Motivering

Allmänt

I regeringens proposition föreslås en ny lag om utveckling av regionerna. Samtidigt föreslås den nuvarande regionutvecklingslagen (602/2002 — FvUB 8/2002 rd — RP 55/2002 rd) från början av 2003 bli upphävd. Den första lag som erkänner regionernas växande betydelse och som ger landskapsförbunden en central roll i regionutvecklingsarbetet är lagen om regional utveckling (1035/1993 — FvUB 20/1993 rd — RP 99/1993 rd) som trädde i kraft i början av 1994.

I den föreliggande propositionen delas bestämmelserna i den nuvarande lagen om regionutveckling upp på två separata lagar. I den nya lagen om utveckling av regionerna ska ingå bestämmelser om planeringssystemet för regionutvecklingen och de myndigheter som utför regionutvecklingsuppgifter. I lagen om finansiering av vissa program och projekt inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde ska det i sin tur föreskrivas om hur man söker, betalar ut och återkräver stöd.

Med hänvisning till propositionens motivering och annan utredning anser utskottet att propositionen behövs och är angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslagen med de kommentarer och ändringsförslag som framgår av betänkandet.

Regionförvaltningsreformen

I början av 2010 träder en exceptionellt omfattande reform av regionförvaltningen i Finland i kraft. Grunderna för reformen beskrivs i förvaltningsutskottets betänkande FvUB 13/2009 rd och regeringens proposition RP 59/2009 rd. Vilka ändringar som gjorts i speciallagstiftningen i de statliga myndigheternas uppgifter framgår i större detalj huvudsakligen av förvaltningsutskottets betänkande FvUB 18/2009 rd och regeringens proposition RP 59/2009 rd och regeringens exceptionellt omfattande proposition RP 161/2009 rd på mer än 1 100 sidor.

I regeringens proposition RP 59/2009 rd med förslag till lagstiftning om revidering av regionförvaltningen ingår också ett förslag till lag om ändringar i den gällande regionutvecklingslagen. Ändringsförslagen gäller bland annat landskapsförbundens uppgifter, landskapsförbundens samarbetsområden och de uppgifter som ska skötas inom ramen för dem och hur beslutsfattandet ska ordnas inom samarbetsområdena. Förslagen till paragrafer som ska ändras har tillsammans med detaljmotiven tagits in i denna proposition med samma innehåll som i proposition RP 59/2009 rd. Utskottet anser att lösningen är motiverad, eftersom det i den nu aktuella propositionen RP 146/2009 rd föreslås att den gällande lagen om regionutveckling ska upphävas. På samma grunder föreslår utskottet i sitt betänkande FvUB 13/2009 rd att förslaget till lag om ändring av lagen om regionutveckling ska förkastas.

Landskapsförbundens ställning

Landskapsförbunden är regionala utvecklingsmyndigheter och har därmed ansvar för den regionala utvecklingen och det anknytande samarbetet bland annat med statens regionförvaltning. Dessutom har de omfattande planerings- och samordningsuppgifter. Medlen för regionutveckling i statsbudgeten kanaliseras huvudsakligen genom statsförvaltningen till regionerna. Penningflödet löper i ett komplicerat system genom olika ämbetsverk och förvaltningsområden innan de når sitt mål på regional nivå. Ändå har man inte i det nuvarande systemet fullt ut lyckats utnyttja landskapsförbundens viktigaste arbetsverktyg — landskapsplanerna, landskapsprogrammen och genomförandeprogrammen för dem.

Därför är det nödvändigt att i linje med målen i projektet ALKU (reformen av regionförvaltningen) stärka landskapsförbundens roll och ställning i regionutvecklingsarbetet och samtidigt främja samarbetet mellan statens regionförvaltning och landskapsförbunden. För att stärka och utvidga landskapsförbundens uppgifter som baserar sig på styrning och demokratiskt beslutsfattande på det kommunala planet vill utskottet särskilt lyfta fram sådana uppgifter som är av betydelse för att främja det regionala utvecklingsarbetet och ge det större genomslag. Det ska också gå väl ihop med den regionala utvecklingsmyndighetens samlande och samordnande roll. Utskottet poängterar att landskapsförbunden stöder sig på den kommunala demokratin och formulerar områdets gemensamma vilja och att de ska arbeta för att främja landskapets andliga och materiella välfärd.

