Motivering

Allmänt

Vid sitt sammanträde den 6 maj 2010 fattade statsrådet positiva principbeslut om Teollisuuden Voima Oyj:s projekt Olkiluoto 4, Posiva Oy:s projekt för slutförvar för använt bränsle från enheten Olkiluoto 4 och Fennovoima Ab:s nya kärnkraftverk. Med stöd av kärnenergilagen (990/1987) ställde statsrådet samtidigt vissa villkor för kärnkraftverksprojekten. Villkoren ska vara uppfyllda vid utgången av den tidsfrist som statsrådet bestämt.

Enligt 6 § i kärnenergilagen ska användningen av kärnenergi vara säker och inte orsaka skada på människor, miljö eller egendom. Innan statsrådet fattar de principbeslut som avses i lagen ska statsrådet enligt 14 § konstatera att sådana omständigheter inte har framkommit som visar att det inte finns tillräckliga förutsättningar för att uppföra anläggningen enligt villkoren i 6 §.

Förvaltningsutskottet har behandlat frågan med fokus på säkerheten kring projekten, försörjningstryggheten och beredskapen för olyckor.

Planeringsfasen

Även om det i Finland inte förekommer naturfenomen som man måste förbereda sig för på andra håll i världen, så som jordbävningar, översvämningar, orkaner och vulkaniska fenomen, anser utskottet att det måste finnas beredskap för säkerhetsrisker där anläggningarna ska byggas. Extrema meteorologiska fenomen och havsvattenståndets extremvärden bör beaktas redan i planeringen och räddningsverksamheten måste planeras därefter på alla anläggningsplatser. Också väderförhållandena och extremt låga temperaturvärden utomhus måste beaktas redan i planeringen.

Enligt utredning har anläggningsplatserna valts med hänsyn till att invånarna i omgivningen tillförlitligt ska kunna skyddas mot de skadliga effekterna av strålning vid en eventuell olycka. I det syftet har anläggningsalternativen placerats i ett område med tillräckligt gles bosättning och långt från stora bosättningscentrum.

Utskottet tror att planmässig utbildning och upplysning, trovärdig information och heltäckande planering av räddningsarbetet redan i planeringsfasen ger goda möjligheter att säkert bygga, driva och underhålla anläggningarna och hantera avfallet.

Byggandet

Villkoren för byggtillstånd anges i 18 och 19 § i kärnenergilagen. De planer som gäller kärnanläggningen samt dess centrala funktionssystem och komponenter ska vara tillräckliga med tanke på säkerheten och arbetarskyddet och befolkningens säkerhet ska även i övrigt på behörigt sätt beaktas vid planeringen av verksamheten. Kärnanläggningens förläggningsort ska vara ändamålsenlig med avseende på den planerade verksamhetens säkerhet. Miljövården och skyddsarrangemangen ska beaktas.

Utskottet anser att polismyndigheterna ska ha insatsstyrkor för specialsituationer redan i byggfasen med tanke på operativa säkerhetsrisker. Dessutom kommer polisens uppgifter i fråga om allmän ordning, säkerhet och trafikövervakning troligtvis att öka under byggtiden. Det måste också finnas beredskap för säkerhetsutredningar när det gäller eventuella utländska arbetstagare.

På vardera orten där kärnkraftverken ska byggas måste den lokala polisen tillsammans med de rikstäckande enheterna och andra säkerhetsmyndigheter i förväg bereda sig på att hindra eventuell lagstridig verksamhet mot bygget genom att ha hand om allmän ordning och säkerhet, brottsbekämpning och hithörande säkerhetsutredningar och uppgifter som gäller planering, utbildning, upphandling, underhåll, spaning och information.

Redan byggplanerna för kärnkraftverken ska beakta att anläggningens säkerhet ska skyddas med flera på varandra följande försvarslinjer som är möjligast oberoende av varandra och som har mångdubbla säkerhetssystem för att se till att de fungerar tillförlitligt.

