Allmän motivering

Allmänt

Lagstiftningen om integrationsfrämjande ska förtydligas genom att bestämmelserna om integrationsfrämjande och bestämmelserna om mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd ska finnas i två separata lagar. Den nya lagen ska vara tillämplig på alla utländska medborgare som har ett giltigt uppehållstillstånd i Finland eller för vilka uppehållsrätten har registrerats eller som har fått ett uppehållskort.

För att det ska gå fortare för invandrarna att integreras och få arbete ska lagen föreskriva om tjänster för nyanlända invandrare, såsom grundläggande information till alla, vägledning och rådgivning, inledande kartläggning, integrationsplan utifrån den inledande kartläggningen och integrationsutbildning.

Systemet för integrationsutbildning ska huvudsakligen förbli detsamma som tidigare, men lagen ska föreskriva om ett temporärt försök som kallas Delaktig i Finland, där integrationsutbildningen ska utvecklas genom test av nya utbildningsmodeller.

Hösten 2008 lämnade statsrådet riksdagen en redogörelse för genomförandet av den gällande integrationslagen (SRR 4/2008 rd). Riktlinjerna och ståndpunkterna i förvaltningsutskottets betänkande (FvUB 8/2009 rd) om redogörelsen har beaktats i den nu aktuella propositionen.

Utskottet ser det som viktigt att integrationslagstiftningen nu blir tydligare i och med att en särskild lag om främjande av integration stiftas. Det är också ett viktigt vägval att prioritera insatser i början av integrationsprocessen. Men det får inte leda till brister i resurserna för insatser efter den inledande kartläggningen och integrationsplanen.

För att integrationslagen ska kunna genomföras likt en ramlag ser det ut att behövas betydligt mer stöd och vägledning än vad det finns möjligheter att tillhandahålla enligt propositionen. Att tillämpningsområdet ska omfatta alla utländska medborgare som bor i Finland får inte leda till att de lagfästa tjänsterna inte kan ordnas för en del av dem.

I fråga om kommunernas uppgifter borde det ha säkerställts bättre att kommunerna de facto har förutsättningar att klara av de föreslagna uppgifterna. Kommunerna måste bland annat ha kapacitet att tillhandahålla rådgivning och vägledning för fler invandrare än tidigare. Utskottet oroar sig över om kommunerna kommer att klara av sina allt mer omfattande förpliktelser med dagens resurser.

Individuella tjänster för invandrare är krävande och tar tid. Utöver kommunerna får också arbets- och näringsbyråerna genom lagförslaget allt fler skyldigheter att tillhandahålla tjänster för invandrare. Många arbets- och näringsbyråer har så små personella resurser att de kan få det svårt att klara av sina ökande skyldigheter utan extra personal.

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad. Utskottet tillstyrker lagförslag 2—6 utan ändringar och lagförslag 1 med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Inledande rådgivning, basinformation och program för integrationsfrämjande

Det har inte tidigare funnits bestämmelser om inledande kartläggningar. Arbetslösa invandrare och invandrare som är beroende av utkomststöd ska ha rätt till kartläggning. Det betyder att till exempel grupper som i dagsläget blir utan integrationsfrämjande åtgärder, såsom personer som har kommit till landet som makar till finländare eller invandrare och som helt och hållet är utanför arbetslivet och arbetsmarknaden ska ha rätt till inledande kartläggning. Arbets- och näringsbyrån ska göra inledande kartläggningar för registrerade arbetssökande och kommunen för utkomststödtagare. En inledande kartläggning är enligt utskottet att betrakta som en offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen.

I den inledande kartläggningen görs en preliminär bedömning av invandrarens förutsättningar för sysselsättning, studier och annan integration samt behov av språkstudier och andra integrationsfrämjande åtgärder och tjänster. Staten ska betala en kalkylerad ersättning till kommunen för kostnaderna för den inledande kartläggningen.

Utskottet noterar att många invandrare enligt utredning har ett jobb som inte svarar mot deras utbildning och erfarenhet. Det är bra att en nykomling utifrån en inledande kartläggning kan få sin examen utredd i fråga om motsvarighet och erkännande eller bli hänvisad till tilläggsutbildning, kompletterande utbildning och lämplig språkutbildning. Hittills har problemet varit att det inte har funnits tillräckligt med kompletterande utbildning och behörighetsutbildning trots bra utbildningsmodeller. Enligt utredning har det heller inte funnits tillräcklig tillgång till språkutbildning på olika nivåer.