Landskapsförbunden har sin egen roll i den strategiska styrningen av regionalförvaltningens ämbetsverk och centraler. Det framgår av 7 § i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna (897/2009) att centralernas strategidokument och strategiska resultatmål läggs upp i samarbetsförfarande som landskapsförbunden deltar i i sin egenskap av viktiga aktörer. Det är en avgörande fråga hur regionernas behov och deras uttalade vilja ska kunna integreras tillräckligt effektivt i statsförvaltningens styrsystem. Det kräver garantier för att landskapsförbunden också i praktiken ges ett genuint ansvar för regionens utveckling utifrån upplagda strategier. Det mest väsentliga är att landskapens visioner och vilja får plats i statens planer och styrprocesser på central och regional nivå och genomslag i konkreta åtgärder för att utveckla landskapen.

Utifrån den nya lagen om utveckling av regionerna bör de statliga myndigheterna i sin verksamhet beakta landskapsprogrammen och genomförandeplanerna för dem, främja deras genomförande och bedöma konsekvenserna av sina åtgärder för den regionala utvecklingen. Dessutom ska de se till att åtgärderna inte försvårar genomförandet av dem. De statliga myndigheterna ska begära utlåtande av landskapsförbunden om sådana för regionens utveckling viktiga planer och åtgärder som i betydande grad avviker från landskapsprogrammet eller som inte ingår i landskapsprogrammet och bedöma planernas och åtgärdernas betydelse för regionens utveckling. Om myndigheten tänker avvika från ett landskapsförbunds utlåtande, ska den motivera avvikelsen efter att först ha förhandlat om saken med landskapsförbundet.

Utskottet konstaterar att landskapsförbunden utöver sina lagfästa ansvarsområden har en lång rad frivilliga uppgifter som de fått av kommunerna och som främst anknyter till varje regions egna särdrag. Bland sådana uppgifter kan nämnas att bevaka landskapets allmänna intresse, främja näringslivet och turismen och utveckla och samordna kulturverksamheten, utbildningen och hembygdsarbetet i landskapet.

Genom regionförvaltningsreformen kommer uppgifter att föras över från statsförvaltningen till den kommunbaserade regionförvaltningen. Den totala effekten beräknas ligga kring 15—20 årsverken på hela landets nivå. Utskottet anser att staten bör kompensera landskapsförbunden för kostnaderna för de överförda uppgifterna på ett kostnadsneutralt sätt. Utskottet noterar samtidigt att landskapsförbunden behöver resurser för att deras uppgifter stärks och utvidgas och för att kompetenskraven ökar.

Utskottet konstaterar med stöd av utredning att budgetpropositionen för 2010 har kompletterats med ett förslag om att landskapsförbunden ska kompenseras för kostnaderna för de uppgifter som förs över från staten genom regionförvaltningsreformen. Det ska ske genom att 500 000 euro anvisas under finsnaministeriets moment Stödåtgärder inom regional- och lokalförvaltningen (28.40.03) till landskapsförbunden för deras nya uppgifter.

Till den del det gäller landskapsförbundens uppgifter hänvisar förvaltningsutskottet dessutom till det som sagts i utskottets betänkande FvUB 13/2009 rd, regeringens proposition RP 59/2009 rd och regeringens proposition RP 161/2009 rd.

Landskapsförbundens samarbete

För att organisera samarbetet mellan landskapsförbunden ska landet indelas i samarbetsområden. Samarbetsområdena ska bilda funktionellt och ekonomiskt ändamålsenliga helheter med tanke på samarbetsuppgifterna.

