Motivering
Allmänt
Den nya semesterlagen är ställvis svårbegriplig med
en mängd hänvisningar antingen till andra paragrafer
i lagen eller till exempelvis arbetsavtalslagen. Meningarna är
långa, vilket ofta gör det svårt att
få en uppfattning om sakinnehållet. Det handlar
om en av de viktigaste lagarna som reglerar arbetslivet och de anställdas
välbefinnande och bör rimligen kunna läsas
av alla arbetstagare, tjänstemän och arbetsgivare.
Utskottet påpekar att det minsta man kan kräva
av lagstiftning är att den är tydlig och exakt.
Räckvidd
Enligt 1 § 1 och 2 mom. tillämpas den nya
lagen på arbete som utförs i ett arbetsavtals-
eller tjänsteförhållande, om inte något
annat föreskrivs. Den tillämpas inte bara på arbetstagare utan
också på tjänstemän och tjänsteinnehavare. Vad
som bestäms om kollektivavtal gäller för både
arbets- och tjänstekollektivavtal.
Av motiven framgår att lagen ska tillämpas
på tjänstemän enligt statstjänstemannalagen,
kommunernas och samkommunernas tjänsteinnehavare och den
evangelisk-lutherska kyrkans tjänsteinnehavare. Om inte
något annat bestämts, tilllämpas lagen
också på sådana personer i tjänsteförhållande
som statstjänstemannalagen inte tilllämpas på.
Tjänsteförhållanden av detta slag som
det föreskrivs särskilt om är de tjänsteförhållanden
som avses i lagen om republikens presidents kansli och lagen om
Finlands Bank. Det finns inga särskilda bestämmelser
om semestrarna för riksdagens och Folkpensionsanstaltens tjänstemän
utan om dem har träffats separata avtal. Av motiven framgår
inte om lagen också ska gälla riksdagens tjänstemän.
Likaså är läget oklart när det
gäller Folkpensionsanstaltens tjänstemän.
Det gäller för arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
att ta reda på om det är meningen att också riksdagens
tjänstemän ska omfattas av den nya lagen. En annan
sak som bör säkras är att lagen inte
rubbar innehållet i de gällande avtalen mellan
Folkpensionsanstalten och dess personal. Detta framgår
inte av lagtexten eller motiven till den. Utskottet bör överväga
om bestämmelserna om lagens räckvidd behöver
preciseras på denna punkt eller om det krävs en
särskild övergångsbestämmelse.
Enligt 27 § 21 punkten i självstyrelselagen
för Åland har riket lagstiftningsbehörighet
i fråga om arbetsrätt med undantag av tjänstekollektivavtal
för landskapets och kommunernas anställda. Landskapet
har med stöd av 18 § 2 och 4 punkten i självstyrelselagen
lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapets
tjänstemän och kommunernas tjänsteinnehavare
samt tjänstekollektivavtal för landskapets respektive
kommunernas anställda. Grundlagsutskottet anser att 27 § 25
punkten i självstyrelselagen ger riket lagstiftningsbehörighet
i fråga om tjänstemännen i religionssamfund
i landskapet Åland.
I landskapet Åland tillämpas följaktligen
den nya semesterlagen inte bara på personer i privat anställningsförhållande
utan också på landskapets och dess kommuners personal
i arbetsavtalsförhållande och de i landskapet
befintliga församlingarnas personal i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande.
Landskapets lagstiftning tilllämpas däremot på landskapets
och dess kommuners tjänstemän. Grundlagsutskottet
uppmanar arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
att utreda hur de föreslagna bestämmelserna fungerar i
landskapet Åland på denna punkt.
Grundlagen kontra arbets- och tjänstekollektivavtal
Grundlagens 80 § 1 mom. förutsätter
att bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och
skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt
hör till området för lag ska utfärdas
genom lag. Kravet täcker enligt grundlagsmotiven också grunderna
för tjänstemännens rättsliga
ställning (RP 1/1998 s. 132/I). Grundlagsutskottet
har bekräftat detta (GrUU 3/2000 rd s. 3/I).
