsåtgärderna är stora och svåra, men utskottet ser positivt på möjligheterna att genomföra dem med tanke på den långa övergångsperioden och de nya arbetsmetoderna inom polisen, exempelvis utbyggda e-tjänster. I fortsättningen bör sjukpension höra till undantaget och vara den absolut sista möjligheten.

Ikraftträdandebestämmelsen

I 2 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i det första lagförslaget om ändring av 15 § 2 mom. i polisförvaltningslagen föreslås det att avgångsåldern för polismän födda före 1960 som hör till manskapet och befälet ska vara 60 år trots det som står i 15 § 2 mom. För de polismän födda före 1960 som hör till befälet och anges i 3 mom. är avgångsåldern 63 år trots det som anges i 15 § 2 mom. I 4 mom. i ikraftträdandebestämmelsen sägs det att 2 och 3 mom. också gäller polismän på Nödcentralsverket och Förvaltningens IT-central.

Tanken är dock inte att polismännen ska vara tvungna att avgå när de uppnått avgångsåldern. Meningen är bara att garantera att deras rätt att avgå med ålderspension vid 60 respektive 63 års ålder. Den obligatoriska avgångsåldern är 68 år, vilket framgår av 15 § 2 mom. Därför föreskriver 5 mom. i ikraftträdandebestämmelsen att polismän enligt 2 och 3 mom. inte är skyldiga att avgå vid den föreskrivna avgångsåldern. För tydlighetens skull föreslår utskottet att 5 mom. ändras till att inte heller polismän som hör till manskapet, underbefälet eller befälet på Nödcentralsverket eller Förvaltningens IT-central är skyldiga att avgå när de uppnår avgångsåldern enligt ikraftträdandebestämmelsen. Också i detta fall handlar det nämligen om att garantera att de själva kan välja att pensionera sig vid 60 respektive 63 års ålder. Sedan är det upp dem att bestämma om de vill fortsätta arbeta till de fyller 68 år.

Uppföljning och sammanfattning

För att lagändringarna ska utfalla väl krävs det effektiva utvecklingsåtgärder inom polisförvaltningen. Det är viktigt att fullt ut utnyttja övergångsperioden. Utskottet förutsätter därför att regeringen noga följer upp vilka effekter det har att den särskilda avgångsåldern för polismän slopas och hur förändringsprocessen förlöper och att regeringen i förekommande fall vidtar de lagstiftningsåtgärder och andra mått och steg som uppföljningsresultatet ger anledning till (Utskottets förslag till uttalande).

Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och är lämplig. Utskottet tillstyrker lagförslag 2 och 3 utan ändringar och lagförslag 1 med ändringar enligt det som sägs ovan.