Självfallet måste alla säkerhetsaspekter och hithörande strålskyddsfaktorer behandlas mycket mer detaljerat i anknytning till bygg- och driftstillstånden efter principbeslutsfasen.

Beredskap, räddning och säkerhet

En förutsättning för användning av kärnenergi är enligt 7 § i kärnenergilagen att skydds- och beredskapsarrangemangen samt övriga arrangemang för att begränsa kärnskador och skydda användningen av kärnenergi mot lagstridig verksamhet är tillräckliga. Med beredskapsarrangemang avses att man i förväg bereder sig på olyckor eller händelser som försämrar säkerheten inom kärnanläggningen eller på dess område.

Utskottet ser det som nödvändigt att säkerhetsriskerna kartläggs och bedöms med hänsyn till de yttre händelser som kan hota anläggningens säkerhet. Faktorer som gäller mänsklig verksamhet som farlig industri, transport av farliga ämnen, olje- och kemikalieutsläpp och avsiktlig skadegörelse måste beaktas redan i byggfasen. Olika slags naturfenomen och deras konsekvenser bör kartläggas.

Avsiktlig skadegörelse bör hindras genom beredskap för terrorism och annan brottslig verksamhet som skadar anläggningarna. Planeringen av skyddsarrangemangen måste bygga på riskanalyser och beräknade skyddsbehov för den verksamhet som ska skyddas. Nya kärnkraftsanläggningar planeras numera så att de vid behov tål en krasch med ett stort passagerarplan.

Enligt utredning har TVO på sitt nuvarande kraftverk genomfört skydds- och beredskapsåtgärder enligt kärnenergilagen i samråd med lokala och regionala myndigheter. För kärnkraftverket har det enligt statsrådets förordning om beredskapsarrangemang vid kärnkraftverk (735/2008) bestämts en skyddszon och beredskapszon som omfattar kommunerna Euraåminne, Raumo och Luvia. Satakunta räddningsverk har en räddningsplan för området, som strålsäkerhetscentralen har yttrat sig om.

För att kontrollera att beredskapssystemet fungerar ordnas det på kärnkraftverket i Olkiluoto regelbundet beredskapsövningar i samarbete med de lokala räddningsmyndigheterna och de regionala och rikstäckande myndigheterna. I sin ansökan om principbeslut har TVO föreslagit att dagens skydds- och beredskapsplaner ska breddas så att de täcker in den nya kärnkraftverksenheten och utbyggnaderna av kärnavfallsanläggningarna.

I fråga om Olkiluoto är det Satakunta räddningsverk som svarar för ledningen vid olyckor. Polisen bistår med handräckning för trafikstyrning, evakuering och distribution av jodtabletter till räddningsmyndigheterna på begäran av direktören för räddningsverket. Försvarsmakten står vid behov för handräckningen till andra myndigheter.

I Satakunta finns det dessutom en beredskapskommitté bestående av olika myndigheter. Dit hör räddningsverket, nödcentralen och polisinrättningen i Satakunta, regionförvaltningsverket i Sydvästra Finland, Satakunta sjukvårdsdistrikt, närings-, trafik- och miljöcentralerna i Satakunta och Egentliga Finland, Satakunnanliitto och staben för Västra Finlands militärlän.

I fråga om Fennovoima Ab:s anläggningsprojekt har strålsäkerhetscentralen bedömt att företaget på alla alternativa förläggningsorter har förutsättningar att på lagstadgat sätt genomföra beredskapsåtgärder för eventuella olyckor i kärnkraftverket. Enligt bedömningen går det också på alla alternativa förläggningsorter att ordna med system som räddningsmyndigheterna ska ha hand om för att varna och rädda befolkningen i omgivningen. De preliminära skydds- och beredskapsplanerna för den nya kärnkraftsverksenheten ska lämnas till strålsäkerhetscentralen inför behandlingen av en eventuell ansökan om byggtillstånd och de slutliga planerna ska lämnas in tillsammans med en eventuell ansökan om driftstillstånd.

