Allmän motivering

Allmänt

Den genomgripande reformen av lotterilagen () bygger på programmet för statsminister Matti Vanhanens andra regering där det sägs att regeringen kommer att vidta nödvändiga åtgärder för att begränsa de sociala problemen av spelande om pengar, bekämpa den anknytande brottsligheten, ha kvar monopolet för penningspel i en föränderlig värld och garantera att myndigheterna har tillräckligt stora resurser för att ingripa i olaglig spelverksamhet.

Vårsessionen 2010 godkände riksdagen lagförslagen i det första steget av reformen (661—663/2010) och de trädde i kraft den 1 oktober 2010 (FvUB 7/2010 rd — RP 96/2008 rd, RP 212/2008 rd). Lagarna gäller marknadsföring av penningspel, åldersgräns för penningspel, tillsynsmyndighetens befogenheter och straffbestämmelser. Ändringarna avser att vara ett effektivare medel för att förebygga brott och sociala och hälsomässiga problem i samband med penningspel.

Proposition RP 207/2010 rd innehåller ändringar av lotterilagen som ingår i det andra steget av reformen. Det andra steget gäller spelsystemet, indelningen av spel och styrningen av spelverksamheten. Också i det här fallet är syftet att förebygga spelrelaterade brott och förebygga sociala och hälsomässiga problem.

Av utskottets betänkande FvUB 7/2010 rd framgår det att det inte finns någon anledning att ifrågasätta EG-domstolens bedömning att vårt finländska spelsystem harmonierar med EG-fördraget. Basen för vårt spelmonopol befästes gentemot EU genom RP 96/2008 rd och RP 212/2008 rd och den kommer ytterligare att befästas genom RP 207/2010 rd.

Grundlagsutskottet har bedömt det nuvarande systemet med utgångspunkt i att det är ett reglerings- och tillståndssystem baserat på ensamrätt. Grundlagsutskottet har ansett att lotterier sett ur näringsfrihetens perspektiv är en så speciell form av ekonomisk verksamhet att tillståndsplikt måste anses godtagbart för att garantera deltagarnas rättsäkerhet, minska de sociala problemen med lotterier och för att motverka brott och oegentligheter. Jämfört med andra typer av lotterier är hasardspel förknippat med så mycket större risker för sociala konsekvenser, oegentligheter och åsidosättande av rättssäkerheten att ett reglerings- och tillståndsförfarande baserat på ensamrätt kan anses vara acceptabelt med avseende på grundlagen. I detta fall strider inte den långt gående begränsningen av näringsfriheten till följd av ensamrätten mot de krav på proportionalitet som måste ställas på begränsningen. Utskottets bedömning påverkades av det faktum att penningspel inte heller tidigare har varit en så kallad fri näring. Lotterilagen har därför inga nya konsekvenser för den enskildes rättsliga ställning (GrUU 23/2000 rd). Den föreslagna ändringen innebär att de nuvarande penningspelssammanslutningarna som genom sin koncession har uppnått en befäst ensamrätt kommer att fortsätta som aktörer med ensamrätt. Detta har ingen avgörande betydelse med avseende på näringsfriheten, men ändringen tillför systemet större insyn och rättssäkerhet. Förslaget har inga nya konsekvenser för den enskildes rättsliga ställning.

Sammanfattningsvis anser förvaltningsutskottet propositionen nödvändig och lämplig. Utskottet tillstyrker lagförslagen 2—4 utan ändringar och lagförslag 1 med de kommentarer och ändringsförslag som ingår här.

Från koncession till lagstadgad ensamrätt

Syftet med vårt penningspelsystem är att ge deltagarna rättssäkerhet, förhindra missbruk och brott och minska de spelrelaterade problemen. Hos oss i Finland anses ensamrätt som styrs av det allmänna vara den bästa metoden för att nå målen. Den ekonomiska nyttan är bara en biprodukt av det primära målet. Redan länge har kriteriet för bestämmelserna om spel om pengar att bara spelverksamhet med tillstånd från tillståndsmyndigheten är tillåten. All annan spelverksamhet är alltså förbjuden. Straffbestämmelserna har den viktiga funktionen att de ska upprätthålla inskränkningarna och skydda ensamrätten som grundar sig på koncession.

Tack vare inarbetade system för ensamrätten har vi lyckats motarbeta bedräglig spelverksamhet, skuggekonomi och organiserad brottslighet som följer i verksamhetens kölvatten. En viktig principiell ståndpunkt är att penningspel inte får användas som instrument för privat vinning. Penningspel har funnits i vårt land redan i sjuttio år med ensamrätt. Redan innan innehöll strafflagen () i sin ursprungliga form ett totalförbud mot penningspel

Det är enligt utskottet motiverat att byta ut den formella koncessionen mot lagstadgad ensamrätt. Veikkaus Ab, Penningautomatföreningen och Fintoto Ab som länge har innehaft koncession kommer att få lagstadgad ensamrätt. Som motvikt kan det allmänna i högre grad styra sammanslutningarna att arbeta för att uppfylla målen i lotterilagstiftningen, också om detta ingriper i föreningsfriheten för de spelsammanslutningar som är föreningar och i egendomsskyddet för de spelsammanslutningar som är aktiebolag. Med ett lagstadgat monopol är det lätttare för det allmänna att ställa krav på mer långfristiga åtgärder. Om aktörerna har tidsbegränsade koncessioner vore det orimligt att ställa den typen av krav på åtgärder som ofta kräver investeringar. Detsamma gäller om kraven ändras så länge koncessionen gäller.