Grundlagsbestämmelsen säger ingenting om att avtal
om frågorna kan träffas genom arbets- och tjänstekollektivavtal.
Men arbets- och tjänstekollektivavtalen hade befäst
sin ställning långt före 2000 års
grundlag och när den lagen stiftades var det ingen som
propsade på ändringar i det gällande
systemet. Kollektivavtalen bygger på lag och det som i
lag bestäms om vilka frågor som kan ingå i
dem.
Grundlagsutskottet har förut tagit upp frågan om
kollektivavtalssystemet kontra grundlagen. Utskottet har kommit
till att kollektivavtal får göra ingrepp i individens
rättigheter och skyldigheter. Grundlagens 80 § har
enligt utskottet regler för utfärdande av förordning
och delegering av lagstiftningsbehörighet men sträcker
sig som sådan inte till vilka arbetslivsfrågor
som kan överenskommas genom kollektivavtal. Frågan
gäller vilka arbetslivsfrågor som över
lag ska regleras genom lag och vilka läggas fast genom
inbördes överenskommelser mellan arbetsmarknadens
parter. Sett ur detta perspektiv är ett kollektivavtal
ett regleringsinstrument som inte direkt berörs av grundlagens
80 §. Denna grundlagsbestämmelse reglerar hur
det allmänna utövar den lagstiftande makten, och
det är klart att om staten avser att utfärda rättsregler
om liknande omständigheter, måste det bestämmas
om dem genom lag. När det gäller kollektivavtalen överlåter
det allmänna däremot regleringen av arbetslivet
i väsentliga delar åt arbetsmarknadens parter
(GrUU 41/2000 rd s. 2—3). Detta bygger på principen
om avtalsfrihet.
Utskottet anser att det ovan sagda också gäller
tjänstekollektivavtal. Lagstiftaren får emellertid
inte överföra vilka frågor som helst
för överenskommelse i arbets- eller tjänstekollektivavtal,
menar utskottet, eftersom gränserna för detta
finns utstakade i grundlagens 80 § 1 mom. och var dessa
går bör övervägas för
varje fråga separat. Bestämmelser på lagnivå krävs
alltid när det gäller grunderna för individens
rättigheter och skyldigheter. Den anställdes rätt
att tjäna in semester måste betraktas som något
tillhörande de viktigaste grunderna för den anställdes rättigheter
och en sådan skyldighet inom skyddet av arbetskraften som
faller på det allmänna enligt 18 § 1
mom. i grundlagen. Därför kan frågan
inte uteslutande regleras genom arbets- eller tjänstekollektivavtal
utan kräver bestämmelser i lag.
Kravet har enligt utskottet tillgodosetts i 30 § 1
mom. i förslaget. I lagrummet räknas upp saker
som man kan avtala annat om i ett kollektivavtal. Ett absolut krav är
att möjligheterna att genom arbets- och tjänstekollektivavtal
göra avsteg från lagen är tillräckligt
exakt angivna och noga avgränsade i fråga om den
substantiella dimensionen. Förteckningen upptar inte intjänande
av semester, alltså inkräktar man genom arbets-
eller tjänstekollektivavtal inte på semesterrättens
grunder, m.a.o. dess essentiella innehåll. Bestämmelsen
uppfyller följaktligen kraven i grundlagens 80 § 1
mom.
I lagförslaget föreskriver 21 § 1
mom. om uppdelning av semestern att arbetsgivaren och arbetstagaren
får avtala om att arbetstagaren tar ut en del av semestern
som överstiger tolv vardagar i en eller flera delar. Enligt
30 § 1 mom. kan det genom kollektivavtal ingås
avvikande avtal om uppdelning av semestern. I motiven till lagstiftningsordning
påpekar regeringen att avtalsrätten motsvarar
den gällande semesterlagen. Finland har antagit och satt
i kraft Internationella arbetsorgansationen ILO:s konvention om
avlönad semester. I artikel 8.2 i konventionen står det
att en del av semestern ska bestå av åtminstone
två oavbrutna arbetsveckor, såvida inte annat
har bestämts i en mellan vederbörande arbetsgivare
och arbetstagare gällande överenskommelse och
under förutsättning att arbetstagarens tjänstetid
medför rätt till så lång ledighet.