Utskottet ser det som väsentligt att gå ut med effektiv information om möjligheten till inledande kartläggning, så att invandrarna vet att de har rätt att begära en inledande kartläggning.

Regeringen föreslår att invandrarna ska få information om sina rättigheter och skyldigheter i samhället och arbetslivet. Materialet med grundläggande information ska bland annat handla om lagstiftning som gäller familj och barn, jämställdhet och jämlikhet, samhället och vår historia och information om kommunal service, social trygghet, studiemöjligheter och utbildningssystem, sysselsättningsmöjligheter och spelreglerna i arbetslivet. Där ska också ingå information om möjligheten att få en inledande kartläggning och andra integrationsfrämjande åtgärder.

Materialet kommer åtminstone att erbjudas av de finska beskickningarna, den lokala polisen, Migrationsverket och magistraterna.

Det är kommunen som svarar för att programmet för integrationsfrämjande utarbetas, verkställs och utvecklas och för att programmets genomförande och verkningar följs upp. Programmens effektivitet säkerställs genom att de knyts an till kommunens övriga strategiska planering och budgetplanering.

Experter har påpekat att programmet inte bör vara obligatoriskt om det bara bor några få invandrare i kommunen.

Utskottet noterar att programmen enligt propositionen också kan vara regionala, om det är lämpligare med tanke på de lokala omständigheterna.

Integrationsplan och integrationsutbildning

Integrationsplanen är en personlig plan för invandraren och de åtgärder som han eller hon behöver för att lära sig språket, få en plats för fortsatta studier, få arbete och över lag finna sig till rätta i Finland. Enligt 13 § i lagförslag 1 ska kommunen eller arbets- och näringsbyrån utifrån den inledande kartläggningen inleda uppgörandet av integrationsplanen senast inom två veckor från det att den inledande kartläggningen har gjorts.

En integrationsplan är inte ett myndighetsbeslut som skulle ha direkta rättsverkningar för invandrarens ställning och som till exempel kan överklagas.

Utskottet anser att två veckor efter att den inledande kartläggningen har gjorts är en ganska kort tid för att börja lägga upp en integrationsplan, så myndigheternas möjligheter att klara av detta bör bevakas.

I fråga om integrationsplaner vill utskottet särskilt uppmärksamma ungdomar som har svag eller obetydlig utbildning och som kan ha stora anpassningsproblem. Också för dessa barn och unga som behöver mycket stöd ska det alltid utarbetas en individuell integrationsplan som långsiktigt tryggar grundläggande utbildning, integrationsfrämjande yrkesutbildning, annan utbildning och andra tjänster.

Systemet med integrationsutbildning ska huvudsakligen förbli detsamma som i dag. Enligt utredning har anslaget för integrationsutbildning fortsatt utökats i proportion till det växande kundantalet, men integrationsutbildningen i form av arbetskraftspolitisk vuxenutbildning har med avseende på formen och kvantiteten inte kunnat tillgodose behovet av alla typer av språkutbildning och integrationsutbildning.

För att integreras måste invandraren själv vara aktiv och delta målmedvetet. Integrationen kan inte lyckas om inte invandraren själv aktivt engagerar sig i integrationsprocessen och inhämtar de kunskaper och färdigheter som behövs i samhället och arbetslivet genom att delta i de integrationsfrämjande åtgärder som myndigheter eller andra aktörer ordnar.

Utskottet instämmer med kulturutskottet som i sitt utlåtande (KuUU 16/2010 rd) poängterar att alla invandrare bör få tillgång till en tillräckligt långvarig och högkvalitativ undervisning i finska eller svenska, för utan språkkunskaper finns det risk för att engagemang och deltagande urholkas, med marginalisering i samhället och i förhållande till dess möjligheter och tjänster som följd. Likaså delar utskottet de sakkunnigas syn på att språkutbildning också kan ordnas i anknytning till yrkesutbildning och arbetspraktik för invandrare. Arbetsgivarna bör medfinansiera språkutbildning för invandrare som träder ut i arbetslivet. Det vore bra om invandrarna kunde delta i språkutbildning på arbetstid.