Dessutom svarar kommunerna enligt den gällande räddningslagen (468/2003) för räddningsväsendet på de områden som statsrådet bestämmer så som det föreskrivs i lagen om bildande av räddningsområden (1214/2001).

Men det räcker inte med de ovan beskrivna åtgärderna. Utskottet utgår från att man i anknytning till byggtillståndet kräver att båda kärnkraftverken ska ha tillräckliga räddningsresurser både under byggtiden och under den egentliga produktionstiden. Det måste finnas resurser för olycksförebyggande, räddningsverksamhet, befolkningsskydd och beredskap. Detta därför att räddningsverken på de föreslagna förläggningsorterna har begränsade resurser när det gäller olycksförebyggande och räddningsinsatser som kräver expertis.

Dessutom anser utskottet att det finns skäl att tänka igenom om beredskapsplaneringen för undantagsförhållanden bör breddas så att den också gäller åtgärder i efterhand, avfallshantering och slutförvaring av avfall.

Eftersom Fennovoima Ab vill bygga sitt kärnkraftverk på en helt ny ort, bör företaget enligt utskottets uppfattning nyttiggöra de erfarenheter som brand- och räddningsmyndigheterna på de orter där dagens kärnkraftverk finns har av att planera befolkningsskyddet och genomföra det genom övningar. Kraven på dimensionering av räddningsplaneringen bör vara desamma på den nya orten, men de ska förstås genomföras på lämpligt sätt med hänsyn till befolkningen och andra lokala omständigheter.

Utskottet noterar med tillfredsställelse att man vid planeringen av anläggningen Olkiluoto 3 har siktat på bättre säkerhet för personalen och att det här målet förmodligen kommer att nås. Utskottet förutsätter att en lägre säkerhetsstandard än på Olkiluoto 3 inte godkänns för de nya kärnkraftverken.

I projektet Olkiluoto 3 har man också stött på en rad "barnsjukdomar" som beror på att det har varit ett långt avbrott i byggandet av nya anläggningar i Europa och Förenta staterna. Det är viktigt att ta lärdom av dem och samtidigt fästa vikt vid övervakningen av underentreprenörernas arbete inom byggprojektet. I de nuvarande kärnkraftverken i Finland har man efter idrifttagningen gjort många förbättringar som ska säkerställa bl.a. att reaktorbyggnaden förblir intakt även om reaktorn smälter.

I fråga om Posiva Oy:s slutförvaringsanläggning för använt kärnbränsle noterar utskottet att den föreslagna utbyggnaden enligt utredning inte har betydelse för den maximala bränslemängd som samtidigt kan behandlas på inkapslings- och slutförvaringsanläggningen och därmed heller inte för dimensioneringen av räddningsverksamheten.

Försörjningstrygghet

Sakkunniga har varit bekymrade över att den regionala koncentrationen av kärnkraftverken till Olkiluoto kommer att medföra problem för försörjningstryggheten, om hela produktionsklustret av någon orsak tas ur drift. Enligt utredning är TVO medvetet om detta och tänker se till att samtidiga driftstopp hindras i produktionsanläggningarna. I detta syfte kommer bl.a. de viktigaste systemen i anläggningsenheterna att skiljas åt, enheterna kommer att placeras fysiskt åtskilt, de kommer att få separata kopplingar till stamnätet, deras anslutningsledningar kommer att placeras på separata ledningsområden, ledningarna dras ut till olika punkter i stamnätet och bränsle lagras i beredskapslager.

Enligt förvaltningsutskottets uppfattning finns det också många fördelar med regional centralisering, såsom bredare kompetens hos personalen och större centraliserade och disponibla resurser bl.a. för säkerhet, skyddsarrangemang, drift, underhåll och beredskap.