Genom reformen kommer samarbetet att omfatta uppgifter som 1) är viktiga med tanke på regionens utveckling på sikt, 2) ingår i landskapsprogrammen och genomförandeplanerna för dem eller i andra planer som i betydande grad påverkar regionutvecklingen och 3) är gemensamma för samarbetsområdet. Utskottet vill påminna om att det först när alla tre villkor är uppfyllda blir aktuellt att sköta dem i samarbete enligt lagen. Landskapsförbundens medlemskommuner bestämmer utifrån styrning som grundar sig på lag vilka uppgifter som ska skötas i samarbete. På vissa i lag angivna villkor kan samarbetet också omfatta andra uppgifter än de som nämns ovan. De medlemskommuner i landskapsförbunden som hör till ett samarbetsområde ska komma överens om hur behandlingen och beslutsfattandet i frågor som omfattas av samarbetet ska ordnas antingen i ett gemensamt organ eller så att landskapsförbunden utövar den beslutande makten genom samstämmiga beslut.

Landskapsförbunden och deras medlemskommuner har ansvar för att ordna samarbetet och bilda samarbetsområden. Om de inte lyckas komma överens om saken, kan statsrådet enligt propositionen förplikta landskapsförbunden att börja förhandla om samarbete och bestämma om andra nödvändiga frågor i sammanhanget. Statsrådets bestämmelse ska gälla bara tills medlemskommunerna i landskapsförbunden har kommit överens om något annat.

Utskottet erinrar att landskapsförbunden frivilligt kan träffa också andra nödvändiga och lämpliga samarbetsarrangemang. Det är viktigt för att det inte ska uppstå hinder för det nuvarande smidiga samarbetet (till exempel inom utbildning). Också samarbetsområdena och de uppgifter som ska skötas i samarbete bestäms i allt centralt med hänsyn till kommunernas gemensamma vilja. Därför är det motiverat att utgå från att de kan sköta också andra uppgifter än de som nämns i 12 § i lagförslag 1 i samarbete. Indelningen i samarbetsområden ska enligt 11 § 2 mom. beaktas när man inrättar verksamhetsområden för sådana närings-, trafik- och miljöcentraler som ska ha hand om alla de uppgifter som ingår i centralernas verksamhetsområde. I praktiken handlar det om att samarbetsområdena och närings-, trafik- och miljöcentralerna inte får överlappa varandra regionalt. Tanken är att centralerna och samarbetsområdena ska utgöra varandras regionala motparter. I annat fall förlorar landskapets samarbetsområden sin betydelse med ett ohanterligt system som följd.

Utskottet förutsätter att regeringen i vilket fall noga ger akt på landskapsförbundens samarbetsarrangemang och hur de fungerar och omedelbart vidtar åtgärder för att undanröja hinder som är skadliga och begränsar landskapsförbundens samarbete om sådana uppstår i samarbetet i ett område som avviker från ett samarbetsområde enligt lagens 11 § (Utskottets förslag till uttalande).

I sammanhang med landskapsförbundens samarbete konstaterar utskottet att lagen om utveckling av regionerna också gäller landskapet Kajanaland. Lagen om ett försök i Kajanaland (343/2003) är emellertid en speciallag om landskapet Kajanaland som enligt allmänna lagtolkningsprinciper har tillämpningsföreträde framför lagen om utveckling av regionerna om lagarna står i konflikt med varandra.

Bara de uppgifter kan behandlas i samarbete som gäller samarbetsområdet gemensamt. Samarbetsförpliktelsen sträcker sig inte så långt som till de uppgifter som anges i försökslagen för Kajanaland — med andra ord de frågor som omfattas av Kajanalands utvecklingspengar — även om de råkar gälla landskapets allmänna utveckling och finns angivna i ett landskapsprogram eller genomförandeplanen för det.