I fråga om integrationsutbildning för barn och unga instämmer utskottet i arbetslivs- och jämställdhetsutskottets ståndpunkt (AjUU 17/2010 rd) att det är viktigt att invandrarbarn får stöd för sin ambition att komma vidare i det finländska samhället. Ingen får bli utan utbildning på andra stadiet. Gymnasier och yrkesskolor bör ordna de stödtjänster som behövs för att eleverna ska kunna slutföra sina studier.

Särskilt viktigt är det att hjälpa unga analfabeter att lära sig läsa och skriva. Läs- och skrivundervisningen bör stämma överens med grunderna i Utbildningsstyrelsens läroplan och utbildningsanordnarens läroplan som ska bygga på dem.

Det skulle vara bra att fundera på olika incitament för att hjälpa unga att slutföra sina studier eller lära sig läsa och skriva. Utskottet menar att effekterna av liknande praxis i andra EU-länder bör utredas så långt det går.

Övergången från utbildning till arbetsliv bör också underlättas genom fungerande rutiner för samverkan mellan yrkesläroanstalter och arbetsgivare i regionen, så att tröskeln inte är så hög för de unga att hitta jobb. Hänsyn och insatser för invandrarungdomar kan bidra till att motverka marginalisering av ungdomar inom majoritetsbefolkningen också.

Utredning till förvaltningsutskottet

Utskottet välkomnar det föreslagna informationspaketet som en informationskälla som underlättar invandring och integration. Det förutsätter att regeringen före utgången av 2011 lämnar en utredning över om det i testet för dem som söker finskt medborgarskap ska ställas som villkor att de har tagit till sig den basinformation som avses i lagen om främjande av integration.

Om invandrarna får informationspaketet i integrationsfasen finns det till stöd för det test som de ska genomgå om de söker medborgarskap. Villkoren för medborgarskap bör lämpligen ingå redan i planeringen av integrationen.

För att sporra invandrarna till framgång i deras integrationsfrämjande studier bör regeringen i utredningen bedöma om invandrarna kan få integrationsstöd utifrån framgång i språkstudier och andra studier.

För att integrationsutbildningen ska vara långsiktig bör regeringen i utredningen bedöma om utbildningen för nyanlända invandrare i större omfattning och mer långsiktigt bör bli en uppgift för medborgarinstitut, arbetarinstitut och folkhögskolor (Utskottets förslag till uttalande 4).

Samarbete mellan ministerier och ansvarsfördelning och samarbete mellan regionala myndigheter

I lagförslag 1 föreslås bestämmelser om ett samarbetsorgan med företrädare för de ministerier som är centrala för integrationen (36 §). Det ska bistå inrikesministeriet i att främja ministeriernas samarbete kring och information om integrationsfrämjande och i att samordna åtgärderna.

Det är viktigt att ett samarbetsorgan tillsätts. Men det vore bra om också de mest centrala arbetsmarknadsorganisationerna var representerade i organet. De har en viktig uppgift när det gäller att sysselsätta, över lag integrera och skapa positiva attityder till invandrare.

För att förbättra verksamheten på förläggningarna behöver kommunerna absolut mer långsiktiga och planmässiga beslut av ministerierna.

Utskottet uppmärksammar den praktiska fördelningen av uppgifter och ansvar mellan de regionala myndigheterna.

Arbets- och näringsbyrån ordnar integrationsfrämjande åtgärder och tjänster för dem som har anmält sig som arbetssökande och som har en integrationsplan. Kommunen svarar åter för integrationen av bland annat familjer och icke förvärvsaktiva personer. Enligt propositionen ska kommunen eller arbets- och näringsbyrån ordna en inledande kartläggning av vem som i första hand ska ordna integrationsfrämjande tjänster för kunden.

Utskottet ser det som nödvändigt att man ger akt på vilka vägar kunderna kommer till kartläggningarna och hur en person till exempel vid en inledande kartläggning som görs på arbets- och näringsbyrån i förekommande fall kan hänvisas till kommunala tjänster. Om det behövs måste närmare anvisningar utfärdas om förfarandet, alternativt måste författningsgrunden preciseras.

Dessutom är det angeläget att också kommunen, arbets- och näringsbyrån och andra aktörer som svarar för integrationen samverkar med organisationer och lokala företag.

Arbetskraftsinvandring

Utskottet ser det som viktigt att näringslivet är involverat i integrationsprocessen, så att arbetslivets krav och individens inlärningsmöjligheter samordnas och introduktionen i arbetslivet är konstruktiv och målinriktad.