En viktig princip för vår elförsörjning är att den inhemska produktionskapaciteten är tillräcklig och att den nordiska elmarknaden fungerar. Med tanke på att marknaden ska fungera är det angeläget att få fler aktörer och mer produktionskapacitet. I fråga om försörjningstryggheten är det väsentligt att kompensera den elproduktionskapacitet som ska avvecklas och att minska beroendet av elimport. Försörjningstryggheten kan anses bli bättre genom decentralisering både geografiskt och i fråga om ägarskapet och också genom att konkurrensen och kompetensen på området ökar. Försörjningstryggheten kräver också att tillgången på kärnbränsle säkras.

De planer som lagts fram inom båda kärnkraftverksprojekten kan enligt utredning anses innehålla de skydds- och beredskapssystem som behövs med tanke på försörjningstryggheten.

Kärnavfallshantering

En del av det låg- och medelaktiva kärnavfall som uppstår under driften av kraftverksenheten Olkiluoto 4 kan enligt sakkunniga placeras i slutförvaringsanläggningen byggd 1992 i berggrunden nära kraftverksområdet. Avsikten är att man behandlar det använda kärnbränslet på samma sätt som bränslet från de existerande kraftverksenheterna, alltså att det använda kärnbränslet placeras permanent i berggrunden efter en mellanlagring på cirka 50 år.

I sitt principbeslut om Fennovoima Ab kräver statsrådet däremot att bolaget tillsammans med sin ansökan om byggtillstånd lämnar in dokumentation över preciserade planer för kärnavfallshanteringen. Om bolaget försummar det här villkoret, kan projektet inte beviljas byggtillstånd enligt 18 § i kärnenergilagen.

I en preliminär säkerhetsanalys gällande Fennovoima menar strålsäkerhetscentralen att planerna för lagring av använt kärnbränsle i reaktorbyggnaden eller kärnbränslebyggnaden är adekvata i det här skedet. Mellanlagringen av det använda kärnbränslet har beskrivits med tillräcklig noggrannhet med tanke på principbeslutsskedet. Enligt ansökan kan det använda kärnbränslet fraktas till slutförvaringsplatsen genom landsvägs-, järnvägs- eller sjötransport, alternativt kan de här transportsätten kombineras. För att få transportera använt kärnbränsle måste man ha tillstånd av strålsäkerhetscentralen enligt kärnenergiförordningen.

Posiva Oy kommer att transportera bränsle från Olkiluoto 4 på land från mellanlagret till inkapslingsanläggningen. Transporten sker i sin helhet på det område på ön Olkiluoto som klassificeras som anläggningsområde. Enligt en expertutredning finns det goda möjligheter att med hjälp av de tekniska barriärer som Posiva planerat in i slutförvaret så gott som fullständigt isolera avfallsämnena från berggrunden enligt säkerhetskraven för åtminstone flera tusen år framåt.

Utskottet menar att den viktigaste hörnstenen för säkerheten i slutförvaret är att kärnbränslestavsknippena packas in i kapslar som korroderar ytterst lite i slutförvarsmiljö. Kapslarna blir inslutna i en mantel av lera där korrosionsrisken är liten. Kapslarna håller enligt undersökningar i en tid som är mångdubbelt så lång som den tid det tar för bränslet att bli ofarligt. Även om kapseln gick sönder skulle det enligt expertutlåtanden inte betyda att avfallet direkt kommer ut i miljön. Utskottet påpekar emellertid att den nya MKB-utredningen visar att det fortfarande behövs ytterligare undersökningar. Det har nämligen påvisats att bentonitleran under vissa förhållanden, bl.a. under inverkan av mycket salt vatten, beter sig annorlunda än vad man trott, så risken för erosion finns efter nästa istid på grund av vatten med svag jonstyrka.