I praktiken kan sådana frågor tas upp i samarbetsförfarande som landskapet inte självt har bestämmanderätt i genom Kajanalands utvecklingspengar eller sådan EU-finansiering som nämns i förvaltningsförsökslagen och som på sikt också gäller norra Österbotten. Som exempel kan nämnas trafikinvesteringar som inte finansieras med Kajanalands utvecklingspengar.

Kompletterande synpunkter på regionutvecklingen

Ett av syftena med den nya lagen om utveckling av regionerna är att det tydligare än av den nuvarande lagen framgår att det är en lag om planering av den regionala utvecklingen. Meningen är att upprätta ett system för utveckling av regionerna som bygger på dialog och samgång i nätverk.

De riksomfattande målen för regionutvecklingen avser att tydliggöra lagens syften och ange vad som ska prioriteras i utvecklingen under en bestämd tid. Också i det här sammanhanget poängterar utskottet betydelsen av att landskapsförbunden starkt och tydligt formulerar sin vilja i de riksomfattande målen.

Dessutom föreslås genomförandeplanen för landskapsprogrammet få större tyngd och styreffekt genom att arbetet med att upprätta planen och förhandlingarna om den kopplas till styrmekanismerna för och resultatförhandlingarna om regionförvaltningsmyndighetens strategiska styrning. I genomförandeplanen ska det också anges hur centrala projekt och andra åtgärder ska finansieras. Lagstiftningen ska hjälpa staten och andra parter att rikta sina åtgärder bättre och staten och kommunerna att använda sina anslag effektivare.

Utskottet inskärper att den bärande tanken i regeringens proposition är att regionerna — allt från städer till glest bebodd landsbygd — ska utvecklas från deras egna utgångspunkter och villkor för utveckling skapas. De stora frågorna i respektive region tas in i landskapsprogrammet, där det ska ingå ett avsnitt som beaktar särdragen i landskapets olika delar, inte minst landsbygds-, stads- och skärgårdsområden. Olika områdens särdrag ska dessutom beaktas på riksnivå genom principbeslut från statsrådet om sådana politikområden.

Precisering av landskapsförbundens uppgifter

För att undvika oklarheter föreslår utskottet att landskapsförbundens uppgifter ska preciseras på följande sätt i 10 § 1 mom. 6 punkten i lagförslag 1: "svarar för samordningen av den regionala prognostiseringen av utbildningsbehoven på lång och medellång sikt och för beredningen av de regionala utbildningsmålen som en del av utvecklingsplaneringen för utbildningen och forskningen, för inledande av planeringen av en regional trafiksystemplan, med undantag för Helsingforsregionens trafiksystemplan och omfattande regionala planer för naturresurser och miljö, ledningen av planeringssamarbetet och samordningen av planeringen och landskapsplaneringen".

Utskottet hänvisar till detaljmotiven för 10 § i lagförslag 1 för vad som avses med omfattande regionala planer för naturresurser och miljö.

Ändring av 22 § i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna

Utskottet föreslår att 22 § i lagförslag 2 (lag om närings-, trafik- och miljöcentralerna, 879/2009) i betänkandet FvUB 13/2009 rd ändras så att där hänvisas till den nya lagen om utveckling av regionerna. Bestämmelsen ingår i utskottets förslag till nytt lagförslag 5.

Övriga synpunkter

I förvaltningsutskottets betänkande FvUB 13/2009 rd ingår ett uttalande där regeringen bland annat förutsätts ge akt på hur regionförvaltningsreformen verkställts och senast 2012 lämna en redogörelse om hur reformen verkställts och utfallit. Det bör noteras att det frågekomplex som behandlas här omfattas av förpliktelsen i uttalandet att följa upp reformen och lämna en redogörelse om den (bl.a. punkt 10 i uttalandet om vilket genomslag regionernas uttalade vilja får i statens åtgärder, dvs. en starkare ställning för landskapsförbunden). Samtidigt vill utskottet se att finansieringen och planeringen förenklas och förtydligas.