Större uppmärksamhet bör fästas vid tjänster för personer som kommer till Finland för att arbeta, till exempel rådgivning för nyanlända, språkutbildning och annan integrationsutbildning, kompletterande utbildning och erkännande av examina. Myndigheterna måste avsätta tillräckligt med ekonomiska resurser och arbetstid för de här funktionerna

Trots den nuvarande konjunkturutvecklingen kommer behovet av arbetskraft till följd av att befolkningen åldras att öka när ekonomin vänder uppåt igen. Därför måste främjandet av arbetskraftsinvandring fortfarande ses som en långsiktig, arbetskraftspolitisk fråga som måste få en lösning.

Information och statistik

I fråga om information och rådgivning hänvisar utskottet till sitt betänkande om redogörelsen om genomförandet av integrationslagen.

Sakkunniga har uppgett att alla kommuner inte har haft tillräckligt med kunskaper om flyktingmottagning och har tvingats lära sig genom misstag. Därför är det enligt utskottet extra viktigt att samla in information om bra rutiner i kommunerna och upplysa andra kommuner om dem.

I motiven nämns statistiken om invandring och invandrare som ett problem. För närvarande finns det inte tillräckligt med information till exempel om invandring, utländsk arbetskraft och integration. Det är svårt att planera behövliga åtgärder utan statistik. Därför vill utskottet se att man får ordning på statistikföringen snarast möjligt. Särskild uppmärksamhet bör då fästas vid att informationen är kommensurabel och tillförlitlig och att uppföljningen och statistiken är enhetliga.

Försöket Delaktig i Finland

Regeringen föreslår att försöket Delaktig i Finland genomförs temporärt 2010—2013. Målet är att utveckla integrationsutbildningen genom att testa nya utbildningsmodeller och sätt att ordna utbildningen, kundorienterat undervisningsinnehåll och effektivare undervisningsmetoder. I synnerhet bör undervisningen i finska eller svenska, samhällsorienterande undervisning och undervisning som stöder sysselsättning och deltagande i arbetslivet effektiviseras.

Genom försöket ska det underlättas för invandrarbarn och invandrarungdomar att övergå från den grundläggande utbildningen till fortsatta studier, framför allt genom effektivare undervisning i finska eller svenska som andra språk och undervisning i modersmålet.

Försöket betyder merkostnader för att kretsen av personer som är berättigade till integrationsutbildning utvidgas. De extra kostnaderna beräknas ligga kring totalt 9—10 miljoner euro 2010—2013. Försöket genomförs i ungefär tio kommuner och vid de arbets- och näringsbyråer som finns där.

Under 2011—2013 ska inrikesministeriet, undervisningsministeriet och arbets- och näringsministeriet årligen avdela 500 000 euro vardera för administration och annat genomförande av försöket, alltså sammanlagt 1,5 miljoner euro per år. Dessutom ska Suomen Kulttuurirahasto och Svenska kulturfonden medfinansiera försöket med sammanlagt omkring 3,5 miljoner euro 2010—2013.

När integrationslagen trädde i kraft 1999 anvisades det inte några särskilda ekonomiska eller personella resurser för verkställigheten av lagen. Det har inte heller senare avdelats resurser för genomförandet. I den nu aktuella propositionen föreslås nya åtgärder som har ekonomiska konsekvenser. Det gäller då förslagen att tillhandahålla grundläggande information, ordna inledande kartläggning och lägga upp integrationsplaner utifrån behovsprövning. Också lagens tillämpningsområde ska utvidgas.

Staten föreslås ersätta kommunerna för kostnaderna för den inledande kartläggningen i form av kalkylerade ersättningar. Att rätten till ersättning för kostnader för inresa i landet (86 § i lagförslag 1) nu i regel bara kommer att omfatta personer som tagits till Finland inom en flyktingkvot och deras familjemedlemmar innebär en kostnadsbesparing med uppskattningsvis 1 000 000 euro per år beroende på antalet ansökningar om familjeåterförening och antalet positiva beslut. Den här summan bör enligt utskottet bli ett tillskott till anslagen för genomförandet av integrationslagen. I övrigt har inga separata ekonomiska eller personella resurser dirigerats till genomförandet av totalreformen den här gången heller.