Fennovoima kommer att inleda slutförvaringen av använt kärnbränsle tidigast om 50 år. Därför anser utskottet att det är befogat att invänta erfarenheter av uppförandet och driften av Posivas slutförvaringsanläggning innan något beslut fattas om en liknande anläggning för Fennovoimas behov. Det är viktigast att Finland med inhemska krafter och resurser bygger upp en säker slutförvaringsmetod. Samma metod kan tillämpas i Fennovoimas projekt om det behövs.

Myndighetsresurser

Säkerheten i kärnkraftverken kräver att polisen på orterna har särskild beredskap att hindra eventuell kriminell verksamhet både i och omkring anläggningarna. Det innebär återkommande övningar i och utanför anläggningarna. Ibland har polisen blivit tvungen att sända ut tiotals patruller för att handskas med olika slags olagliga eller störande demonstrationer och för att hindra eller utreda intrång på området. Sådana situationer har pågått i timmar eller rentav under flera arbetsskift.

Polisens övningar på och utryckningar till kärnkraftverken gör också att den övriga dagliga personalstyrkan under arbetsskiftena reduceras. Det kan leda till att tjänsterna för allmänheten riskeras.

Utskottet anser att polisens resursbehov på de orter där det finns kärnkraftverk inte har beaktats tillräckligt i resursfördelningen till polisinrättningarna. Dessutom har det varit svårt att få tillräckligt med anslag för utrustning som behövs i krävande situationer.

Därför är det enligt utskottet nödvändigt att på behörigt sätt se till att polisen på de orter där det finns kärnkraftverk får den personal och den utrustning som den behöver.

Sakkunniga har lyft fram att Satakunta polisinrättnings resurser för arbete på fältet permanent bör stärkas med minst sex polismän och att Jokilaakso polisinrättning redan nu har ett kalkylmässigt underskott av tio poliser i sin personalstyrka. Efter att det blivit klart var Fennovoima Ab ska bygga sitt kärnkraftverk bör motsvarande resurstillskott göras också i den personal som Peräpohjola polisinrättning har på fältet. Om personalstyrkan på fältet inte stärks, kommer polisinrättningarna inte att klara av sina skyldigheter att garantera säkerheten vid kärnkraftverken eller sin dagliga polisverksamhet.

Dessutom måste polisen tilldelas behövliga resurser för polispersonal och kontorspersonal med administrativa uppgifter under byggtiden för de nya kärnkraftverken. Det är bra om resurserna avpassas med hänsyn till omfattningen av de administrativa polisresurser som behövdes under byggtiden för anläggningen Olkiluoto 3.

Utskottet framhåller att polisen bör axla sitt ansvar för säkerheten vid kärnkraftverken och att den här uppgiften inte får riskera det basala polisarbetet. Dessutom lyfter utskottet fram vikten av bra myndighetssamarbete när det gäller säkerheten över lag.

Utöver polisresurserna bör också andra myndigheter som övervakar byggandet och driften av kärnkraftverken få sina resurser säkrade, så som strålsäkerhetscentralen, nödcentralerna och räddningsverken. Här hänvisar utskottet till sitt utlåtande (FvUU 6/2009 rd) om statsrådets redogörelse om säkerhets- och försvarspolitiken 2009 (SRR 1/2009 rd), där det uppmärksammar strategin för tryggande av samhällets vitala funktioner (TSVF). Genom rätt resursdimensionering för samhällelig beredskap och räddningsarbete är det nödvändigt att genomföra heltäckande riskanalyser och bedömningar av hoten på det nationella planet. Utskottet framhäver vikten av regional räddningsverksamhet och att resurserna måste vara garanterade för att utföra de här uppgifterna.

För att myndighetstjänsterna ska fungera flexibelt är det påkallat att enligt erfarenheter från tidigare liknande byggplatser organisera ett myndighetsforum på byggplatsen, där åtminstone magistraten, polisen, arbetskraftsbyrån och skatteförvaltningen kan tillhandahålla tjänster.