Enligt uppgifter till utskottet är det förenligt med EU-domstolens rättspraxis att ensamrätt medges en aktör som övervakas intensivt av det allmänna. Staten kommer att få större styrmöjligheter bland annat genom att staten får bestämmande inflytande i styrelsen för Fintoto Ab som ordnar totospel. Veikkaus Ab ägs helt och hållet av staten och det ger staten rätt att bestämma om styrelsens sammansättning. I dagsläget har staten bestämmande inflytande i styrelsen för Penningautomatföreningen. Dessutom kommer det att inrättas ett gemensamt organ, en delegation, som ska samordna det allmännas styrning av spelsammanslutningarna.

Indelning av penningspel

I 3 § i lotterilagen ingår en uttömmande förteckning av tillåtna penningspel. Sammanslutningarna erbjuder olika typer av spel som inte ersätter varandra. Lagstiftningen innehåller tre kategorier: 1) penninglotterier samt tippningsspel och vadhållningsspel, 2) penningautomater, kasinospel och spelkasinon och 3) totospel. I överensstämmelse med principen om medieneutralitet kan spelen vara både traditionella spel och nätspel. På grund av kravet på att spelen ska skilja sig från varandra tillstyrker utskottet förslaget att spel på hästar i fortsättningen bara ska få ordnas av Fintoto Ab.

Den föreslagna ensamrätten till penningspel innebär att Veikkaus Ab får ensamrätt att ordna penninglotterier samt tippningsspel och vadslagningsspel. Definitionen på vadhållningsspel kommer inte längre att innehålla gissning av resultatet från hästtävlingar. Penningautomatföreningen får ensamrätt till penningautomater, kasinospel och spelkasinoverksamhet. Och Fintoto Ab får alltså ensamrätt till totospel. Vid totospel handlar det om att spelarna ges möjlighet att vara med och dela på visten från spelavgifter som tas ut för gissningar om resultatet från hästtävlingar.

Övervakningen av spelande om pengar

I det första steget av reformen fick tillståndsmyndigheten, polisstyrelsen, större befogenheter att övervaka penningspel. Samtidigt förbjöds marknadsföring av lotterier som ordnas utan tillstånd. Dessutom preciserades reglerna för marknadsföring av tillåtna penningspel. För att ensamrätten ska vara trovärdig måste det finns effektiv övervakning, särskilt kontroll av olovlig spelverksamhet och marknadsföring av den typen av verksamhet, bland annat indirekt reklam och säljfrämjande verksamhet (FvUB 7/2008 rd). Självfallet måste man se till att det finns adekvata resurser för övervakningen. Vidare bör man undersöka vilka nya tekniska och andra eventuella metoder det finns för att bekämpa olaglig verksamhet. Följakligen är det av stor vikt att regeringen i propositionen understryker att det i takt med att tekniken och EU-lagstiftningen utvecklas måste utredas vilka möjligheterna är att garantera att det territoriella tillämpningsområdet för ensamrätten respekteras genom att gränsöverskridande betalningar eller åtkomst till spelservrar förhindras.

I övervakningen ingår dessutom det utvärderingssystem som regeringen föreslår. Det innebär att spelegenskaperna och följderna av åtkomsten till spel måste utvärderas dels av spelsammanslutningarna i deras egen verksamhet, dels av myndigheterna när de utfärdar bestämmelser och spelregler som ersätter de gällande tillståndsvillkoren. Vidare bör man ta ställning till om ett penningspel är förknippat med en sådan särskild risk för spelproblem som gör att det måste förbjudas med stöd av 14 b § 2 mom. i lotterilagen. Utvärderingarna måste bygga på ett evalueringssystem som social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde tar fram i samråd med oberoende forskare.

Syftet med det allmännas styrning är att efterfrågan på penningspel ska gälla övervakad och tillåten spelverksamhet med hjälp av återhållsam marknadsföring och kontrollerad utveckling av spelen och distributionskanalerna.

Anmälningsförfarande

Förslaget till bestämmelser om elektroniskt förmedlade penningspel kan anses innehålla sådana särskilda bestämmelser om informationssamhället som ingår i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG som ändrar direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Kommissionen underrättades om utkasten till bestämmelser den 10 september 2010.

Med anledning av underrättelsen framförde kommissionen sina kommentarer och Malta lämnade ett detaljerat utlåtande. Utskottet påpekar att medlemsstaterna inte har någon formell skyldighet att besvara dem, men att praxis har varit att staten lämnar ett svar. Följaktligen har Finland besvarat både kommissionen och Malta.

Väntetiden för underrättelsen gick ut den 14 januari 2011, medan väntetiden på grund av det detaljerade utlåtandet är den enda rättsverkan av underrättelsen. Varken kommentarerna från kommissionen eller det detaljerade utlåtandet från Malta ger anledning till några andra åtgärder. Underrättelseförfarandet utgör inget hinder för att behandla propositionen, framhåller utskottet.