Utskottet anser att försökets syften i sig är ett steg i rätt riktning och värda att eftersträvas, men att resurserna inte bör sättas in på försöket utan i stället på att genomföra själva integrationslagen och betydligt bättre resurstilldelning för integrationsfrämjande åtgärder. Utskottet ser också med en viss oro på att fortsättningen på och finansieringen av lyckade nya former av integrationsutbildning har lämnats öppna. För kommunerna är det också en risk att tjänsterna som tagits fram inom försöksprojektet blir lagstadgade efter projektperioden utan att staten finansierar dem fullt ut.

Utskottet förutsätter att det får en utredning om resultaten av försöket genast efter att detta upphört.

De ekonomiska resurserna och kommunernas finansiella ansvar

Utskottet instämmer inte i den uppfattning man får av motiven i propositionen, att det inte behövs mer pengar för att genomföra totalreformen. En konsekvent integrationsstödjande politik kräver mer ekonomiska och personella resurser. Det behövs resurser i kommunerna, på arbets- och näringsbyråerna och på det lokala planet i övrigt. Utskottet upprepar sitt förslag i utlåtande (FvUU 23/2010 rd) om budgetpropositionen (RP 126/2010 rd) att 500 000 euro ska tas in i statsbudgeten för 2011 för att genomföra den reviderade integrationslagstiftningen.

När kommunerna reder ut sina möjligheter att ta emot flyktingar blir de tvungna att bedöma om de har resurser att fullgöra alla skyldigheter som relaterar till invandring. Social- och hälsovård för invandrare blir i genomsnitt 1,5 gånger dyrare än tjänster för den övriga befolkningen.

Enligt kommunernas egna kalkyler och bedömningar kommer statsandelarna och de kalkylerade ersättningarna inte att täcka kostnaderna under tiden för integrationsfrämjande för basservice och andra tjänster som främjar integrationen för personer som får internationellt skydd och vissa andra personer. Den enda gången som de kalkylerade ersättningarna har ändrats sedan 1993 var vid ingången av 2010 då de höjdes med tio procent.

Utskottet upprepar också sitt förslag i budgetutlåtandet om att betalningstiden för ersättningar till kommunerna för kvotflyktingar ska förlängas från tre år till fyra år och att de kalkylerade ersättningarna till kommunerna för utplacering av kvotflyktingar ska höjas med 40 procent i fråga om personer som fyllt 7 år. Eftersom regeringen föreslår (45 § i lagförslag 1) att rätten till ersättning också ska omfatta andra grupper än kvotflyktingar, gäller utskottets ståndpunkt också dem. Kostnadseffekten av en höjning är 7,0 miljoner euro; utskottets förslag är att hälften genomförs vid behandlingen av budgetpropositionen för 2011 och andra hälften i budgeten för 2012.

Utskottet förutsätter att regeringen i sina budgetpropositioner skriver in tillräckliga anslag för att effektivt och heltäckande genomföra lagen om främjande av integration, höjningen av ersättningarna till kommunerna medräknad (Utskottets förslag till uttalande 3).

Om kommunerna efter att betalningstiden för ersättningarna förlängts och de kalkylerade ersättningarna höjts tar emot fler kvotflyktingar, kommer till exempel kostnaderna för uppehälle för personer som på en förläggning väntar på en plats i en kommun att sjunka.

Utskottet vill också uppmärksamma en snabb handläggning av asylansökningar. De extra personella resurser som i tilläggsbudgeten för 2009 och i budgeten för 2010 tilldelades Migrationsverket har möjliggjort en löpande asylbeslutsprocess. Men handläggningstiderna har ändå inte kortats ner tillräckligt. Den föreslagna resursen om 40 extra anställda kommer att garantera snabba beslut och inbesparingar på mottagningen. Utskottet förutsätter att regeringen ser till att asylprocessen snabbas upp och att handläggningstiderna permanent och väsentligt kortas ner (Utskottets förslag till uttalande 2).

En övergripande utvärdering av utlännings-, invandrings- och integrationspolitiken

Utskottet anser att det finns skäl att varje valperiod utvärdera hur vår utlännings-, invandrings- och integrationspolitik fungerar. Dett förutsätter att regeringen varje valperiod lämnar riksdagen en redogörelse om utlännings-, invandrings- och integrationspolitiken och om hur den fungerar. Där ska bland annat bestämmelserna, praxisen och de ekonomiska förmånerna i Finland jämföras med andra EU-länder för att det ska gå att se om de finländska bestämmelserna, praxisen eller ekonomiska förmånerna är attraktionsfaktorer för asylsökande eller humanitär invandring (Utskottets förslag till uttalande 1).