Varken tolkningen av konventionen eller den gällande
semesterlagen har tillåtit att denna period på tolv
vardagar (två veckor) delas upp. Det är viktigt,
menar utskottet, att möjligheten enligt förslagets
30 § 1 mom. till avvikande avtal om uppdelning av semestern
följer huvudregeln och bara gäller den del av
semestern som överskrider tolv vardagar. Arbetslivs- och
jämställdhetsutskottet bör överväga
om bestämmelsen ska preciseras på denna punkt.
En arbetsgivare som iakttar ett allmänt bindande kollektivavtal
får enligt den föreslagna 31 § inom avtalets
tillämpningsområde också iaktta de kollektivavtalsbestämmelser
som avses i 30 § och som avviker från lagen till
arbetstagarnas nackdel, om tillämpningen av bestämmelserna inte
förutsätter avtal på lokal nivå.
Regeln följer mönstret i den gällande
semesterlagen. Utskottet har tidigare konstaterat att målen
med allmängiltigheten går i samma riktning som
förpliktelsen för det allmänna i grundlagens
18 § 1 mom. att skydda arbetskraften. Med tanke på 80 § i
grundlagen är det dessutom betydelsefullt att allmängiltigheten
uttryckligen bygger på en bestämmelse i lag och
att det bestäms genom lag om villkoren för den
allmänt bindande verkan och förfarandet att fastställa
ett rikstäckande kollektivavtal som allmängiltigt.
Utskottet har ansett att grundlagen tillåter allmänt
bindande kollektivavtal (GrUU 41/2000 rd s. 3/II).
Regleringen i 31 § av sådana bestämmelser
i allmängiltiga kollektivavtal som avviker från
lagen är enligt utskottets åsikt förenlig
med utskottets tidigare policy.
Statstjänstemännens semestrar
I 38 § 3 och 4 mom. finns särbestämmelser
för tjänsteförhållanden enligt
statstjänstemannalagen. För närvarande
regleras semestrarna för statstjänstemännen
i förordning. I och med att reglerna nu skrivs in i lagen
uppfylls kravet om bestämmelser i lag i grundlagens 80 § 1
mom. Däremot är det misslyckat att bestämmelserna finns
i 38 §, eftersom den paragrafen gäller lagens
ikraftträdande. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
bör överväga om bestämmelserna kunde
ingå i egna paragrafer t.ex. under 6 kap.
Enligt 5 § 1 mom. i förslaget är
en tjänsteman vars tjänsteförhållande
fortgått i mer än ett år berättigad
till semester under två och en halv vardag för
varje kvalifikationsmånad. I 38 § 3 mom. står
det att en tjänsteman har rätt till egentlig semester
under tre vardagar för varje full kvalifikationsmånad,
om han eller hon före semestertidens början har
en till semester berättigande tjänstetid på sammanlagt
minst femton år. Enligt 4 mom. i samma paragraf får
avtal om tilllämpningen av bestämmelserna i 3
mom. ingås på det sätt som avses i 30 §.
Av motiven framgår att avsikten varit att tjänstemannaorganisationerna
ska kunna avtala om bättre förmåner än
vad den nya semesterlagen medger, dvs. om tre dagars semesterrätt
och om vintersemesterförlängning. Regeringen framhåller
i motiven till lagstiftningsordning att man genom rikstäckande
tjänstekollektivavtal kan avtala om denna tredagarssemesterrätt,
men inte så att rätten till semester under två och
en halv vardag inskränks. Det förefaller som avsikten
inte har varit att rätten till semester för en tjänsteman
som efter femton år i tjänsten tjänar in
tre vardagar per kvalifikationsmånad skulle kunna skäras
ner till två och en halv vardag genom tjänstekollektivavtal.
Trots att det i konstitutionellt hänseende inte finns något
hinder för ett sådant förfarande, menar
grundlagsutskottet att arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
ska lyfta fram lagstiftarens intention i sitt betänkande.